СОДЕРЖАНИЕ
1. Технологии региональногопланирования: от индустриальной к инновационной модели.
2. Опыт регионального планирования вРоссии. Понятие регионального планирования и его основные особенности всовременной России
3. Современные подходы в областирегионального стратегического планирования и планирования региональногоразвития: методологические основы и философия
3.1. Методология и подходы
3.2. Изменение подходов к планированиюрегионального развития в Европейском союзе
3.3. Влияние политических мер и спектрзадач региональной политики
3.4. Децентрализованные подходы кпланированию
Заключение
Списокиспользованных источников
Введение
Целью даннойкурсовой работы было рассмотрение темы Региональное планирование: состояние,проблемы, пути совершенствования.
Опыт региональногопланирования многообразен, каждая страна имеет свои особенности регулированиятерриториального развития. Однако при всей специфике есть целый ряд общих черти закономерностей, которые важно принимать во внимание при построении системыгосударственного регионального планирования в России.
Мы рассмотримосновные теории планирования и их экономическую сущность, опыт региональногопланирования в России и за рубежом, современные подходы в области региональногостратегического планирования и планирования регионального развития.
Системарегионального планирования в Российской федерации как системасоциально-экономического развития территорий, повышения благосостояния граждани уровня развития страны в целом должна быть выстроена на уже имеющемся опыте.
Определениедолгосрочных целей федеральной политики в каждом субъекте Российской Федерацииприведет к концентрации ресурсов, повышению эффективности производства,формированию новой отраслевой структуры, развитию новых структурообразующихпроектов, которые в дальнейшем окажут воздействие на качество жизни и развитиесубъектов Российской Федерации.
При написанииданной работы нами были использованы материалы периодической печати и сайтыинтернета.
1. Технологии регионального планирования: от индустриальной к инновационноймодели.Региональноеразвитие в его индустриальной модели предполагало масштабные государственныеинвестиции в новое индустриальное и социальное строительство, а такжеразвертывание больших миграционных проектов. Дальнейшая индустриализацияроссийских территорий бессмысленна как с культурно-исторической точки зрения,так и в силу отсутствия у государства достаточных средств. У России нет новых«прорывных» технологий и индустриальных проектов, требующихгигантского строительства и способных обеспечить долгосрочный региональныйрост. Специфические для советской эпохи силовые и идеологические средствамобилизации человеческих ресурсов уже не могут быть использованы, и поэтомуиндустриализация сырьевых зон неминуемо окажется не обеспеченной рабочей силой.
Существует точказрения, что индустриализация как парадигма развития отдельных территорийреализуема в отношении Дальнего Востока, куда может быть открыт доступ рабочейсилы из Восточной Азии, по своему качеству соответствующей условиямпромышленного производства. Вероятность же проведения индустриализации безмасштабной миграции оценивается экспертами как очень незначительная.
Вместе с тем вближайшее десятилетие может сформироваться новая индустриально-технологическаяплатформа. Однако критическая масса ее возможных прототипов пока еще несложилась. Наверное, в тот момент, когда эти прототипы станут эталоном, можнобудет говорить о неоиндустриальной парадигме развития, ассимилирующей энергиюинновационной экономики и по-новому собирающей территории и человеческиересурсы/1/.
Альтернативыинновационному развитию у России нет. Инновационная экономика должна стать нетолько самостоятельным сектором российской экономики, но и условием повышенияконкурентоспособности других отраслей. Кардинальное увеличение добавленнойстоимости, создаваемой в инновационном секторе и с помощью инноваций втрадиционных отраслях, должно стать одним из важнейших государственныхприоритетов. Государственная региональная политика России, в свою очередь,должна стимулировать переход к инновационной модели развития и придать новыйкультурный и геоэкономический смысл региональным проектам и инициативам. Ееосновная задача — обеспечить концентрацию ресурсов на приоритетных направленияхи создать условия для межрегиональной кооперации и стратегического партнерствавласти, бизнеса и общественных институтов в рамках инновационной моделиразвития. Необходимо сформировать новые — инновационные — технологии управленияразвитием территорий, работающие на повышение конкурентоспособности российскихрегионов и страны в целом.
1. Если мы ставимперед собой задачу проектирования институциональных механизмов региональногоразвития для России, необходимо четко определиться с тем, переход к какоймодели развития должны обеспечить эти институты, в какой парадигме развитияРоссия собирается строить свое будущее.
Россия — огромнаяпо размерам своей территории страна. Этот факт рассматривается то как источникее возможного могущества, то как причина ее проблем и ограничение на развитие.Эпоха экстенсивного (колониального) освоения территорий, когда масштаб владенийпредопределял статус и хозяйственную мощь той или иной страны, закончилась ещена рубеже XIX и XX веков. Начиная с этого времени и до последней четвертипрошлого столетия развитие понималось как индустриализация. Территориястановилась той физической платформой, на которой происходило размещениепроизводительных сил. Территориальная политика государств была направлена нато, чтобы обеспечить на территории оптимальную конфигурацию главных факторовиндустриального производства — рабочей силы, основных фондов, энергосырьевыхисточников, обслуживающих комплексов и инфраструктур/1/.
Начиная с 90-хгодов XX века индустриальные приоритеты регионального развития в постсоветскойРоссии оказались утрачены. И причина не только в сменеобщественно-политического курса. Во многом сама эта смена была предопределенаобщемировым кризисом индустриальной модели развития. Индустриальные сектораэкономики бывшего СССР уже не давали той «дельты», которая позволялабы финансировать государственную машину межрегионального и межотраслевогоперераспределения ресурсов. Старые централизованные механизмы региональногоуправления и планирования были разрушены, а новые так и не сформировались. Вэто время Запад совершил скачок вперед, приняв модель инновационного развития,пришедшую на смену индустриальной. Важнейшей задачей в области региональнойполитики стало формирование институциональных механизмов и инфраструктуринновационной экономики: на каждом уровне — наднациональном, страновом, региональном,локальном. Так называемая «экономика знаний» опирается уже не наприродные ресурсы, а на человеческий капитал и потому ставит перед региональнойполитикой вопрос о формировании среды для восстановления и развитиячеловеческих и природных ресурсов. Существенно возрастает роль гуманитарногофактора в обеспечении экономического роста. Ускоренными темпами создаютсяинфраструктуры, обеспечивающие экологизацию хозяйственной деятельности,информатизацию управленческих процессов и капитализацию человеческих ресурсов.
Прежний подход ктерритории как объекту индустриального освоения и эксплуатации, свойственныйиндустриальной фазе развития, уже не работает. Региональная политика все большеприобретает средовой характер, трансформируясь в так называемое пространственноеразвитие.
2. Принятиеинновационной модели развития порождает ситуацию, в которой основная доля вдобавленной стоимости достается центрам управления инновационными процессами.Эти центры, как правило, контролируются крупнейшими транснациональнымикомпаниями, они значительно более мобильны, чем традиционное индустриальноепроизводство, и могут достаточно свободно перемещаться поверхадминистративно-территориальных границ. Уход центра управления с территорииозначает и перемещение центра прибыли, что превращает размещенные на территориитехнологические комплексы в производственные цеха — фактические центры затрат,несущие к тому же на себе все экологические и социальные риски.
Все это порождаетновые диспропорции в территориальном развитии современных государств. Наиболееприбыльная деятельность, финансовый и человеческий капитал начинаютконцентрироваться в небольшом количестве мест («центрах развития»),где скапливаются основные мощности инновационного уклада — центры принятиярешений, информационные технологии, базы знаний. Все остальные территорииавтоматически превращаются в сырьевую и технологическую периферию — поставщиковнеобходимых ресурсов и зоны для сброса устаревших технологий.
Новая региональнаяполитика России должна быть соразмерна и сомасштабна этим процессам.
Нужны новыеинфраструктуры, способные обеспечить всем регионам равный доступ кинновационному развитию.
3. Анализсовременных институциональных моделей регионального развития показывает, чтоони в конечном счете представляют собой институциональную«зашнуровку» трех разных технологий:
— интеллектуальнойтехнологии, отвечающей за разработку картины будущего, формулирование проблем ипоиск наиболее эффективных решений (она все больше приобретает характерколлективной мыследеятельности и находит новые институциональные формы, выходяза рамки традиционных научных учреждений и университетов);
— управленческойтехнологии (или технологии территориального планирования и правоприменения),призванной обеспечить реализацию поставленных целей регионального развития сучетом реальных временных, финансовых, организационных, человеческих и другихвидов ресурсов;
— политическойтехнологии (к ней можно отнести и идеологию «пространственногоразвития»), необходимой для учета различных факторов региональногоразвития, согласования интересов, целей и приоритетов разного уровня,формирования консенсуса участников, контроля за соблюдением установленных«правил игры».Особыхпроблем в организационном оформлении управленческих и политических аспектоврегиональной политики, казалось бы, не возникает. Российский опыт нагляднодемонстрирует, что любые институциональные реформы, проводимые без учетаинтеллектуальной технологии, обречены на провал: в результате сложныхполитических торгов создаются организационные структуры, затем они наполняютсялюдьми, которым даются определенные полномочия, но потом выясняется, чтоинтеллектуальный процесс в этих структурах не идет. Известная фраза«Хотели как лучше, а получилось как всегда» хорошо отражает данную ситуацию.Вэтой связи можно утверждать, что институционализируется в первую очередь именноинтеллектуальная технология, а управленческие структуры и политические форматыпризваны обеспечить ее поддержку, воспроизводство и «общуюдуракоустойчивость». Принятие инновационной парадигмы развития предъявляетеще более высокие требования к качеству интеллектуальных технологий, заложенныхв основу институциональной структуры, и уровню ее общей креативности/1/.
4.Инструменты реализации региональной политики на страновом уровне делятся нашесть основных групп:
— административно-управленческие (например, придание особого статуса севернымтерриториям Канады как ресурсной зоне общестранового значения и выделение их изтрадиционной сетки административно-территориального устройства); — средства сдерживания размещения новых предприятий в перенаселенных районах (например,во Франции в отношении Парижа и его пригородов); — пространственное распределение экономической деятельности государства(например, в Италии через размещение предприятий государственного сектораосуществлялось воздействие на региональные рынки труда, а также до какого-товремени действовала схема предпочтительных государственных закупок упоставщиков из определенных районов); — финансовое стимулирование компаний (дотации на определенные суммы инвестиций,кредиты, финансовые льготы, субсидии в связи с созданием рабочих мест и т.п.); — создание физических инфраструктур (включая механизмы концессии в областитранспорта, которые используются, например, в Скандинавских странах); — так называемые «мягкие» меры стимулирования развития (созданиеблагоприятной бизнес-среды, поддержка информационных сетей, консалтинговойдеятельности, образования, научных исследований и технических разработок).Искусстворегиональной политики состоит в том, чтобы, сочетая использование вышеназванныхинструментов, дать региону минимум, но минимум, достаточный для его развития.5.Важной характеристикой региональной политики считается ее централизм. Всегдасуществует некий штабной центр, в котором принимаются основные решения икоторый обеспечивает координацию различных институтов, вовлеченных в процессреализации региональной политики.Необходимостьпринятия решений «наверху», т.е. на уровне, на котором можно оценитьситуацию, взвесить проблемы и понять перспективы регионов, вовсе не означает,что региональная политика должна и реализовываться «сверху». Частоименно сами регионы наилучшим образом используют представившиеся возможности врамках принятых штабным центром решений. В результате этого в ряде стран рольцентрального правительства смещается в сторону разработки и координацииполитики, а не ее проведения.Мироваяпрактика показывает, что помимо штабного центра, функции которого, как правило,выполняет специальное министерство региональной политики, могут существоватьтакже комитеты и агентства регионального развития. Их функционал в системерегионального развития выглядит следующим образом: — Министерство региональной политики выполняет функции штабного центра, т.е.принимает основные решения в области региональной политики, организует ихреализацию и финансирование, координацию и контроль; — комитеты по пространственному планированию, как правило, объединяют рядадминистративно-территориальных единиц и обеспечивают публично-правовойхарактер и нормативную структуру региональной политики (лицензирование,стандартизация, унификация, оценка и т.д.); — агентства регионального развития преимущественно экстерриториальны и являютсяоператорами рыночного типа, т.е. интегрируют инициативу бизнеса, территориальныхи профессиональных сообществ/2/.Конкретнаяинституциональная модель, выбираемая для разработки и реализации региональнойполитики, зависит от множества факторов. Даже развитые страны сильноразличаются и по остроте региональных проблем, и по уровню территориальныхдиспропорций и политической культуры с ее отношением к «допустимомунеравенству» территорий, и по методам государственного вмешательства врегиональные процессы. Специфика геоэкономических интересов также влияет навыбор институциональной структуры, так как порождает кооперативные связи истратегические партнерства различных территорий и государств.Вунитарных государствах (например, в Греции, Португалии, Италии) региональнаяполитика — институционально обособленное направление деятельности центральныхорганов власти.Вфедеративных государствах (США, Франция, Германия, Австрия, Бельгия и т.д.)значительные права в области общегосударственной региональной политики имеютсубъекты Федерации.Приэтом «баланс сил» определяется реальным типом федеративных отношений(соревновательный федерализм, расширенный федерализм, федерализм автономий,функциональный федерализм и т.д.).Анализпрактики западных стран показывает, как усложняется реализация региональнойполитики в федеративных государствах. Осложнения эти обусловлены в основном непоявлением еще одного уровня управления (необходимость согласования, большебюрократии и т.п.), а политикопсихологическими факторами и сложностями вдостижении консенсуса между основными участниками процесса региональногопланирования.6.Интеллектуальная технология стратегического планирования предполагает какпоследовательное, так и параллельное развертывание указанных блоков процессов.Понятно, что по мере нашего продвижения в процессе определения приоритетоввозникают дополнительные требования к анализу ситуации, может потребоватьсясамоопределение в новом контексте, оценка реальных ресурсов и проектнойактивности приведет к корректировке приоритетов и т.д.Большоезначение имеет выбор такого пространственного и временного масштаба анализа,который обеспечивал бы максимально точное и взвешенное стратегическоепозиционирование.Приэтом населению территории необходимо дать возможность участвовать в принятиирешений, которые затрагивают его жизнь. Конкретный механизм выстраиваниякоммуникативнокооперативных структур должен учитывать особенностисоциокультурной и политической среды региона и обеспечивать вовлечениеобщественности, профессиональных сообществ, бизнеса и власти. Основной задачейэтой коммуникации является выделение ключевых для региональной ситуации тем иконфликтных полей с целью последующего формулирования общезначимых проблемразвития региона. Участники коммуникации должны увидеть себя и друг друга вновом, более широком масштабе, определиться относительно проблемной ситуации,возможного набора позиций и той или иной модели развития.Помере того как признанные и зафиксированные проблемы переводятся в наборвозможных оргуправленческих, исследовательских, проектных, методологических идругих задач, становится понятно, что на решение всех возможных задач утерритории и государства недостаточно организационных, управленческих и иныхтипов ресурсов. Поэтому важно сделать общественный выбор относительнонескольких приоритетов.Участникирегиональной ситуации должны четко понимать, что реализация ни одного изприоритетов не может быть обеспечена без консолидации усилий. Каждый участникдолжен внести свой вклад в общий процесс — кадровый, финансовый,инфраструктурный, политический и т.д.Приэтом необходимо, чтобы способы использования ресурсов обеспечивалимультипликативный эффект — трата ресурса на конкретном направлении должнаобеспечивать шаг развития в общем деле и порождать новые ресурсные возможности/2/.Впроцессе организационного проектирования очень важно выделить ту группу людей,которая приняла ценности регионального развития и субъективировала тот или инойприоритет, сделав его предметом концентрации своих сил и основой личного,профессионального и делового успеха. Те или иные организационные формы, которыесоздаются для обеспечения процесса реализации приоритетов, должны обеспечиватьэффективное разграничение (перераспределение) полномочий в отношениииспользования инструментов региональной политики, т.е. подкреплять конкретныеуправленческие функции необходимыми нормативно-правовыми статусами и ресурсами.Выполнение достигнутых договоренностей — является одной из ключевых проблемроссийской региональной политики и должно стать как предметом правовогорегулирования, так и объектом внимания со стороны различныхобщественно-политических институтов.Весьэтот комплекс работ уже невозможно запаковать в одну институциональную форму,будь то Госплан или Правительство. Требуется развернутая институциональнаяструктура с вертикальными, горизонтальными и диагональными связями,обеспечивающими движение необходимых интеллектуальных процессов. Это означает,что в перспективе должна быть выстроена новая кооперация институтов —федеральных, окружных, региональных и муниципальных, с одной стороны, игосударственных, предпринимательских и гражданских — с другой.
2. Опытрегионального планирования в России Понятиерегионального планирования и его основные особенности в современной России
Социально-экономическоеразвитие Российской Федерации неразрывно связано с развитием регионов,современное состояние которых характеризуется значительными диспропорциями иразличиями в социально-экономическом развитии.
Несовершенствозаконодательной базы, регулирующей вопросы регионального планирования ирегионального развития, является серьезным препятствием для повышенияэффективности деятельности в сфере государственного управления.
В российскомзаконодательстве не предусмотрена единая система государственного планированиярегионального развития, необходимая для координации действий федеральных ирегиональных органов власти; не определены сколько-нибудь четко цели и задачирегиональной политики.
К настоящемувремени планирование социально-экономического развития субъектов РоссийскойФедерации регулируется рядом нормативных правовых актов, базовым из которыхявляется Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996г. №803 «Обосновных положениях региональной политики в Российской Федерации».
Принятые вразличное время федеральные законы определили отдельные виды такойдеятельности, не раскрывая её сути и порядка осуществления. Так, в соответствиис Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципахорганизации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации» в полномочия высшегоисполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерациивходят разработка для представления высшим должностным лицом субъектаРоссийской Федерации в законодательный орган государственной власти субъектаРоссийской Федерации проекта программ социально-экономического развитиясубъекта Российской Федерации и подготовка отчета о выполнении программсоциально-экономического развития субъекта Российской Федерации/2/.
В Федеральномзаконе от 21 июля 2005г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставкитоваров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальныхнужд» указано, что под государственными нуждами понимаются"…потребности Российской Федерации в товарах, работах, услугах,необходимых для осуществления функций Российской Федерации, в том числе дляреализации федеральных целевых программ, для исполнения международныхобязательств Российской Федерации, в том числе для реализациимежгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация(далее также – федеральные нужды), либо потребности субъектов РоссийскойФедерации в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функцийсубъектов Российской Федерации, в том числе для реализации региональных целевыхпрограмм".
Единственнымфедеральным законом, установившим формат и процедуры разработки документов,определяющих перспективы территориального развития, является Федеральный законот 20 июля 1995г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программахсоциально-экономического развития Российской Федерации», в которомсодержатся понятия: «концепция социально-экономического развитияРоссийской Федерации» (система представлений о стратегических целях иприоритетах социально-экономической политики государства, важнейшихнаправлениях и средствах реализации указанных целей) и «программасоциально-экономического развития Российской Федерации» (комплекснаясистема целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерациии планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанныхориентиров).
Рядконкретизирующих положений содержится в подзаконных актах ПравительстваРоссийской Федерации и федеральных министерств. Так, распоряжениемПравительства Российской Федерации от 14 июня 2001 г.
№ 800-р установлено, что координацию деятельности федеральных и региональныхорганов исполнительной власти по реализации программ экономического исоциального развития субъектов Российской Федерации, имеющих федеральноезначение и предлагаемых к финансированию с использованием средств федеральногобюджета, осуществляет Минэкономразвития России. На основании приказаМинэкономразвития России от 17 июня 2002 г. № 170 программа экономического исоциального развития субъекта Российской Федерации и перечень мероприятий(объектов), имеющих федеральное значение и предлагаемых к финансированию сиспользованием средств федерального бюджета, представляются в МинэкономразвитияРоссии для определения их соответствия типовому макету программы экономическогои социального развития субъекта Российской Федерации. Далее переченьмероприятий (объектов) региональных программ, предлагаемых к финансированию сиспользованием средств федерального бюджета, предусмотренных для реализациифедеральных целевых программ, подлежит согласованию с министерствами –государственными заказчиками федеральных целевых программ.
Необходимоотметить, что в действующем законодательстве не рассматривается вопросвзаимосвязи основных документов социально-экономического планированиягосударственного и регионального уровня (стратегий и программсоциально-экономического развития Российской Федерации, стратегий и программсоциально-экономического развития субъектов Российской Федерации)/2/.
Программныеинструменты государственного управления территориальным и региональнымразвитием также отличаются низкой эффективностью.
В Программеразвития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 – 2008 годы),в действующих отраслевых программах региональный разрез представлен минимальнымнабором учтенных аспектов, а отсутствие конкретных предложений по развитиютерриторий затрудняет планирование социально-экономического развития субъектовРоссийской Федерации.
Программысоциально-экономического развития страны, принимаемые на основе Федеральногозакона от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании ипрограммах социально-экономического развития Российской Федерации»,ориентированы в основном на отраслевой принцип.
Другой важнейшийэлемент системы государственного управления территориальным и региональнымразвитием – система мониторинга социально-экономического развития субъектовРоссийской Федерации – практически не менялась со времен плановой экономики и давно перестала соответствовать новымреалиям. Мониторинг необходим для оценки ключевых индикаторов развития ииспользования при принятии решений.
В настоящее время встране проводятся крупномасштабные реформы в различных сферах общественныхотношений – федеративной, административной, политической, избирательной,социально-экономической.
Можно выделитьследующие основные приоритеты развития федеративных отношений, которыенеобходимо учитывать при планировании социально-экономического развития:
завершениеразграничения полномочий между всеми уровнями публичной власти;
повышениеэффективности работы государственного аппарата;
развитиемежбюджетных отношений;
реализациягосударственной инвестиционной политики в целях стимулированиясоциально-экономического развития субъектов Российской Федерации;
укреплениесубъектов Российской Федерации путем их объединения.
Действующаяфедеральная политика в отношении регионов в основном направлена на решениепреимущественно социальных и политических, а не экономических задач.
Финансовые мерыгосударственного регулирования, и в первую очередь выравнивание уровнейбюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, являются, с точкизрения регионального развития, малоэффективными. Сложившаяся система бюджетногофедерализма, во-первых, частично снижает существующую дифференциацию (послевыравнивания разница в уровне бюджетной обеспеченности между отдельнымисубъектами Российской Федерации снижается, но все равно этот уровеньразличается в 3 — 4 раза), а во-вторых, не способствует развитию, так как нестимулирует дотационные субъекты Российской Федерации повышать уровень доходовв ожидании выравнивающих трансфертов, а субъекты Российской Федерации-доноры –предпринимать дополнительные усилия по развитию экономики.
При этомвыравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерациидолжно быть направлено на ограниченный перечень параметров (обеспечениеконституционных гарантий прав граждан) по фиксированному минимальному уровню.Государственная политика регионального развития должна быть направлена наповышение этого минимального уровня, то есть на повышение уровня жизни граждан(создание рабочих мест, развитие социальной сферы, транспортной и инойинфраструктуры)/2/.
Ограниченныйинструментарий регулирования экономического развития регионов на федеральномуровне приводит, с одной стороны, к необоснованному увеличению финансированиясуществующих программ, без учета эффективности их реализации, а с другой – киспользованию принципиально новых подходов, таких, как национальные проекты,положение которых при осуществлении государственного регулированиярегионального планирования и развития остается неопределенным, что препятствуетих координации с другими мерами государственного воздействия.
Системарегионального планирования в Российской Федерации как системасоциально-экономического развития территорий, повышения благосостояния граждани уровня развития страны в целом должна быть выстроена на уже имеющемся опыте.
Определениедолгосрочных целей федеральной политики в каждом субъекте Российской Федерацииприведет к концентрации ресурсов, повышению эффективности производства,формированию новой отраслевой структуры, развитию новых структурообразующихпроектов, которые в дальнейшем окажут воздействие на качество жизни и развитиесубъектов Российской Федерации.
3. Современные подходы в области региональногостратегического планирования и планирования регионального развития:методологические основы и философия
Одной из ключевых тем, затронутых в рамках проекта ТАСИС«Региональное экономическое развитие и антикризисные стратегии» в пилотныхроссийских регионах-Новгородской и Вологодской областях — стали новые подходы кпланированию развития для решения весьма специфических проблем региональнойэкономики.
Проект восходит к инициативе руководителей обеих областей,которые признали еще на ранней стадии, что реформирование экономики иинституциональной структуры в обоих регионах является долгосрочным процессом,требующим постепенного подхода и значительного опыта в сфере инновационныхметодологий планирования/3/.
Впоследствии было принято решение об использованиитехнической помощи, предоставляемой программой ТАСИС с изучением моделей«лучшей практики» других европейских регионов и, в результате, разработкисобственных подходов к региональному развитию, адаптированных к весьмаспецифической ситуации как России, так и в обоих регионах.
В этих условиях в качестве вклада в процесс дискуссий иобмена опытом целесообразно будет схематически представить основныеметодологические подходы, которые применяются значительным числом регионовЗападной Европы, хотя в окончательном варианте они различаются применительно кконкретной ситуации в том или ином регионе.
3.1. Методология и подходы
В любом случае очень важной предпосылкой успеха работы порегиональному планированию является тщательное теоретическое обоснованиеприменяемого подхода. Методологические основы процессов, происходящих в рамкахлюбого проекта в области стратегических разработок, должны быть основаны наположениях и выводах из современных и инновационных теорий региональногоразвития, обсуждаемых в рамках весьма интенсивных дебатов по стратегическимвопросам на протяжении последних двадцати лет и сегодня являющихся, хотя и вразличной интерпретации, практической основой большинства региональныхконцепций и стратегий развития в странах-членах Евросоюза.
3.2. Изменение подходов кпланированию регионального развития в Европейском Союзе
Понятием, имеющим центральное значение в современнойрегиональной политике, и, следовательно, одной из наиболее важных предпосылоквсех подходов к региональному планированию, является устойчивость всехпроцессов развития. Несмотря на краткосрочные интересы, связанные сполитическим успехом, акцент в настоящее время все более делается насреднесрочные и долгосрочные результаты экономического и политического вмешательствагосударства. Результатом таких изменений во взглядах политиков и экспертов вобласти планирования является основательная переориентация как аналитическойосновы концепций развития, так и практической реализации и стратегическойнаправленности мероприятий и проектов в рамках региональной политики.
Уход, с одной стороны, от подходов, предполагающихпродвижение отдельных проектов, а с другой стороны — от так называемого«принципа лейки» (распыление вмешательства), означает, что сегодня для программрегионального развития определяющим является использование синергизма идополнительных эффектов отдельных мероприятий. Планирование развития ирегиональная политика сегодня понимаются как чрезвычайно динамичный процесс,адаптирующийся к общим экономическим и социальным условиям и постоянноизменяющийся на основе анализа собственных задач, проверки достижения целей ивновь и вновь повторяющейся оценки состояния реализации программ/3/.
3.3. Влияние политических мер испектр задач региональной политики
Вместе с тем, основная проблема любых усилий в областиразвития — в частности, это касается реформ в странах Центральной и ВосточнойЕвропы, и, в особенности, относится к устойчивости процессов развития — этоограниченность имеющихся финансовых, материальных и человеческих ресурсов дляреализации задач качественного и количественного плана.
Исходя из необходимости достижения значительногосоциально-экономического эффекта всех принимаемых мер и/или вмешательства,данная предпосылка, с одной стороны, устанавливает весьма высокие требования кразмещению средств, с другой стороны — к действенности усилий, предпринимаемыхв рамках региональной политики и определению комплекса задач, которые могутбыть решены в таких обстоятельствах.
Оценка воздействия государственного вмешательства,осуществляемого в рамках стратегий регионального развития, например, в рамкахструктурных фондов (средств, направляемых на развитие регионов) ЕвропейскогоСоюза, на практике показала, что рассредоточение усилий по региональномуразвитию оказалось, буквально, тратой финансовых средств, и его необходимоисключить в будущем, так же, как и необоснованную концентрацию вмешательства наотдельных проектах, отраслях, областях политики или территориальных единицах.Следовательно, целевое (стратегическое) использование ресурсов и, в частности,уровень эффективности вмешательства являются центральными критериями,определяющими успех стратегий регионального развития.
Поэтому эффект региональных стратегий в значительной мереопределяется, наряду с оптимальным размещением ресурсов, уровнем концентрациимероприятий на эндогенном (внутреннем) потенциале региона в соответствии спространственными и целевыми аспектами. Поскольку эффективное использованиесильных сторон, существующих внутри региона, производит дополнительный эффектразвития, оно таким образом будет способствовать региональным процессам роста.Кроме того, на этот процесс оказывает влияние географическое исоциально-экономическое положение региона. Это подразумевает, что регион долженприлагать значительные усилия по интеграции в макроэкономические (европейские,национальные, межрегиональные) структуры и улучшать свои связи с экономикамисоседей, чтобы постоянно пользоваться преимуществами эффекта воздействиявнешнего роста на процесс внутрирегионального развития.
На практике это означает, что, благодаря возрастающейсложности функций региона, в ходе процесса регионального развитиястратегические разработки и планирование значительно опережают по значениюклассический эмпирический анализ ситуации.
Более того, инновационные региональные стратегии сегодняобязательно должны выходить далеко за рамки классических областей экономическойполитики и пространственного планирования. В силу, с одной стороны, серьезныхтенденций к глобализации в сочетании с новыми инновационными направлениями вобласти технологий и коммуникаций, а в особенности, на фоне растущей в Европетенденции к регионализации, эти одномерные подходы не могут более бытьадаптированы к требованиям современной региональной экономики.
Поэтому сегодня инновационная стратегия региональногоразвития и вспомогательные инструменты, создаваемые для ее реализации,охватывают широкий спектр дополнительных проблем, таких, как системасоцобеспечения и рынок труда, профессиональная подготовка и повышение квалификации,охрана окружающей среды и т.д. Таким образом, к понятию продуманнойконцентрации задач региональной политики, программ развития и отдельных видовгосударственного вмешательства добавляется компонент многофункциональности имногомерности. В результате, в настоящее время успешные региональные стратегииосновываются на комплексных интегрированных программах развития, делающихособый акцент на эффективном использовании синергизма и дополнительных эффектовмежду отдельными мероприятиями и проектами в различных областях политики/3/.
3.4. Децентрализованные подходы кпланированию
Поскольку политика развития не может более рассматриватьсякак задача, относящаяся исключительно к компетенции центральных департаментов иадминистраций (ни на национальном, ни на региональном уровнях), но, какрезультат совместных усилий различных институтов и департаментов на всехуровнях управления, существующих в данной стране, полномочия национальногоправительства должны быть ограничены определением общих макроэкономическихпринципов и основной политической структуры.
Так, региональные стратегии должны все в большей степенисочетать подходы и инициативы, идущие «снизу верх» и «сверху вниз» не только сточки зрения взаимодополняемости функций различных уровней управления («субсидиарности»),но и по причине более широких полномочий и опыта региональных властей в областипланирования, которые должны быть задействованы в процессе развития региона.
Кроме того, более высокая сложность процессов региональногопланирования также означает и необходимость приложения несколько больших усилийпо управлению и координации. На практике для этого требуются новые процедурыразработки и реализации концепций регионального развития в соответствии сосновными принципами сотрудничества, участия и партнерства, устанавливаемых, вчастности, нормами «Европейских структурных фондов».
Итак, децентрализованные процедуры, усиление элементовруководства регионом, предполагающих расширенное участие сторон и обязательноепринятие во внимание принципа взаимодополняемости являются необходимымипредпосылками, определяющими способность региона справиться с функциональнымрасширением его задач, удовлетворять требованию устойчивости и соответствоватьускоряющимся процессам изменений в глобальной экономической ситуации путемприменения чрезвычайно динамичных инструментов планирования.
Региональное развитие в егоиндустриальной модели предполагало масштабные государственные инвестиции вновое индустриальное и социальное строительство, а также развертывание большихмиграционных проектов. Дальнейшая индустриализация российских территорийбессмысленна как с культурно-исторической точки зрения, так и в силу отсутствияу государства достаточных средств. У России нет новых «прорывных»технологий и индустриальных проектов, требующих гигантского строительства испособных обеспечить долгосрочный региональный рост. Специфические длясоветской эпохи силовые и идеологические средства мобилизации человеческихресурсов уже не могут быть использованы, и поэтому индустриализация сырьевыхзон неминуемо окажется не обеспеченной рабочей силой.
Существуетточка зрения, что индустриализация как парадигма развития отдельных территорийреализуема в отношении Дальнего Востока, куда может быть открыт доступ рабочейсилы из Восточной Азии, по своему качеству соответствующей условиямпромышленного производства. Вероятность же проведения индустриализации безмасштабной миграции оценивается экспертами как очень незначительная/4/.
Вместес тем в ближайшее десятилетие может сформироваться новая индустриально-технологическаяплатформа. Однако критическая масса ее возможных прототипов пока еще несложилась. Наверное, в тот момент, когда эти прототипы станут эталоном, можнобудет говорить о неоиндустриальной парадигме развития, ассимилирующей энергиюинновационной экономики и по-новому собирающей территории и человеческиересурсы
Альтернативы инновационному развитию у России нет.Инновационная экономика должна стать не только самостоятельным секторомроссийской экономики, но и условием повышения конкурентоспособности другихотраслей. Кардинальное увеличение добавленной стоимости, создаваемой винновационном секторе и с помощью инноваций в традиционных отраслях, должностать одним из важнейших государственных приоритетов. Государственнаярегиональная политика России, в свою очередь, должна стимулировать переход кинновационной модели развития и придать новый культурный и геоэкономическийсмысл региональным проектам и инициативам. Ее основная задача — обеспечитьконцентрацию ресурсов на приоритетных направлениях и создать условия длямежрегиональной кооперации и стратегического партнерства власти, бизнеса иобщественных институтов в рамках инновационной модели развития. Необходимосформировать новые — инновационные — технологии управления развитием территорий,работающие на повышение конкурентоспособности российских регионов и страны вцелом
1.Если мы ставим перед собой задачу проектирования институциональных механизмоврегионального развития для России, необходимо четко определиться с тем, переходк какой модели развития должны обеспечить эти институты, в какой парадигмеразвития Россия собирается строить свое будущее.
Россия— огромная по размерам своей территории страна. Этот факт рассматривается токак источник ее возможного могущества, то как причина ее проблем и ограничениена развитие. Эпоха экстенсивного (колониального) освоения территорий, когдамасштаб владений предопределял статус и хозяйственную мощь той или иной страны,закончилась еще на рубеже XIX и XX веков. Начиная с этого времени и допоследней четверти прошлого столетия развитие понималось как индустриализация.Территория становилась той физической платформой, на которой происходилоразмещение производительных сил. Территориальная политика государств быланаправлена на то, чтобы обеспечить на территории оптимальную конфигурациюглавных факторов индустриального производства — рабочей силы, основных фондов,энергосырьевых источников, обслуживающих комплексов и инфраструктур/4/.
Начинаяс 90-х годов XX века индустриальные приоритетырегионального развития в постсоветской России оказались утрачены. И причина нетолько в смене общественно-политического курса. Во многом сама эта смена былапредопределена общемировым кризисом индустриальной модели развития.Индустриальные сектора экономики бывшего СССР уже не давали той«дельты», которая позволяла бы финансировать государственную машинумежрегионального и межотраслевого перераспределения ресурсов. Старыецентрализованные механизмы регионального управления и планирования былиразрушены, а новые так и не сформировались. В это время Запад совершил скачоквперед, приняв модель инновационного развития, пришедшую на сменуиндустриальной. Важнейшей задачей в области региональной политики сталоформирование институциональных механизмов и инфраструктур инновационнойэкономики: на каждом уровне — наднациональном, страновом, региональном,локальном. Так называемая «экономика знаний» опирается уже не наприродные ресурсы, а на человеческий капитал и потому ставит перед региональнойполитикой вопрос о формировании среды для восстановления и развитиячеловеческих и природных ресурсов. Существенно возрастает роль гуманитарногофактора в обеспечении экономического роста. Ускоренными темпами создаютсяинфраструктуры, обеспечивающие экологизацию хозяйственной деятельности, информатизациюуправленческих процессов и капитализацию человеческих ресурсов/4/.
Прежнийподход к территории как объекту индустриального освоения и эксплуатации,свойственный индустриальной фазе развития, уже не работает. Региональнаяполитика все больше приобретает средовой характер, трансформируясь в такназываемое пространственное развитие.
2.Принятие инновационной модели развития порождает ситуацию, в которой основнаядоля в добавленной стоимости достается центрам управления инновационнымипроцессами. Эти центры, как правило, контролируются крупнейшимитранснациональными компаниями, они значительно более мобильны, чем традиционноеиндустриальное производство, и могут достаточно свободно перемещаться поверхадминистративно-территориальных границ. Уход центра управления с территорииозначает и перемещение центра прибыли, что превращает размещенные на территориитехнологические комплексы в производственные цеха — фактические центры затрат,несущие к тому же на себе все экологические и социальные риски.
Всеэто порождает новые диспропорции в территориальном развитии современныхгосударств. Наиболее прибыльная деятельность, финансовый и человеческий капиталначинают концентрироваться в небольшом количестве мест («центрахразвития»), где скапливаются основные мощности инновационного уклада —центры принятия решений, информационные технологии, базы знаний. Все остальныетерритории автоматически превращаются в сырьевую и технологическую периферию — поставщиков необходимых ресурсов и зоны для сброса устаревших технологий.
Новаярегиональная политика России должна быть соразмерна и сомасштабна этимпроцессам.
Нужныновые инфраструктуры, способные обеспечить всем регионам равный доступ кинновационному развитию.
3.Анализ современных институциональных моделей регионального развития показывает,что они в конечном счете представляют собой институциональную«зашнуровку» трех разных технологий:
— интеллектуальной технологии, отвечающей за разработку картины будущего,формулирование проблем и поиск наиболее эффективных решений (она все большеприобретает характер коллективной мыследеятельности и находит новыеинституциональные формы, выходя за рамки традиционных научных учреждений иуниверситетов);
— управленческой технологии (или технологии территориального планирования и правоприменения),призванной обеспечить реализацию поставленных целей регионального развития сучетом реальных временных, финансовых, организационных, человеческих и другихвидов ресурсов;
— политической технологии (к ней можно отнести и идеологию «пространственногоразвития»), необходимой для учета различных факторов региональногоразвития, согласования интересов, целей и приоритетов разного уровня,формирования консенсуса участников, контроля за соблюдением установленных«правил игры».
Особыхпроблем в организационном оформлении управленческих и политических аспектоврегиональной политики, казалось бы, не возникает.
Российскийопыт наглядно демонстрирует, что любые институциональные реформы, проводимыебез учета интеллектуальной технологии, обречены на провал: в результате сложныхполитических торгов создаются организационные структуры, затем они наполняютсялюдьми, которым даются определенные полномочия, но потом выясняется, чтоинтеллектуальный процесс в этих структурах не идет. Известная фраза «Хотеликак лучше, а получилось как всегда» хорошо отражает данную ситуацию/4/.
Вэтой связи можно утверждать, что институционализируется в первую очередь именноинтеллектуальная технология, а управленческие структуры и политические форматыпризваны обеспечить ее поддержку, воспроизводство и «общуюдуракоустойчивость». Принятие инновационной парадигмы развития предъявляетеще более высокие требования к качеству интеллектуальных технологий, заложенныхв основу институциональной структуры, и уровню ее общей креативности.
4.Инструменты реализации региональной политики на страновом уровне делятся нашесть основных групп:
— административно-управленческие (например, придание особого статуса севернымтерриториям Канады как ресурсной зоне общестранового значения и выделение их изтрадиционной сетки административно-территориального устройства);
— средства сдерживания размещения новых предприятий в перенаселенных районах(например, во Франции в отношении Парижа и его пригородов);
— пространственное распределение экономической деятельности государства(например, в Италии через размещение предприятий государственного сектораосуществлялось воздействие на региональные рынки труда, а также до какого-товремени действовала схема предпочтительных государственных закупок упоставщиков из определенных районов);
— финансовое стимулирование компаний (дотации на определенные суммы инвестиций,кредиты, финансовые льготы, субсидии в связи с созданием рабочих мест и т.п.);
— создание физических инфраструктур (включая механизмы концессии в областитранспорта, которые используются, например, в Скандинавских странах);
— так называемые «мягкие» меры стимулирования развития (созданиеблагоприятной бизнес-среды, поддержка информационных сетей, консалтинговойдеятельности, образования, научных исследований и технических разработок).
Искусстворегиональной политики состоит в том, чтобы, сочетая использование вышеназванныхинструментов, дать региону минимум, но минимум, достаточный для его развития.
5.Важной характеристикой региональной политики считается ее централизм. Всегдасуществует некий штабной центр, в котором принимаются основные решения икоторый обеспечивает координацию различных институтов, вовлеченных в процессреализации региональной политики.
Необходимостьпринятия решений «наверху», т.е. на уровне, на котором можно оценитьситуацию, взвесить проблемы и понять перспективы регионов, вовсе не означает,что региональная политика должна и реализовываться «сверху». Частоименно сами регионы наилучшим образом используют представившиеся возможности врамках принятых штабным центром решений. В результате этого в ряде стран рольцентрального правительства смещается в сторону разработки и координацииполитики, а не ее проведения.
Мироваяпрактика показывает, что помимо штабного центра, функции которого, как правило,выполняет специальное министерство региональной политики, могут существоватьтакже комитеты и агентства регионального развития. Их функционал в системерегионального развития выглядит следующим образом:
— Министерство региональной политики выполняет функции штабного центра, т.е.принимает основные решения в области региональной политики, организует ихреализацию и финансирование, координацию и контроль;
— комитеты по пространственному планированию, как правило, объединяют рядадминистративно-территориальных единиц и обеспечивают публично-правовойхарактер и нормативную структуру региональной политики (лицензирование,стандартизация, унификация, оценка и т.д.);
— агентства регионального развития преимущественно экстерриториальны и являютсяоператорами рыночного типа, т.е. интегрируют инициативу бизнеса,территориальных и профессиональных сообществ.
Конкретная институциональная модель, выбираемая для разработки и реализациирегиональной политики, зависит от множества факторов. Даже развитые странысильно различаются и по остроте региональных проблем, и по уровнютерриториальных диспропорций и политической культуры с ее отношением к«допустимому неравенству» территорий, и по методам государственноговмешательства в региональные процессы. Специфика геоэкономических интересовтакже влияет на выбор институциональной структуры, так как порождаеткооперативные связи и стратегические партнерства различных территорий игосударств.
Вунитарных государствах (например, в Греции, Португалии, Италии) региональнаяполитика — институционально обособленное направление деятельности центральныхорганов власти.
Вфедеративных государствах (США, Франция, Германия, Австрия, Бельгия и т.д.)значительные права в области общегосударственной региональной политики имеютсубъекты Федерации.
Приэтом «баланс сил» определяется реальным типом федеративных отношений(соревновательный федерализм, расширенный федерализм, федерализм автономий,функциональный федерализм и т.д.).
Анализпрактики западных стран показывает, как усложняется реализация региональнойполитики в федеративных государствах. Осложнения эти обусловлены в основном непоявлением еще одного уровня управления (необходимость согласования, большебюрократии и т.п.), а политикопсихологическими факторами и сложностями в достиженииконсенсуса между основными участниками процесса регионального планирования.
6.Интеллектуальная технология стратегического планирования предполагает какпоследовательное, так и параллельное развертывание указанных блоков процессов.Понятно, что по мере нашего продвижения в процессе определения приоритетоввозникают дополнительные требования к анализу ситуации, может потребоватьсясамоопределение в новом контексте, оценка реальных ресурсов и проектнойактивности приведет к корректировке приоритетов и т.д.
Большоезначение имеет выбор такого пространственного и временного масштаба анализа,который обеспечивал бы максимально точное и взвешенное стратегическоепозиционирование
Приэтом населению территории необходимо дать возможность участвовать в принятиирешений, которые затрагивают его жизнь. Конкретный механизм выстраиваниякоммуникативнокооперативных структур должен учитывать особенностисоциокультурной и политической среды региона и обеспечивать вовлечениеобщественности, профессиональных сообществ, бизнеса и власти. Основной задачейэтой коммуникации является выделение ключевых для региональной ситуации тем иконфликтных полей с целью последующего формулирования общезначимых проблемразвития региона. Участники коммуникации должны увидеть себя и друг друга вновом, более широком масштабе, определиться относительно проблемной ситуации,возможного набора позиций и той или иной модели развития.
Помере того как признанные и зафиксированные проблемы переводятся в наборвозможных оргуправленческих, исследовательских, проектных, методологических идругих задач, становится понятно, что на решение всех возможных задач утерритории и государства недостаточно организационных, управленческих и иныхтипов ресурсов. Поэтому важно сделать общественный выбор относительнонескольких приоритетов.
Участникирегиональной ситуации должны четко понимать, что реализация ни одного изприоритетов не может быть обеспечена без консолидации усилий. Каждый участникдолжен внести свой вклад в общий процесс — кадровый, финансовый,инфраструктурный, политический и т.д.
Приэтом необходимо, чтобы способы использования ресурсов обеспечивалимультипликативный эффект — трата ресурса на конкретном направлении должнаобеспечивать шаг развития в общем деле и порождать новые ресурсные возможности.
Впроцессе организационного проектирования очень важно выделить ту группу людей,которая приняла ценности регионального развития и субъективировала тот или инойприоритет, сделав его предметом концентрации своих сил и основой личного,профессионального и делового успеха. Те или иные организационные формы, которыесоздаются для обеспечения процесса реализации приоритетов, должны обеспечиватьэффективное разграничение (перераспределение) полномочий в отношениииспользования инструментов региональной политики, т.е. подкреплять конкретныеуправленческие функции необходимыми нормативно-правовыми статусами и ресурсами.Выполнение достигнутых договоренностей — является одной из ключевых проблемроссийской региональной политики и должно стать как предметом правовогорегулирования, так и объектом внимания со стороны различныхобщественно-политических институтов.
Весьэтот комплекс работ уже невозможно запаковать в одну институциональную форму,будь то Госплан или Правительство. Требуется развернутая институциональнаяструктура с вертикальными, горизонтальными и диагональными связями,обеспечивающими движение необходимых интеллектуальных процессов. Это означает,что в перспективе должна быть выстроена новая кооперация институтов —федеральных, окружных, региональных и муниципальных, с одной стороны, игосударственных, предпринимательских и гражданских — с другой
Заключение
Различияв уровне социально-экономического развития регионов не только количественные,но и качественные. Если в одних регионах речь идет о переходе отиндустриального к постиндустриальному развитию, то в других - темпы развитияниже общегосударственных. Если в одних регионах уровень развитияинфраструктуры, особенно производственной, находится на удовлетворительномуровне, то в других регионах такая инфраструктура практически отсутствует.Регионы различаются по имеющейся ресурсной базе, научно-техническомупотенциалу, сложившимся институтам.
Дальнейшееигнорирование проблем регионального развития в России просто невозможно.Отставание ряда регионов по уровню социально-экономического развития будетприводить к росту социальной напряженности, увеличению дотационностирегиональных бюджетов и, как следствие, перераспределению средств междублагополучными и проблемными регионами в пользу последних/5/.
Приэтом качественные различия в уровне социально-экономического развития субъектовРоссийской Федерации означают, что универсальная стратегия их развитияневозможна. Необходимо определить наиболее оптимальные пути развития каждогорегиона, изыскать резервы развития неблагополучных территорий, создать дляэтого стимулы и условия. Именно эта задача может и должна быть решена в рамкахгосударственного регионального планирования развития регионов.
Всложившейся ситуации исключительное значение приобретает задача обобщения иоценки разнообразного опыта в сфере регионального планирования и разработки сучетом результатов анализа общих рекомендаций методических по разработке плановсоциально-экономического развития регионов. Речь идет о создании общедоступнойметодической базы по всему кругу вопросов планирования на региональном уровне ввиде набора руководств по организации этой работы. Такие рекомендации призваныстать для региональных властей пособием по технологии региональногопланирования, то есть по обоснованию и выбору приоритетных целей развитиярегиона, разработке системы ресурснообеспеченных и взаимоувязанных мероприятий,обеспечивающих достижение поставленных целей в установленные сроки и сопределенными результатами.
Списокиспользованных источников
1 Атаманчук Г.В. Теориягосударственного управления. Курс лекций – М., 1997.
2. Пикулькин А.В. Системагосударственного управления: Учебник для вузов /Под ред. Т.Г. Морозовой. –М.,1997.
3. ПубликацияП.Г.Щедровицкого “Компаспромышленной реструктуризации”, сентябрь 2003. -N 5(6), с. 15-16.
4.Родионова Ирина. Региональная экономика: Учебное пособие для студентовэкономически специальностей-М., 2004.
5.Коваленко Е.Г. Региональная экономика и управление-СПб.,2008.