Введение В условиях переходной экономики любой страны, как правило, превалируют процессы передела собственности, основным из которых является приватизация. Они затрагивают не только имущественные ресурсы страны и большую часть ее населения, но и определяют характер дальнейшего развития экономики государства. Не стала исключением и Россия. Последнее десятилетие практически все основные тенденции в стране определяются
процессами преобразования форм собственности. Предоставление отдельным лицам возможности приватизации наиболее рентабельных и доходных объектов государственной собственности за символическую плату является основой развития взяточничества, коррупции во всех эшелонах власти, организованной экономической преступности и формирования олигархических структур. Введение в стране так называемых рыночных отношений освободило государство от управления макроэкономическими процессами и превратило его в стороннего наблюдателя.
Негосударственные экономические структуры свободны в выборе рода деятельности, осуществлении своей финансово-хозяйственной деятельности, выборе форм межотраслевого взаимодействия и т.п однако они не освобождены от основной обязанности - обеспечивать интересы народа страны, на территории которой они ведут хозяйственную деятельность. А государство не освобождено от того, чтобы вести учет этой деятельности и ее регулирование в интересах Российской Федерации.
Государство и его аппарат содержатся на средства налогоплательщика и должно служить его интересам, т.е. действовать в интересах всего населения страны. 624 По определению, контроль это обратная связь в системе управления государственным имуществом и имущественными отношениями, способствующая повышению ее эффективности. Данные контрольных мероприятий это информация о результатах принятых ранее управленческих решений.
Таким образом, контроль не самоцель, а средство улучшения качественных и количественных характеристик соответствующей системы управления. Наряду с этим контроль как обратная связь основывается на уже совершенном действии и является вторичным по отношению к принятому и реализованному управленческому решению. Здесь также имеется цель и управленческое решение как средство ее достижения. Сигналом же рассогласования является результат контрольного мероприятия.
Поэтому в идеальном случае контроль в заданной сфере деятельности должен осуществляться непрерывно. Это позволит достигать заданной цели кратчайшим путем, с минимальными материальными и моральными затратами. Не последнюю роль играют полнота и всесторонность информации, получаемой в результате контрольного мероприятия. Чем она богаче, тем шире возможность объективной оценки сильных и слабых сторон принятого управленческого решения на каждом этапе реализации, ниже вероятность совершения непоправимых или трудно
устранимых ошибок. И наоборот, односторонняя, поляризованная в чьих-то интересах информация по результатам контроля может исказить реальную ситуацию и усилить развитие негативных тенденций. Но на практике первое недостижимо, в том числе в силу дискретности составления отчетной документации хозяйствующими субъектами. Что же касается второго, то избыточность собранной информации увеличивает время ее обработки и нарушает один из основных критериев контрольного мероприятия - оперативность.
Поэтому и в том и в другом необходима оптимизация, но обоснованная и подтвержденная результатами практической деятельности. Вопросы осуществления функций экономического контроля в нашей стране разделим в соответствии с логикой преобразования собственности на две части - контроль за ходом и результатами преобразования собственности постприватизационный надзор контроль за функционирующей собственностью, прежде всего государственной, ее использованием на благо всей экономике. 625 1.1.
Постприватизационный надзор 1. Содержание постприватизационного надзора Большое значение среди иных видов контроля в сфере управления государственной собственностью приобретает контроль за процессом приватизации. В мировой практике контроль за приватизацией, а также за деятельностью приватизированных отраслей, предприятий, организаций и учреждений далее предприятия осуществляется, как правило, в форме контроля - за соответствием порядка приватизации действующему законодательству
- эффективностью реализации государственных программ приватизации и отдельных приватизационных проектов - выполнением договорных обязательств, принятых сторонами при совершении сделок приватизации и в форме государственного регулирования деятельности приватизированных объектов. Под термином постприватизационный надзор подразумевается надзор, осуществляемый, в основном, после завершения определенного этапа или приватизационного проекта в целом.
626 Учреждения и организации, осуществляющие постприватизационный надзор, в разных странах различны как по организационно-правовой форме, так и по видам собственности. Однако, поскольку эта работа проводится в общественных интересах, они являются или государственными или находятся под государственным контролем. Что касается методов и средств постприватизационного надзора, то они так же многообразны, как виды и разновидности способов и объектов приватизации.
В России контроль над приватизацией на законодательном уровне с точки зрения соответствия действующему законодательству впервые был введен Законом РФ от 07.91 О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации и возложен на Советы народных депутатов ст. 29 . Затем отдельные фрагменты этого контроля были предусмотрены и другими законодательными актами.
Однако на практике он фактически не осуществлялся. В широком смысле этого понятия, постприватизационный надзор был введен в практику контрольной деятельности в 1995 г. Счетной палатой РФ и регламентирован ее внутренними документами. В действующем же законодательстве этот термин впервые, и в достаточно неявном виде, появился в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в
Российской Федерации, одобренной постановлением правительства в 1999 г. раздел Государственный контроль за ходом проведения приватизации и постприватизационным развитием предприятий . 1.1.2. Постприватизационный надзор в России. Одной из конечных целей приватизации является пополнение государственного бюджета или, если быть более точным, увеличении доходов государства при уменьшении нагрузки на государственный бюджет. Поэтому предметом постприватизационного надзора является все, что
в ходе приватизации и последующего распоряжения бывшей государственной собственностью оправдывает эту цель. Во всех странах, осуществляющих приватизацию, вопросы постприватизационного надзора являются крайне актуальными и им уделяется особое внимание. И в первую очередь - достижению целей приватизации и влиянию приватизации на макроэкономические показатели. Что касается России, то, несмотря на то, что российское законодательство по приватизации в своих основных чертах
повторяло зарубежную практику, богатый международный опыт в области постприватизационного надзора практически не был использован и в российском законодательстве фактически отсутствует даже сам этот термин. В частности, в ходе приватизации полностью отсутствовал контроль за эффективностью реализации государственных программ и крупных проектов приватизации. И в первую очередь контроль за достижением объявленных целей приватизации и влиянием приватизации на макроэкономические показатели.
1.1.3. Основные направления постприватизационного надзора за рубежом В самом общем виде постприватизационный надзор можно представить в виде трех основных блоков. 1. Контроль за эффективностью реализации государственных программ и крупных проектов приватизации В первую очередь к содержанию постприватизационного надзора следует отнести контроль за достижением объявленных целей приватизации и влиянием приватизации на макроэкономические показатели.
При оценке влияния приватизации на макроэкономику страны особое внимание следует обратить на - увеличение доходов бюджета от продажи государственной собственности, с учетом правильности ее оценки, затрат на предпродажную подготовку, сокращение расходов на ее содержание, обслуживание, восстановление и пр обновление основных средств народно-хозяйственного комплекса за счет частных инвестиций и капиталовложений - повышение эффективности приватизированного сектора экономики с точки зрения удовлетворения общественных потребностей
в товарах и услугах, в том числе за счет государственного регулирования и усиления рыночной конкуренции. В ходе постприватизационного надзора оценивается также степень достижения стратегических целей, связанных с привлечением к приватизации иностранных инвесторов. В этом случае учитывается не столько сиюминутный эффект от поступления дополнительного дохода в бюджет, сколько расширение возможности доступа определенных товаров и услуг на иностранные рынки, обеспечение
национальной экономики дополнительным импортным сырьем и энергоресурсами, расширение числа рабочих мест за счет размещения иностранных заказов и т.п. Например, в результате приватизации в Австрии с участием иностранных инвесторов получили доступ на внешние рынки ряд австрийских банков и Австрийская авиакомпания. Австрийское нефтеперерабатывающее предприятие OMV получило дополнительное импортное сырье, а национальному концерну
Штейр-Даймлер-Пух это позволило значительно увеличить количество рабочих мест. Участие иностранных лиц не всегда положительно влияет на эффективность деятельности предприятий, приватизированных с их участием, как и на экономику страны в целом. Так, к началу 1996 г. количество предприятий с иностранными инвестициями, созданных в процессе приватизации на территории СНГ, достигло 30 тысяч, однако только половина из них осуществляла производственную деятельность.
Предприятия с иностранными инвестициями не оказывали в этот период существенного влияния на внешнеэкономическую деятельность бывших союзных республик. Их доля экспорта в общем объеме экспорта этих стран колебалась от 1 до 7 , импорта - от 1 до 12 . 2. Контроль за выполнением обязательств, принятых по сделкам приватизации Приватизация, как правило, сопровождается принятием сторонами определенных обязательств с различными сроками исполнения. Поэтому предметом постприватизационного надзора является также контроль за выполнением
принятых в ходе приватизации взаимных обязательств. Государство обычно принимает на себя обязательства по защите интересов производителя на соответствующем рынке товаров и услуг, предоставлению различного рода льгот, дополнительных квот, а в ряде случаев и государственных дотаций для поддержки приватизированных предприятий на период их реформирования постприватизационная поддержка . Предприятия же принимают обязательства, касающиеся охраны окружающей среды, производства
и продажи определенных видов продукции, сохранения или расширения ассортимента специфических видов товаров и услуг, обеспечения занятости и социальной защиты работников приватизированных предприятий, осуществления единовременных и периодических платежей в бюджет, внесения инвестиций, соблюдения правил, действующих на соответствующем рынке, выполнения различных социальных программ и т.п. Иногда эти обязательства рассчитаны на длительный период или выполняются по этапам.
Надзор за выполнением принятых обязательств, как правило, проводится по следующим направлениям - мотивы и обоснованность обязательств, принятых на себя государством, особенно в части, касающейся финансовой помощи приватизированному предприятию или отрасли - выполнение государством своих обязательств по отношению к покупателю государственного имущества - выполнение покупателем или инвестором своих обязательств по отношению к государству. При осуществлении постприватизационного надзора за выполнением обязательств,
принятых в ходе приватизации, следует обращать внимание на то, что акты акционирования и договоры приватизации далее акты приватизации обязательно должны предусматривать санкции за невыполнение обязательств, принятых сторонами. В их числе возмещение причиненного ущерба, неустойки, лишение налоговых и иных льгот и т.п а иногда и расторжение сделки или отмена соответствующего акта. Таким образом, постприватизационный надзор включает в себя не только проверку наличия в актах приватизации
взаимных обязательств и степень их выполнения, но и наличие, и применение санкций за невыполнение принятых обязательств. Мировая практика свидетельствует, что контроль за выполнением подобных обязательств обычно осуществляют те органы государственной исполнительной власти, в чьей компетенции находятся соответствующие обязательства финансовые обязательства - в компетенции министерства финансов, инвестиции - государственных ведомств по прежней подведомственности предприятия, экологические - органов, обеспечивающих защиту окружающей
среды и т.п 630 3 Государственное регулирование деятельности приватизированных предприятий Под этим подразумевается введение государством особых условий, требований или механизмов контроля для приватизированных предприятий с целью изменить их поведение или деятельность на рынке товаров и услуг. Обычно это применяется в случаях, когда предполагается, что без определенных мер сдерживания работа этих юридических лиц на рынке может противоречить интересам общества.
Вопросы регулирования особенно важны в отраслях, составляющих основу экономической инфраструктуры государства железные и шоссейные дороги, энергетика, недропользование, разного рода коммуникации, водоснабжение, очистные сооружения и т.п. и являющихся инструментами его внутренней политики. Деятельность таких отраслей и предприятий, как правило, направлена на удовлетворение общественных потребностей. Для государства важны не только финансовые показатели их деятельности цены, тарифы , но надежность,
бесперебойность и продолжительность работы. Почти всегда такие предприятия работают в условиях естественной монополии или рынка, где число участников ограничено. Введение экономического регулирования приватизированных отраслей общественного пользования явилось одной из важнейших черт британской программы приватизации. В США основной задачей системы государственного регулирования деятельности частных фирм, действующих
в условиях естественных монополий на товарных рынках США, является необходимость защиты здоровья, безопасности и благосостояния граждан. Первым таким прецедентом в истории США было решение властей штата Иллинойс о регулировании цен и стандартов услуг зерноэлеваторов. Впоследствии в сферу регулирования были включены железные дороги, услуги телефонной связи, электричество,
газ, водоснабжение и канализация, строительство дорог и такси. О необходимости госрегулирования даже для такой рыночной страны, как США, свидетельствуют последствия его отмены в 1996 г. на рынке электроэнергетики в Калифорнии - летом 2000 г. в Калифорнии произошел электроэнергетический кризис. Осуществляя приватизацию таких предприятий, государство должно заранее предусмотреть систему контроля
за их деятельностью, правила их поведения на рынке товаров и услуг, а также меры ответственности за нарушения. Обычно регулирование деятельности предприятий этого типа идет по трем основным направлениям - определение степени выполнения ими государственных задач на соответствие выданной лицензии - оценка степени удовлетворения потребностей населения в производимых товарах и услугах - ограничение цен, тарифов и их мониторинг. Регулирование распространяет свое действие и на государственные учреждения, подвергшиеся
так называемой псевдоприватизации , когда приватизируются не собственность, а производственные или управленческие функции. Например, в Великобритании государство остается собственником больницы или тюрьмы, а частные компании проводят всю необходимую работу и обеспечивают функционирование этих учреждений. Т.е возникает определенная связь между собственностью, формально принадлежащей государству, и выполнением его задач другими юридическими лицами, с вытекающей отсюда обязанностью государства осуществлять контроль
за такой деятельностью. В Нидерландах приватизируются функции министерств. Создаются агентства с сохранением полной ответственности министерства или внеминистерские автономные структуры, выполняющие отдельные функции государственных органов исполнительной власти и действующие под их контролем. Надзор за эффективностью осуществления министерствами контроля за выполнением их бывших функций вновь созданными структурами возложен на Контрольную палату
Голландии. Следует отметить, что, как правило, государственное регулирование деятельности приватизированных предприятий, с одной стороны, не должно распространяться на регулирование отношений, характерных для производства в целом штатная численность, система оплаты труда, правила техники безопасности, охраны здоровья и т.п с другой, это регулирование может далеко выходить за рамки ограничения цен и прибылей приватизированного предприятия. В частности, оно может решать проблемы экологии, социальные и другие
задачи. 1.1.4. Органы постприватизационного надзора за рубежом и их полномочия Функции постприватизационного надзора в разных странах осуществляют разные органы и на различном иерархическом уровне. В одних странах надзор на уровне предприятий и отраслей осуществляют соответствующие органы государственной исполнительной власти или органы, специально учрежденные для этого государством, а полнота и добросовестность выполнения ими самими своих обязанностей подведомственна высшим контрольным органам
парламентский контроль . Здесь уместно привести опыт Великобритании, где самыми крупными предприятиями по оказанию общественных услуг являются приватизированные предприятия по производству и распределению газа, предприятия водоснабжения, электроэнергетики и телекоммуникации. Все четыре отрасли характеризуются существенным монополизмом и доминированием немногих фирм. Система регулирования создана именно для защиты потребителей и потенциальных конкурентов от злоупотребления
таким положением. Для этого в каждом из этих секторов учрежден надзорный орган - Бюро во главе с независимым от правительства генеральным директором, подотчетным лишь парламенту страны. В свою очередь контроль за эффективностью деятельности этих органов осуществляет Национальный контрольный орган. В рамках проводимого контроля особое внимание уделяется повышению качества предоставляемых потребителям товаров и услуг, разумной оптимизации интересов потребителей и производителей,
включая работу по регулированию цен и пр. В большинстве штатов США существуют комиссии по государственному регулированию деятельности частных фирм в условиях естественной монополии. Эти комиссии работают на основании устава, утвержденного законодательным органом штата, где определены цели их деятельности, функции, задачи и полномочия. Вопрос об отнесении тех или иных видов деятельности к регулируемым решает законодательный орган, исходя
из интересов защиты прав граждан. В 35 штатах члены комиссий назначаются губернатором и утверждаются в должности сенатом штата. Работа комиссий направлена на обеспечение баланса интересов собственников инвесторов и потребителей2. На общегосударственном уровне в США регулирование осуществляют федеральные органы - Федеральная энергетическая комиссия оптовая торговля и передача энергии на дальние расстояния, производство
и конечное распределение энергии, оптовые продажи и распределение газа потребителям и Федеральная комиссия по связи технические стандарты дальней телефонной связи, радиосвязи и доступа к кабельным сетям . В других странах государственное регулирование осуществляет непосредственно высший парламентский контрольный орган страны. Обычно ему вменяют эти функции в условиях определенной коррумпированности органов исполнительной власти или при других обстоятельствах, не позволяющих правительственным учреждениям
эффективно осуществлять эту работу. Так, в Австрии все мероприятия по приватизации и последующему реформированию госпредприятий подлежат контролю со стороны Учетной палаты включая установление соответствия порядка приватизации действующим нормам. В ходе контрольных мероприятий проверяется обоснованность и целесообразность продажи государственной собственности, своевременность поступления средств, полученных от приватизации, в бюджет методы и обоснованность оценки продаваемого имущества порядок подбора претендентов на покупку
и обоснованность выбора покупателя выбор и деятельность консультантов, их связи с покупателем и продавцом, обоснованность назначения гонораров основание установления начальной и окончательной цены источники происхождения средств покупателя, остаточный риск продавца и т.п. Серьезное внимание уделяется макроэкономическим аспектам продажи и вопросам охраны окружающей среды. Причем согласно действующему законодательству этот контроль можно осуществлять только после совершения
сделки приватизации. Контроль за обоснованностью предоставления правительствами дотаций или государственной поддержки приватизированных структур в иных формах, а также целесообразностью их использования осуществляют практически все парламентские контрольные органы стран, где существует подобная практика. В частности, такой контроль осуществляют Учетная палата Австрии, Орган Генерального ревизора Норвегии и ряд других высших контрольных органов.
Во всех странах, осуществляющих приватизацию, вопросы постприватизационного надзора являются крайне актуальными и им уделяется особое внимание. Это свидетельствует о том, какое важное значение придается международным сообществом вопросам контроля над приватизационными процессами, и о том, что ни одна страна в этом вопросе слепо не полагается на невидимую руку рынка . Высшие контрольные органы многих стран осуществляют надзор не непосредственно над приватизированными
предприятиями, а над контролирующими эти предприятия министерствами, должностные лица которых введены в органы управления этих предприятий в качестве представителей государства. В частности, в Норвегии Орган Генерального ревизора надзирает за деятельностью министерств по управлению приватизированными предприятиями, хотя бы частично принадлежащими государству. За управление этими обществами отвечают соответствующие министры, представляющие государство на общих
собраниях акционеров. В ряде стран действующим законодательством не предусмотрен прямой контроль государства за деятельностью приватизированных предприятий. В частности, с серьезными трудностями при проведении государственного инспектирования приватизированных предприятий столкнулась Контрольная судебная палата Италии. Правительство Италии подвергло сомнению ее полномочия в этой части. Хотя большая часть акций приватизированных предприятий находилась в государственной собственности,
понадобилось решение Конституционного суда Италии, подтвердившего полномочия Контрольной судебной палаты на проверку их хозяйственной деятельности, а также законности самого порядка приватизации. 1.1.5. Цель и примерные задачи постприватизационного надзора в России. Основной целью постприватизационного надзора является получение посредством контрольных действий достоверных сведений о работе приватизированных предприятий, отраслей, а также государственных органов
регулирования и надзора за деятельностью приватизированных объектов, выработка рекомендаций и предложений по устранению выявленных недостатков в их деятельности и предоставление этой информации органам власти, правоохранительным и судебным органам для использования в интересах повышения эффективности экономики страны, защиты прав потребителей, интересов общества и государства в целом, а также, в случае необходимости, государственного вмешательства в их деятельность государственная поддержка, государственное регулирование,
преобразование формы собственности и т.п Эта цель должна реализовываться контрольными органами законодательной и исполнительной власти на всех ее уровнях при решении следующих задач. Надзор за исполнением государственного бюджета в части запланированных поступлений от приватизированной государственной собственности, включающий - контроль за деятельностью органов по управлению государственной собственностью в части обеспечения поступлений в бюджет средств от владения, распоряжения государственной
собственностью и ее использования пакеты акций, паи и доли, закрепленные на праве государственной собственности в приватизированном секторе экономики - определение обоснованности планирования расходов государственного бюджета на государственную поддержку предприятий приватизированного сектора экономики - определение необходимости, достаточности и результативности мер государственной поддержки приватизированных предприятий. Надзор за соблюдением, полнотой и бесконфликтностью законодательства, регулирующего преобразование
форм собственности и деятельность приватизированных производств в Российской Федерации, включая преобразованные из государственных монопольные структуры. Выявление причин нарушений законодательных и нормативных актов в постприватизационный период и принятие мер по их устранению. Надзор за эффективностью и целесообразностью преобразования форм собственности в РФ, владением, использованием и распоряжением ее национально значимой составляющей в приватизированном
секторе экономики. Он включает - контроль за влиянием приватизации на деятельность предприятий и отраслей в целом в части изменения качества, номенклатуры и объемов производства продукции, повышения ее конкурентоспособности на внешнем рынке качества маркетинга, спроса на продукцию и объемов госзаказа - контроль за финансово-экономическим состоянием предприятий влиянием изменения системы управления предприятий на эффективность их деятельности мотивацию труда работников приватизированных производств - выявление случаев социально-
экономической нецелесообразности или неэффективности приватизации конкретных народно-хозяйственных объектов, имеющих стратегическую значимость для решения общенациональных задач и формирование предложений по изменению их организационно-правовой формы и формы собственности - контроль деятельности приватизированных предприятий по привлечению в производство инвестиций, в том числе иностранных. Осуществление надзорных функций в этой сфере предполагает - мониторинг и анализ процесса реструктуризации
социально-значимых и стратегически важных предприятий, производств и отраслей в целом и определение оптимальной доли государства в их уставном капитале - анализ деятельности государственных органов исполнительной власти в сфере реституции, национализации, выкупа или закрепления на праве государственной собственности акций неэффективно работающих, но национально значимых приватизированных производств и формирование предложений по оптимизации этой деятельности - определение роли иностранного капитала в сохранении рабочих
мест и повышении эффективности деятельности предприятий и отраслей отечественного производства, финансовой устойчивости производств, приватизированных с его участием. Надзор за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ответственных за регулирование деятельности различных отраслей, включая монопольные, в их приватизированной части органы, регулирующие имущественные отношения, антимонопольные органы, федеральные комиссии и службы по регулированию естественных монополий
в различных областях , включая работу по определению эффективности деятельности этих органов в секторах экономики, имеющих особую значимость для обеспечения экономической независимости и безопасности государства. Надзор за деятельностью Государственного комитета по антимонопольной политике в части воспрепятствования образованию новых монопольных структур в приватизированном секторе экономики. Контроль за деятельностью представителей государства в органах управления приватизированных предприятий,
обеспечивающих решения общенациональных задач. Контроль за формированием, наполнением, актуализацией и использованием реестров государственной собственности и приватизированного имущества, включая реестр по регистрации сделок с государственной недвижимостью. Надзор за деятельностью организаций - реестродержателей национально значимых акционерных обществ. Надзор за содержанием и исполнением актов федеральных органов исполнительной власти по организации
государственной поддержки государственного финансирования и кредитования, предоставления финансовых, налоговых, таможенных и иных льгот деятельности приватизированных отраслей, производств и отдельных предприятий. Определение целесообразности предоставления государственной поддержки приватизированным производствам, эффективности ее использования и внесение предложений по оптимизации этой деятельности. Надзор за деятельностью федеральных органов исполнительной власти по распределению и своевременному
возврату средств федерального бюджета, предназначенных для государственной поддержки приватизированных предприятий. Надзор за инвестиционной деятельностью государства в приватизированном секторе экономики, включая - анализ эффективности деятельности Правительства РФ по - мобилизации инвестиций в национально-значимые приватизированные сектора экономики в том числе через механизмы предоставления льгот, регулирование ввозных и вывозных квот и пошлин, снижения ставки
рефинансирования Центрального банка РФ и проч содействию привлечения инвестиций в производство, включая иностранные, и контролю за их использованием - предоставлению государственных финансовых гарантий иностранным инвесторам - определению эффективности и целесообразности использования иностранных инвестиций и влияния иностранных инвесторов на деятельность стратегически важных производств, в том числе в зависимости от их доли в уставном капитале акционерных обществ контроль за деятельностью
Минэкономики России в части проведения инвестиционных конкурсов и рассмотрения представленных предприятиями инвестиционных проектов - контроль за деятельностью Минфина России по государственному финансированию проектов, победивших на инвестиционных конкурсах - контроль за деятельностью Минфина России в части предоставления государственных инвестиций, предусмотренных в текущем году федеральным бюджетом Надзор за деятельностью рынка ценных бумаг в части, касающейся активов
предприятий, пакеты акций которых закреплены в государственной собственности, включая надзор за первичным размещением акций и акций, выпущенных за счет дополнительной эмиссии. Надзор за содержанием и выполнением договорных обязательств, принятых в ходе приватизации, и определение, в случае необходимости, мер по их корректировке. 638 Финансово-экономическая экспертиза проектов федеральных законов и актов федеральных органов государственной
власти, предусматривающих расходы средств федерального бюджета или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, с последующим внесением соответствующих предложений в Федеральное собрание РФ, включая акты регламентирующие - организацию поступления средств в федеральный бюджет от владения, пользования и распоряжения пакетами акций, долями и паями, закрепленными в государственной собственности - предоставление государством дополнительных льгот и освобождений приватизированным
предприятиям - деятельность представителей государства в органах управления приватизированных предприятий и отраслей, пакеты акций которых находятся в государственной собственности - деятельность государственных и негосударственных структур, ответственных за регулирование деятельности приватизированных предприятий и секторов экономики - деятельность предприятий, контрольные пакеты акций которых закреплены в государственной собственности. Изучение и обобщение российского и зарубежного опыта в области постприватизационного
надзора и использование его положительных элементов в практической деятельности надзорных органов РФ, ее субъектов и муниципальных образований. Постприватизационный надзор следует рассматривать как составную часть управления имущественными отношениями и участвующими в них экономическими объектами, заключающуюся в установлении соответствия фактического их состояния состоянию, предусмотренному законами, положениями, инструкциями, другими нормативными актами, а также программами, планами, договорами, проектами,
соглашениями. Поэтому постприватизационный надзор и его результаты - необходимая предпосылка обоснованности принимаемых в этой сфере управленческих решений и важное свидетельство эффективности их реализации. Поэтому, как бы не был неприятен контроль, он является обязательным элементом любой системы управления, начиная с федерального уровня и кончая управлением мелкими коммерческими структурами например, ревизионные комиссии в акционерных обществах и его отсутствие ведет к ухудшению качественных характеристик соответствующей
системы управления и, соответственно, к ухудшению результатов деятельности управляемого объекта. 639 Создавать и развивать постприватизационный надзор как целостную систему целесообразно с учетом имеющихся современных средств информационного обеспечения. Это включает в себя создание телекоммуникационных средств обмена информацией о планировании контрольных мероприятий, их результатах и складывающихся тенденциях в рамках единой базы данных органов государственного
контроля и органов управления государственной собственностью. Наряду с этим контрольные органы должны иметь возможность входить в ведомственные и корпорационные базы данных при проведении ревизий, проверок и экспертиз и подготовке к ним. И первым шагом в этом направлении должно быть создание соответствующей законодательной базы. Список литературы Государственное регулирование рыночной экономики учебник
Под ред. В.И. Кушлина. 2-е изд перераб. и доп М. Изд-во РАГС, 2003. 830 с. Государственное регулирование рыночной экономики учебник Под ред. В.И. Кушлина. 3-е изд перераб. и доп М. Изд-во РАГС, 2006. 616 с. Управление государственной собственностью учебник Под ред.В. И. Кошкина. М. ИКФ ЭКМОС , 2002. 664 с.
Приложение 1. Примерный перечень основных д ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ НОРМ, ПОЗВОЛЯЮЩИХ ОСУЩЕСТВЛЯТЬ МЕРОПРИЯТИЯ ПОСТПРИВАТИЗАЦИОННОГО НАДЗОРА tc.1 в Российской Федерации Ниже выборочно приведены законодательные акты, предоставляющие основания для проведения контрольных мероприятий в сфере постприватизационного надзора. 1. Гражданский кодекс РФ ст. 15, 166-170, 181, а также ст.
96, 98, 217 1 1 Практика свидетельствует, что совершаемые в ходе приватизации сделки, как правило, являются убыточными для государства. Эти убытки, согласно ГК РФ, могут выражаться не только в форме нанесения реального ущерба федеральному бюджету, утраты и повреждения имущества реальный ущерб , но и в виде недополученных доходов упущенная выгода . Нормы ГК РФ позволяют органам, осуществляющим постприватизационный надзор, использовать институт признания
сделок с государственным имуществом недействительными. Как известно, недействительными являются сделки, не соответствующие законодательству совершенные с целью, противной основам правопорядка и нравственности мнимые, притворные сделки и т.п. Одной из форм недействительных сделок являются ничтожные сделки. В частности, ничтожными являются сделки, не соответствующие требованиям закона или иных правовых актов.
Ничтожная сделка является недействительной независимо от признания ее таковой судом. Любое заинтересованное лицо, в том числе суд по собственной инициативе, может предъявить требование о применении последствий недействительности ничтожной сделки в течение 10 лет с начала ее исполнения. Поэтому, если в результате контрольных мероприятий установлено, что сделка с федеральным имуществом не отвечает нормам закона и иных правовых актов, требование о применении последствий ее недействительности
может быть предъявлено в течение 10 лет с момента ее совершения. Из этого следует, что постприватизационный надзор может осуществляться в течение 10 лет со дня совершения любой сделки приватизации. Более того, если судом установлено, что сделка с федеральной собственностью совершена с целью заведомо противной основам правопорядка например, умышленное причинение крупных убытков государству , приватизируемое имущество возвращается обратно государству, а все полученное бюджетом
возврату не подлежит ст. 169 ГК РФ . 640Глава 4 2. Бюджетный кодекс РФ ст. 138, 151, 157, 164, 167, 195, 212, 213, 265, 277, 278 . 3. Федеральный закон 150-ФЗ от 27.12.00 О федеральном бюджете на 2002 год ст. 31,127,128 . 4. Федеральный закон 123-ФЗ от 21.07.97 О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в
Российской Федерации ст. 29-31 . 5. Федеральный закон 208-ФЗ от 26.12.95 Об акционерных обществах ст. 1,77 1. 6. Федеральный закон 147-ФЗ от 17.08.95 О естественных монополиях ст. 5-8 2. 7. Федеральный закон 4-ФЗ от 11.01.95 О Счетной палате Российской Федерации ст. 2, 9, 12, 18 . 8. Закон 948-1 от 22.03.91 О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках
ст. 2, 5, 6 . При осуществлении постприватизационного надзора следует учитывать нормы п. 5 ст. 1 Федерального закона Об акционерных обществах о том, что создание и правовое положение акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, до ее завершения в основном регламентируется законодательством о приватизации, а также положения ст. 77 Определение рыночной стоимости имущества , согласно которому в случае выкупа обществом у акционеров, в том числе у государства, принадлежащих им акций обязательно
привлечение независимого оценщика для определения их рыночной стоимости. При выкупе акций у государства обязательно также привлечение государственного финансового контрольного органа. В этом случае, если котировки этих акций регулярно публикуются в печати, при определении их рыночной стоимости необходимо учитывать котировки. Для определения рыночной стоимости обыкновенных акций общества дополнительно могут быть приняты во внимание
размер чистых активов общества, цена, которую согласен уплатить за все обыкновенные акции общества покупатель, имеющий полную информацию об их совокупной стоимости, и другие факторы, которые сочтет важными лицо, определяющее их рыночную стоимость. В ходе приватизации ряд государственных естественных монополий был преобразован в акционерные общества с сохранением их естественного монополизма. В их числе акционерные общества, обеспечивающие транспортировку по трубопроводам нефти и нефтепродуктов,
газа услуги по передаче электрической и тепловой энергии, общедоступной электрической и почтовой связи по всей России. Поэтому государственные регуляторы деятельности естественных монополий в данном случае можно рассматривать как государственное регулирование деятельности приватизированных предприятий на рынке товаров и услуг в рамках постприватизационного надзора. Закон о конкуренции и реализующий его положения Государственный антимонопольный комитет также могут
рассматриваться в качестве субъектов постприватизационного надзора, поскольку, помимо государственных, регулируют деятельность акционерных обществ и частных структур, образованных из государственных предприятий. 641 КОНТРОЛЬ ЗА РАСПОРЯЖЕНИЕМ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ И ЭФФЕКТИВНОСТЬЮ ЕЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ В условиях переходной экономики любой страны, как правило, превалируют процессы передела собственности, основным из которых является приватизация.
Они затрагивают не только имущественные ресурсы страны и большую часть ее населения, но и определяют характер дальнейшего развития экономики государства. Не стала исключением и Россия. Последнее десятилетие практически все основные тенденции в стране определяются процессами преобразования форм собственности. Предоставление отдельным лицам возможности приватизации наиболее рентабельных и доходных объектов государственной собственности за символическую плату является
основой развития взяточничества, коррупции во всех эшелонах власти, организованной экономической преступности и формирования олигархических структур. При этом не следует полагать, что введение в стране так называемых рыночных отношений освободило государство от управления макроэкономическими процессами и превратило его в стороннего наблюдателя. Негосударственные экономические структуры свободны в выборе рода деятельности, осуществлении своей финансово-хозяйственной деятельности, выборе форм межотраслевого взаимодействия
и т.п однако они не освобождены от основной обязанности - обеспечивать интересы народа страны, на территории которой они ведут хозяйственную деятельность. А государство не освобождено от того, чтобы вести учет этой деятельности и ее регулирование в интересах Российской Федерации. Государство и его аппарат содержатся на средства налогоплательщика и должно служить его интересам, т.е. действовать в интересах всего населения страны.
По определению, контроль это обратная связь в системе управления государственным имуществом и имущественными отношениями, способствующая повышению ее эффективности. Данные контрольных мероприятий это информация о результатах принятых ранее управленческих решений. Таким образом, контроль не самоцель, а 624 Глава 4 средство улучшения качественных и количественных характеристик соответствующей системы управления. Наряду с этим контроль как обратная связь основывается
на уже совершенном действии и является вторичным по отношению к принятому и реализованному управленческому решению. В высокотехнологических системах управления, таких, например, как системы противовоздушной обороны, где цена ошибки велика, сигнал рассогласования положений цели и направленной в нее ракеты отслеживается непрерывно. Ракета поражает цель только тогда, когда это рассогласование сведено к минимуму. Такая же ситуация и в управлении экономикой. Здесь также имеется цель и управленческое решение как
средство ее достижения. Сигналом же рассогласования является результат контрольного мероприятия. Поэтому в идеальном случае контроль в заданной сфере деятельности должен осуществляться непрерывно. Это позволит достигать заданной цели кратчайшим путем, с минимальными материальными и моральными затратами. Не последнюю роль играют полнота и всесторонность информации, получаемой в результате контрольного мероприятия. Чем она богаче, тем шире возможность объективной оценки сильных и слабых сторон принятого
управленческого решения на каждом этапе реализации, ниже вероятность совершения непоправимых или трудно устранимых ошибок. И наоборот, односторонняя, поляризованная в чьих-то интересах информация по результатам контроля может исказить реальную ситуацию и усилить развитие негативных тенденций. Но на практике первое недостижимо, в том числе в силу дискретности составления отчетной документации хозяйствующими субъектами. Что же касается второго, то избыточность собранной информации увеличивает
время ее обработки и нарушает один из основных критериев контрольного мероприятия - оперативность. Поэтому и в том и в другом необходима оптимизация, но обоснованная и подтвержденная результатами практической деятельности. Вопросы осуществления функций экономического контроля в нашей стране мы разделили в соответствии с логикой преобразования собственности на две части контроль за ходом и результатами преобразования собственности постприватизационный надзор , контроль за функционирующей собственностью, прежде всего
государственной, ее использованием на благо всей экономике. 625 р, Раздел VI. Подсистемы обеспечения в управлении государственной собственностью 4.1. Постприватизационный надзор1 АЛЛ. Содержание постприватизационного надзора Исключительное значение среди иных видов контроля в сфере управления государственной собственностью приобретает контроль за процессом приватизации. Его выделение среди иных видов имущественного контроля
обусловлено и тем, что последние в России достаточно хорошо развиты и широко описаны в многочисленной литературе контроль за соблюдением порядка владения и пользования государственной собственностью, финансовый контроль за доходами и расходами бюджетов всех уровней, контроль арендных отношений и т.п Вопросы же контроля процессов, связанных с преобразованием форм собственности, в СССР не были актуальны, поэтому данное направление не развивалось.
В мировой практике контроль за приватизацией, а также за деятельностью приватизированных отраслей, предприятий, организаций и учреждений далее предприятия осуществляется, как правило, в форме контроля за соответствием порядка приватизации действующему законодательству эффективностью реализации государственных программ приватизации и отдельных приватизационных проектов выполнением договорных обязательств, принятых сторонами при совершении сделок приватизации и в форме государственного регулирования деятельности приватизированных
объектов. В настоящем разделе эти понятия, для краткости, объединены термином постприватизационный надзор . Подразумевается надзор, осуществляемый, в основном, после завершения определенного этапа или приватизационного проекта в целом. Учреждения и организации, осуществляющие постприватизационный надзор, в разных странах различны как по организационно-правовой форме, так и по видам собственности. Однако, поскольку эта работа проводится в общественных интересах, они являются или 1
При подготовке настоящего параграфа использованы материалы конгрессов и семинаров EUROSAI Европейская организация высших органов финансового контроля . В целом речь идет здесь о федеральной собственности, но многие положения в равной степени применимы и к муниципальному уровню. 626 Глава 4 государственными или находятся под государственным контролем. Что касается методов и средств постприватизационного надзора, то они так же многообразны, как виды
и разновидности способов и объ ектов приватизации. В России контроль над приватизацией на законодательном уровне с точки зрения соответствия действующему законодательству впервые был введен Законом РФ от 03.07.91 О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации и возложен на Советы народных депутатов ст.
29 . Затем отдельные фрагменты этого контроля были предусмотрены и другими законодательными актами приложение 1 . Однако на практике он фактически не осуществлялся. В широком смысле этого понятия, постприватизационный надзор был введен в практику контрольной деятельности в 1995 г. Счетной палатой РФ и регламентирован ее внутренними документами. В действующем же законодательстве этот термин впервые, и в достаточно неявном виде, появился в
Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, одобренной постановлением правительства в 1999 г. раздел Государственный контроль за ходом проведения приватизации и постприватизационным развитием предприятий . у 4.1.2. Постприватизационный надзор в Россией . Одной из конечных целей приватизации является пополнение государственного бюджета или, если быть более
точным, увеличении доходов государства при уменьшении нагрузки на государственный бюджет. Поэтому предметом постприватизационного надзора является все, что в ходе приватизации и последующего распоряжения бывшей государственной собственностью оправдывает эту цель. Во всех странах, осуществляющих приватизацию, вопросы постприватизационного надзора являются крайне актуальными и им уделяется особое внимание. И в первую очередь - достижению целей приватизации и влиянию
приватизации на макроэкономические показатели. Что касается России, то несмотря на то, что российское законодательство по приватизации в своих основных чертах повторяло зарубежную прпктику, богатый международный опыт в области постприватизационного надзора практически не был использован и в российском законодательстве фактически отсутствует даже сам этот термин. В частности, в ходе приватизации полностью отсутствовал кон-
627 раздел VI. Подсистемы обеспечения в управлении государственной собственностью гроль за эффективностью реализации государственных программ и крупных проектов приватизации. И в первую очередь контроль за достижением объявленных целей приватизации и влиянием приватизации на макроэкономические показатели1. И 4.1.3. Основные направления г постприватизационного надзора за рубежом В самом общем виде постприватизационный надзор можно представить в виде трех основных блоков.
Контроль за эффективностью реализации государственных программ и крупных проектов приватизации В первую очередь к содержанию постприватизационного надзора следует отнести контроль за достижением объявленных целей приватизации и влиянием приватизации на макроэкономические показатели. При оценке влияния приватизации на макроэкономику страны особое внимание следует обратить на - увеличение доходов бюджета от продажи государственной собственности, с учетом правильности ее оценки, затрат на
предпродажную подготовку, сокращение расходов на ее содержание, обслуживание, восстановление и пр. -обновление основных средств народно-хозяйственного комплекса за счет частных инвестиций и капиталовложений -повышение эффективности приватизированного сектора экономики с точки зрения удовлетворения общественных потребностей в товарах и услугах, в том числе за счет государственного регулирования и усиления рыночной конкуренции. В ходе постприватизационного надзора оценивается также степень достижения стратегических
целей, связанных с привлечением к приватизации иностранных инвесторов. В этом случае учитывается 1 Только за счет приватизации в смысле перемены собственника состояние макроэкономики измениться не может. Не следует также полагать, что приватизация всегда положительно влияет на экономику страны. По наблюдениям Европейского банка реконструкции и развития, в ходе приватизации в Чешской республике, Польше и России произошло коренное изменение структуры собственности, но без заметного
улучшения управления ею и поступления значительных дополнительных средств в соответствующие бюджеты. Наблюдается этот эффект и в ряде других стран. 628 Глава 4 не столько сиюминутный эффект от поступления дополнительного дохода в бюджет, сколько расширение возможности доступа определенных товаров и услуг на иностранные рынки, обеспечение национальной экономики дополнительным импортным сырьем и энергоресурсами, расширение числа рабочих мест за счет размещения
иностранных заказов и т.п. Например, в результате приватизации в Австрии с участием иностранных инвесторов получили доступ на внешние рынки ряд австрийских банков и Австрийская авиакомпания. Австрийское нефтеперерабатывающее предприятие OMV получило дополнительное импортное сырье, а национальному концерну Штейр-Даймлер-Пух это позволило значительно увеличить количество рабочих мест.
Разумеется, участие иностранных лиц не всегда положительно влияет на эффективность деятельности предприятий, приватизированных с их участием, как и на экономику страны в целом. Так, к началу 1996 г. количество предприятий с иностранными инвестициями, созданных в процессе приватизации на территории СНГ, достигло 30 тысяч, однако только половина из них осуществляла производственную деятельность. Предприятия с иностранными инвестициями не оказывали в этот период существенного влияния на внешнеэкономическую
деятельность бывших союзных республик. Их доля экспорта в общем объеме экспорта этих стран колебалась от 1 до 7 , импорта - от 1 до 12 . КОНТРОЛЬ ЗА ВЫПОЛНЕНИЕМ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ, ПРИНЯТЫХ ПО СДЕЛКАМ ПРИВАТИЗАЦИИ Приватизация, как правило, сопровождается принятием сторонами определенных обязательств с различными сроками исполнения. Поэтому предметом постприватизационного надзора является также контроль за выполнением принятых в ходе
приватизации взаимных обязательств. Государство обычно принимает на себя обязательства по защите интересов производителя на соответствующем рынке товаров и услуг, предоставлению различного рода льгот, дополнительных квот, а в ряде случаев и государственных дотаций для поддержки приватизированных предприятий на период их реформирования постприватизационная поддержка . Предприятия же принимают обязательства, касающиеся охраны окружающей среды, производства и продажи определенных
видов продукции, сохранения или расширения ассортимента специфических видов товаров и услуг, обеспечения занятости и социальной за- ч 629 Раздел VI. Подсистемы обеспечения в управлении государственной собственностью щиты работников приватизированных предприятий, осуществления единовременных и периодических платежей в бюджет, внесения инвестиций, соблюдения правил, действующих на соответствующем рынке, выполнения различных социальных программ и т.п. Иногда эти обязательства рассчитаны на длительный период или выполняются
по этапам. Надзор за выполнением принятых обязательств, как правило, проводится по следующим направлениям - мотивы и обоснованность обязательств, принятых на себя государством, особенно в части, касающейся финансовой помощи приватизированному предприятию или отрасли - выполнение государством своих обязательств по отношению к покупателю государственного имущества - выполнение покупателем или инвестором своих обязательств по отношению к государству. При осуществлении постприватизационного надзора за выполнением обязательств,
принятых в ходе приватизации, следует обращать внимание на то, что акты акционирования и договоры приватизации далее акты приватизации обязательно должны предусматривать санкции за невыполнение обязательств, принятых сторонами. В их числе возмещение причиненного ущерба, неустойки, лишение налоговых и иных льгот и т.п а иногда и расторжение сделки или отмена соответствующего акта. Таким образом, постприватизационный надзор включает в себя не только проверку наличия в актах приватизации
взаимных обязательств и степень их выполнения, но и наличие и применение санкций за невыполнение принятых обязательств. Мировая практика свидетельствует, что контроль за выполнением подобных обязательств обычно осуществляют те органы государственной исполнительной власти, в чьей компетенции находятся соответствующие обязательства финансовые обязательства - в компетенции министерства финансов, инвестиции - государственных ведомств по прежней подведомственности предприятия, экологические - органов, обеспечивающих защиту окружающей
среды и т.п ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРИВАТИЗИРОВАННЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ Под этим подразумевается введение государством особых условий, требований или механизмов контроля для приватизированных предприятий с целью изменить их поведение или деятельность на рынке 630 , , , Глава 4 товаров и услуг. Обычно это применяется в случаях, когда предполагается, что без определенных мер сдерживания работа этих юридических лиц на рынке может противоречить интересам
общества. Вопросы регулирования особенно важны в отраслях, составляющих основу экономической инфраструктуры государства железные и шоссейные дороги, энергетика, недропользование, разного рода коммуникации, водоснабжение, очистные сооружения и т.п. и являющихся инструментами его внутренней политики1. Деятельность таких отраслей и предприятий, как правило, направлена на удовлетворение общественных потребностей. Для государства важны не только финансовые показатели их деятельности цены, тарифы , но надежность,
бесперебойность и продолжительность работы. Почти всегда такие предприятия работают в условиях естественной монополии или рынка, где число участников ограничено. Введение экономического регулирования приватизированных отраслей общественного пользования явилось одной из важнейших черт британской программы приватизации. В США основной задачей системы государственного регулирования деятельности частных фирм, действующих
в условиях естественных монополий на товарных рынках США, является необходимость защиты здоровья, безопасности и благосостояния граждан. Первым таким прецедентом в истории США было решение властей штата Иллинойс о регулировании цен и стандартов услуг зерноэлеваторов. Впоследствии в сферу регулирования были включены железные дороги, услуги телефонной связи, электричество,
газ, водоснабжение и канализация, строительство дорог и такси. О необходимости госрегулирования даже для такой рыночной страны, как США, свидетельствуют последствия его отмены в 1996 г. на рынке электроэнергетики в Калифорнии - летом 2000 г. в Калифорнии произошел электроэнергетический кризис. Осуществляя приватизацию таких предприятий, государство должно заранее предусмотреть систему контроля
за их деятельностью, правила их поведения на рынке товаров и услуг, а также меры ответственности за нарушения. Обычно регулирование деятельности предприятий этого типа идет по трем основным направлениям определение степени выполнения ими государственных задач на соответствие выданной лицензии оценка степени удовлетворения потребностей населения в производимых товарах и услугах ограничение цен, тарифов и их мониторинг. 1 Независимо от организационно-правовой формы и формы собственности этих
ПреДПрИЯТИЙ. ЧЩ , St .ji л . 631 Раздел VI. Подсистемы обеспечения в управлении государственной собственностью Регулирование распространяет свое действие и на государственные учреждения, подвергшиеся так называемой псевдоприватизации , когда приватизируются не собственность, а производственные или управленческие функции. Например, в Великобритании государство остается собственником больницы или тюрьмы, а частные компании проводят всю необходимую работу и обеспечивают функционирование этих учреждений.
Т.е возникает определенная связь между собственностью, формально принадлежащей государству, и выполнением его задач другими юридическими лицами, с вытекающей отсюда обязанностью государства осуществлять контроль за такой деятельностью. В Нидерландах приватизируются функции министерств. Создаются агентства с сохранением полной ответственности министерства или внеминистерские автономные структуры, выполняющие отдельные функции государственных органов исполнительной власти и действующие
под их контролем. Надзор за эффективностью осуществления министерствами контроля за выполнением их бывших функций вновь созданными структурами возложен на Контрольную палату Голландии. Следует отметить, что, как правило, государственное регулирование деятельности приватизированных предприятий, с одной стороны, не должно распространяться на регулирование отношений, характерных для производства в целом штатная численность, система оплаты труда, правила техники безопасности, охраны
здоровья и т.п с другой, это регулирование может далеко выходить за рамки ограничения цен и прибылей приватизированного предприятия. В частности, оно может решать проблемы экологии, социальные и другие задачи. 4.1.4. Органы постприватизационного надзора за рубежом и их полномочия Функции постприватизационного надзора в разных странах осуществляют разные органы и на различном иерархическом уровне. В одних странах надзор на уровне предприятий и отраслей осуществляют соответствующие органы
государственной исполнительной власти или органы, специально учрежденные для этого государством, а полнота и добросовестность выполнения ими самими своих обязанностей подведомственна высшим контрольным органам парламентский контроль . Здесь уместно привести опыт Великобритании, где самыми крупными предприятиями по оказанию общественных услуг являются приватизированные предприятия по производству и распределению газа, предприятия водоснабжения, электроэнергетики и телекоммуникации.
Все четыре отрасли характеризуются существен- 632 Глава 4 ным монополизмом и доминированием немногих фирм. Система регулирования создана именно для защиты потребителей и потенциальных конкурентов от злоупотребления таким положением. Для этого в каждом из этих секторов учрежден надзорный орган - Бюро во главе с независимым от правительства генеральным директором, подотчетным лишь парламенту страны.
В свою очередь контроль за эффективностью деятельности этих органов осуществляет Национальный контрольный орган1. В рамках проводимого контроля особое внимание уделяется повышению качества предоставляемых потребителям товаров и услуг, разумной оптимизации интересов потребителей и производителей, включая работу по регулированию цен и пр. В большинстве штатов США существуют комиссии по государственному регулированию деятельности частных фирм в условиях естественной
монополии. Эти комиссии работают на основании устава, утвержденного законодательным органом штата, где определены цели их деятельности, функции, задачи и полномочия. Вопрос об отнесении тех или иных видов деятельности к регулируемым решает законодательный орган, исходя из интересов защиты прав граждан. В 35 штатах члены комиссий назначаются губернатором и утверждаются в должности сенатом штата. Работа комиссий направлена на обеспечение баланса интересов собственников
инвесторов и потребителей2. На общегосударственном уровне в США регулирование осуществляют федеральные органы - Федеральная энергетическая комиссия оптовая торговля и передача энергии на дальние расстояния, производство и конечное распределение энергии, оптовые продажи и распределение газа потребителям и Федеральная комиссия по связи технические стандарты дальней телефонной связи, радиосвязи и доступа к
кабельным сетям . В других странах государственное регулирование осуществляет непосредственно высший парламентский контрольный орган страны. Обычно ему вменяют эти функции в условиях определенной коррумпированности органов исполнительной власти или при других обстоятельствах, не позволяющих правительственным учреждениям эффективно осуществлять эту работу. Так, в Австрии все мероприятия по приватизации и последующему реформированию госпредприятий подлежат контролю со стороны Учетной палатьг , включая установление соответствия порядка
приватизации действующим нормам. В ходе контрольных мероприятий проверяется обоснованность и целесообразность продажи го- 1 Высший контрольный орган Великобритании - орган ее парламентского контроля. 2 Согласно уставу основной задачей комиссии является обеспечение безопасного, адекватного и справедливого уровня предоставления услуг по обоснованным ценам, а также возможности получения справедливого дохода на инвестиции в предприятия, предоставляющие соответствующие услуги широкому кругу потребителей .
3 Высший контрольный орган Австрии - орган ее парламентского контроля. 22 2824 633 Раздел VI. Подсистемы обеспечения в управлении государственной собственностью сударственной собственности, своевременность поступления средств, полученных от приватизации, в бюджет методы и обоснованность оценки продаваемого имущества порядок подбора претендентов на покупку и обоснованность выбора покупателя выбор и деятельность консультантов, их связи с покупателем и продавцом, обоснованность назначения гонораров
основание установления начальной и окончательной цены источники происхождения средств покупателя, остаточный риск продавца и т.п. Серьезное внимание уделяется макроэкономическим аспектам продажи и вопросам охраны окружающей среды. Причем согласно действующему законодательству этот контроль можно осуществлять только после совершения сделки приватизации. Контроль за обоснованностью предоставления правительствами дотаций или государственной поддержки приватизированных структур в иных формах, а также целесообразностью их
использования осуществляют практически все парламентские контрольные органы стран, где существует подобная практика. В частности, такой контроль осуществляют Учетная палата Австрии, Орган Генерального ревизора Норвегии1 и ряд других высших контрольных органов. Во всех странах, осуществляющих приватизацию, вопросы постприватизационного надзора являются крайне
актуальными и им уделяется особое внимание. Это свидетельствует о том, какое важное значение придается международным сообществом вопросам контроля над приватизационными процессами, и о том, что ни одна страна в этом вопросе слепо не полагается на невидимую руку рынка . Значительное внимание вопросам постприватизационного контроля было уделено, например, на семинаре, организованном Высшей контрольной палатой Польши и
Контрольной судебной палатой Франции в Варшаве в мае 1995 г. Отдельные заседания семинара были посвящены надзору за деятельностью органов, контролирующих работу приватизированных предприятий, а также контролю за выполнением сторонами обязательств, взятых при заключении сделок приватизации. Впоследствии материалы семинара были распространены и привлекли пристальное внимание участников Третьего конгресса ЕВРОСАИ, происходившего в
Праге в мае 1996 г. Высшие контрольные органы многих стран осуществляют надзор не непосредственно над приватизированными предприятиями, а над контролирующими эти предприятия министерствами, должностные лица которых введены в органы управления этих предприятий в качестве представителей государства. 1 Высший контрольный орган Норвегии - орган ее парламентского контроля. 2 Высшие контрольные органы Польши и Франции - органы их парламентского кон- троля.
634 Глава 4 В частности, в Норвегии Орган Генерального ревизора надзирает за деятельностью министерств по управлению приватизированными предприятиями, хотя бы частично принадлежащими государству. За управление этими обществами отвечают соответствующие министры, представляющие государство на общих собраниях акционеров. Следует отметить, что в ряде стран действующим законодательством не предусмотрен прямой контроль государства за деятельностью приватизированных предприятий.
В частности, с серьезными трудностями при проведении государственного инспектирования приватизированных предприятий столкнулась Контрольная судебная палата Италии . Правительство Италии подвергло сомнению ее полномочия в этой части. Хотя большая часть акций приватизированных предприятий находилась в государственной собственности, понадобилось решение Конституционного суда Италии, подтвердившего полномочия
Контрольной судебной палаты на проверку их хозяйственной деятельности, а также законности самого порядка приватизации 4.1.5. 1Дель и примерные задачи постприватизационного надзора ? в Россией Основной целью постприватизационного надзора является получение посредством контрольных действий достоверных сведений о работе приватизированных предприятий, отраслей, а также государственных органов регулирования и надзора за деятельностью приватизированных объектов, выработка рекомендаций и предложений
по устранению выявленных недостатков в их деятельности и предоставление этой информации органам власти, правоохранительным и судебным органам для использования в интересах повышения эффективности экономики страны, защиты прав потребителей, интересов общества и государства в целом, а также, в случае необходимости, государственного вмешательства в их деятельность государственная поддержка, государственное регулирование, преобразование формы собственности и т.п Эта цель должна реализовываться контрольными органами законодательной
и исполнительной власти на всех ее уровнях при решении следующих задач. Надзор за исполнением государственного бюджета в части запланированных поступлений от приватизированной государственной собственности, включающий ? контроль за деятельностью органов по управлению государственной собственностью в части обеспечения поступлений в Высший контрольный орган Италии - орган ее парламентского контроля. 635 Раздел
VI. Подсистемы обеспечения в управлении государственной собственностью бюджет средств от владения, распоряжения государственной собственностью и ее использования пакеты акций, паи и доли, закрепленные на праве государственной собственности в приватизированном секторе экономики ? определение обоснованности планирования расходов государственного бюджета на государственную поддержку предприятий приватизированного сектора экономики ? определение необходимости, достаточности и результативности мер государственной поддержки приватизированных
предприятий. Надзор за соблюдением, полнотой и бесконфликтностью законодательства, регулирующего преобразование форм собственности и деятельность приватизированных производств в Российской Федерации, включая преобразованные из государственных монопольные структуры. Выявление причин нарушений законодательных и нормативных актов в постприватизационный период и принятие мер по их устранению. Надзор за эффективностью и целесообразностью преобразования форм собственности
в РФ, владением, использованием и распоряжением ее национально значимой составляющей в приватизированном секторе экономики. Он включает ? контроль за влиянием приватизации на деятельность пред-13! приятии и отраслей в целом в части изменения качества, номенклатуры и объемов производства продукции, повышения 1 ее конкурентоспособности на внешнем рынке качества маркетинга, спроса на продукцию и объемов госзаказа Ф ? контроль за финансово-экономическим состоянием предприятий влиянием изменения системы управления
предприятий j на эффективность их деятельности мотивацию труда работников приватизированных производств ? выявление случаев социально-экономической нецелесообразности или неэффективности приватизации конкретных на- родно-хозяйственных объектов, имеющих стратегическую значимость для решения общенациональных задач и формирование предложений по изменению их организационно-правовой формы и формы собственности ? контроль деятельности приватизированных предприятий по привлечению в производство инвестиций, в том числе иностранных.
Осуществление надзорных функций в этой сфере предполагает мониторинг и анализ процесса реструктуризации социально-значимых и стратегически важных предприятий, производств и 636 1 отраслей в целом и определение оптимальной доли государства в их уставном капитале 1 анализ деятельности государственных органов исполнительной власти в сфере реституции, национализации, выкупа или закрепления на праве государственной собственности акций неэффективно работающих, но национально значимых приватизированных производств и формирование
предложений по оптимизации этой деятельности определение роли иностранного капитала в сохранении рабо- -ш чих мест и повышении эффективности деятельности предпри- кш. ятий и отраслей отечественного производства, финансовой устойчивости производств, приватизированных с его участием. Надзор за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ответственных за регулирование деятельности различных отраслей, включая монопольные, в их приватизированной части органы, регулирующие имущественные
отношения, антимонопольные органы, федеральные комиссии и службы по регулированию естественных монополий в различных областях , включая работу по определению эффективности деятельности этих органов в секторах экономики, имеющих особую значимость для обеспечения экономической независимости и безопасности государства. Надзор за деятельностью Государственного комитета по антимонопольной политике в части воспрепятствования образованию новых монопольных структур в приватизированном секторе экономики.
Контроль за деятельностью представителей государства в органах управления приватизированных предприятий, обеспечивающих решения общенациональных задач. Контроль за формированием, наполнением, актуализацией и использованием реестров государственной собственности и приватизированного имущества, включая реестр по регистрации сделок с государственной недвижимостью. Надзор за деятельностью организаций - реестродержателей национально значимых акционерных обществ.
Надзор за содержанием и исполнением актов федеральных органов исполнительной власти по организации государственной поддержки государственного финансирования и кредитования, предоставления финансовых, налоговых, таможенных и иных льгот деятельности приватизированных отраслей, производств и отдельных предприятий. Определение целесообразности предоставления государственной поддержки приватизированным производствам, эффективности ее использования и внесение предложений по оптимизации 637
Раздел VI. Подсистемы обеспечения в управлении государственной собственностью этой деятельности. Надзор за деятельностью федеральных органов исполнительной власти по распределению и своевременному возврату средств федерального бюджета, предназначенных для государственной поддержки приватизированных предприятий. Надзор за инвестиционной деятельностью государства в приватизированном секторе экономики, включая ? анализ эффективности деятельности Правительства
РФ по - мобилизации инвестиций в национально-значимые приватизированные сектора экономики в том числе через механизмы предоставления льгот, регулирование ввозных и вывозных квот и пошлин, снижения ставки рефинансирования Центрального банка РФ и проч содействию привлечения инвестиций в производство, включая иностранные, и контролю за их использованием - предоставлению государственных финансовых гарантий иностранным инвесторам - определению эффективности и целесообразности использования иностранных инвестиций и влияния
иностранных инвесторов на деятельность стратегически важных производств, в том числе в зависимости от их доли в уставном капитале акционерных обществ контроль за деятельностью Минэкономики России в части проведения инвестиционных конкурсов и рассмотрения представленных предприятиями инвестиционных проектов ? контроль за деятельностью Минфина России по государственному финансированию проектов, победивших на инвестиционных конкурсах ?
контроль за деятельностью Минфина России в части предоставления государственных инвестиций, предусмотренных в текущем году федеральным бюджетом Надзор за деятельностью рынка ценных бумаг в части, касающейся активов предприятий, пакеты акций которых закреплены в государственной собственности, включая надзор за первичным размещением акций и акций, выпущенных за счет дополнительной эмиссии. Надзор за содержанием и выполнением договорных обязательств, принятых в ходе приватизации, и определение,
в случае необходимости, мер по их корректировке. Финансово-экономическая экспертиза проектов федеральных законов и актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы средств федерального бюджета или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюд- 638 I Глава 4 жетов федеральных внебюджетных фондов, с последующим внесением соответствующих предложений в Федеральное собрание РФ, включая акты регламентирующие ? организацию поступления средств в федеральный
бюджет от владения, пользования и распоряжения пакетами акций, до-1 лями и паями, закрепленными в государственной собственно-i сти ? предоставление государством дополнительных льгот и осво- i бождений приватизированным предприятиям I ? деятельность представителей государства в органах управления приватизированных предприятий и отраслей, пакеты акций которых находятся в государственной собственности ? деятельность государственных и негосударственных струк- тур, ответственных за регулирование деятельности приватизированных предприятий
и секторов экономики ? деятельность предприятий, контрольные пакеты акций которых закреплены в государственной собственности. Изучение и обобщение российского и зарубежного опыта в области постприватизационного надзора и использование его положительных элементов в практической деятельности надзорных органов РФ, ее субъектов и муниципальных образований. Постприватизационный надзор следует рассматривать как составную часть управления имущественными отношениями и участвующими в них экономическими объектами,
заключающуюся в установлении соответствия фактического их состояния состоянию, предусмотренному законами, положениями, инструкциями, другими нормативными актами, а также программами, планами, договорами, проектами, соглашениями. Поэтому постприватизационный надзор и его результаты - необходимая предпосылка обоснованности принимаемых в этой сфере управленческих решений и важное свидетельство эффективности их реализации. Поэтому, как бы не был неприятен контроль, он является обязательным элементом любой системы управления,
начиная с федерального уровня и кончая управлением мелкими коммерческими структурами например, ревизионные комиссии в акционерных обществах и его отсутствие ведет к ухудшению качественных характеристик соответствующей системы управления и, соответственно, к ухудшению результатов деятельности управляемого объекта. Создавать и развивать постприватизационный надзор как целостную систему целесообразно с учетом имеющихся современных средств информационного обеспечения. Это включает в себя создание телекоммуникационных средств
обмена информацией о плани- 639 Раздел VI. Подсистемы обеспечения в управлении государственной собственностью ровании контрольных мероприятий, их результатах и складывающихся тенденциях в рамках единой базы данных органов государственного контроля и органов управления государственной собственностью. Наряду с этим контрольные органы должны иметь возможность входить в ведомственные и корпорационные базы данных при проведении ревизий, проверок и экспертиз и подготовке к ним.
И первым шагом в этом направлении должно быть создание соответствующей законодательной базы. Приложение 1. Примерный перечень основных д ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ НОРМ, ПОЗВОЛЯЮЩИХ ОСУЩЕСТВЛЯТЬ МЕРОПРИЯТИЯ ПОСТПРИВАТИЗАЦИОННОГО НАДЗОРА tc.1 в Российской Федерации Ниже выборочно приведены законодательные акты, предоставляющие основания для проведения контрольных мероприятий в сфере постприватизационного надзора.
1. Гражданский кодекс РФ ст. 15, 166-170, 181, а также ст. 96, 98, 217 1 1 Практика свидетельствует, что совершаемые в ходе приватизации сделки, как правило, являются убыточными для государства. Эти убытки, согласно ГК РФ, могут выражаться не только в форме нанесения реального ущерба федеральному бюджету, утраты и повреждения имущества реальный ущерб , но и в виде недополученных доходов упущенная выгода .
Нормы ГК РФ позволяют органам, осуществляющим постприватизационный надзор, использовать институт признания сделок с государственным имуществом недействительными. Как известно, недействительными являются сделки, не соответствующие законодательству совершенные с целью, противной основам правопорядка и нравственности мнимые, притворные сделки и т.п. Одной из форм недействительных сделок являются ничтожные сделки.
В частности, ничтожными являются сделки, не соответствующие требованиям закона или иных правовых актов. Ничтожная сделка является недействительной независимо от признания ее таковой судом. Любое заинтересованное лицо, в том числе суд по собственной инициативе, может предъявить требование о применении последствий недействительности ничтожной сделки в течение 10 лет с начала ее исполнения. Поэтому, если в результате контрольных мероприятий установлено, что сделка с федеральным имуществом
не отвечает нормам закона и иных правовых актов, требование о применении последствий ее недействительности может быть предъявлено в течение 10 лет с момента ее совершения. Из этого следует, что постприватизационный надзор может осуществляться в течение 10 лет со дня совершения любой сделки приватизации. Более того, если судом установлено, что сделка с федеральной собственностью совершена с целью заведомо противной основам правопорядка например, умышленное причинение крупных убытков
государству , приватизируемое имущество возвращается обратно государству, а все полученное бюджетом возврату не подлежит ст. 169 ГК РФ . 640Глава 4 2. Бюджетный кодекс РФ ст. 138, 151, 157, 164, 167, 195, 212, 213, 265, 277, 278 . 3. Федеральный закон 150-ФЗ от 27.12.00 О федеральном бюджете на 2002 год ст. 31,127,128 . 4. Федеральный закон 123-ФЗ от 21.07.97
О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации ст. 29-31 . 5. Федеральный закон 208-ФЗ от 26.12.95 Об акционерных обществах ст. 1,77 1. 6. Федеральный закон 147-ФЗ от 17.08.95 О естественных монополиях ст. 5-8 2. 7. Федеральный закон 4-ФЗ от 11.01.95 О Счетной палате Российской Федерации ст. 2, 9, 12, 18 .
8. Закон 948-1 от 22.03.91 О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках ст. 2, 5, 6 . При осуществлении постприватизационного надзора следует учитывать нормы п. 5 ст. 1 Федерального закона Об акционерных обществах о том, что создание и правовое положение акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, до ее завершения в основном регламентируется законодательством о приватизации, а также положения ст. 77 Определение рыночной стоимости имущества , согласно которому
в случае выкупа обществом у акционеров, в том числе у государства, принадлежащих им акций обязательно привлечение независимого оценщика для определения их рыночной стоимости. При выкупе акций у государства обязательно также привлечение государственного финансового контрольного органа. В этом случае, если котировки этих акций регулярно публикуются в печати, при определении их рыночной стоимости необходимо учитывать котировки.
Для определения рыночной стоимости обыкновенных акций общества дополнительно могут быть приняты во внимание размер чистых активов общества, цена, которую согласен уплатить за все обыкновенные акции общества покупатель, имеющий полную информацию об их совокупной стоимости, и другие факторы, которые сочтет важными лицо, определяющее их рыночную стоимость. В ходе приватизации ряд государственных естественных монополий был преобразован в акционерные общества с сохранением их естественного монополизма.
В их числе акционерные общества, обеспечивающие транспортировку по трубопроводам нефти и нефтепродуктов, газа услуги по передаче электрической и тепловой энергии, общедоступной электрической и почтовой связи по всей России. Поэтому государственные регуляторы деятельности естественных монополий в данном случае можно рассматривать как государственное регулирование деятельности приватизированных предприятий на рынке товаров и услуг в рамках постприватизационного надзора.
Закон о конкуренции и реализующий его положения Государственный антимонопольный комитет также могут рассматриваться в качестве субъектов постприватизационного надзора, поскольку, помимо государственных, регулируют деятельность акционерных обществ и частных структур, образованных из государственных предприятий.
| ! |
Как писать рефераты Практические рекомендации по написанию студенческих рефератов. |
| ! | План реферата Краткий список разделов, отражающий структура и порядок работы над будующим рефератом. |
| ! | Введение реферата Вводная часть работы, в которой отражается цель и обозначается список задач. |
| ! | Заключение реферата В заключении подводятся итоги, описывается была ли достигнута поставленная цель, каковы результаты. |
| ! | Оформление рефератов Методические рекомендации по грамотному оформлению работы по ГОСТ. |
| → | Виды рефератов Какими бывают рефераты по своему назначению и структуре. |