--PAGE_BREAK--
2. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ФИНАНСЫ: особенности формирования и управления
2.1. Система муниципальных финансов
В Европейской Хартии о местном самоуправлении изложены следующие принципы обеспечения самостоятельности и достаточности местных бюджетов:
· достаточность собственных финансовых средств и их соразмерность предоставленным полномочиям;
· свобода распоряжения этими средствами при осуществлении своих функций;
· поступление хотя бы части финансовых средств местного самоуправления за счет местных сборов и налогов;
· защита более слабых органов местного самоуправления за счет процедур финансового выравнивания;
· предоставление субсидий не должно идти в ущерб выбора политики органов местного самоуправления [1].
В России эти принципы соблюдаются не полностью, особенно в части достаточности собственных финансовых средств, их соразмерности предоставленным полномочиям, размера местных налогов и сборов и свободы распоряжения финансовыми средствами.
Финансовые ресурсы местного самоуправления классифицируются по различным признакам:
· налоговые и неналоговые (к неналоговым относятся доходы от использования муниципального имущества и предоставления муниципальных услуг);
· собранные на территории муниципального образования и полученные от других уровней бюджетной системы в порядке бюджетного регулирования;
· законодательно закрепленные (собственные) и полученные от
государства целевым назначением (субвенции) для выполнения отдельных государственных полномочий;
· принадлежащие муниципальному образованию и заемные;
· входящие в состав муниципальной казны и принадлежащие муниципальным предприятиям и учреждениям [18, c. 61].
Для обеспечения единой методологии и сопоставимости показателей бюджетов всех уровней в Российской федерации введена единая бюджетная классификация, установленная Федеральным законом «О бюджетной классификации РФ». Органы местного самоуправления (как и органы представительной власти субъектов РФ) вправе производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации, не нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классификации РФ.
Федеральный закон 2003 г. [5] разграничил источники доходов и расходные полномочия между муниципальными образованиями разных типов (поселениями, муниципальными районами и городскими округами), установил принципы выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и процедуры финансирования отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления. Конкретные перечни и ставки налоговых платежей, поступающих в бюджеты муниципальных образований разных типов, подлежат определению при корректировке Бюджетного и Налогового кодексов РФ.
Источники доходов местных бюджетов показаны на рисунке 1.
К имущественным доходам местных бюджетов относятся доходы от приватизации, реализации, сдачи в аренду муниципального имущества, установленная законодательством доля доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, платежи в местные бюджеты за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с федеральными законами. В Федеральном законе 1995 г. [3] к доходам местных бюджетов относились также доходы от местных займов и лотерей, муниципальных ценных бумаг, а также финансовые средства, передаваемые органам местного самоуправления для компенсации потерь, вызванных решениями органов государственной власти в процессе исполнения бюджета. В Федеральном законе 2003 г. [5] эти источники не упоминаются.
Рисунок 1. Доходы местных бюджетов (согласно Федеральному закону 2003 г.)
Источниками увеличения доходов местных бюджетов могут быть:
· увеличение налогооблагаемой базы (налогового контингента) за счет поддержки развития промышленности и малого бизнеса на территории муниципального образования;
· повышение эффективности использования муниципального имущества, включая землю. В качестве регуляторов могут выступать ставки арендной платы за землю, нежилые помещения и другое имущество, их умелая дифференциация в зависимости от местоположения, инфраструктурной обеспеченности, вида деятельности;
· использование в отдельных случаях заемных средств.
Серьезной проблемой для обеспечения доходов местных бюджетов является собираемость налогов. Для ее повышения органы местного самоуправления взаимодействуют с территориальными налоговыми органами, оказывают содействие в их работе, осуществляют взаимообмен информацией.
Федеральный закон 2003 г. [5] в сравнении с Федеральным законом 1995 г. [3] предоставляет органам местного самоуправления значительно большую самостоятельность в определении направлений расходов местных бюджетов в пределах имеющихся у них финансовых средств и с учетом закрепленных за каждым типом муниципального образования вопросов местного значения. В частности, органы местного самоуправления могут устанавливать муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение отдельных вопросов местного значения. Органы местного самоуправления муниципальных образований, не получающих дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.
Органы местного самоуправления должны вести реестры расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с требованиями
Бюджетного кодекса РФ.
Структура расходов местных бюджетов приведена на рисунке 2.
Рисунок 2. Расходы местных бюджетов
Самыми крупными статьями расходов большинства местных бюджетов являются расходы на жилищно-коммунальное хозяйство, образование и здравоохранение. В некоторых муниципальных образованиях на эти три статьи расходуется до 75-80% бюджетных расходов. В перспективе структура расходов будет меняться. В частности, будут сокращаться расходы на финансирование жилищно-коммунального комплекса в связи с передачей бюджетных средств на эти цели от жилищно-эксплуатационных организаций к гражданам, причем выплата жилищных субсидий будет финансироваться через федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ. Расходы на образование и здравоохранение будут сосредоточены в бюджетах муниципальных районов и городских округов, а расходы на финансирование образовательного процесса, включая заработную плату педагогических работников, передаются на уровень субъектов РФ.
В бюджете текущих расходов могут выделяться «защищенные статьи», по которым сокращение расходов недопустимо ни при каких обстоятельствах. К таким статьям обычно относятся расходы на заработную плату, оплату коммунальных и транспортных услуг бюджетных организаций, питание в бюджетных учреждениях (больницы, детские учреждения и др.), медикаменты, выплату пособий и компенсаций и пр.
Средства бюджета развития расходуются на капитальное строительство, капитальный ремонт и иные инновационные мероприятия. В условиях экономического кризиса и дефицита средств на текущие расходы большинство муниципалитетов сегодня не в состоянии сформировать бюджет развития и все имеющиеся у них средства направляют на неотложные текущие нужды. Но и в экономически благополучных странах прямые бюджетные расходы на цели развития обычно невелики, и основная доля средств формируется за счет муниципальных займов.
Среди возможных путей сокращения расходов местных бюджетов можно выделить:
· повышение эффективности работы муниципальных предприятий и учреждений, снижение их дотационности;
· усиление контроля за расходованием бюджетных средств;
· привлечение частного бизнеса к оказанию отдельных видов услуг;
· нормирование расходов на оказание отдельных видов муниципальных услуг;
· конкурсное размещение муниципального заказа;
· установление экономически обоснованных цен и тарифов на муниципальные услуги, расширение спектра платных услуг;
· поддержка, а в отдельных случаях прямое финансирование
внедрения ресурсосберегающих технологий в городском хозяйстве.
Муниципальные образования должны стремиться к построению сбалансированных бюджетов, в которых размеры доходов и расходов совпадают. Бюджетный кодекс РФ допускает размер дефицита местного бюджета, утвержденного представительным органом местного самоуправления на очередной финансовый год, не более 10% объема доходов бюджета (без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней). Одновременно должны быть утверждены источники покрытия этого дефицита, в числе которых могут быть муниципальные займы, кредиты, ссуды, поступления от продажи муниципального имущества и другие источники, установленные законодательством.
Для большинства муниципальных образований достижение устойчивых, прогнозируемых и сбалансированных бюджетов практически невозможно. Это объясняется тем, что доля собственных доходов местных бюджетов для разных муниципальных образований составляет от 10 до 50%, в результате чего наблюдаются массированные и трудно прогнозируемые финансовые потоки из региональных бюджетов в местные. В некоторых субъектах РФ разграничение доходных источников между региональным и местными бюджетами произведено таким образом, что все без исключения муниципальные образования оказываются дотационными [20, c. 176].
Бюджетное регулирование со стороны субъекта РФ чаще всего сводится к выравниванию финансового положения муниципальных образований региона, независимо от уровня их собственной доходной базы. Тем самым в проигрыше оказываются «города-доноры», которые вносят основной вклад в формирование консолидированного бюджета субъекта РФ. Для них становится выгодным иждивенчество и невыгодным – наращивание собственной доходной базы, ибо это приводит к сокращению дотаций в следующем году. Поэтому размер консолидированного бюджета субъекта РФ не растет, и с каждым годом становится все труднее обеспечивать финансирование действительно дотационных территорий.
Другим фактором несбалансированности и неустойчивости местных бюджетов является возложение на них ряда государственных полномочий, финансируемых крайне неудовлетворительно или вовсе не финансируемых.
Федеральный закон 2003 г. устанавливает принципиально иной механизм выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и четко определяет порядок финансирования передаваемых органам местного самоуправления государственных полномочий, исключая возможность появления «нефинансируемых магнатов». Эти вопросы относятся не к сфере муниципального управления, а к вопросам политики государства по отношению к местному самоуправлению.
2.2. Управление муниципальными финансами
Муниципальное образование заинтересовано в эффективном использовании своих финансовых ресурсов, в разумном, не подавляющем деловую активность увеличении доходов бюджета и экономном расходовании бюджетных средств.
Совокупность целей и методов эффективного использования финансовых ресурсов муниципального образования в интересах населения составляет суть муниципальной финансовой политики.
Цели и основные инструменты муниципальной финансовой политики представлены на рисунке 3.
Система целей муниципальной финансовой политики логически вытекает из общей задачи обеспечения финансовыми средствами исполнения собственных полномочий муниципального образования, его комплексного и устойчивого социально-экономического развития, а также исполнения государственных полномочий, возложенных в установленном порядке на данное муниципальное образование.
Рисунок 3. Цели и инструменты муниципальной финансовой политики
Ниже рассматриваются отдельные методы и инструменты достижения этих целей.
Бюджетный процесс. Бюджетный процесс в муниципальном образовании – это деятельность органов местного самоуправления по составлению и рассмотрению проекта муниципального бюджета, его утверждению, исполнению и контролю за исполнением.
Эффективная организация бюджетного процесса на всех его стадиях позволяет привлекать в бюджет дополнительные источники доходов и обеспечивать экономное расходование бюджетных средств.
Бюджетный процесс регламентируется нормами Бюджетного кодекса РФ и осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно. Обычно в муниципальном образовании принимается местный нормативный акт – положение о бюджетном процессе, регламентирующее порядок и сроки разработки, утверждения, исполнения, контроля и отчетности об исполнении бюджета.
Проект местного бюджета разрабатывается администрацией муниципального образования. Для разработки проекта бюджета необходим ряд исходных данных:
· прогноз социально-экономического развития муниципального образования;
· план развития муниципального сектора экономики;
· оценка потерь бюджета от предоставления налоговых льгот;
· проекты муниципальных целевых программ на очередной финансовый год;
· прогноз налоговых и неналоговых поступлений;
· структура муниципального долга и программа муниципальных заимствований на очередной финансовый год;
· основные направления бюджетной и налоговой политики;
· прогноз финансового баланса территории;
· оценка ожидаемого исполнения за текущий финансовый год;
· перечень местных нормативных актов или их частей, действие которых должно быть приостановлено на очередной финансовый год в связи с нехваткой средств [8, c. 230].
Для составления проекта местного бюджета необходимы также сведения о нормативах отчислений в местный бюджет от федеральных и региональных налогов и сборов, о предполагаемых объемах финансовой помощи из бюджетов других уровней, о дефляторах (ценовых коэффициентах роста финансовых затрат по сравнению с текущим годом). Эти сведения, если они не содержатся в действующем налоговом и бюджетном законодательстве, должны быть заблаговременно получены от финансового органа субъекта РФ.
Разработанный проект местного бюджета вносится главой администрации на рассмотрение и утверждение в представительный орган местного самоуправления.
К проекту бюджета прилагается специальный документ – бюджетное послание, в котором глава администрации обосновывает объемы доходов и направления расходования бюджетных средств с учетом целей и задач жизнеобеспечения и социально-экономического развития муниципального образования.
Рассмотрение бюджета в представительном органе обычно происходит в два или три этапа (чтения). На первом этапе проект бюджета рассматривается в комитетах и комиссиях, а затем на заседании представительного органа, где заслушивается бюджетное послание главы администрации. После этого бюджет принимается в первом чтении, т.е. согласовываются его основные параметры. Для рассмотрения возможных разногласий по проекту между администрацией и представительным органом создается согласительная комиссия. Проект бюджета, принятый в первом чтении, публикуется в средствах массовой информации для всенародного обсуждения. На втором этапе собираются и анализируются мнения и предложения населения и общественных организаций по проекту бюджета, проводятся публичные слушания по проекту и работает согласительная комиссия. По итогам ее работы администрация корректирует проект бюджета и повторно вносит его в представительный орган. Если разногласия удалось преодолеть, бюджет утверждается представительным органом во втором чтении. Третий этап требуется, если голосование во втором чтении не дало результата. На этом этапе продолжается работа сoгласительной комиссии, после чего бюджет утверждается в третьем, окончательном чтении.
Если к началу финансового года бюджет не будет утвержден, то
финансирование бюджетных расходов осуществляется ежемесячно в размере 1/12 фактических расходов бюджета предыдущего года. Поскольку этот порядок существенно осложняет процесс финансирования, администрация и представительный орган заинтересованы в том, чтобы преодолеть разногласия и утвердить бюджет к началу финансового года. Исполнение утвержденного бюджета осуществляется администрацией в строгом соответствии с бюджетной росписью по статьям расходов, которая доводится до сведения всех распорядителей и получателей бюджетных средств.
В процессе исполнения бюджета может возникнуть необходимость в перераспределении бюджетных средств по статьям расходов. В положении о бюджетном процессе должно быть указано, в каких пределах администрация имеет право производить такое перераспределение самостоятельно. В случае превышения этого предела администрация должна внести на утверждение представительного органа предложения о внесении изменений в утвержденный бюджет. Если в процессе исполнения бюджета происходит снижение ожидаемого объема поступлений в бюджет не более чем на 10%, администрация вправе ввести режим сокращения расходов бюджета (секвестр). Если снижение доходов составляет более 10% от утвержденной суммы, администрация вносит в представительный орган предложения о внесении изменений в бюджет.
Не реже чем один раз в квартал администрация представляет на рассмотрение представительного органа информацию о ходе исполнения бюджета. Контроль за исполнением бюджета осуществляет контрольный орган муниципального образования, который информирует представительный орган о выявленных нарушениях.
Годовой отчет об исполнении бюджета представляется администрацией на утверждение представительного органа в сроки, установленные положением о бюджетном процессе. При обнаружении несоответствия исполнения бюджета утвержденным параметрам представительный орган имеет право не утверждать отчет и обратиться в органы прокуратуры для проверки обстоятельств нарушения бюджета и привлечения к ответственности виновных должностных лиц.
Бюджетный кодекс РФ установил обязательность казначейского исполнения бюджетов всех уровней, включая местные.
Существовавшая (а во многих случаях еще существующая) система исполнения местных бюджетов предусматривает последовательное перечисление бюджетных средств на оплату закупаемой продукции и бюджетных услуг со счета финансового органа муниципального образования на расчетные счета заказчиков продукции и услуг – распорядителей бюджетных средств, а затем с их счетов на расчетные счета поставщиков продукции и исполнителей услуг. Перечисление осуществляется через соответствующие банки. Поскольку перечисленные участники бюджетного процесса могут хранить свои расчетные счета в разных банках, этот процесс занимает много времени, в течение которого финансовые средства замораживаются. Следствием такой схемы являются:
· отсутствие прозрачности в исполнении местного бюджета;
· неэффективный контроль за целевым использованием бюджетных средств;
· отсутствие оперативной информации о произведенных расходах, что затрудняет расчет необходимых заемных средств;
· нерационально большой уровень средних остатков бюджетных средств на счетах коммерческих банков и т.п.
Казначейское исполнение бюджета характеризуется тем, что все расчеты с поставщиками продукции и исполнителями услуг производятся на основе принципа единства кассы с единого счета, на который поступают все доходы бюджета. Главные цели перехода на казначейское исполнение бюджета – установление оперативного контроля над целевым использованием бюджетных средств и ходом исполнения бюджета, сокращение сроков прохождения платежей, повышение точности планирования и обоснованности использования средств за счет централизованного управления финансовыми потоками.
Основными результатами казначейского исполнения бюджета должны стать:
· обеспечение контроля целевого использования бюджетных средств;
· обоснованное планирование смет расходов;
· получение оперативной информации о состоянии бюджетных счетов в разрезе учреждений, отраслей, статей расходов;
· оптимизация бюджетных потоков.
В результате введения казначейского исполнения бюджета распорядители расходов отделены от получателей; потоки доходов и расходов централизованы и оптимизированы, обеспечивается гибкое маневрирование ресурсами. Практический опыт показал, что с введением казначейского исполнения бюджета исключается возможность нецелевого использования бюджетных средств, а их экономия за счет ускорения оборота составляет до 10-15%.
Казначейское исполнение местного бюджета в настоящее время осуществляется в разных муниципальных образованиях по одной из двух схем.
Первая схема предусматривает создание в муниципальном образовании своего муниципального казначейства, как правило, в составе финансового органа администрации. Распорядители бюджетных средств открывают в муниципальном казначействе лицевые счета. Казначейство играет роль кассира всех распорядителей и получателей бюджетных средств. Оно проверяет правильность заявок распорядителей бюджетных средств на финансирование расходов, их соответствие бюджетной росписи и оплачивает счета поставщиков. На расчетные счета бюджетных организаций перечисляются только расходы на заработную плату работников. Вторая схема предусматривает заключение соглашения о кассовом обслуживании исполнения местного бюджета с территориальным органом Федерального казначейства или казначейства субъекта РФ. Данные органы не вправе отказать муниципальному образованию в заключении такого соглашения.
Переход на казначейское исполнение бюджета – сложная процедура, требующая создания соответствующих компьютерных программ и баз данных о распорядителях и получателях бюджетных средств, обучения персонала. В настоящее время на рынке программных продуктов присутствует несколько программ казначейского исполнения местных бюджетов, разработанных разными внедренческими организациями. Каждый из продуктов имеет достоинства и недостатки; при этом муниципальные образования внедряют у себя разные модели. Отсутствие унифицированного программного обеспечения приведет к негативным последствиям, осложняя обмен информацией.
Эффективным инструментом муниципальной финансовой политики может быть использование финансово-кредитных отношений. Согласно Федеральному закону 2003 г. [5] муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в т.ч. за счет выпуска муниципальных ценных бумаг, в порядке, установленном представительным органом местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством.
Бюджетный кодекс РФ определяет, что органы местного самоуправления имеют право на заключение кредитных соглашений и договоров, получение муниципальных займов, осуществляемых путем выпуска муниципальных ценных бумаг (муниципальные облигации, жилищные сертификаты), получение бюджетных ссуд и бюджетных кредитов из бюджетов других уровней, выдачу муниципальных гарантий. В этих случаях у муниципального образования возникает муниципальный долг.
Муниципальный долг – это совокупность долговых обязательств муниципального образования. Муниципальный долг полностью и без условий обеспечивается всем имуществом, составляющим муниципальную казну [5, c. 94].
Согласно Бюджетному кодексу РФ предельный объем муниципального долга не должен превышать объем доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней. Краткосрочные муниципальные заимствования используются для покрытия временных дефицитов местных бюджетов. В условиях финансовой нестабильности доверие коммерческих банков к муниципальному образованию как заемщику невелико. Поэтому в муниципальной практике преобладают краткосрочные займы, необходимые для решения отдельных неотложных проблем.
Муниципальное образование обязано ежегодно разрабатывать программу заимствований, в которую включаются объемы заимствований на очередной финансовый год, общие объемы заимствований с учетом предыдущих лет и расходы на погашение долговых обязательств. Программа заимствований утверждается представительным органом местного самоуправления одновременно с утверждением бюджета.
Для комплексного решения задач развития местная власть должна иметь представление обо всех финансовых ресурсах, образующихся и используемых на территории муниципального образования. Этой цели служит территориальное сводное финансовое планирование, с помощью которого объединяются различные виды финансовых планов: финансовые планы хозяйствующих субъектов, местного бюджета, баланс денежных доходов и расходов населения. Эти планы отражают отдельные стороны и этапы распределения и перераспределения части национального дохода, созданного и используемого на данной территории.
Для расчета абсолютной величины финансовых ресурсов территории муниципального образования составляется сводный баланс финансовых ресурсов, аккумулирующий денежные средства бюджета, внебюджетных фондов, средства ведомств и предприятий. Этот баланс входит в систему сводного финансового баланса РФ и сводных финансовых балансов субъектов РФ.
Территориальный финансовый баланс муниципального образования обеспечивает последовательное и взаимосвязанное отображение движения финансовых ресурсов: процесса их образования, передачи в централизованные фонды государства и фонды субъекта РФ, получения ресурсов со стороны, формирования доходов и их использования. Сводный финансовый баланс фиксирует только годовые обороты ресурсов и не предназначен для отображения их остатков на начало и конец года.
Сводный финансовый баланс территории состоит из четырех разделов:
I. Доходы.
II. Расходы.
III. Превышение доходов над расходами и расходов над доходами.
IV. Источники финансирования дефицита бюджета.
Сумма данных раздела I дает объем образованных на территории финансовых ресурсов (без средств населения). Итоги раздела II представляют собой объем затрат (без средств населения), произведенных на территории. Итоги раздела III характеризуют баланс доходов и расходов. В разделе IV отражены источники покрытия дефицита бюджета.
При разработке сводного финансового баланса территории используются данные местных экономических, финансовых, налоговых, статистических органов, функциональных подразделений территориальных органов государственной власти, экономические нормативы и лимиты по основным показателям развития территории, данные местного бюджета, балансов доходов и расходов всех предприятий и организаций, расположенных на территории. продолжение
--PAGE_BREAK--