Индикативноепланирование: подходы и эволюция его форм
Опыт индикативного планирования в развитых и развивающихся странах
Индикативное планирование является наиболее распространеннымсредством регулирования социально-экономического развития в условиях рыночнойэкономики. Оно представляет собой механизм координации интересов и деятельностигосударства, предприятий, домохозяйств в условиях рынка.
Существуют различные подходы к индикативному планированию. Можно выделитьчетыре основных подхода, которые нашли применение в практике прогнозирования ирегулирования социально-экономического развития в условиях рынка.
Первый подход основывается напредставлении об индикативном планировании как макроэкономическом планированиипри самостоятельно хозяйствующих субъектах – предприятиях. Например, китайскиеэкономисты считают, что планирование в Китае носит не директивный, аиндикативный характер, поскольку деятельность государственных предприятий осуществляетсяв условиях экономической самостоятельности. Оно представляет собой макроэкономическоепланирование, основанное на сочетании частного и государственного секторовэкономики при доминировании государственного сектора.
При таком подходе индикативное планирование представляет собойпроцесс формирования системы индикаторов – параметров, характеризующих развитиеэкономики страны, соответствующих определенной государственнойсоциально-экономической политике, и системы мер государственного воздействия насоциальные и экономические процессы с целью достижения указанных параметров.
Второй подход основан на том, чтоиндикативное планирование выполняет информационно-ориентирующие и мотивационныефункции. Индикативное планирование состоит в том, что государство в интересахвсего общества, с учетом потребностей регионов, а также субъектов рынка разрабатываетпланы экономического развития всего народного хозяйства, включая частный сектор,устанавливает конкретные хозяйственные ориентиры, включая макроэкономическиепараметры и обеспеченные ресурсами структурные показатели. Тем самымгосударство с помощью индикативного планирования мотивирует заинтересованное участиекак предпринимателей всех форм собственности, так и регионов страны в реализациипланов, важных для общества.
Такой подход к индикативному планированию нашел распространение вряде развитых стран. Например, в Японии общегосударственное экономическоепланирование носит индикативный характер. В стране разрабатываютсяобщегосударственные планы социально-экономического развития, которые формальноне являются законами, а представляют собой программы, ориентирующие имобилизующие отдельные звенья экономической структуры на выполнение этихпрограмм в общенациональных интересах.
Третий подход, нашедший применениево многих странах, основывается на том, что индикативный план содержитобязательные задания для государства и госсектора. Частные предприятияориентируются на индикаторы плана и на планы самого мощного хозяйствующегосубъекта в рыночной системе – государства, несмотря на то, что это для нихнеобязательно. Соответственно государственный план представляет собой системупоказателей как для централизованного управления, так и для косвенногорегулирования различных секторов экономики. Она включает в себя ориентирующиепоказатели – контрольные цифры, имеющие информационное значение для предприятий,отраслей и регионов, а также директивные показатели в форме государственныхзаказов и экономических регуляторов, включая цены, налоги, процентные ставки,экономические нормативы.
Четвертый подход основываетсяна том, что индикативное планирование – это механизм координации действий иинтересов государства и других субъектов экономики. Помимо информациихозяйствующих субъектов такое планирование выполняет координационную роль, онопредполагает согласование деятельности центральных органов, регионов ипредприятий в процессе самостоятельной разработки каждым из них своих планов.
Этот подход распространен в практике индикативного планирования воФранции. Правительство воздействует на экономическое развитие в большей степенипутем координации и обеспечения информацией, чем путем принятия решений ивыдачи указаний. Французская практика основывается на обмене планами иинформацией между правительством и частными предпринимателями, в ходе котороговыявляется схема экономического роста, включающая взаимно совместимые по линииправительственных организаций планы.
Многие французские экономисты считают, что переход к индикативномупланированию позволил на демократической основе координировать позициигосударства и частного бизнеса. Планирование, основанное на принципах консультированияи согласования, включающее участие на равноправных началах представителейразличных групп – госслужащих, предпринимателей, профсоюзов, союзовпотребителей, позволяет получить план в результате многоступенчатых уточнений.В реализации такого плана заинтересованы все участники его создания. Вместе стем плановые показатели не являются обязательными, а выступают в качествеэкономических индикаторов – носителей информации относительно ожидаемойэкономической конъюнктуры.
Индикативное планирование в такой форме выступает одновременно иинститутом государственного регулирования экономики, и институтомсаморегулирования, корректируя как дефекты рыночного механизма, так и изъяныпрямого государственного вмешательства в экономику.
На саморегулирование как важнейший результат индикативногопланирования обычно обращают внимание при изучении опыта Японии. Опыт Япониихарактеризуется тем, что планово-прогнозные расчеты основываются наисследованиях реального состояния экономики. В процессе исследований выявляетсясистема макроэкономических и микроэкономических показателей, факторов,определяющих эффективность капитала, труда и научно-технического прогресса. Врезультате находят удачное сочетание этих факторов на уровне всей экономики, вкаждой отрасли, а также в регионах и в системе свободного предпринимательства.
Таким образом, индикативное планирование – это механизм координации интересов и деятельности государства исамостоятельно хозяйствующих субъектов, сочетающий государственноерегулирование с рыночным саморегулированием, механизм, который основан наразработке системы индикаторов социально-экономического развития и включаетопределение его общенациональных приоритетов, целеполагание, прогнозирование,бюджетирование, программирование, контрактацию и другие процедуры согласования решенийна макро- и микроуровне.
Индикативное планирование включает налоговые и иные мерыгосударственной поддержки хозяйствующих субъектов, участвующих в реализацииплана. В нем принимают участие институты местного самоуправления,управленческие органы корпораций, финансово-промышленных групп и другиххозяйствующих единиц.
Опыт развитых стран показывает, что для организации индикативногопланирования необходимо создание специализированных плановых органов инаделение определенными функциями планирования различных министерств иведомств. Так, например, в Японии система органов регулирования ипрогнозирования экономики включает ряд учреждений и организаций, в их числе: Экономическийконсультативный совет, Консультативный совет планирования комплексного развитиятерриторий, Управление экономического планирования, ответственное засоставление конкретных программ и планов экономического развития, Департаментпо комплексному развитию территорий, Исследовательский экономический институт идругие организации.
В Российской Федерации система прогнозирования и планированиявключает Министерство экономики, которое отвечает за разработку и утверждениепрогнозов социально-экономического развития; Министерство финансов, котороеотвечает за разработку, утверждение и исполнение бюджетов. Центральный банкотвечает за формирование параметров денежно-кредитной и валютной политики;Государственный комитет по статистике, который ведет мониторинг итоговсоциально-экономического развития.
В качестве недостатков российской системы органов прогнозированияи планирования, которая сложилась в 1992–1998 гг., обычно отмечаютсовмещение выполнения функций регулирования, прогнозирования и контроля однимии теми же органами. Для ее усовершенствования предлагают в состав системывключить следующие органы:
Комитет прогнозирования, которыйдолжен обобщать информацию всех министерств и ведомств, региональных и местныхвластей, предприятий и профсоюзов и на ее основе формировать прогнозысоциально-экономического развития. Комитет должен иметь общегосударственный, тоесть федерально-региональный статус.
Казначейство, которое должноисполнять федеральный, региональные и местные бюджеты, иметьобщегосударственный статус.
Налоговая служба и фондыуправления государственным имуществом, которые должны иметьобщегосударственный статус и вместе с федеральными таможенными органамиучаствовать в разработке соответствующих доходных разделов бюджета.
Государственный комитет по статистике, который должен отвечать за мониторинг хода выполненияиндикативного плана и оценку его результатов.
Центральный банк, которыйдолжен участвовать в разработке и отвечать за исполнение раздела «Развитиекредитно-денежной и валютной системы» индикативного планасоциально-экономического развития.
Министерство финансов, котороедолжно отвечать за подготовку и исполнение консолидированного бюджета,привлечение, обслуживание и погашение госзаймов, выработку и проведениефинансовой политики государства, осуществлять регулирование корпоративныхфинансов, бухгалтерского учета, контроль над аудиторами и аудиторскими фирмами,лицензирование финансовой деятельности. Все финансовые операции министерстводолжно проводить через Государственное казначейство.
Министерство экономики, котороедолжно отвечать за индикативное планирование в целом, а также:
– разрабатывать в составе плана социально-экономического развитияразделы по комплексным мерам государственного регулирования экономикинормативного и административного характера;
– осуществлять методическое руководство и координацию работ поподготовке индикативных планов социально-экономического развития;
– рассматривать совместно с соответствующими федеральными органамиисполнительной власти, территориальными плановыми органами, профессиональнымисоюзами и объединениями предпринимателей представленные ими материалы иобеспечивать согласованность предлагаемых мер регулирования экономики, ихсоответствие общему курсу экономической политики.
Эволюция форм индикативного планирования
Исторически первой формой индикативного планирования стала конъюнктурнаяформа, связанная с усилением влияния бюджета на темпы и пропорцииэкономического роста. Структурная перестройка экономики в развитых странах вовторой половине XX в. вызвала необходимость согласования бюджетов споказателями народнохозяйственных прогнозов, на которых основывались оценкиналоговых поступлений. Это привело к разработке среднесрочных и долгосрочныхпрогнозов.
Примерами могут служить «Десятилетний план удвоения национальногодохода «на 1961–1970 гг. в Японии, план под названием «Выбор путейэкономического роста» на 1976–1985 гг. в Канаде, Прогноз Министерстватруда на 1986–1995 гг. в США. В 60-е годы во многих странах с рыночнойэкономикой начали создавать специальные плановые органы. Во Франции был созданГенеральный комиссариат по планированию, в Канаде – Экономический совет, вЯпонии – Экономический консультативный совет.
Вовлечение в систему индикативных планов частных предприятий итерриториальных властей с использованием налоговых льгот, льготных кредитов,государственных программ и иных мер в рамках структурной политики породило структурнуюформу индикативного планирования.
Структурную форму индикативного планирования успешно использовалив Японии. На ее основе был разработан первый план комплексного территориально-отраслевогоразвития страны на 1960–1970 гг. Эта тенденция сохранялась в последующихпланах.
Целенаправленные структурные изменения, включая развитиенаукоемких отраслей и территориальное размещение производства, оставалисьглавным направлением государственной экономической политики Японии четвертьвека. После либерализации в начале 80-х годов финансовой системы Япония неотказалась от проведения активной структурной долгосрочной политики. Вдействующем «Четвертом комплексном плане национального развития», рассчитанномна период до конца XX столетия, как и в трех предыдущих планах, сформулированы основныецели развития всех областей жизни страны.
Главная цель японского планирования состоит в том, чтобы исходя изсуществующих проблем страны и необходимости обеспечения ее безопасностидобиться многополярности использования ее специфических возможностей.Достижение этой цели предполагает ликвидацию чрезмерной концентрации населения,хозяйства, административных функций государства в основных районах страны,многополярность развития территории в целях углубления связей между отдельнымирайонами, взаимодействия в международном масштабе.
Эволюция к структурной форме планирования прослеживается воФранции. С начала 70-х годов «индикативный план рассматривается как плангосударства, производящего общественные блага, и метод координации действийзависящих от государственной политики доходов и расходов отраслевых ирегиональных подсистем экономики. Другими словами, обязательные и прогнозныеаспекты плана более четко разделены».
Под влиянием кризиса развития 70–80-х годов, который был связан сосменой доминирующих технологических укладов и углублением постиндустриальныхтенденций развития, индикативное планирование в развитых странахтрансформируется в стратегическую форму, для которой характернагибкость, необходимая при быстрых эволюционных изменениях в экономике. Встратегическом планировании по сравнению со структурным планированиемзначительно сократилась регламентация действий субъектов, сроков иколичественных показателей планирования.
Во Франции идея стратегического планирования, суть которой – выборглавных приоритетов развития национальной экономики, впервые получилавоплощение в десятом индикативном плане на 1989–1992 гг. В этом плане былоустановлено шесть главных направлений развития: укрепление национальной валютыи обеспечение занятости, образование, научные исследования, социальная защитанаселения, обустройство территории, обновление государственных служб. Каждое изнаправлений получило статус целевой государственной программы, обеспеченнойсистемой финансирования.
Американские власти определяют индикативное стратегическоепланирование как «поиск новых решений для достижения успешной конкуренции,развития всестороннего сотрудничества, максимального содействия продуктивностиэкономической политики, основанной на полном доверии и финансовой поддержкештатных и местных властей».
В 80–90-х годах масштабы структурного индикативного планирования вразвитых странах стали быстро сокращаться. Это было обусловлено недостаточнойгибкостью сложившейся формы структурного планирования. Кроме того, структурноепланирование в известной мере способствовало развитию лоббирования интересовстарых сокращающихся отраслей и неэффективно работающих государственныхпредприятий.
Финансовые кризисы второй половины 90-х годов показали, чтоусиление роли рыночных механизмов по мере интернационализации рынковувеличивает проблемы национальных кредитно-финансовых систем. В связи с этимусиливается необходимость координации действий хозяйствующих субъектов нетолько на национальном, но и на международном уровне. Поэтому многие экономистыпрогнозируют усиление роли планирования экономики развитых стран в ближайшейперспективе.
Эволюция форм индикативного планирования от «конъюнктурной» к «структурной»,а затем к «стратегической» в развитых странах заняла несколько десятилетий. ВРоссийской Федерации пока используются отдельные элементы, обычно входящие вконъюнктурную, структурную и стратегическую формы планирования. Термин«индикативное планирование» в законодательстве пока не используется. Прогнозированиеи планирование в различных сферах деятельности государства и государственногорегулирования пока не объединены в общую систему.
Меры государственного воздействия на социально-экономическое развитиемогут осуществляться вне системы индикативного планирования, но они несравнимоболее эффективны в системе индикативного планирования.
Многие экономисты считают, что формирование системы индикативногопланирования в структурной форме представляется остро необходимым направлениемразвития хозяйственного механизма. Но они допускают возможность перехода клиберальной, стратегической форме индикативного планирования лишь послепреодоления экономического кризиса и завершения периода технологической и институциональноймодернизации, российской экономики.
Однако, как известно, именно в условиях кризиса и быстрыхструктурных изменений многие страны были вынуждены отказываться отнеповоротливых, негибких систем и процедур структурного планирования. Наиболееэффективными оказались методы стратегического управления. Гибкостьстратегического управления, принципы которого – невысокий уровень регламентациии незамедлительное принятие решений в ответ на возникающие опасности ивыявляющиеся возможности, диктует необходимость использовать в российскихусловиях стратегическую форму индикативного планирования, в рамках которойцелесообразно применять и элементы структурного планирования.