Содержание
1.Тарифное регулирование как инструмент государственной политики в жилищно-коммунальнойсфере
2.Государственно-частное партнерство как форма привлечения инвестиций вкоммунальную сферу муниципальных образований
Заключение
Библиографический список
1. Тарифное регулирование какинструмент государственной политики в жилищно-коммунальной сфере
Создание стабильных условий дляфункционирования предприятий сферы жилищно-коммунальных услуг невозможно безформирования адекватной тарифной политики и решения тесно связанных с нейпроблем ценообразования.
Сферажилищно-коммунальных услуг – одна из наиболее затратных отраслей экономики, гдекрайне расточительно расходуются и потребляются вода, тепловая и электрическаяэнергия, другие материальные ресурсы. Издержки предприятий, предоставляющихкоммунальные услуги, традиционно не покрываются тарифами, установленными дляосновной группы потребителей – населения. Вследствие этого ценовая и тарифнаяполитика в жилищно-коммунальной сфере на протяжении последних 15 летосновывалась на регулирующем механизме, предполагавшем согласование потребностейпроизводителей и финансовых возможностей потребителей услуг и муниципальныхбюджетов, которые обеспечивали дотирование наиболее затратных статей отрасли(теплоснабжение, горячее водоснабжение, содержание и техническое обслуживаниежилищного фонда).
Наличие в данной сфере значительного влиянияполитических и социальных факторов определило приоритетность административногомеханизма при установлении цен (тарифов) на жилищно-коммунальные услуги.Стоимость жилищно-коммунальных услуг рассматривалась как инструмент определенияразмера государственных ассигнований на содержание предприятий ЖКХ.Экономическая целесообразность устана-вливаемых тарифов играла при этомвторостепенную роль, а их уровень определялся достижением компромисса междупроизводителями услуг и органами местного самоуправления, зачастую без учетаплатежеспо-собности потребителей.
С началом проведения реформы ЖКХ главнымнаправлением ценовой политики в этой сфере должно было стать созданиенормативно-правового механизма минимизации затрат на производство и поставкужилищно-коммунальных услуг. Тарифная политика, в частности, призвана быларешать задачи по установлению размера оплаты населением жилищно-коммунальныхуслуг с учетом доли затрат на ЖКУ в совокупном доходе семьи, предоставленияжилищных субсидий гражданам с низкими доходами, минимизации перекрестногосубсидирования различных групп потребителей. Однако административный подход вустановлении цен (тарифов) на жилищно-коммунальные услуги так и не был измененна экономический. Одной из главных проблем ценовой и тарифной политики в ЖКХконца ХХ в. стала проблема «замораживания»тарифов на длительное время регулирующими органами местного самоуправления.Следует отметить, что в конце 90-х гг. при сохранявшемся участии бюджетных средствв финансовом обеспечении жилищно-коммунальной сферы процесс бюджетногоформирования потребности ЖКХ не был тесно увязан с системой тарифногорегулирования. В силу политизированности процес-сов тарифногорегулирования на уровне муниципальных образований экономически обоснованные тарифы зачастую устанавливались на уровне, не позволявшемпредприятиям ЖКХ покрывать свои издержки, что становилось причиной образованияу них «плановых» убытков.
Кроме того, отсутствовала автоматическаяиндексация тарифов на жилищно-коммунальные услуги в соответствии с изменениемтарифов на электроэнергию и газ, приводившая к отвлечению предприятиями ЖКХсредств из других статей (амортизации, ремонтного фонда) для оплатыувеличившихся расходов на энергоносители. В то же время в условиях сохранявшегосябюджетного дотирования предприятий ЖКХ изменение тарифов в течение текущегогода существенным образом влияло на исполнение принятых бюджетов. При повышениитарифов на газ и электроэнергию в течение года местные органы власти должныбыли либо изыскивать дополнительные средства в бюджете, либо «замораживать»тарифы на жилищно-коммунальные услуги. То есть уже на стадии формированиябюджетов проявлялся дефицит средств сферы ЖКХ.
Сам порядок утверждения тарифов имелряд недостатков. Неопре-деленность срока их действиясоздавала ситуацию экономической неста-бильности для предприятий-поставщиков услуг. Ситуацию усложнялоотсутствие формализации целей регулирования и «прозрачности» тарифов. Все этопроисходило на фоне закрытости и крайней политизированности процессаустановления тарифов. Необходимо также отметить, что зачас-тую не соблюдался принцип равноправиявсех субъектов рынка жилищно-коммунальных услуг в ходе рассмотрения исогласования тарифов. Не были решены вопросы разграничения полномочий при определениитарифов на услуги ЖКХ между органами местного самоуправления и органамигосударственной власти субъектов Федерации.
Существовавшая система ценообразования,основанная на ограни-чении рентабельности предприятий-поставщиковуслуг, не способствовала заинтересованности коммунальных предприятий в снижениизатрат, не создавала стимулов к повышению эффективности их деятельности, т.к.снижение затрат приводило к уменьшению цены (тарифа) на единицу услуги иабсолютной величины прибыли. Прибыль, включаемая в тариф, рассчи-тываласьпутем умножения затрат на нормативный процент рентабель-ности,соответственно, снижение издержек означало снижение абсолютной величины прибыликоммунального предприятия. Такой подход приводил к заинтересованностипредприятий ЖКХ в увеличении, а не в снижении затрат.
В отсутствие достаточной нормативно-методической базыценообра-зования в ЖКХ формированиетарифов на услуги на практике осуществля-ется либо на основе фактически сложившихся затрат, либо на основенормативно-расчетной себестоимости. Формирование цены на основании нормативныхзатрат приводит к несоответствию ее реальной картине финансовых потребностейпредприятия. Это связано с тем, что применяемые отраслевые нормативыматериальных и трудовых затрат по большей части являются устаревшими и неучитывают требований научно-технического прогресса, природно-климатических,градостроительных и социально-экономических особенностей территорий и тем болеене могут учитывать специфики деятельности отдельного предприятия. В то же времяфактические затраты могут отражать не соответствующее требова-ниям качество предоставления услуг,например, в случае невыполнения в необходимом объеме ремонта основных средств иоборудования, примене-ния устаревшей технологии ит.д.
Использовавшийся до недавнеговремени способ включения прибыли в тарифы на жилищно-коммунальные услуги игралнемалую роль в формировании затратных тенденций в ценообразовании. Еслиприбыль, включаемая в тариф, рассчитывается путем умножения затрат нанормативный процент рентабельности, то снижение издержек означает снижениеабсолютной величины прибыли коммунального предприятия. Как следствие, такойподход ведет к заинтересованности предприятия в росте, а не в снижении затрат.
По этой же причинепредприятия ЖКХ непривлекательны в плане инвестиций. Действительно,использование нормативной себестоимости как базы для формирования тарифа (цены)приводит к несоответствию последней структуре реальных финансовых потребностейпредприятия. Во-первых, нормативная себестоимость на большинстве предприятийсущественно отличается от фактической, что можно объяснить устаревшиминормативами, не учитывающими специфики деятельности конкретного предприятия:состояния основных фондов, плотности населения и т.д. Во-вторых, использованиенормативных данных приводит к «непрозрачности» финансовой отчетностипредприятия, искажению реальной картины положения дел на нем. В-третьих,поскольку нормативный процент рентабельности в большинстве случаевустанавливается произвольно, тариф не учитывает реальные потребностипредприятия в прибыли для финансирования инвестиций в основные и оборотныесредства, погашения кредитов и процентов и т.д. Поэтому расчет тарифа на основенормативно-расчетной себестоимости не отражает реальные инвестиционныепотребности коммунальных предприятий.
Вышеперечисленное подтверждаетнесовершенство существовавшей системы формирования и регулирования тарифов нажилищно-коммуналь-ные услуги.
Принятие Федеральныхзаконов от 30.12.04 г. № 210-ФЗ и от 26.12.2005 г. № 184-ФЗ позволилосистематизировать основные процессы в отношении тарифного регулирования в сферекоммунальных услуг [58–59]. Законодательно решены вопросы не толькорегулирования тарифов, но и надбавок к тарифам на товары и услуги коммунальныхорганизаций. Впервые федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительнойвласти субъектов Российской Федерации наделены полномочиями по прямому иликосвенному (установление предельных индексов) регулированию тарифов на товары(услуги) организаций коммунального комплекса.
Таким образом, начатасинхронизация процесса государственного регулирования тарифов и бюджетногопроцесса на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации имуниципальном уровне.
Принятие указанныхФедеральных законов – начало создания трехуровневой системы тарифногорегулирования в сфере жилищно-коммунального хозяйства на федеральном уровне, науровне субъекта Российской Федерации, на уровне муниципального образования.
Указанныенормативно-правовые акты разграничили полномочия всех уровней власти в областирегулирования тарифов и надбавок (рис. 1).
При этом особенно важнымиэлементами являются:
1) для федеральногоуровня:
–определение федерального органа исполнительной власти, уполномоченного наосуществление государственного контроля в области регулирования тарифов инадбавок, т.к. коммунальные организации в большинстве случаев являютсялокальными монополистами;
2) для органовгосударственной власти субъектов Федерации:
–установление системы критериев доступности для потребителей товаров и услугкоммунальных организаций;
–установление тарифов на товары и услуги коммунальных организаций;
3) для органов местногосамоуправления:
–установление надбавок к ценам (тарифам) для потребителей и на товары и услугикоммунальных организаций;
–осуществление расчета цен (тарифов) для потребителей.
Сформированнаяна сегодняшний день нормативная база в сфере тарифного регулирования сферы ЖКХнуждается в доработке. В качестве основных проблем можно выделить следующие:
1. Невозможность установлениядолгосрочных тарифов, обеспечивающих включение инвестиционных ипроизводственных программ организаций коммунального комплекса.
2. Сложность процедуры осуществлениягосударственного контроля со стороны субъектов Российской Федерации заизменением размера оплаты граждан.
3. Отсутствие инструментов, позволяющихорганам исполнительной власти субъектов Российской Федерации при утверждениитарифов учитывать особенности отдельных муниципальных образований.
4. Отсутствие гармонизация Федеральныхзаконов от 30.12.2004 г. № 210-ФЗ и от 26.12.2005 г. № 184-ФЗ с инымиФедеральными законами.
Существованиеметодических основ для разработки цен и тарифов, безусловно, положительныйфактор в реформировании экономики и финансов ЖКХ. Однаконормативно-методические основы формирования цен и тарифов на услуги ЖКХнеобходимо и далее совершенствовать, а размер тарифов устанавливать в регионахс учетом: роста реальных доходов населения региона; установленных федеральнымиорганами власти пределов повышения тарифов по регионам России; наличиямобильной и эффективной социальной защиты малообеспеченных граждан.
/>
Рис. 1. Системарегулирования тарифов в сфере ЖКХ
Характерный для ЖКХзатратный метод формирования тарифов, который зачастую называют основнымнедостатком ценообразования в этой сфере, не стимулирует коммунальныепредприятия к повышению эффективности их деятельности. Если рассматриватьзатратную основу ценообразования в ЖКХ как объективную особенность, присущуюданной отрасли, то при отсутствии конкуренции будет наблюдаться устойчиваятенденция к росту тарифов.
Однако влияние затратнойтенденции можно уменьшить за счет создания антизатратных механизмов в отрасли.Одна из таких мер – осуществление на конкурсной основе обслуживания и содержанияжилищного фонда, обслуживания лифтового хозяйства, уличной уборки, вывозамусора, организации ремонтно-строительных работ. Суть проведения данныхконкурсов заключается в выборе наилучшего подрядчика с оптимальным сочетаниемцена – качество.
В теплоснабжении снижениезатрат и улучшение качества предоставляемых услуг возможно за счет сокращенияпотерь и оптимизации процессов выработки, транспортировки и потреблениятепловой энергии, уменьшения затрат на ремонт в результате оперативногоопределения утечек и управления технологическим процессом. При новомстроительстве и реконструкции существующего жилищного фонда можно существенноповысить энергетическую эффективность теплоснабжения путем внедренияресурсосберегающих технологий. Ожидаемое снижение издержек при этом составитпри централизованной системе отопления – 35 %, при автономной – 20 %, припоквартирной – около 20 % [6, с. 3].
«И все же радикальнымрешением здесь может быть механизм экономической заинтересованностихозяйствующих субъектов в повышении эффективности производства, экономииресурсов и снижении издержек» [1, с. 5].
Так, например, вводоснабжении и водоотведении в числе стимулов к снижению издержек и повышениюэффективности можно назвать временной лаг в пересмотре тарифов. Учитывая, что нормативына услуги водоснабжения и водоотведения зачастую завышены, предприятияводоснабжения имеют возможность получать доходы, покрывающие все расходы дажепри низких тарифах при отсутствии массовой установки приборов учета. Придостаточно длительном лаге предприятия — естественные монополисты могутзарабатывать повышенную прибыль при условии снижения затрат. Увеличение периодавремени между пересмотрами тарифов «целесообразно даже в условиях инфляции, таккак стимулирует поиск путей снижения издержек предприятия хотя бы для того,чтобы покрыть затраты, связанные с ростом цен на ресурсы»[2, c. 39].
Отсутствие прямой и непосредственной конкуренции,характерной для рынка жилищно-коммунальных услуг, требует постоянной оценкиобоснованности затрат предприятий ЖКХ, включаемых в тарифы. Речь идет окомплексной оценке (экспертизе) цены производства, складыва-ющейся из общей суммы плановых затрат(потребности предприятия в финансовых средствах на текущую деятельность) иприбыли, необходимой для обеспечения развития, формирования фондов накопления ипотреб-ления и уплаты налогов.Инициатором повышения тарифов на жилищно-коммунальные услуг, как правило,выступают предприятия сферы ЖКХ. Сложившийся в условиях бюджетного дотированияотрасли механизм, когда муниципальный регулирующий орган стремился максимальносни-зить тарифы для уменьшениясредств на дотирование предприятий ЖКХ, выработал у предприятий ЖКХ устойчивуюзаинтересованность в завыше-ниизатрат по отдельным статьям (с учетом того, что регулирующий орган все равно будет снижать тариф).
В условиях полного возмещения потребителямистоимости жилищно-коммунальных услуг необходимо обеспечение механизма выявлениязаведомо необоснованных затрат как элемента процедуры тарифного регулирования.Повышение транспарентности возможно через внедрение в практику ценообразованиятехнологического и финансового аудита, который поможет исключить необоснованныезатраты, учитываемые при калькуляции тарифов.
Анализнормативно-правовой базы по вопросам ценообразования и тарифной политики в ЖКХпозволяет сформулировать основные принципы современного тарифного регулированияв данной сфере:
- ориентацияна рыночные механизмы регулирования экономических отношений и ценообразованияна жилищно-коммунальные услуги;
- обеспечениеполной самоокупаемости предприятий жилищно-коммунальной сферы на основекомпенсации экономически обоснованных расходов организаций по оказанию услуг иполучение прибыли для реализации производственных и инвестиционных программ;
- достижениебаланса интересов субъектов формирующегося рынка жилищно-коммунальных услуг(потребителей, предприятий и организаций ЖКХ органов местного самоуправления);
- установлениетарифов и надбавок, обеспечивающих финансовые потребности организацийкоммунальной сферы, необходимых для реализации их производственных иинвестиционных программ;
- стимулированиеснижения производственных затрат, повышение экономической эффективностипроизводства услуг за счет приме-нения энергосберегающих технологийкоммунальными предприятиями;
- созданиеусловий, необходимых для привлечения инвестиций в целях развития и модернизациисистем коммунальной инфраструктуры;
- обеспечениедоступности (прозрачности) для потребителей и иных лиц информации оформировании тарифов и надбавок.
2. Государственно-частное партнерствокак форма привлечения инвестиций в коммунальную сферу муниципальныхобразований
В процессе перевода отрасли на рыночныепринципы функциони-рования развитие инвестирования приобретаетпервостепенное значение наряду с самофинансированием, ценообразованием,стимулированием.
Критический уровень износа инженерныхкоммуникаций (систем теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения), достигшийв среднем 60 % уровня, требует значительных капитальных вложенийв реконструк-цию и модернизацию основных фондов. По даннымРосстроя РФ износ производственных и инфраструктурных объектов коммунальнойсферы составляет: износ котельных – 54,5 %, коммунальных сетей водопровода –65,3 %, канализации – 62,5 %, тепловых сетей – 62,8 %,электрических сетей – 58,1 %, водопроводных насосных станций – 57,1 %,канализацион-ных насосных станций – 57,1 %, очистных сооруженийводопровода – 53,9 %, очистных сооружений канализации – 56,2.Порядка 40 % оборудо-вания в коммунальном комплексе было изготовлено 20 лет назад [2].
Потребность в инвестиционных ресурсах наполное восстановление жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры оцениваетсяпример-но в 2 трлн руб. Очевидно, что этот объем не можетбыть обеспечен только за счет бюджетных вложений, поэтому стратегическойзадачей в сфере ЖКХ является формирование инвестиционной привлекательностиотрасли путем создания условий для привлечения средств внебюджетных источ-ников.
На протяжении длительного периода времени основнымирезервами финансирования капиталовложений в коммунальной сфере могли высту-пать либо внутренние (собственные)источники предприятий (прибыль, амортизационные отчисления), либо бюджетныесредства. В жилищной сфере инструмент восстановления физического износаосновных фондов (жилищного фонда) вообще отсутствует, т.к. начисление амортизации на восстановление жилищного фонда существующиминормами не пре-дусмотрено. Рассматриваяамортизационные отчисления как основной внутренний источник капиталовложенийкоммунальных предприятий, следует выделить некоторые негативные факторы.Во-первых, расходы на амортизацию, отчисляемые в соответствии с существующиминормами, совершенно не соответствуют масштабу фактического физического износаосновных фондов. Во-вторых, как упоминалось ранее, коммунальные предприятия в90-е гг. зачастую вынуждены былииспользовать амортиза-ционные отчисления в качествеоборотных средств для своевременных расчетов с основными кредиторами –монополистами большой энергетики.
В сфере ЖКХ практически отсутствует практикадолгосрочного кредитования. Исключение составляют лишь кредиты Международногобанка реконструкции и развития (МБРР). Однако предоставляемые МБРР займы неявляются, по сути, частными инвестициями, т.к. их возврат осуществлялся подгосударственные гарантии. Кроме того, возможности международных финансовыхорганизаций (МФО) не могут полностью компенсировать потребности России винвестициях. В то же время начи-ная с2002 г., Всемирный банк предоставилводный заем на сумму 122,5 млн долл. и заем для секторатеплоснабжения в размере 85 млн долл. Европейский банк реконструкции и развитияпотенциально готов предоставлять кредиты на сумму 300 млн долл. ежегодно [3, с. 76].
в 2005 г. была принята новаяПодпрограмма «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» федеральнойцелевой программы «Жилище» на 2002–2010 гг. [4]. В качестве основных задачпринятой программы обозначены:
1. Модернизация объектов коммунальнойинфраструктуры. Направляемые на реализацию подпрограммы бюджетные средствапредназначены для выполнения проектов модернизации, связанных с реконструкциейи заменой существующих объектов (с высоким уровнем износа), а также состроительством новых объектов.
2. Повышение эффективности управленияобъектами коммунальной инфраструктуры. Реализацию этой задачи предполагаетсяобеспечить путем определения условий отбора субъектов РФ на получение средствфедерального бюджета для реализации проектов модернизации объектов коммунальнойинфраструктуры.
3. Привлечение средств внебюджетныхисточников для финансирования проектов модернизации объектов коммунальной инфраструктуры,в том числе для развития механизмов кредитования указанных проектов.
Общий объемфинансирования подпрограммы за счет средств всех источников в2006–2010 гг. составит 96,452 млрд. руб., в том числе: средствафедерального бюджета – 27,445 млрд. руб. (28,5 %); средства бюджетовсубъектов Российской Федерации и местных бюджетов – 21,219 млрд. руб.(22 %); средства внебюджетных источников – 47,788 млрд. руб. (49,5%). То есть объем бюджетных инвестиций предполагается в размере 50,5 % от общегообъема финансирования программы. Это позволяет говорить о некотором ослаблениитенденции к снижению доли бюджетных средств в структуре источниковфинансирования инвестиций.
Однако и частноеинвестирование не развивается теми темпами, на которые рассчитывалигосударственные органы власти. Развитию частного инвестирования процессовмодернизации и обновления основных фондов в жилищно-коммунальном секторепрепятствует ряд проблем социально-экономического, правового, технологическогои политического характера.
Большая часть поставщиковкоммунальных услуг функционирует в форме муниципальных унитарных предприятий.Одной из главных проблем функционирующих муниципальных унитарных предприятий всфере ЖКХ является, с одной стороны, незаинтересованность хозяйствующихсубъектов в повышении эффективности деятельности, с другой – наличиезначительных возможностей злоупотребления предоставленной им собственником(муниципалитетом) экономической свободой. В данном случае «экономическаясвобода может использоваться отнюдь не в интересах собственника и даже не винтересах самой организации» [5, с. 76].
Основными недостатками,наиболее характерными для юридических лиц, осуществляющих свою деятельность вформе муниципальных унитарных предприятий в сфере ЖКХ, являются:
- низкий уровень ответственностируководства предприятий перед учредителем (собственником) за последствияпринимаемых решений, сохранность и эффективное использование имущества,переданного в хозяйственное ведение или оперативное управление;
- незаинтересованность в достиженииположительных результатов финансово-хозяйственной деятельности;
- неэффективность финансовогоменеджмента и управления издержками производства;
- отсутствие долгосрочной исреднесрочной стратегии в деятельности предприятия, ориентация на краткосрочныерезультаты;
- необеспеченность единства предприятиякак имущественного комплекса, снижающая его инвестиционную привлекательность;
- отсутствие достоверной информации офинансово-экономическом состоянии предприятия у его руководства, потенциальныхинвесторов и кредиторов, а также органов местного самоуправления.
В этой связи передгосударством вообще и каждым муниципалитетом в частности стоит задачареорганизации и ликвидации унитарных предприятий и создание эффективныхрыночных механизмов управления жилищно-коммунальной сферой [5, с. 77].Реализация этой задачи закономерно должна предполагать привлечение частногосектора в сферу жилищно-коммунальных услуг и развитие конкурентных отношений вней.
Учитывая социальныйхарактер жилищно-коммунальных услуг, несмотря на ранее обоснованнуюпринадлежность их к смешанным благам, необходимо констатировать, что применениерыночных механизмов в их классическом понимании для сферы ЖКХ не приемлемо.Необходим поиск так называемой золотой середины, способной обеспечитькомпромисс между противоречивыми интересами субъектов формирующегося рынкажилищно-коммунальных услуг.
Мировой опыт показывает,что в условиях финансовых ограничений со стороны государства на модернизацию иразвитие коммунальной инфраструктуры наиболее эффективным механизмом можетстать государственно-частное партнерство (ГЧП). В коммунальной сферегосударственно-частные партнерства являются по своей природе партнерствамимежду муниципальными властями и частным сектором (управляющими компаниями-операторамии инвесторами) в целях эффективной эксплуатации и(или) строительства(реконструкции) объектов и систем коммунальной инфраструктуры.
Государственно-частноепартнерство означает не только вовлечение частного сектора в финансированиеинвестиционных проектов, окупаемость которых будет осуществляться на основедоходов, полученных от эксплуатации коммунальной инфраструктуры, но такжепривлечение знаний и управленческого опыта частного сектора для болееэффективного, чем прежде, управления коммунальными системами в течениедлительного времени [5, с. 12].
Ключевыеэлементы деятельности частной компании в сфере коммунальной инфраструктурывключают:
1. Свободу в повышении эффективности иснижении издержек для увеличения рентабельности и генерирования средств нафинансирование капиталовложений.
2. Обеспечение эффективности капиталовложенийв объекты инфраструктуры.
3. Свободу в установлении тарифов наконкурентном уровне, который обеспечивает уровень доходов, достаточный дляпокрытия затрат и получения прибыли в объеме, позволяющем осуществлять новыекапиталовложения.
4. Свободу в осуществлении взаимодействиясо своими потребителями напрямую.
Внастоящее время условия, в которых работают коммунальные предприятия России, неотвечают ни одному из перечисленных критериев. Следует заметить, чтопривлечение частного сектора не решит текущих финансовых проблем коммунальныхпредприятий. Скорее наоборот – решение этих проблем является предпосылкой дляучастия в этой сфере частного сектора.
Специфика организацииэкономических отношений между субъектами коммунальной сферы в условияхгосударственно-частного партнерства во многом будет зависеть от выбранной формыГЧП. В мировой практике выделяют несколько форм государственно-частногопартнерства:
1. Контракт на сервисное обслуживание (аутсорсинг) – предусматривает привлечение поконкурсу собственником коммунальных объектов (ОМСУ) частного сектора длявыполнения отдельных видов услуг или работ на основе субподряда. Срок действиятакого вида контрактов ограничен, как правило, 1–3 годами.
2. Контракт на управление – договор на право управлениянекоторыми государственными (муниципальными) активами или имущественнымикомплексами путем привлечения, на конкурсной основе компетентной частнойуправляющей компании. Срок действия договора составляет 3–5 лет.
3. Контракт на передачу в аренду – договор, при котором частнаякомпания берет коммунальные объекты в аренду и оплачивает исключительное правоэксплуатировать их, неся коммерческие риски. Срок действия контракта – до 15лет.
4. Концессионные соглашения, включая соглашения, которыетрадиционно называют ВОТ (build,operate, transfer – строить, эксплуатировать,передавать) и ВООТ (build, own, operate, transfer – строить, владеть, эксплуатировать, передавать). Данная форма отношенийпредполагает передачу коммунальных объектов собственником (ОМСУ) частнойкомпании с целью эксплуатации, улучшения качества предоставляемых услуг ифинансирования капитальных вложений в замену и строительство основных фондов.Срок действия концессионного соглашения – 15–20 лет.
5. Полная приватизация, включая контракт типа ВООТ (build, operation, own – cтроить, эксплуатировать, владеть). В этом случае к частномусектору переходит не только управленческая и финансовая деятельность, но иприватизируются основные фонды, технологически необходимые для предоставленияуслуг. Такая приватизация может происходить путем полной или частичной передачи(продажи) прав собственности на соответствующие объекты инфраструктуры. Этотметод не применим в России.
Не все эти механизмы позволяютобеспечить собственнику коммунальных объектов (органам местного самоуправления)все три вида выгод, перечисленных в таблице 1. Отличаются также и условия,которые необходимо создать для различных форм участия частного сектора. Отличиевозможных форм участия частного сектора в коммунальной сфере в большей степенидетерминируется с распределением рисков и ответственности между властью ибизнесом.
Таблица 1 Выгоды и рискигосударственно-частного партнерства в коммунальной сфере
Виды
выгод
и рисков
Власть
(органы местного
самоуправления)
Бизнес
(частные операторы) Выгоды Риски Выгоды Риски 1 2 3 4 5 1. Финансовые
1. Снижение нагрузки на бюджет
2. Реальная оценка стоимости проектов (в отличие от завышения смет по бюджетному финансированию)
3. Получение дополнительных доходов (в виде налогов) при эффективном функционировании частного оператора 1. Риск изъятия монопольной ренты частными компаниями, ориентированными, прежде всего, на получение прибыли
1. Наличие емкого, устойчивого предсказуемого рынка сбыта услуг
2. Обеспечение доходности выше рыночного уровня при внедрении ресурсосберегающих проектов (при условии длительного временного лага на тарифы)
1. Низкая платежеспособность потребителей, определяющая их высокую чувствительность к изменениям уровня тарифов
2. Риск банкротства, вызванный значительными технологическими рисками 2. Социально-экономические
1. Улучшение состояния коммунальной инфраструктуры, собственником которой являются ОМСУ
2. Повышение качества услуг, предоставляемых частным сектором
1. Риск финансовой недоступности услуг для отдельных слоев населения
2. Риск потери доверия потребителей в случае банкротства частного оператора – – 3. Политические 1. Возможность сохранения главной роли в определении стратегии развития коммунальной инфраструктуры и задач обслуживания потребителей 1. Недостаточная прозрачность отношений власти и бизнеса и как результат недоверие потребителей-избирателей –
1. Манипуляции органов МСУ
2. Недостаточная прозрачность отношений власти и бизнеса и как результат недоверие потребителей-плательщиков
Различными являются ицели, преследуемые каждой из сторон. Целью органов местного самоуправления призаключении договора с частным оператором является получение максимальныхсоциально-экономических выгод от реализации проекта при минимизации бюджетныхвложений. Частный сектор имеет целью максимальное увеличение своего дохода, атакже повышение рентабельности вложенного капитала.
Мировой опытсвидетельствует о широкой распространенности всех форм ГЧП в инженерной инфраструктурепоселений. При этом в электроснабжении преобладают проекты типа ВОТ иприватизации соответствующих инфраструктурных объектов, тогда как вводоснабжении и водоотведении – концессии [5, с. 71].
Таблица 2 Спецификаразличных форм государственно-частного партнерства в коммунальной сфереФорма ГЧП
Управление
и эксплуатация
объектами Инвестирование
Собственность
на активы
Достоинства
(с позиции госсектора)
Недостатки
(с позиции госсектора)
Сервисный контракт
(аутсорсинг) Собственник коммунальных объектов
Собственник
объектов Органы МСУ
1. Организация конкурсных торгов на отдельные виды работ, позволяющая значительно снизить затраты.
2. Возможность привлечения фирм с лучшим оборудованием и специалистами для выполнения отдельных видов работ
1. Не обеспечивает улучшение управленческой деятельности.
2. Сохранение ответственности собственника за соблюдение нормативных требований, капиталовложения и оборотные средства, сохранение ответственности за коммерческие риски
Контракт
на управление
Частный
оператор
Собственник
объектов Органы МСУ
1. Внедрение современных систем и методов управления.
2. Повышение профессионального уровня управленческого персонала 1. Планирование и финансирование капитальных вложений и текущих расходов, а также общая ответственность за выполнение нормативных требований остается за госсектором
Контракт
на передачу в аренду
Частный
оператор
Собственник
объектов Органы МСУ
1. Сохранение госсектором права собственности на объекты, контроля за инфраструктурой и темпами ее развития.
2. Ответственность частного сектора за оборотный капитал и принятие коммерческих рисков, связанных с деятельностью
1.Финансирование госсектором капитальных вложений.
2. Необходимость точной оценки состояния основных средств, передаваемых в аренду, и системы контроля качества предоставляемых услуг Концессионное соглашение
Частный
оператор
Частный
оператор Органы МСУ
1. Значительная часть ответственности за выполнение нормативных требований перекладывается на частный сектор.
2. Наличие у концессионера максимальных стимулов к эффективному и экономному оказанию услуг.
3. Сохранение госсектором права собственности на объекты, контроля за инфраструктурой и темпами ее развития, а также снижение обязательств по капвложениям
1. Необходимость наличия мощной и действенной законодательной базы.
2. Необходимость точной оценки состояния основных средств, передаваемых по договору концессии (инвентаризации).
3. Вероятность требования концессионером включения в договор минимального условия об обязательной приемке работ (услуг) или выплате неустойки
Сокращениеза последние годы объемов инвестиций в коммунальную инфраструктуру со сторонымеждународных частных операторов и инвесторов связано с высоким уровнем рискови низкой платежеспособностью бытовых потребителей в странах с невысокимидоходами населения.
ВРоссии в настоящее время могут реально развиваться только те формыгосударственно-частного партнерства, которые имеют существенные преимущества посравнению с моделью унитарных предприятий. В частности, и сервисный контракт, идоговор на управление оставляют за властью большее число рисков, чем онасегодня несет в рамках модели унитарных предприятий. Брать на себя новые рискивласти абсолютно ни к чему.
Концессияявляется более приемлемой формой договора, по которому подрядчик (иликонцессионер) отвечает за капиталовложения. Концессионеры редко финансируюткапиталовложения из своих собственных средств, предпочитая привлекать для этихцелей заемный капитал в виде банковских кредитов. Компании, имеющие долгуюисторию успешного участия в концессиях, обычно обладают высоким кредитнымрейтингом и могут брать займы с меньшими процентными ставками, нежели текомпании, у которых нет кредитной истории.
Обычноконцессионер погашает основную сумму займа и проценты по нему в течение, например,20 лет, причем на протяжении этого периода концессия приносит емунезначительную прибыль. В течение последних пяти лет он получает большуюприбыль, что обеспечивает финансовую привлекательность всей концессии. Такимобразом, срок действия концессионного договора имеет для концессионера огромноезначение.
Врамках концессии тарифы, по которым потребители оплачивают услуги, включаютэксплуатационные затраты, затраты на обслуживание и погашение займа дляфинансирования капвложений, а также прибыль, на которую рассчитываетконцессионер. Экономическую целесообразность концессионного договора как дляконцессионера, так и для концедента укрупненно можно определить наличием двухусловий:
1. Возможность привлечения заемныхсредств для финансирования капиталовложений под меньшие проценты, нежели те,которые были бы установлены для коммунального предприятия, если бы оно самовыступало в роли заемщика.
2. Достижение повышения эффективности иснижения эксплуатациионных затрат, которые в своей совокупности обеспечатэкономию, превышающую норму прибыли концессионера, что позволит установитьтарифы на более низком уровне, чем это было бы возможно без концессии.
Крометого, при разделении рисков между участниками государственно-частногопартнерства необходимо руководствоваться двумя принципами:
- принимаемый рискдолжен покрываться, т.е. количество рисков, принятых на себя партнером, должнобыть пропорционально выгоде, извлекаемой из проекта;
- риск долженпокрываться тем партнером, который может покрыть его с наименьшими затратами.
Анализируявозможное соотношение государственных и рыночных регуляторов в коммунальнойсфере России, можно предполагать, что преобладающей сегодня является следующаяконцепция: наличие публичной собственности на коммунальные объекты (системыводоснабжения, водоотведения, теплоснабжения) и частное управление этимисистемами. В условиях естественной монополии коммунальных систем, когдаконкуренция на рынке практически невозможна, такая концепция позволяетразвивать конкуренцию за рынки.
государство стратегия жкх муниципальное образование
Заключение
Государственная политикав сфере жилищно-коммунальных услуг представляет собой сложную совокупностьразличных видов социально-экономических и политических факторов и инструментоввоздействия на хозяйственные процессы в сфере ЖКХ для удовлетворения гражданжилищно-коммунальными услугами надлежащего качества.
Характерное для Россиибольшое разнообразие территориальных особенностей, связанных с экономическими,административными, нормативно-правовыми, климатическими, технологическимиотличиями и размерами муниципальных образований, порождает региональнуюспецифику адаптации отрасли к рыночным условиям. Необходимость согласованныхдействий территориальных (региональных и муниципальных) и федеральных органов восуществлении реформирования сферы жилищно-коммунальных услуг определяетперспективу функционирования отрасли в условиях посткризисной экономики.
Перспективное развитиеотрасли должно базироваться на внедрении рыночных преобразований,сопровождающихся изменением форм собственности (созданием управляющих компаний,товариществ собственников жилья), развитием конкурентных отношений присохранении регулирующей роли государства. Кроме того, необходимо понимание нетолько характера форм и методов государственного регулирования сферыжилищно-коммунальных услуг, но и изменение природы рыночного саморегулированияна основе жесткой самоорганизации.
Основными инструментамигосударственной политики в сфере жилищно-коммунальных услуг являются тарифнаяполитика, социальная поддержка низкодоходных групп населения, демонополизация,развитие государственно-частного партнерства. Последнее, в свою очередь,требует наличия соответствующей институциональной среды.
Институциональноесостояние данной сферы определяет направленность реформирования такихсоставляющих хозяйственного механизма, как управление, финансирование,ценообразование. Изменение институциональной среды в сфере ЖКХ, заключающеесяво внедрении новых организационно-правовых форм управления и функционирования,способно сделать данную отрасль более привлекательной в плане инвестиций,создать более благоприятные условия для перевода ЖКХ на самоокупаемость. Дляэффективного функционирования управляющих компаний, внедрения концессионныхотношений в отрасли необходимо соответствующее законодательное, нормативное иметодологическое обеспечение.
Библиографический список
1. Христофорова, И.В. Проблемы капитализация предприятийсферы услуг в период становления сервисного общества в России: маркетинговыйаспект: монография / И.В. Христофорова. – М.: Изд-во МГУС, 2007. – 160 с.
2. Руткаускас, Т.К. Формирование и развитие рыночныхотношений в жилищно-коммунальном хозяйстве: теория, методология и практика / Т.К.Руткаускас. – Екатеринбург: Изд-во Рос. гос. проф.-пед. ун-та, 2008. – 403 с.
3. Бреев, Б. Развитие сферы услуг и экономический рост / Б.Бреев, В. Галецкий // Российский экономический журнал. – 2010. – № 10. – С.57–63.
4. Карандеев, А.А. Формирование рыночного механизмафункционирования сферы жилищно-коммунальных услуг: автореф. дис. … канд. экон.наук: 08.00.05 / А.А. Карандеев; РГУ. – Ростов н/Д., 2009. – 30 с.
5. Минц, И.Г. Финансирование муниципального заказа нажилищно-коммунальное обслуживание / И.Г. Минц // ЖКХ – журнал руководителя иглавного бухгалтера. – 2010. – № 8. – С. 58–62.
6. Ряховская, А.Н. Коммунальная реформа: в плену старых идей/ А.Н. Ряховская, Ф.Г. Таги-Заде // Жилищное и коммунальное хозяйство. – 2007.– № 5. – С. 5–8.
7. Сиваев, С.Б. По какому сценарию развивается ЖКХ? / С.Б.Сиваев // Экономика и жизнь. – 2011. – № 5 (фев.). – С. 30.
8. Чернышев, Л.Н. Реформа ЖКХ: что же сделано на самом деле?/ Л.Н. Чернышев. // ЖКХ – журнал руководителя и главного бухгалтера. – 2008. –№ 9, ч. I. – С. 13–21.
9. Самуэльсон, Пол А. Экономика; пер. с англ. / Пол А.Самуэльсон; под ред. Л.С. Тарасевича. – 15-е изд. – М.: Бином: КноРус, 2009.– Т. 1. – 331 с.
10. Финансирование энергосберегающих проектов в российскомкоммунальном хозяйстве / С.Б. Сиваев [и др.]; отв. ред. С.Б. Сиваев, ПетраОпитц. – Berlin Germany; М.: Deutsche Energie-Agentur GmbH (dena) Немецкоеэнергетическое агентство; Институт экономики города, 2007. – 89.
11. Реформирование ЖКХ: как быть? // Архитектура истроительство России. – 2008. – № 9. – С. 5–11.