Инструментальные методы обеспечениясбалансированного развития в России — региональный аспект
Региональноесоциально-экономическое развитие Российской Федерации в посткризисный периодхарактеризовалось:
– ростом основныхпоказателей экономического и социального развития регионов;
– сохранениемконцентрации социально-экономического потенциала страны в высокоразвитыхрегионах;
– сокращениеммежрегиональной дифференциации по темпам экономического и социального развитиярегионов;
– расширениемгруппы регионов со средним уровнем социально-экономического развития.
Но приэтом сохраняются и проблемы регионального развития:
– высокий уровеньмежрегиональных различий по душевым показателям ВРП, доходам населения,производительности труда, объемам инвестиций в основной капитал;
– усилениемоноотраслевого характера экономики значительной части регионов;
– сохранение в рядерегионов значительной доли госсектора;
– низкие темпысоздания рыночной инфраструктуры в регионах;
– слабая адаптацияруководителей ряда субъектов Российской Федерации в новых экономическихусловиях управления регионом;
– низкие темпыпроведения экономических и социальных реформ в регионах;
– усилениеконцентрации капитала в экономически развитых регионах, что создает предпосылкидля последующего увеличения дифференциации регионов по уровнюсоциально-экономического развития.
Важноотметить, что если в период кризиса динамика развития региона почти целикомдетерминировалась композицией отраслей на его территории, то в период подъемастали мощно проявляться географические факторы, фактор человеческого капитала иинституциональная составляющая экономического развития. Почти все регионыобладали значительным запасом человеческого капитала; а более удачно расположенныерегионы (например, Самарская область, географически являющаяся центральнымузлом связи Центр-Урал и Центр-Юг) начали пользоваться определеннымипреимуществами.
Всевышесказанное предполагает обращение к региональной политике с точки зрения ееадекватности современному периоду и выявлению направлений соответствующихизменений.
Насовременном этапе финансовые инструменты федеральной региональной политикискладываются из двух неравных частей: 1) межрайонного регулирования текущихбюджетных расходов (система трансфертов) и 2) ассигнований на развитиеотдельных районов и их групп (федеральные целевые программысоциально-экономического развития регионов). Соотношение этих частей примерно втечение последних лет устойчиво сохраняло приоритет в пользу первой части,определяемое как соотношение ассигнований по линии Федерального фонда поддержкирегионов (ФФПР) к величине Фонда регионального развития (ФРР).
В 2005 г. ФФПР сформирован в размере 189 875 735 тыс. руб. Распределение ФФПР осуществляется на основесопоставления налогового потенциала регионов с учетом различий в стоимостипредоставления населению бюджетных услуг по субъектам Российской Федерации.
В 2005г. предусматривалось повысить эффективность выравнивания бюджетнойобеспеченности при сохранении стимулирования органов государственной властисубъектов Российской Федерации к развитию собственной налоговой базы. В этихцелях первая часть финансовой помощи распределялась таким образом, чтобыгарантировать минимальный уровень доходов регионов с наименьшим уровнем социально-экономическогоразвития. При этом выравнивание производится пропорционально отставаниюпоказателя бюджетной обеспеченности этих субъектов Российской Федерации отзаданного для данной группы регионов уровня.
Таблица1 Доля населения, проживающего врегионах с разным уровнем бюджетной обеспеченности (% к общей численностинаселения РФ)Уровень бюджетной обеспеченности (% к среднему по РФ) 2005 2006 До После До После Критически низкий (менее 64 %) 34,2 - 30,0 - Низкий (64–70 %) 4,3 30,1 7,9 27,2 Ниже среднего (70–75 %) 7,3 8,4 10,8 7,7 Средний (75–100 %) 19,0 26,2 13,3 27,0 Выше среднего (100–150 %) 23,9 23,9 24,7 24,7 Высокий (более 150 %) 11,4 11,4 13,4 13,4 Источник: Министерство финансов РФ.
Оставшаясячасть Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерациибудет распределяться для регионов, уровень бюджетной обеспеченности которых непревышает установленное пороговое значение с учетом полученных средств группойнаименее обеспеченных субъектов Российской Федерации.
Таблица2 Выделение трансфертов ФФПР регионамЮФО в 2006 гСубъект Уровень реальной бюджетной обеспеченности, % Размер трансферта, млрд руб. до распределения после распределения Адыгея 26 65,8 2,632 Дагестан 24 65,6 14,813 Ингушетия 12 64,2 3,969 Кабардино-Балкария 32 66,5 4,022 Калмыкия 34 66,7 1,329 Карачаево-Черкесия 25 65,7 2,864 Северная Осетия – Алания 34 66,7 3,404 Чечня 12 64,2 9,405 Краснодарский край 70,5 77,7 5,230 Ставропольский край 52,5 68,8 6,229 Астраханская область 112 112 - Волгоградская область 74,8 80,9 2,240 Ростовская область 54,5 69,05 8,946 Источник: Министерство финансов РФ.
Врезультате осуществленной налоговой реформы доля регионов в доходахконсолидированного бюджета за последние годы резко упала, тогда как доля врасходах продолжает расти [3]. Так, ЮФО обеспечивал налогов и сборов вбюджетную систему РФ в 2002 г. 6,4 %, в т.ч. в федеральный бюджет – 5,7 %, 2005г. – 4,8 %, в т.ч. в федеральный бюджет – 3,7 %. Максимальный вклад из всехтринадцати субъектов стабильно обеспечивает Краснодарский край – 1,5 % всехналогов и сборов. (Для справки: консолидированный бюджет Южного федеральногоокруга на 1.12.2003 г. составлял по расходам 177,4 млрд. руб., собственные доходы– 103,1 млрд. руб., т.е. 58,1 %).
Таблица3
ТрансфертыФФПР и бюджетные доходы регионов ЮФО в 2005 гСубъект Доходы консолидированного бюджета, млрд. руб. Величина трансферта ФФПР, млрд. руб. Доля трансферта в доходах бюджета, % Адыгея 6,153 1,890 30,7 Дагестан 32,590 12,994 39,9 Ингушетия 6,827 2,759 40,4 Кабардино-Балкария 3,369 Калмыкия 5,428 0,821 15,0 Карачаево-Черкесия 6,424 2,014 31,4 Северная Осетия – Алания 13,030 2,445 18,8 Чечня 22,694 7,093 31,2 Краснодарский край 75,113 3,687 4,9 Ставропольский край 38,462 5,496 14,3 Астраханская область 13,580 - - Волгоградская область 35,200 1,766 5,0 Ростовская область 67,871 7,412 10,9 Источник: Министерство финансов РФ.
Насегодняшний день основу доходной базы региональных бюджетов составляют: налогна доходы физических лиц; налог на прибыль организаций; на имуществопредприятий; на малый бизнес; на рекламу. Для местных бюджетовдоходоформирующими являются налог на имущество физических лиц; земельный налог;налог на рекламу; налоги на малый бизнес. Для многих регионов, в частности длярегионов Южного федерального округа, уровень доходов населения которого даже всамых благополучных Ростовской и Волгоградской областях, Краснодарском крае недостигает среднероссийских значений, такое распределение налоговых доходов поуровням бюджетной системы означает в ближайшей перспективе сохранениефинансовой зависимости от федерального центра.
Этотразрыв в собственных доходах и расходах региональных бюджетов создает настороне регионов и муниципальных образований двоякий синдром: 1) растущейзависимости от центра и развивающегося на этой почве иждивенчества; 2) ложногоощущения благополучия, вызванного тем, что душевая бюджетная обеспеченность всубъектах Федерации повсеместно доводится трансфертами до уровня 0,8–0,95 отсреднего по стране. В этих условиях трансферты все больше выступают как альтернативаинвестициям, к которым привыкли и регионы, и федеральный центр.
В этихусловиях, как отмечает О.С. Пчелинцев, формируется весьма специфический типрегиональной политики, отличительными особенностями которого являются:«минимальный запрос на ресурсы из федерального бюджета; рост обязательстврегиональных и местных администраций перед крупными компаниями,дислоцированными (в основном) за пределами их территорий; сильная зависимостьот конъюнктуры мирового рынка; ориентация всех звеньев региональной экономики,включая инфраструктурные, на достижение высокого коммерческого результата;минимизация социальной нагрузки (финансирование по «остаточному принципу»).
Анализситуации в регионах показывает, что набор средств региональной политики,которым располагает российская власть в центре и на местах, недостаточен длярешения стоящих перед ней задач. «В этих условиях настоятельной необходимостьюстановится модернизация региональной политики. Ее основным содержанием должностать не сглаживание разрывов в текущих бюджетных расходах, а долгосрочнаястратегия обустройства территории и улучшения «человеческого капитала», опирающаяся,в первую очередь, на развитие инфраструктуры».
Особаяроль программ в смешанной экономике определяется тем, что рынок является принципиальноне целевым, а стихийным механизмом координации. Успешно решая задачииспользования ресурсов, он довольно плохо справляется с задачами ихвоспроизводства. Поэтому все, что связано с приданием экономике поступательногоразвития в условиях существования крупных народнохозяйственных проблем,естественным образом реализуется государством, в том числе и посредствомразработки и реализации программ, сочетающихся с государственной контрактнойсистемой и обновленной макроэкономической политикой.
Программно-целевомупланированию и региональным программам посвящена обширная литература, общийуровень которой весьма высок. Достаточно полный обзор этой литературы (включаянормативные документы) дан в третьем разделе книги В.Н. Лексина и А.Н. Швецова«Государство и регионы. Теория и практика государственного регулированиятерриториального развития» [2].
В 90-егг. значительный ущерб региональному программированию нанесла идеологияобвального ухода государства из экономики. В результате роль и значениерегиональных целевых программ неуклонно снижаются. Как отмечал в 1995 г. академик А.Г. Гранберг: «Правительство по сути “потеряло” региональные программы» [1]. Так, в 1995 г. на 40 регионально-отраслевых и 20 собственно региональных программприходилось всего 7 % расходов федерального бюджета.
Анализряда конкретных региональных программ позволяет выделить ряд «проблемных» мест,характерных для региональных программ периода рыночного реформирования. К числуважнейших из них следует отнести следующие.
Во-первых,программы регионов представляют, по существу, длинные перечни инвестиционныхпредложений с нечетко определенными источниками финансирования. Федеральноефинансовое покрытие программ, как правило и в декларативной форме крайненизкое, на практике никогда полностью не реализовывалось. Что же касаетсячастных и иностранных инвестиций, то за ними чаще всего стоят лишь протоколы онамерениях. Крайне слаба маркетинговая проработка этих проектов.
Во-вторых,чрезмерное количество одновременно разрабатываемых программ привело к явномуперевесу в них декларируемых мероприятий над реально-реализуемыми. Практическини одна из разрабатываемых и реализуемых программ так и не была полностьювыполнена.
В-третьих,под влиянием растущего недофинансирования содержание региональных программ скаждым годом становится все более узким, носит точечный, локальный характер,что противоречит самой природе таких полиструктурных систем, как регион.
В-четвертых,в настоящее время практически отсутствует особая методология разработкирегиональных программ. Используются нормативные документы, регулирующиеразработку абстрактных федеральных программ, такие как «Порядок разработки иреализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ,в осуществлении которых участвует Российская Федерация» и Закон РФ «О государственномпрогнозировании и программах социально-экономического развития РоссийскойФедерации» [1]. Однако эти документы не охватывают целого ряда важнейшихвопросов, таких как оценка эффективности программ и механизм их финансирования.
Основныепринципы регионального программирования, сформулированные академиком А.Г.Гранбергом, включают: 1) долгосрочность; 2) приоритетность социальных иэкологических задач; 3) установка на замену администрирования равноправнымсотрудничеством всех участников внутри- и межрайонного взаимодействия.
Реализацияэтих принципов должна осуществляться в нескольких направлениях. Первое –создание информационной инфраструктуры, обес-печивающей постоянный диалогрегиональных администраций с предприятиями, а содержание региональных программдолжно определяться по «остаточному принципу», т.е. ее предметом долженвыступать комплекс проблем, решить которые рынок (частный сектор) оказываетсяне в состоянии.
Второенаправление – усиление социальной ориентации региональных программ. Современныйрегион может быть правильно понят только как пространство, где люди рождаются,учатся, работают, создают семьи. А значит, вторым (после активности частногосектора) исходным пунктом регионального программирования должен стать анализ ипрогноз населения, расчет индексов развития человеческого потенциала (HDI) на уровне РФ в целом и еесубъектов. Только на этой основе, координируя программы администраций с планамикоммерческого сектора, можно в дальнейшем перейти к разработке собственно экономическихпрогнозов – занятости, доходов и потребления.
Третьимнаправлением совершенствования регионального программирования должен стать комплексныйанализ эффективности. Сейчас экономическое обоснование региональных программведется фактически только со стороны потребностей и необходимых объемов финансирования,т.е. по существу по затратному принципу. Но это неверно: любая региональнаяпрограмма является также и значительным источником экономического эффекта,который реализуется, по большей части, в виде «внешних эффектов» (например,экономия коммерческого сектора в результате развития инфраструктуры).Следовательно, денежный выигрыш от реализации региональных программ достаетсяне инвестору, а распылен между множеством получателей.
В идеалеэкономический эффект региональной программы должен оцениваться приростомнационального богатства, т.е. повышением суммарной стоимости общественных ичастных активов (включая прирост «человеческого капитала») в результате ее реализации.Иначе говоря, он может быть измерен как разность между оценочной стоимостьюобъектов всех форм собственности в регионепосле реализации программы и на момент начала ее действия (в части, вызванноймероприятиями данной программы).
Соответствующиеприращения стоимости капитальных активов целесообразно рассматривать раздельнопо каждому элементу с учетом всех вариантов (включая и полный или частичныйотказ от реализации данной программы).
Следующимшагом должно стать распространение этого анализа на социальные и экологическиеэффекты, оценка которых строится на теоретических постулатах экономикиобщественного сектора. Речь идет о многоступенчатом алгоритме оценкиобщественных проектов, к классу которых принадлежат региональные программы:процедуры экономического соизмерения результатов и затрат (cost-benefit analysis) и комплексного сопоставления затратс эффектами (cost-effectiveness analysis). Поскольку в программах наряду сэкономическими всегда ставятся также социальные и экологические цели, которые,как правило, не поддаются адекватному выражению на языке реальных денежныхпотоков, нужна специальная методика комплексной оценки эффективностигосударственных (федеральных и региональных) программ. Существующая практикаоснащения их «бизнес-планами» не заменяет такой методики и свидетельствуетскорее о непонимании самой проблемы.
Ядромбольшинства региональных программ должна стать долгосрочная концепция занятости– расчет потребности региона в дополнительных рабочих местах и определение,исходя из их средней стоимости по отраслям, необходимых для этого инвестиций –государственных и частных. При этом наряду с общей и зарегистрированнойбезработицей должна учитываться и неэффективная занятость – численностьперсонала на рабочих местах с низкой производительностью труда.
Долгосрочнойприроде программного планирования соответствует использование в качествецелевых ориентиров измерителей ресурсного потенциала экономической системы.Именно ресурсный потенциал – демографический, производственный,научно-технический, социально-культурный и экологический – определяетдинамические свойства экономики – скорость и направление ее развития. Вчастности, сроки выхода из кризиса определяются не показателями текущегопроизводства (ВВП или ВРП), а темпом обновления основных фондов.
Инаконец, огромной важности вопрос о непосредственном участии государства вреализации региональных программ. До последнего времени на государственныекапиталовложения были наложены жесткие идеологические ограничения. Врезультате, как отмечает О.С. Пчелинцев, программы, в том числе региональные,превращаются в декорацию: ведь выполнить их в рамках нынешнего курса навсемерное ограничение экономической роли государства просто невозможно. Неменьше вреда наносит и другое распространенное представление – о том, чтоведущими всегда являются частные инвестиции. В действительности длярегиональной экономики характерна ведущая роль именно общественных инвестиций винфраструктуру, а уже инфраструктура «тянет» за собой другие отрасли.
Сжатиебюджетных инвестиций может привести к сокращению частных. В развивающихсястранах за период реализации такой политики с 1997 по 2002 г. частные инвестиции в инфраструктуру упали со 128 до 58 млрд долл. Как подчеркнул в интервьюжурналу «Transition» исполнительный директор ВсемирногоБанка К. Брукинс: «Инфраструктура – вновь важная составная часть деятельностиВсемирного Банка … на нужды инфраструктуры следует направлять не менее 7 % ВВП;при этом до 70 % инвестиций в нее должны быть бюджетными и лишь 20–25 % – частными»/
Российскийопыт применения федеральных целевых программ как инструмента региональнойполитики федерального уровня достаточно противоречив. Данный инструментнуждается в модернизации, повышении действенности эффективности. Такаямодернизация должна осуществляться в нескольких аспектах. Во-первых, разделениестратегических целевых ориентиров. Федеральные целевые программы региональногоразвития должны быть двух видов: направленные на решение задачи стимулированиясоциально-экономического развития (например, обеспечение ускоренного экономическогороста в геостратегически важных регионах страны) и направленные на решениезадачи обеспечения воспроизводства ресурсов развития (в том числе на решениепроблем кризисных территорий). В отношении двух видов программ должны бытьвыработаны требования эффективности в соответствии с типологией регионов испецификой решаемых задач.
Во-вторых, четкоевыделение и соблюдение принципов построения федеральных целевых программ.Федеральные целевые программы регионального развития должны быть построены наследующих принципах:
1) Принципвзаимосвязи и преемственности программ. Программы и проекты по каждому этапуреализации должны быть взаимосвязаны по решаемым задачам и усиливать другдруга.
2) Принципнаращивания усилий. Необходимо обеспечить воспроизводство ресурсов по ходуреализации стратегии, т.е. возможность использовать на последующих этапахресурсы, образовавшиеся на предыдущих этапах.
3) Принцип экономииресурсов. При разработке программ важно, чтобы эффект от их реализации былшире, чем непосредственное решение программных задач. Речь идет о созданииобщих благоприятных социальных, технологических, институциональных и организационныхусловий, повышающих общую эффективность экономики, социальной сферы.
4) Принцип«средового воздействия». Программы должны быть направлены на формированиеусловий для решения определенного рода проблем (например, решение проблеммиграции за счет создания наиболее благоприятных условий жизнедеятельности иформирования новых рабочих мест), а не на прямое устранение проблемы.
5) Принципинфраструктурного обеспечения. Эффективность программ определяется изменениямив организационной и институциональной сферах.
В-третьих, четкаясистемная увязка трех составляющих: а) стратегических целей региональногоразвития; б) направлений целевых программ и соответствующей системымероприятий, их обеспечивающих; в) системы показателей результативности данныхмероприятий.
В этойсвязи актуальной проблемой является переход к принципам программно-целевого бюджетирования.
Переходк программно-целевому бюджетированию (или, в принятой в ряде документовтерминологии, бюджетированию, ориентированному на результат – БОР)осуществляется в настоящее время как на федеральном, так и на местном уровневласти. На федеральном уровне в соответствии с Постановлением Правительства РФ№ 259 от 27 апреля 2005 г. «Об утверждении Положения о разработке сводногодоклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства РоссийскойФедерации на 2006–2008 годы» принято Положение, регламентирующее подготовкуСводного доклада на принципах БОР. Минфином и Минэкономразвития РФ приняты«Методические рекомендации по составлению докладов субъектов бюджетногопланирования», развивающие положения Постановления № 259. В частности, вприложении 1 к методическим рекомендациям приведен «Примерный перечень стратегическихцелей страны для разработки докладов о результатах и основных направленияхдеятельности субъектов бюджетного планирования».
Основойбюджетирования, ориентированного на результат (БОР), или программно-целевогобюджетирования (ПЦБ), является планирование общественно значимых результатов соценкой требуемых затрат и их экономической и социальной эффективности.
Кособенностям программно-целевого бюджета относится:
– определение целейи задач;
– упор делается нена то, что приобретается, а на то, чего удается достичь;
– введениекомплексных показателей результативности;
– рассмотрениеальтернативных вариантов, затрат и эффективности по каждому варианту;
– сравнениезапросов на выделение ассигнований с фактическими расходами и достижениямипредшествующего периода;
– общественноеучастие и опросы получателей услуг;
– прозрачность бюджета.
При этомпрограммно-целевое бюджетирование:
– помогаетустановить взаимосвязь между суммой запрашиваемых организацией бюджетныхсредств и стратегическим планом ее деятельности;
– помогает оценитьитоговые показатели с точки зрения их соответствия поставленным целям, в томчисле с точки зрения эффективности и качества;
– помогаетопределить достигнутый прогресс в продвижении к поставленным целям.
– стимулируетисполнительные и законодательные органы власти к мониторингу исполненияпрограмм.
Показатели,используемые при целевом бюджетировании, ориентированном на результат,подразделяются на оценки затрат, выпуска, эффективности и результативности.Важно учесть, что:
– Затратыпоказывают, какой объем ресурсов, как финансовых, так и иных (прежде всего, персонала),был использован по конкретной программе.
– Выпуск – валовойобъем работы, выполненной по программе; объем предоставленных услуг.
– Эффективность –измеряет стоимость производства единицы продукции.
– Результативность– отражает степень приближения к поставленной цели (в том числе в отношениикачества услуг).
Оценка результативности,т.е. достижения поставленных целей и полученных при этом результатов,предполагает проведение регулярных независимых опросов получателей бюджетныхуслуг. Соотнося приоритеты граждан-получателей услуг с бюджетнойобеспеченностью по каждой услуге, можно обосновать направления бюджетногоманевра – перераспределения средств для повышения результативности услуг идостижения более высокого удовлетворения населения качеством предоставляемых услуг.
Переходк программно-целевому бюджетированию предполагает не только увязкустратегического планирования с финансовым планированием и разработкой целевыхпрограмм, но и организацию мониторинга для оценки результатов, включаяпроведение опросов получателей бюджетных услуг. На практике переход к ПЦБ,основанному на принципах БОР, вызывает значительные нормативные, методические итехнические трудности. Требуются существенные изменения в нормативно-правовойбазе бюджетирования, распределении полномочий органов исполнительной власти,квалификации персонала, в системе бухгалтерского учета, а также в системеинформационного обеспечения планирования, бюджетирования и мониторингарезультатов.
Длябольшинства регионов характерным является тот факт, что существует разрыв междуцелями и приоритетами, определяемыми в стратегическом плане, и результатамиреализации программ, предлагаемых для бюджетного финансирования. Иногдапривязка региональных целевых программ к целям стратегического плана носит чистоформальный характер, иногда заявляются цели и результаты, носящие слишком общийхарактер. Как правило, такие результаты трудно измерить, а также трудновыделить вклад данной программы в достижение заявленных целей. По-видимому,цели стратегического плана должны определять перечень целевых программ, а четкосформулированные показатели результативности этих программ должны уточнять ипополнять перечень и целевые значения показателей, заявленных в стратегическомплане.
целевой программа бюджет посткризисный
Библиографический список
1. Арженовский, И.В. Региональный рынок:воспроизводственный аспект [Текст] / И.В. Арженовский. – Нижний Новгород, 2007.
2. Винярски, Б. Воспроизводственныйаспект планового управления региональными системами [Текст] / Б. Винярски, Р.И.Шнипер, А.С. Но-воселов // ИЭиОПП СО РАН. – Новосибирск, 2009.
3. Гохберг, Л.М. Статистика науки[Текст] / Л.М. Гохберг. – М.: ТЕИС, 2009.
4. Зотов, В.В. Институциональныепроблемы функционирования и преобразования экономики России [Текст] / В.В.Зотов, В.Ф. Пресняков, В.О. Розенталь // Экономическая наука современной России.– 2009. – № 1.
5. Иншаков, О.В. Теория факторовпроизводства в контексте экономики развития [Текст] / О.В. Иншаков. –Волгоград, 2002.
6. Козлов, Л. Экономическая политикарегионов и региональная структурная политика России [Текст] Л. КозловРоссийский экономический журнал. – 2007. – № 3.