Содержание
Введение… 3
1.Естественные монополии – теоретический аспект… 5
2. Рольестественной монополии в экономике… 7
3. Естественная монополия в России: история создания иперспективы развития 10
4.Законодательное регулирование естественной монополии… 19
5.Реформирование естественных монополий на примере крупнейших естественныхмонополистов в России… 27
5.1 Реформаэлектроэнергетики… 32
5.2 Реформированиегазовой отрасли… 36
5.3 Реформажелезнодорожного транспорта… 39
6. Конкурсы законцессии в контексте тарифного регулирования… 44
Заключение… 47
Списокиспользуемых источников… 49
Введение
В независимостиот того, является ли предприятие – монополист естественной или искусственной,каждое из таких предприятий обладает монопольной властью, то есть способностью регулироватьцену на производимый товар через ограничение предложения. Зачастую монополистызлоупотребляют этой властью, пытаясь ограничить конкуренцию, и таким образомпричиняют ущерб потребителям. Такое явление называется монополистическойдеятельностью, и проявляется эта деятельность в форме ценовых злоупотреблений.Предприятия монополисты злоупотребляют своим особым положениям, устанавливаялибо монопольно высокие, либо монопольно низкие цены
Особое местов проблеме демонополизации экономики принадлежит вопросу о реформированииестественной монополии национального значения: РАО “ЕЭС”, “Газпром” и МПС.Общая концепция реформ – отделение монопольных видов деятельности отпотенциально конкурентных, изменение ценовой и тарифной политики предприятиймонополистов.
Целью даннойкурсовой работы – исследование явления естественной монополии в России,рассмотреть варианты реформ на примере крупнейших монополистов России. Исходяиз поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
а) определитьсущность понятия естественная монополии в рамках современной теории
б) определитьроль естественной монополии в экономике
в) проследитьретроспективу естественной монополии в России и перспективы развития
г) рассмотретьзаконодательные аспекты в отношении естественной монополии
д)рассмотреть реформирование естественной монополии на примере электроэнергетики,газовой отрасли, ж/д транспорта
е)рассмотреть теорию конкурсов за концессии в контексте тарифного регулирования.
Объектомисследования являются естественные монополии в России в переходный период.Предметом изучения является реформирование естественных монополий в РФ. Впроцессе работы проводилось изучение основной и периодической литературы,законодательно-нормативных актов по теме исследования.
1. Естественные монополии – теоретический аспект
Современнаятеория естественной монополии сложилась в последние несколько десятилетий на Западе,и имеет важное прикладное значение для реформирования отечественныхестественных монополий. В определённом смысле теорию естественной монополииможно рассматривать как часть более общей теории организации производства ианализа структуры отраслей.
Прииспользовании зарубежного опыта, безусловно, следует учитывать дополнительныесложности, связанные с переходными процессами в российской экономике, которыепредполагают особые требования к гибкости и адаптивности формируемых стратегийреформирования, устойчивости получаемых результатов к динамике экономическойситуации. Следует также иметь в виду особый генезис российских монополий,сложившихся не в условиях конкурентной среды, а образованных административнымпутем в централизованно управляемой системе, сращивание функцийгосударственного управления и хозяйствования в рамках единого субъекта и т.п.
Представлениео естественных монополиях, пришедшее из классических западных учебников,связано с наличием экономии от масштаба, понимаемой как снижение долгосрочныхсредних издержек по мере роста объема выпуска. Этого казалось достаточно дляиллюстрации отличительных свойств естественных монополий при анализе основныхвидов рыночных структур. Более того, это положение не подвергалось сомнению втечение многих десятилетий: оно господствовало в странах с развитой рыночнойэкономикой, имеющий большой опыт регулирования и дерегулирования в областиестественных монополий. Парадокс в том, что в странах с развитыми рыночнымиотношениями достаточно длительное время даже регламентированныезаконодательными актами мероприятия по реформирования (слияние или разбиение,установление регулируемых или свободных цен и т.д.) проводили в отраслях,которые относили к естественной монополии, исходя из указанного выше понимания,но которые, согласно современным представлениям, таковыми не являются.
Вполнеобъяснимо, что для отечественной экономической теории и практики проблематикаестественных монополий как элемента рынка до относительно недавнего времени небыла актуальна. И неудивительно, что в российском законе о естественных монополияхв качестве определяющей черты данного товарного рынка также указано насущественное понижение издержек производства на единицу товара по мереувеличения объема производства.
В рамкахсовременной теории определение естественной монополии строится следующимобразом. Пусть все действующие на отраслевом рынке фирмы имеют доступ к одним итем же технологиям и, соответственно, — одинаковый вид зависимостей совокупныхпроизводственных издержек от объемов выпуска при оптимальных режимахиспользования всех ресурсов (оптимальных технологиях). При этом существенно,что видов выпускаемой продукции (услуг) может быть несколько, т.е. имеетсявозможность рассматривать фирмы не только как однопродуктовые, но и какмногопродуктовые (именно такой уровень агрегации представления отрасли, когда врасчетах можно учесть реальную диверсификацию выпуска, открывает дополнительнуювозможность оптимизации структуры производства). Предполагается, что объемывыпуска обусловлены известными для данной отрасли кривыми спроса.
Согласно теории,состояние отраслевого рынка может быть отнесено к сфере естественной монополиитогда и только тогда, когда для любых допустимых объемов выпусков, на которыеимеются спрос, величина совокупных издержек, рассчитываемая при оптимальныхрежимах использования ресурсов, минимальна при отраслевой структуре, состоящейиз одной единственной фирмы.
2. Роль естественной монополии в экономике
В силу своегоогромного значения для экономики в целом постоянное внимание привлекают три главныеестественные монополии – «Газпром», «ЕЭС России» и МПС.
На деле онине вполне естественные монополии, поскольку рождены из советских ведомств, аМПС и сейчас еще таковым является, и включают, поэтому множество бизнесов(предприятий), которые могли бы нормально действовать на рынке в конкурентнойсреде. Кроме того, имеется еще ряд национальных монополий близкого класса,таких как «Транснефть», Минатом, а также Сбербанк, но они не так частопривлекают интерес. И еще локальные монополии составляют важную частьгосударственного сектора и всей российской экономики. Хотя формально « Газпром»- акционерное общество, в котором доля государства всего 38%, тем не менеереально его следует включать в госсектор. О роли этих организаций в экономикесвидетельствуют данные таблицы №1.
Таблица №1. Крупнейшиеестественные монополии в экономике России в 2000 г.Показатели Ед. изм. «Газпром» РАО «ЕЭС» России МПС Всего три монополии Всего экономика Всего Доля в экон. % Всего Доля в экон. % Всего Доля в экон. % Всего Доля в экон. % Количество занятых Тыс. чел 306,3 0,5 681 1,1 1605 2,5 2592 4,0 64300 Валовой выпуск Млрд. руб. 647,9 5,2 351,6 2,8 246,8 2,0 1240 10,0 12420 Валовая добавленная стоимость Млрд. руб. 497,3 7,0 232,1 3,3 226,4 3,2 956 13,5 70634,4 Основные средства Млрд. руб. 1117,5 7,0 1873,2 11,7 1486,2 9,3 4477 27,9 16042,3 Капитальные вложения Млрд. руб. 99,7 8,6 39,2 3,4 100,8 8,7 240 20,6 1165,2 Прибыль (сальдирован финансовый результат по РФ) Млрд. руб. 125,2 10,5 22,6 1,9 44,9 3,8 193 16,2 1190,6 Налоги Млрд. руб. 207,8 12,2 45,6 2,7 64,2 3,8 318 18,6 1707,6 Экспорт Млрд. руб. 16,1 15,6 0,3 0,2 - - 16 15,9 103,0 /> /> /> /> /> /> /> /> /> /> /> />
Занимая всего4% рабочих и служащих, эти три монополии дают 13,5% ВВП, 20,6% инвестиций, 16,2прибыли, 18,6% налоговых доходов консолидированного бюджета РФ. Особенно великароль «Газпрома» вследствие его экспортного потенциала: добавленной стоимости ондает больше, чем РАО «ЕЭС» и МПС вместе взятые, занимая всего 300 тыс.работников, а прибыли и налогов – вдвое больше чем они. Очевидно, это следствиеизвлечения значительной природной ренты, которая здесь еще недооценена из-зазаниженных цен на газ. При повышении этих цен в 3 раза, — тогда они были бы всеравно вдвое ниже экспортной цены на основном европейском рынке, — валоваядобавленная стоимость «Газпрома» составила бы в 2000 г. Примерно 1 трлн. руб., т.е. вдвое выше отчетного показателя, а прибыль – около 300 – 350 млрд.руб., в т.ч. рента – около 70%.
В настоящеевремя часть ренты перераспределяется через заниженные цены в другие отрасли,прежде всего в электроэнергетику, позволяя поддерживать заниженные тарифы наэнергию и тепло, а также населению, через удешевленные коммунальные услуги. Приэтом удерживается низкая заработная плата бюджетников и пенсии, усиливаядифференциацию населения по денежным доходам. Роль «Газпрома» в современнойроссийской экономике, таким образом, уникальна, особенно в искаженииотносительных цен, подающих неверные сигналы агентам рынка.
Между тем,существует также распространенное мнение, что естественные монополии завышаютцены, пользуясь своим монопольным положением и непрозрачностью. Их издержкивысоки и потребители вынуждены их оплачивать. Что касается непрозрачности ииздержек это совершенно верно, хотя цены реально завышались только в отдельныепериоды, например, в энергетике до 1995 года, а в МПС – на перевозку отдельныхвидов грузов, например, на экспортные товары.
Учитываяогромную роль естественных монополий в экономике и госсекторе, представляетсявполне оправданным рассмотрение и утверждение их инвестиционных программ впарламенте совместно с федеральным бюджетом, а текущих издержек — вправительстве с выдачей соответствующих директив представителям государства вэтих компаниях.
Вместе с темрассмотрение их положения должно быть непредвзятым, освобожденным отлоббистских интересов других компаний, заинтересованных в низких ценах на газ,энергию, железнодорожные перевозки. Это означает существование значительногонерыночного сектора в российской экономике, искажение относительных цен,отсутствие реальных стимулов энергосбережения и технического прогресса в этойсфере. Обрабатывающие отрасли, вопреки иллюзиям, практически ничего невыигрывают на этом, поскольку дешевые ресурсы просто транжирятся. Населениютоже лучше повысить зарплату и пенсии, с тем, чтобы оно в свою очередьоплачивало услуги по полной стоимости и могло бы выбирать – больше тратитьэнергии или лучше экономить, чтобы приобрести другие товары и услуги.
В целяхснижения цен и тарифов или, по крайней мере, их стабилизации большие надеждывозлагаются на реформирование естественных монополий.
3. Естественнаямонополия в России: история создания и перспективы развития
Электроэнергетика.В российской электроэнергетике естественная монополия сложилась исторически.Образование РАО «ЕЭС России» в форме акционерного общества датируется ноябрём 1992 г., когда были объединены мощности 700 электростанций (ГЭС, ГРЭС, ТЭЦ) и единой энергосистемы.Основной целью образования РАО было формирование оптового рынка электроэнергии.При создании РАО около 50 новейших электростанций – более половины общихмощностей – были выведены из состава территориальных АО-энерго и поступили вфедеральное владение РАО «ЕЭС России». В структуре капитала РАО «ЕЭС России»государству принадлежит 52,6% акций, на долю иностранных инвесторов приходится30,7%. РАО «ЕЭС России» контролирует 77,7% суммарной мощности электростанцийстраны. Компания состоит из 72 региональных АО-энерго. В капитале 53 из них РАОимеет 50 и более процентов акций, в остальных – менее 50%. Основные фондыкомпании оцениваются в 400 млрд. долл., рыночная капитализация холдингасоставляет около 13 млрд. долл. Владея большей частью энергетических мощностей,РАО «ЕЭС России» является собственником всей сети линий электропередач страны.Среди станций, не входящих в РАО, значительную долю составляют АЭС, на которыеприходиться 13% общего производства электроэнергии в РФ.
Большая частьпроблем этой наиболее «продвинутой» с точки зрения того, что принято называтьлиберальными реформами, естественной монополии порождена двумя причинами:во-первых, непродуманностью концепций так называемого Федерального оптовогорынка электроэнергии и мощности (ФОРЭМ), призванного ввести элементыконкуренции, как между производителями, так и между потребителямиэлектроэнергии; во-вторых, дроблением единой энергосистемы в процессеакционирования региональных АО-энерго, превращением последних в локальныхмонополистов, оказавшихся, в конечном счете в полном подчинении местныхвластей.
Справедливостиради следует отметить, что толчком к регионализации, дроблению единого рынкаэлектроэнергии послужило введение в 1991 г. Дифференцированных тарифов по оплате электроэнергии потребителями отдельных областей в зависимости от реальныхзатрат каждой энергосистемы. Такое решение привело к нерациональной загрузкеменее эффективных малых станций, принадлежащих региональным энергосистемам.
Сохраняетсянапряженность и во взаимоотношениях между РАО «ЕЭС России» и независимыхэлектростанциями, пытающимися выйти на оптовый рынок со своей зачастую болеедешевой электроэнергией. В условиях «конкуренции» собственник сетей — РАО «ЕЭСРоссии» — заинтересован не только в сбыте в первую очередь «своей», часто болеедорогой электроэнергии, но и в получении прибыли от перепродажи «чужой»электроэнергии, приобретенной по низкой цене. Производители дешевой энергиилишены возможности продавать ее непосредственно платежеспособным потребителям,минуя региональных и федеральных посредников.
Главнаяпроблема российской электроэнергетики – неплатежи. В силу спецификипроизводимой продукции применение санкций в отношении неплательщиковчрезвычайно затруднено. Положение, вызванное неплатежами, можно существенноулучшить путем реализации значительного экспортного потенциала РАО. В настоящеевремя около1/3 установленных мощностей электростанций(200 млрд. кВтч) оказалисьизбыточными из-за резкого спада производства. По некоторым оценкам, экспортэлектроэнергии, произведенной на избыточных мощностях, позволил бы получатьежегодно до 16 млрд. долл. Однако для передачи больших объемов электроэнергиина значительные расстояния с сохранением ее параметров требуется модернизациялиний электропередач и вспомогательных сооружений. Пока в страны дальнегозарубежья экспортируется около млрд. кВтч электроэнергии.
Газоваяпромышленность. РАО «Газпром» создано в феврале 1993 г. Путем преобразования Государственного газового концерна, в 1999 г. Оно преобразовалось в ОАО «Газпром» в соответствии с требованиями законодательства обакционерных обществах. На его долю приходится около 25% всех поступлений вфедеральный бюджет.
«Газпром» — крупнейший кредитор российской экономики. Согласно отчетности «Газпрома», егоежемесячная валютная выручка составляет 600 млн. долл., 800 млн. руб. получаетс внутренних потребителей «Межрегионгаз». ОАО «Газпром» принадлежит около 30%европейского газового рынка (21% поставок в Западную и 56% в Восточную Европу).За рубежом он располагает огромными активами, в основном в виде долей вкомпаниях, владеющих газотранспортными и газораспределительными системами.«Газпром» включает 8 газодобывающих объединений и 13 региональныхгазотранспортных предприятий, а также внешнеэкономическое предприятие«Газэкспорт»; они осуществляют около 95% добычи и 100% транспортировки газа.
Средифакторов, определяющих устойчивость позиций «Газпрома» на мировом рынке, — уникальность ресурсной базы и наличие развитой системы газопроводов. В созданииединой системы газоснабжения Россия определила страны западной Европы, гдеподобная система только начинает формироваться. Так, в Германии «Газпром» имеетмощную систему газопроводов, позволяющую выйти непосредственно на потребителя итем самым существенно повысить выручку от реализации газа. «Газпром» создал рядальянсов с крупнейшими западными корпорациями, позволивших объединитьтехнологически, финансовый и научно – технический потенциал компаний. Так,объединение с группой «Wintershal» (дочерним предприятии концерна «BASF») дает «Газпрому»возможность контролировать до 10% рынка Германии с перспективой увеличения этойдоли.
Экономическиеи финансовые успехи «Газпрома» во многом объясняются, во-первых, началомреформирования газовой отрасли в 1989 г., что дало концерну два дополнительныхгода для адаптации к новым условиям хозяйствования. Во-вторых, к началу реформ«Газпром» располагал опытом работы на внешних рынках. Ему удалось успешнореализовать свою, «газпромовскую» модель экономических реформ. Как крупные, таки менее значимые предприятия, входящие в систему «Газпрома», фактическиостаются его производственными подразделениями. Будучи юридическими лицами, онине являются собственниками ни своих активов, включая права на недропользование,ни своих доходов. Их уставной статус – «предприятие ОАО». С правой точки зрения– это унитарные предприятия, учрежденные ОАО и основанные на праве оперативногоуправления.
Жесткая вертикальнаяорганизационная структура «Газпрома» позволяет ему разрабатывать иреализовывать перспективную программу развития. Наряду с активной внешнейэкспансией она предусматривает крупные инвестиции в отечественнуюобрабатывающую промышленность, по некоторым оценкам, составляющие сотнимиллионов долларов. Стратегия конкуренций на внешних рынках требуетнезависимости от поставок оборудования по импорту.
Избранная«Газпромом» модель развития определяет характер и направления взаимодействиякорпорации с государством. Лишь в качестве крупной компании – естественноймонополии – «Газпром» способен в обозримом будущем стать мощным «локомотивом»экономики России. Демонополизация «Газпрома» означала бы создание благоприятныхусловий для внешних конкурентов с самыми негативными последствиями не толькодля него, но и для страны в целом.
Нецелесообразностьреструктуризации «Газпрома», в частности, выделения из его состава«Газэкспорта», подтверждается отечественным опытом. Так, в советский период,когда производство, транспортировка и экспортные операции были организационноразделены, Советский Союз выступал «поставщиком до границы». Как только«Газпром» стал вертикально интегрированной структурой, его позиции в борьбе сзарубежными конкурентами резко укрепились.
Железнодорожныйтранспорт. Доля железных дорог в суммарном грузообороте всех видов транспортаобщего пользования страны составляет около 80%. Удельный вес ж/д транспорта впассажирских перевозках достигает 41%, что сопоставимо по объемам савтомобильными перевозками. Важнейшая особенность отрасли состоит в том, чтоосновная ее продукция – перевозки – создается, как правило, несколькимипредприятиями – железными дорогами, то есть на уровне всей отрасли. Отсюданеобходимость централизованного формирования и распределения доходов отперевозок, аккумулирования финансовых ресурсов для развития железнодорожнойсети, приобретения и ремонта железнодорожного состава, внедрения достиженийнаучно-технического прогресса.
Сопоставлениепоказателей производительности российских железных дорог, оцениваемой поколичеству тонно-километров, приходящихся на одного занятого на перевозках, сзарубежными данными свидетельствует о том, что в России она в 2.5-3 раза выше,чем в Англии, Франции, Германии и Китае. При этом время оборота вагонов в нашейстране в 2-3 раза меньше, чем в США, несмотря на большие расстояния перевозок.
В ЗападнойЕвропе железные дороги нерентабельны: убытки достигают 50% и компенсируютсягосударственными дотациями. В России железные дороги в целом работают с прибылью(при том, что средний железнодорожный тариф в России в 8-10 раз ниже, чем взападных странах). Убытки пассажирского транспорта покрываются за счет работыгрузового.
Необходимоотметить, что только часть видов хозяйственной деятельности, осуществляемые втаких отраслях, как газовая промышленность, электроэнергетика, ж/д транспорт исвязь, в действительности относится к естественной монополии и должнаподвергаться государственному регулированию. Другие виды хозяйственнойдеятельности потенциально могут эффективно функционировать в условияхконкуренции, но создание конкурентной среды предполагает необходимость проведенияадекватных структурных изменений. Например, производство как вэлектроэнергетике, так и в газовой промышленности в отличие от транспортировкии распределение ресурсов объективно не является естественной монополией. Такиеотрасли связи, как междугородняя и международная телефонная связь также недолжны рассматриваться как естественные монополии, но пока во многих случаяхместные телефонные сети при их нынешнем технологическом уровне в России должныбыть причислены к естественным монополиям и подвергаться регулированию. На ж/дтранспорте конкуренция с другими видами транспорта либо уже существует, либо еепоявление возможно при выполнении ряда условий. Теоретически можнорассматривать варианты возникновения внутренней конкуренции между отдельнымипредприятиями ж/д транспорта. В идеале структурные изменения в этих отраслях,позволяющие максимально задействовать конкурентные силы рынка приведут к ограничениюсферы государственного регулирования. Однако правильное проведениереконструирования не только ограничит сферу регулирования, но также повысит егоэффективность посредством четкого разделения регулируемых и нерегулируемыхвидов хозяйственной деятельности. Если же такие виды деятельности не разделеныи осуществляются в рамках одного предприятия, задача установления разрешенногоуровня цен, стоящая перед регулирующими органами, усложняется ввидуневозможности точно рассчитать издержки, которые должны быть отнесены нарегулируемые виды деятельности. Нередко встречаются случаи перенесения затрат снерегулируемых на регулируемые виды деятельности, что, с одной стороны, даетвозможность предприятиям «обоснованно» завышать цены на нерегулируемых рынках,позволяющие устранять конкурентов или неоправданно увеличивать долю продаж нарынке.
Вэлектроэнергетике, газовой промышленности, отраслях связи и на ж/д транспортенеобходимо осуществить ряд преобразований, которые будут способствовать решениювышеописанных проблем:
· регулируемыеи нерегулируемые виды деятельности должны быть отделены друг от друга
· настолько,насколько это возможно в существующих экономических, социальных и политическихусловиях. Разделение бухгалтерских счетов и балансов является минимальнымтребованием, но лучшем решением проблемы может стать создание самостоятельныхпредприятий по каждому виду деятельности, которые бы действовали на основеоткрытой контрактной системы. В первую очередь нужно отделить производственныефункции от транспортных и разделительных. Следует выделить вспомогательные видыдеятельности (ремонт, строительство, машиностроение и т.д.),
· которыехотя обычно и имеют специализированную направленность, но могут осуществлятьсяна конкурентных принципах. Таким же образом необходимо преобразоватьпредприятия социальной инфраструктуры.
· регулируемыевиды деятельности должны характеризоваться открытостью информации для органоврегулирования, что позволит устанавливать цены (тарифы) на уровне, достаточновысоком для обеспечения нормальной рентабельности и соответственно привлечьновые инвестиции.
· потенциальноконкурентные сегменты отраслей должны быть выделены и реорганизованы в целях формированияреальной конкурентной среды. Так, в электроэнергетики должны быть образованнынезависимые диверсифицированные компании, которые могли бы напрямуюконкурировать на оптовом рынке. В области международной телефонной связи уже внастоящее время наблюдается подобные позитивные сдвиги. В перспективе и вгазовой промышленности можно сформулировать конкурентную среду.
· конкуренцияможет развиваться в указанных выше сферах только в том случае, еслирегулирующими органами создаются соответствующие условия. Так производителямэлектроэнергии и природного газа необходим открытый, носящий недискриминационный характер доступ к транспортным системам, а международным имеждугородним операторам – открытый и равный доступ в сетям общего пользования.Задачей органов регулирования является обеспечение такого свободного доступадля всех потенциальных участников рынка. Процедуры лицензирования, определяющиебарьеры для входа на соответствующие рынки, также должны быть открытыми и недискриминационными.
· долженбыть реконструирован механизм корпоративно-акционерного управления компаниями,работающими в сферах естественной монополии. В настоящее время федеральноеправительство владеет контрольными пакетами акций, но зачастую его роль каксобственника является номинальной, и администрация осуществляет управлениепредприятиями без учета интересов собственника. В рыночных экономиках держателиакций или их представители, совет директоров оказывают решающее влияние навыработку стратегий развития предприятия. Такой механизм позволяет регулирующиморганам участвовать в процессе нормы прибыли на вложенный капитал. Низкийуровень корпоративно-акционерного управления уменьшает возможность органоврегулирования влиять на поведение предприятий. Эффективноекорпоративно-акционерное принятия решений через определение разрешенного уровняцен или управление предполагает, что собственники предприятий обладают большойзаинтересованностью в ориентации управления компании на максимизацию доходностии величины акционерного капитала при существующих условиях регулирования.Конечно, приватизация оказывает определенное влияние накорпоративно-акционерное управление. Однако после полной приватизации, так и доее поведения корпоративное управление может стать более эффективным лишь приусловии привлечения стратегических инвесторов посредством продажи или передачив управление больших пакетов акций тем лицам или организациям. Которые будутзаинтересованы в жестком контроле за работой менеджеров.
Использованиезаемного капитала также может привести к росту эффективностикорпоративно-акционерного управления, так кредиторы будут заинтересованы вфинансовом оздоровлении предприятия.
Инвестиционныйпроцесс необходимо привести в соответствие с требованиями рыночной экономики.Почти во всех отраслях естественных монополий финансирование инвестицийпроизводится преимущественно за счет роста тарифов. В настоящее времяотраслевые инвестиционные и стабилизационные фонды не являются эффективнымсредством финансирования инвестиций и зачастую используются нерационально.Тарифное финансирование инвестиций должно быть резко сокращено, и компании должныстимулироваться или даже принуждаться к использованию заемного и акционерногокапитала.
4. Законодательное регулирование естественной монополии
Законы, регулирующие деятельностьестественных монополий, можно условно классифицировать по следующим группам:
1. Законы,предметом регулирования которых являются непосредственно естественные монополиии условия их деятельности на рынке: федеральный закон от 17 августа 1995 г. №147-ФЗ «О естественных монополиях», закон РСФСР от 22 марта 1991 г. №948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».
2. Отраслевыезаконы. Федеральный закон от 31 марта 1999 г. №69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации», федеральный закон от 10 января 2003 г. №17-ФЗ «О ж/д транспорте в Российской Федерации», федеральный закон «Об электроэнергетике»,федеральный закон от 14 апреля 1995 г. №41-ФЗ «О государственном регулированиитарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации»,федеральный закон от 24 июня 1999 г. №122-ФЗ «Об особенностях несостоятельности(банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетическогокомплекса».
3. Законы,регулирующие различные аспекты хозяйственной области. К этим законам можноотнести Гражданский Кодекс (например, параграф 6 регулирует отношения,возникающие в процессе оборота электрической энергии), Кодекс РоссийскойФедерации об административных правонарушениях (статья 19.8 определяет санкцииза непредставление сведений, установленных законом, в антимонопольный орган, ворган регулирования естественных монополий), федеральный закон от 21 декабря 2001 г. №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (статья 7 закона требуетвключения акции ряда субъектов естественных монополий в прогнозный планприватизации федерального имущества на основании федерального закона) и др.
Федеральныйзакон «О естественных монополиях» определяет правовые основы федеральнойполитики в сфере естественных монополий и направлен на баланс интересовпотребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающий эффективноефункционирование субъектов естественных монополий и доступность реализуемыхтоваров для потребителей.
В статье 3даются следующие определения: естественная монополия – состояние товарногорынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствиеконкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи ссущественным понижением издержек производства на единицу товара по мереувеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественноймонополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чемспрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественныхмонополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спросна другие виды товаров; субъект естественной монополии – хозяйствующий субъект(юридическое лицо), занятый производством (реализацией) товаров в условияхестественной монополии.
Закономрегулируются естественные монополии в следующих сферах: транспортировка нефти инефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа потрубопроводам; услуги по передаче электрической и тепловой энергии; ж/дперевозки; услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов; услугиобщедоступной электрической и почтовой связи.
Однако вслучае злоупотребления естественной монополией своим доминирующим положением нарынке, в частности, действиями, направленными на недопущение, ограничение,устранение конкуренции, антимонопольный орган вправе давать субъектуестественной монополии предписания. Таким образом, деятельность субъектовестественных монополий контролируется как органами регулирования естественныхмонополий, так и антимонопольными органами.
Антимонопольноерегулирование осуществляется Министерством по антимонопольной политике иподдержки предпринимательства (МАП).
В законе «Оестественных монополиях» прописана норма регулирования деятельности субъектовестественных монополий федеральными органами исполнительной власти, которыевправе создавать территориальные органы.
В законе предлагаютсяследующие методы регулирования деятельности субъектов естественных монополий:
— ценовоерегулирование, осуществляемое посредством определения цен (тарифов) или ихпредельного уровня;
— определениепотребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, либо установлениеминимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения вполном объеме потребностей в товаре, производимом субъектом естественноймонополии с учетом необходимости защиты прав и законных интересов граждан,обеспечения безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей.
Регулированиеестественных монополий осуществляется различными органами исполнительнойвласти. Например, в топливно-энергетическом комплексе (транспортировка нефти инефтепродуктов по магистральным трубопроводам, транспортировка газа потрубопроводам, производство электрической и топливной энергии и предоставлениеуслуг по их передаче) регулирование деятельности субъектов естественныхмонополий осуществляется Федеральной энергетической комиссией РоссийскойФедерации; в сфере общедоступной электрической и почтовой связи до 1999 г. осуществлялось Федеральной службой России по регулированию естественных монополий в областисвязи, а в настоящее время – Министерством по антимонопольной политике иподдержке предпринимательства; железнодорожные перевозки; перевозки втруднодоступные районы Российской Федерации; услуги транспортных терминалов,морских и речных портов и аэропортов до 1999 г. – Федеральной службой России по регулированию естественных монополий на транспорте (ФСЕМТ России), в настоящеевремя – Министерством по антимонопольной политике и поддержкепредпринимательства.
Соответственнофедеральному закону от 14.04.1995 г. №41-ФЗ «О государственном регулированиитарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации»регулирование тарифов, отнесенное к полномочиям субъектов Федерации,осуществляется региональными энергетическими комиссиями субъектов РоссийскойФедерации.
Региональнаяэнергетическая комиссия (РЭК) образуется решением органа государственной властисубъекта Российской Федерации и является органом исполнительной власти субъектаРоссийской Федерации. Комиссия осуществляет свою деятельность во взаимодействиис ФЭК на единой нормативно-методической основе и является независимой в своихрешениях.
РЭК наделенаследующими полномочиями:
— устанавливает в соответствии с законом, исходя из основ ценообразования наэлектрическую и тепловую энергию, определяемых Правительством, экономическиобоснованные тарифы на электрическую и тепловую энергию, поставляемуюэнергосберегающими организациями (кроме организаций, находящихся вмуниципальной собственности, для которых тарифы устанавливаются органамиместного самоуправления) потребителям, расположенным на территории субъекта РФ(за исключением потребителей, выведенных в установленном порядке на федеральный(общероссийский) оптовый рынок электрической энергии;
-устанавливаетразмеры платы за услуги по передачи электрической энергии по сетям,расположенным на территории субъекта РФ организаций, включенных в реестрсубъектов естественных монополий, в пределах, установленных ФЭК;
-участвует вформировании балансов эл. энергии на территории субъекта РФ;
-согласовываетпредложения о размещении и расширении предприятий и объектов электроэнергетикинезависимо от формы собственности, деятельность которых затрагивает интересысубъекта РФ;
-формирует иведет реестр энергоснабжающих организаций, расположенных на территории субъектаРоссийской Федерации, и др.
На уровнесубъекта Федерации, в частности в Москве, был принят закон от 26.02.1997 г. №3«О государственном контроле за соблюдением порядка применения регулируемых цени тарифов, цен и тарифов субъектов естественной монополии». Закон регулируетотношения, возникающие между контролирующими органами и субъектамипредпринимательской деятельности и организациями.
Контроль засоблюдением порядка применения цен и тарифов осуществляется:
1.Государственной инспекцией цен г. Москвы, являющейся функциональным органомисполнительной власти Москвы по контролю за формированием и установлением ценорганами государственной власти, субъектами предпринимательской деятельности,некоммерческими организациями независимо от их организационно-правовых форм и формсобственности; отделы цен административных округов;
2. другимиорганами исполнительной власти Москвы, имеющими право контролировать порядокприменения цен и тарифов в пределах их компетенции в соответствии с действующимзаконодательством, в частности, РЭК Москвы (до 2002 г. эти полномочия осуществляла Региональная межведомственная комиссия по ценовой и тарифнойполитике при правительстве Москвы по регулированию тарифов на услуги МГУП)«Мосводоканал» по водоснабжению и водоотведению на территории г. Москвы, услугиэлектрифицированного городского пассажирского транспорта ГУП «ГК «Мосгортранс»и ГП «Московский метрополитен», а также по регулированию розничных цен наприродный газ, реализуемый ГУП «Мосгаз» населению и жилищно-строительнымкооперативам.
Отметим, чторегулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию региональнымиэнергетическими комиссиями (РЭК), работающими при местных администрациях, не всегдаоптимально. При принятии решений РЭК часто руководствуются региональнымивнеэкономическими интересами. Зависимость энергетических комиссий от местнойвласти нередко приводит к тому, что тарифы на электро — и теплоэнергию длянаселения устанавливаются намного ниже себестоимости, а для промышленныхпредприятий, напротив намного выше. Такая политика приводит к возникновению перекрестногосубсидирования, предоставлению неоправданных льгот всем слоям населения.
В отношенииуслуг транспорта и связи проводится политика регулирования на федеральномуровне со стороны МАП России. Проблема заключается в том, что деятельностьлокальных естественных монополий, оказывающих услуги в этих сферах, подлежитрегулированию на федеральном уровне. А на федеральном уровне сложно учестьособенности функционирования отраслей естественных монополий в отдельныхрегионах, поэтому такие решения целесообразно передать на уровень субъектовФедерации.
Сфераводопроводно-канализационного хозяйства традиционно относится к естественныммонополиям. Здесь регулирование тарифов осуществляется региональными органамиисполнительной власти. Тарифы на услуги муниципальных предприятийводопроводно-канализационного хозяйства устанавливает администрациямуниципальных образований (согласно федеральному закону от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»)совместно с региональными органами исполнительной власти.
В настоящеевремя рассматривается необходимость законодательного регулирования локальныхестественных монополий, то есть монополии, имеющие естественно-монопольныйхарактер и оказывающие значительное влияние на экономику конкретного региона.
Возможны дваподхода: разработка отдельного законопроекта, направленного на регулированиелокальных естественных монополий, и внесение дополнений в существующий закон «Оестественных монополиях».
Первый подходцелесообразен в случае, если для локальных монополий будут предусмотрены иныепринципы государственного регулирования.
Посколькупредмет регулирования один – естественные монополии, то второй подход такжеимеет свои преимущества. Ряд субъектов Российской Федерации (Законодательноесобрание Ленинградской области, Государственное собрание РеспубликиБашкортостан) внесли в Государственную думу законодательные инициативы по дополнениюзакона «О естественных монополиях».
Предложеноследующее определение: локальная естественная монополия – это состояниелокального товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынкеэффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностейпроизводства или социально-экономических условий в административном районе,совпадающем с географическими границами данного локального товарного рынка.
Локальныеестественные монополии занимают монопольное положение на обслуживаемой территории.Создание дублирующих сетей конкурентами приведет к росту расходов употребителей. При этом географические границы товарных рынков, как правило,определяются административными границами муниципальных образований (городов,районов).
К субъектамлокальных естественных монополий относятся предприятия, осуществляющие:транспортировку газа по региональным газораспределительным сетям, услуги поприсоединению к ним; реализацию природного газа населению ижилищно-строительным кооперативам; услуги по передачи электрической и тепловойэнергии по региональным сетям, по присоединению к данным сетям; услуги пооперативно — диспетчерскому управлению на региональных розничныхпотребительских рынках; производство тепловой энергии в региональных системахтеплоснабжения; услуги региональных систем водоснабжения водоотведения, поприсоединению к сетям водоснабжения и канализации; ж/д перевозки пригородногосообщения; услуги, оказываемые предприятиями ж/д транспорта на подъездныхпутях.
5. Реформирование естественных монополий на примере крупнейших естественныхмонополистов в России
ЛауреатНобелевской премии по экономике 1976 г. М. Фридмен отмечал, что не существуетприемлемого решения проблемы технологической монополии. Возможен лишь выбор изтрех зол – частной нерегулируемой монополии, регулируемой государством, инепосредственной хозяйственной деятельности государства.
Современнаяэкономическая наука предлагает иные подходы. Если существует объективнаяестественная монополия и соответственно единственный производитель на рынке, токонкуренция может быть инициирована на начальном этапе при организации торговза право быть этим поставщиком, то есть за получение франшизы на естественнуюмонополию. Основной критерий отбора победителя торгов – удельная цена поставкиуслуг. Победитель, предложивший наименьшую цену, не заинтересован раздуватьсвои издержки и оптимизирует размещение ресурсов в условиях естественноймонополии.
Другой подходк организации инфраструктурной сферы предполагает изменение институтов,структурирующих взаимоотношения экономических агентов в области поставкитоваров и услуг по инфраструктурным сетям, в частности, организационноеразделение инфраструктурных сетей и операций по эксплуатации. В итоге образуетсянесколько функционально различных компаний, одна из которых выступаетсобственником единой инфраструктурной сети и осуществляет ее техническоеобслуживание, модернизацию и расширение мощностей. За право эксплуатации тогоили иного участка сети и предоставлении услуг конечным потребителям борютсякомпании, претендующие на статус операторов. По результатам торгов компаниясобственник сети заключает с потребителем договор лизинга на данный участокинфраструктурной сети на строго ограниченное время, по прошествии котороготорги проводятся вновь.
Стратегияреформирования естественных монополий может реализовываться по двумнаправлениям. Прежде всего, идентифицируется сфера естественной монополии врассматриваемой отрасли, выделяется структура-носитель наиболее существенных,специфических для естественной монополии свойств. Для выделенногоестественно-монопольного ядра разрабатываются меры по регулированию идерегулированию, обеспечивающие эффективность работы и максимизациюобщественной полезности. Первое направление – меры прямого государственноговмешательства и создание барьеров входа в отрасль с целью сохраненияестественно-монопольной структуры: установление цен (тарифов на услуги) науровне, выгодном обществу; целенаправленное выделение средств на новыетехнологии и т.п. Второе –меры опосредованного государственного вмешательства(через систему ряда законодательных и других институциональных актов) длясоздания и поддержки конкурентных сред, совместимых естественной монополией ивынуждающих ее работать в режимах, эффективных с позиции общественнойполезности.
Отметим, чтоэффективность государственного регулирования естественных монополий во многомопределяется информационной средой и асимметрией информации (между регулятороми регулируемой фирмой), наличием трансакционных издержек, административными иполитическими ограничениями на механизмы регулирования, уровнемзаконодательного обеспечения.
В настоящеевремя в России, по существу, сложилось два альтернативных подхода креформированию естественных монополий. Сторонники одного считают наличиеконкуренции не только главным условием, но и критерием эффективности функционированиявсей экономики. Предлагается отделение транспортных сетей, сохраняющихмонопольное положение, от производителей газа, электро- и теплоэнергии,транспортных услуг, которые должны поставляться в условиях конкуренции. Втораяальтернатива заключается в расположении конкуренции только после учетатрансформационных издержек, поскольку разукрупнения крупнейших компаний, таких,как ОАО «Газпром», РАО «ЕЭС России», может привести не к формированию здоровойконкуренции, а к образованию многочисленных посредников, росту трансакционныхиздержек в экономике, повышению тарифов при снижении инвестиций. Критериемздесь может стать оцененная стоимость реформируемой компании до и послетрансформации: если капитализация возрастет (при расчете капитализации следуетделать поправку на внешние эффекты, экстерналии, связанные с изменениемвоздействия на занятость и экологию), то намеченная реструктуризация оправдана.Соответственно реформа, вероятно, приведет к ускорению экономического роста.
В указепрезидента от 28 апреля 1997 г. №426 «Об Основных положениях структурнойреформы в сферах естественных монополий» заложены правовые основыреформирования естественных монополий. В нем отмечается, что структурнаяреформа в сферах естественных монополий является важным условием повышенияэффективности их деятельности, рационального использования производственногопотенциала и формирование конкурентных отношений.
В качествеглавных задач реформирования естественных монополий выделены:
— совершенствование системы регулирования естественных монополий, а такжедерегулированию видов деятельности, не относящихся к сфере естественных монополий,и формирование рынков этих видов деятельности на основе конкуренции;
— повышениетранспарентности естественных монополий, прозрачности финансовых потоковсубъектов естественных монополий;
— поэтапноепрекращение практики перекрёстного субсидирования различных групп потребителейпри одновременной адресной поддержки социально незащищенных групп населения;
— углубление правовойрегламентации взаимоотношение между участниками естественно-монопольных рынков,публичности цен (тарифов), введения единых правил доступа к сети на недискриминационнойоснове.
Эти задачинашли конкретное отражение в пакете законов по реформированиюэлектроэнергетики: «Об электроэнергетике», «Об особенностях функционированияэлектроэнергетики в переходный период и о внесение изменений в некоторыезаконодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательныхактов РФ в связи с принятием федерального закона «Об электроэнергетике», «Овнесении изменении и дополнений в федеральный закон «О государственномрегулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ» (в частиизменения полномочий федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерациипри регулировании тарифов), «О внесении изменений дополнений в часть вторуюГражданского кодекса РФ» (в части регламентации отношений, возникающих междуэнергоснабжающей организацией и потребителем, и отношений между абонентами –юридическими лицами и энергоснабжающей организацией), «О внесении изменений идополнений в федеральный закон «О естественных монополиях» (в части уточнениясфер деятельности, относящимся к естественным монополиям в электроэнергетике, идоступа к услугам естественных монополий), «О внесении изменений в федеральныйзакон «Об энергосбережении».
Реформированиеэлектроэнергетики направленно на выделение естественно-монопольного ядра – вданном случае это магистральные линии передач и диспетчерская службауправления, а остальные процессы переводятся на рыночные принципыфункционирования. Производство электроэнергии будет осуществляться независимымигенерирующими компаниями, сформированными на базе существующих тепловых,атомных и гидравлических электростанций, и электростанциями региональныхэнергокомпаний.
На первомэтапе каждому поставщику, за исключением независимых, обеспечивается равноеправо продажи на торгах определенной, одинаковой для всех, доли электроэнергии(5-15% выработки) с целью отработки конкурентных механизмов, формированияинфраструктуры рынка, определения реальной стоимости энергии. На оставшуюся электрическуюэнергию распространяется государственное регулирование тарифов.
Крупныегенерирующие компании будут создаваться на базе электростанций Российскогоакционерного общества «ЕЭС России» и впоследствии станут самостоятельнымиучастниками оптового рынка электроэнергии. Следует избегать появлениямонополистов в сфере производства электроэнергии и способствовать максимальновозможному выравниванию стартовых условий хозяйствования этих компаний (преждевсего в отношении себестоимости генерации электроэнергии), а также прозрачностиформирования генерирующих компаний. Однако остаются открытые вопросы: какобеспечить равные начальные условия для гидроэлектростанций и ТЭЦ, кто будетвладеть ГЭС и др. Гидроэлектростанции имеют большое влияние на окружающую средуи инфраструктуру, поэтому необходимы ограничения на их приватизацию. Этиобстоятельства не отражены в законе.
Всемпродавцам и покупателям электроэнергии, соблюдающим установленные правила иудовлетворяющим требованиям по минимальному объему производства (дляпроизводителей) или оборота электроэнергии (для прочих участников рынка), будетобеспечен свободный выход на рынок. Практика развитых стран показывает, чтоуспех трансформации отраслей естественных монополий зависит от реальнообеспеченного доступа производителей и потребителей к объектам инфраструктуры.Если генерирующие компании не смогут реализовывать свою электроэнергию,отвечающую определенным стандартам, и транспортировать по магистральным сетям,то ни о каком конкурентном рынке говорить не приходится.
Реформаявляется достаточно сложным и дорогостоящим мероприятием. Создание несколькихкомпаний приведет к дублированию хозяйственных функций, возрастанию издержек науправление, составление финансовой отчетности при усилении контроля надплатежами потребителей и поставками электрической и тепловой энергии.
Развитиеотраслей естественных монополий во многом определяет экономическое развитиерегионов и страны в целом. Для эффективного функционирования экономикинеобходима стабильная правовая база, поддерживающее промышленное развитие, формированиездоровой конкуренции и прозрачных правил игры так, чтобы деятельность болеевлиятельных и крупных хозяйствующих субъектов – от монополии до различныхгосударственных контролирующих органов – не подавляла средний бизнес, авзаимодействовала с ним и поддерживалась гражданско-правовыми отношениями изаконодательством. Следует продолжить совершенствование нормативной базырегулирования деятельности монополий, в том числе на региональном имуниципальном уровнях.
5.1 Реформа электроэнергетики
Реформаэлектроэнергетики – одна из наиболее продвинутых в сфере российскихестественных монополий. Она моделировалась по классическим принципам: отделениесетей от производственной составляющей (генерации); развитие конкурентных отношенийна стадии генерации и создание реально функционирующего рынка электроэнергии,последующая приватизация генерирующих мощностей с целью привлечения частныхинвестиций в отрасль.
Проблемаперекрестного субсидирования. В российской электроэнергетике традиционноотпускные тарифы для населения существенно занижены по сравнению с объективнонеобходимым для нормального воспроизводства уровнем. Тарифы же для промышленныхпотребителей, напротив, сильно завышены. Промышленность, таким образом,субсидирует население. Понятно, что предприятия стремятся найти для себя болееблагоприятные варианты. Отметим, что перекрестное субсидирование реализуется врамках конкретных территориальных энергосистем – нескольких десятков АО-энерго,объединяющих генерацию, передачу распределение электроэнергии. Промышленныепотребители, по существу, прямо заинтересованы в переходе на оптовый рынок,тарифы на котором, как правило, ниже. Здесь и сталкиваются интересыпромышленности и энергосистемы. На практике это привело к тому, что “бегство”крупных потребителей от перекрестного субсидирования в ряде регионов (например,в Нижнем Новгороде, Тамбове, “холодных” сибирских регионах) поставилоэнергосистемы перед дилеммой – либо признать свое потенциальное банкротство,либо единовременно повысить в разы тарифы для населения.
Позицияэнергетиков сложнее. Дело в том, что на оптовом рынке (за исключением 15% либерализованногосектора) потребителя электроэнергии в обязательном порядке прикрепляют копределенному поставщику и устанавливают ему тариф. Руководство РАО ЕЭСполагает, что, прежде чем реально обеспечить недискриминационный доступ ксетям, необходимо четко определить на государственном уровне круг субсидируемыхпотребителей энергии (в их числе, конечно, и население). При этом следует, открытообозначить категории субсидируемых и субсидирующих, зафиксировав для нихсоответствующие тарифы. Льготные же тарифы для субсидируемых должны бытьограничены официальной нормой потребления на одного человека (вкиловатт-часах). Одновременно на федеральном уровне нужно установить прямуюнадбавку к тарифу для субсидирующих. Такая система мер позволит перевестипроблему перекрестного субсидирования с регионального уровня на федеральный,выработать ясную стратегию ее поэтапного решения, а также определить источникии направления расходования средств.
Примечательно,что подобному развитию энергореформы способствовала практическая реализациязакона о монетизации льгот в начале 2005 г. Межведомственная комиссия по реформированию электроэнергетики вынуждена была признать неизбежность существованияперекрестного субсидирования еще как минимум в течении двух лет.
Ключевымпринципом реформы является приватизация генерирующих компаний. Принятиеправительственных решений по созданию и приватизации оптовых и территориальныхгенерирующих компаний (ОГК и ТГК) неоднократно откладывалось именно из-за ихсудьбоносности для энергетики и российской экономики в целом. В апреле 2005 г. правительство РФ утвердило новую редакцию плана мероприятий по реформированию отрасли.
Во-первых,определилась судьба РАО и ЕЭС: оно должно прекратить свое существование в конце 2006 г. после завершения передачи его активов в ОГК и ТГК. (Правда, согласнонекоторым более поздним комментариям А. Чубайса, данный вопрос окончательно нерешен.) При этом акции РАО ЕЭС должны быть разделены пропорционально междусвоими акционерами.
Во-вторых,внесена ясность в вопрос о том, станет ли электрогенерация частной. Согласно предложениямРАО ЕЭС, государство должно получить контрольные пакеты только в монопольномсекторе – в Федеральной сетевой компании (ФСК) и в системном операторе (СО).Что касается генерирующего сектора, то у государства сохранится контроль лишь вгидроэнергетике в рамках соответствующей ОГК. В тепловых ОГК доля государстване превысит 48-49%, а в ТГК будет колебаться в пределах 15-25%.
Наконец,в-третьих, остается открытым вопрос о приватизации госпакетов в ОГК и ТГК.Точнее, принципиальное решение о ее возможности принято, но нет окончательныхответов на главные вопросы о сроках приватизации, круг ее участников, характереплатежных средств (только акции РАО ЕЭС или также и денежные средства), ееформах и методах. И пока правительство не найдет согласованного с миноритарнымиакционерами и менеджментом РАО ЕЭС решения, на серьезные инвестиции в отрасльсо стороны частного бизнеса рассчитывать не приходиться. Очень важнапредполагаемая схема приватизационных процессов – согласно корпоративной логикеили в рамках законодательства о приватизации.
Затягиваниеокончательного решения, касающегося завершающего этапа реформыэлектроэнергетики, оказывает отрицательное воздействие на развитие отрасли.Так, по итогам 2004 г. динамика производства электроэнергии в 2-2.5 разаотставала от темпов роста ВВП. При прочном запасе избыточных мощностей подобноеотставание некритично; однако, по разным оценкам, 50-60% производственныхмощностей в электроэнергетике изношенны, и их полноценная эксплуатация требуетзначительной модернизации. Для этого необходимы не только государственныеинвестиции, но и серьезные вложения крупных стратегических инвесторов, накоторые можно рассчитывать лишь после решения вопроса о приватизациигенерирующих мощностей.
Хотя реформаэлектроэнергетики и продвинулась дальше, чем в других госмонополиях, в еепланах возможны принципиальные изменения. Инициатива здесь исходит от самогоРАО ЕЭС. Ранее предполагалось выделить из региональных энергокомпаний сбытовыекомпании, основной функцией которых должно было стать обслуживание населения.Позднее РАО ЕЭС выступило с предложением интегрировать сбытовые компании всостав ТГК на правах дочерних структур. В компании считают, что эта мераобеспечивает устойчивость сбыта и минимизирует риски банкротства.Предполагаемое слияние сбытовых генерирующих компаний будет способствоватьповышению капитализации ТГК, так как у первых мало активов, но значительныфинансовые потоки. Это может стать весомым аргументом в пользу частичногоизменения начальной логики реформы – выделения в самостоятельные виды бизнесавсех потенциально конкурентных стадий производственно-хозяйственных процессов врамках бывшей монополии.
5.2 Реформирование газовой отрасли
Реформированиегазовой отрасли также предполагало выделение естественно монопольной(Транспортировка и распределение газа) и потенциально конкурентной (газодобычаи газоснабжение) сфер с их последующим организационным обособлением. Однакоспецифика газовой отрасли обуславливает особенности ее реформирования посравнению с другими естественными монополиями и прежде всегоэлектроэнергетикой.
Во-первых,газ можно накапливать, а потому необходимо обеспечить доступ стороннимпроизводителям к его хранилищам. Во-вторых, структура издержек в газовойотрасли сложнее, а их уровень намного выше, чем, например, в электроэнергетике.Потребность в крупных инвестициях в газодобычу определяет нежелание рисковать вусловиях либерализованных оптовых рынков и вынуждает формировать стратегиюсбыта на базе долгосрочных контрактов. В результате оценки потенциальных выгодот либерализации в газовой отрасли не так однозначны, как, скажем вэлектроэнергетике.
В России,видимо, нет необходимости специально форсировать разделение добывающегосегмента самого газового монополиста. Активными игроками на рынке газа могутстать нефтяные компании и другие независимые газодобытчики, например, формальнонезависимая от «Газпрома» компания «Итера». При этом для нормального развитияконкуренции важно обеспечить для всех субъектов рынка равный доступ ктрубопроводам и хранилищам. Одновременно решать и проблему перекрестногосубсидирования, которая для газовой отрасли является еще более острой, чем дляэлектроэнергетики.
В рамках ОАО«Газпром» продолжается работа по всей технологической “цепочки” (стадииразведки, добычи, магистрального транспорта и частично распределения природногогаза). Программы реструктуризации “Газпрома” как раз и преследовали цельповышения эффективности системы управления единой корпорацией и существенногоулучшения финансовой маркетинговой деятельности, адаптированной к условиямрыночной экономики. В целом реструктуризация больше напоминала реакциюкорпорации на общее ухудшение внешней экономической среды при сохранении восновном сложившейся производственно-технологической системы, чем корректировкуестественно монопольного положения. Линия на использование возможностейпреимуществ единой компании остается для “Газпрома” доминирующей. Боле того,его руководство и акционеры занимают весьма осторожную позицию, резко противясьлюбым предложениям о раздроблении компании. В отличие от электроэнергетики дляреформирования газовой отрасли первостепенное значение приобретает не столькосоздание конкурентной среды, сколько достижение необходимой финансово-экономическойпрозрачности в деятельности газового монополиста.
Реализуемая внастоящее время стратегия реформирования ОАО “Газпром” характеризуетсяопределенной спецификой. Прежде всего, речь идет о политике консолидациизначительных по масштабам энергетических и нефтяных активов. В 2004-2005 гг.“Газпром” активизировал скупку акций РАО “ЕЭС России” и его дочерних структур,и теперь ему принадлежат 10.5% акций энергохолдинга. Видимая цель –существенное увеличение размера пакета газового монополиста в капиталеэнергетически компаний. В этом случае в ходе предстоящего обмена оптовыхгенерирующих компаний (ОГК0 на акции РАО ЕЭС “Газпром”, по мнению экспертов,сможет реально претендовать по крайней мере на две тепловые ОГК. Возможностьпоставлять на входящие в ОГК электростанции газ по ценам ниже рыночныхобеспечит ему лидирующее положение на энергетическом рынке. Стратегия развития“Газпрома” на период до 2010 г. предусматривает его превращение в крупнейшуюгазоэнергетическую компанию.
Возникаютвполне оправданные опасения по поводу возможных последствий указанных процессовдля российской экономики. Во-первых, помимо электроэнергетики в стратегии“Газпрома” в качестве отраслей, представляющих интерес для компании,упоминаются еще и металлургия, химия, нефтехимия, производство удобрений истройматериалов. Логично предположить, что со временем газовый монополистпопытается принять участие в переделе активов и в этих отраслях. Какой “монстр”в результате может получиться – трудно даже представить. Во-вторых, вхождениеставшего в 2005 г. de jure государственным “Газпрома” в формирующийся электроэнергетическийрынок в условиях, когда и крупнейшая ОГК – гидроэнергетическая – также будетсохранена в госсобственности, серьезно подорвет позиции частных генерирующихкомпаний. В-третьих, возможен рост выручки “Газпрома” за счет использованиясхемы давальческого сырья. Наконец, в-четвертых, все указанные преимуществаспецифического рыночного позиционирования “Газпрома” имеют смысл только в томслучае, если газовый монополист сохранится в сегодняшнем нерасчлененном виде,Поэтому следует ожидать, что его реформирование, предусматривающееорганизационное выделение естественно монопольной составляющей (то есть“трубы”), скорее всего будет отложено на долее отдаленный срок (по меньшей мереза пределы 2010 г.).
Второйспецифический элемент стратегии развития “Газпрома” – возможное превращениегазового монополиста в крупнейшею нефтегазовую компанию. Еще до приобретения“Сибнефти” у “Газпрома” был весьма существенный по объемам собственный нефтянойбизнес. Теперь же компания становится важным участником нефтяного рынка.Принятые в конце 2005 г.решения о либерализации рынка акций газовогомонополиста еще больше укрепят его позиции.
Сохранение“Газпрома” в форме вертикально интегрированной единой госкорпорациипринципиально для решения одной из важнейших проблем реформирования газовойотрасли – либерализации рынка газа по схеме, близкой к уже практикуемой нарынке электроэнергии. Население и бюджетные организации продолжат покупать газпо фиксированным ценам. С промышленными потребителями вопрос сложнее.Металлургические, химические и энергетические компании стремятся сохранить длясебя поставки газа по низким государственным тарифам, что в корне подрываетсаму идею предполагаемого перехода на систему биржевых торгов. Поэтому движениеот централизованных тарифов к рыночным будет постепенным, Сначала промышленныепотребители получат нормативы газоснабжения по гостарифам, а сверх нормативноеколичество газа они будут покупать по более высокой биржевой цене.Предполагается, что такая система запустит механизм энергоснабжения.
Характерно,что сам “Газпром” выступает за полную либерализацию рынка с 2006 г., а независимые газопроизводители уже сейчас поставляют объемы газа по свободным ценам(«Сургутнефтегаз», «Итера»).
5.3 Реформа железнодорожного транспорта
Реформа ж/дтранспорта началась с передачи функций хозяйственного управления от бывшегоминистерства путей сообщения образованному осенью 2003 г. ОАО “Российские железные дороги”(РЖД). Единственным его акционером является РоссийскаяФедерация. Будучи государственной корпорацией, РЖД обязано работать также и вубыточных сегментов транспортного рынка. Вместе с тем доступ в высокодоходныесегменты должен быть равным и недискриминационным как для государственного, таки для частного капитала. Пока же РЖД действует во многих сегментахтранспортного рынка в условиях жесткой конкуренции, занимая далеко не самыевыгодные позиции.
При выработкемодели реформирования отрасли стояла задача создать такую функциональнуюструктуру и механизмы управления, чтобы внедрение конкуренции междухозяйствующими субъектами не приводило к разрыву действующих технологических иэкономических связей в транспортной “цепочке” и не порождало новых, болеемелких монополистов. К тому же на ж/д транспорте особенно высоки барьеры первоначальногонакопления капитала, необходимого для вхождения в состав новых звеньевтранспортопроводящей сети и обслуживающей ее специализированной инфраструктуры.
В целомспецифика ж/д транспорта определяет ряд исходных требований к реформированиюотрасли. Прежде всего, оно должно осуществляться при безусловном сохранениицелостности естественно монопольной инфраструктуры ж/д транспорта. Этодиктуется как требованиями неразрывности единого экономического пространствастраны, так и соображениями национальной безопасности. На всех этапах созданияи функционирования РЖД роль государства в обеспечении сохранности и увеличенииактивов, а так же в эффективном управлении рисками, неизбежно возникающими впроцессе реформирования, останется ведущей. В новой корпоративной структуредолжны рационально сочетаться рыночные механизмы саморегулирования игосударственного контроля, для чего необходимо принятие соответствующихзаконодательных мер. Наконец, трансформацию такой сложной системы, как ж/дтранспорт, нужно осуществлять постепенно и поэтапно при обеспечениистабильности, надежности и безопасности функционирования железных дорог.
Собственносценарий реформирования ж/д отрасли включает три этапа преобразований в периодс 2001 по 2010 г. В результате в собственности РЖД останется монопольнаяинфраструктура ж/д транспорта, принадлежащая региональным железным дорогам(РЖДвладеет 100% акций дочерних компаний), а также основная часть локомотивногопарка. Оставшаяся в собственности РЖД половина грузового вагонного парка поступаетв распоряжение дочерней акционерной компании, занимающейся лизингом иэксплуатацией подвижного состава, а также выполнением грузовых и пассажирскихперевозок для государственных нужд. После 2010 г. в конкурентном секторе будет эксплуатироваться уже до 80-90% вагонного парка. Тогда всоответствии с принятой концепцией станут решаться более конкретные проблемы. Ких числу относятся: рационализация соотношения государственной и частной формсобственности, в том числе на вагонный парк; определение масштабов конкуренциив сфере грузовых и дальних пассажирских перевозок; развитие конкурирующихструктур и интеграция с другими видами транспорта (формирование грузовых ипассажирских терминальных систем); становление механизмов конкуренции впригородном сообщении за счет продажи лицензий частным компаниям и др.
В ходереформирования ж/д транспорта возникло несколько крупных проблем, без решениякоторых желаемый эффект от реформ получить не удастся.
Проблемасоздания и корпоративного статуса дочерних компаний. По плану реформы до конца 2006 г. из состава РЖД должны быть выделены дочерние АО, работающие в конкурентном секторе. Напрактике выяснилось, что подобная реорганизация ОАО связана струднопреодолимыми препятствиями. Выделение дочерних компаний из составаестественной монополии как госхолдинга должно происходить только на основеспециального закона, принимаемой Государственной думой РФ, что неизбежнопревратится в длительный, сложный конфликтный процесс неопределеннымрезультатом. Сохранение же дочерних компаний в составе госкорпорации иорганизация их деятельности на принципах внутрикорпоративной конкуренцииозначали бы создание сверхмонополии и свели бы на нет весь замысел реформы.Минтранс России предложил решить эту проблему путем учреждения так называемыхпустых компаний, на баланс которых может позднее передаваться соответсвующееимущество. На практике же способ выделения дочерних компаний более применим косновным направлениям реорганизуемой деятельности ж/д транспорта – пассажирскимперевозкам, капитальному ремонту вагонов, рефрижераторным и контейнернымперевозкам. Способ пустых компаний скорее подходит для мелких сервисных звеньевв регионах.
Выделение из составаестественной монополии сегмента пассажирских перевозок. С начала 2005 г. идет раздел и передача имущества от РЖД Федеральной пассажирской компании (ФПК), котораястанет отдельным акционерным обществом (предположительно в 2007 г.), 100% акций которого будут принадлежать государству. По сути, решается вопрос о том, станетли перекрестное субсидирование (пассажирских перевозок за счет грузовых) прямым(путем субсидирования убытков ФПК). Здесь возникает проблема оплаты ФПК за пользованиеинфраструктурой РЖД. Более того, в любом случае появляются два ее оператора –РЖД и ФПК, что противоречит одному из основных принципов реформы железнодорожноготранспорта как естественной монополии. Конечно, РЖК выгодно избавится от убыточногобизнеса пассажирских перевозок, оставив себе только прибыльные грузовые, темсамым, повышая свою привлекательность для кредиторов и инвесторов.
Проблемарегулирования тарифов. За время самостоятельной хозяйственной деятельности на рынкеу РЖД как коммерческой компании сформировались определенные интересы, требующиеболее сложных подходов, чем прямое установление гостарифов на основную деятельностьмонополии. РЖД стремится к частичной либерализации тарифной политики и получениюправа самостоятельно изменять ставки тарифов (в сторону как повышения, так ипонижения) в целях поддержания конкурентоспособности. Пока в условияхконкуренции с частными перевозчиками РЖД из-за жесткости тарифов несет потери.
Пытаясь найтивыход из сложившегося положения, РЖД разработало «Методику обоснования решенийо прекращении регулирования тарифов на перевозки грузов, багажа и грузобагажа.В ней предлагается разрешить снижать тарифы либо, напротив, устанавливать надбавкив диапазоне от -30 до +20% по решению самого ОАО. При необходимости более масштабныхизменений оно должно получить согласие регулирующих органов. Оперативного решенияэтих вопросов и Федеральной службе по тарифам пока не предвидится.
Проблемыограничения конкуренции и монопольной дискриминации. В деятельности железнодорожнойгоскорпорации заметны признаки дискриминации в отношении других участниковрынка инфраструктурных услуг. Пока частных железных дорог немного и они преимущественнонаходятся в собственности или под управлением крупных промышленных компаний, монопольнаядискриминация РЖД по отношению к конкурентам не имеет явно негативных последствий.Однако по мере развития частного предпринимательства в отдельных сегментах железнодорожноймонополии дискриминация может усиливаться, и госкорпорация, а также ее филиалы будутиспользовать свое доминирующее положение на рынке инфраструктурных услуг в ущербконкурентам.
6. Конкурсы за концессии в контексте тарифного регулирования
В основетеории конкурсов за концессии лежит идея «конкуренции за рынок», выдвинутаяЧадвигом. Развивая эту идею, Демсец предложил использовать ее для решенияпроблемы регулирования тарифов естественных монополий на том основании, что вконкурсе с единственным критерием цены и достаточно большим количествомквалифицированных и не склонных к сговору участников цена победителя будетнезначительно отличаться от удельных издержек производства, а то и будет равнаим.
И сегодняорганизация «конкуренции за рынок» — при невозможности конкуренции на рынке –стала одной из центральных идей реформ в отраслях естественных монополий.Конкурсы за концессии в инфраструктурных отраслях выходят на повестку дня вРоссии. Можно ожидать, что конкурсы с единственным критерием минимума ценыпозволят добиться существенного улучшения тарифного регулирования. Например, вкоммунальном хозяйстве результаты таких конкурсов помогут регулирующим органамопределить справедливый (конкурентный) уровень тарифов и использовать этуинформацию для регулирования тех естественных монополий, которые получиликоммунальную инфраструктуру в управление без конкурсов, а также при пересмотретарифов естественных монополистов – победителей конкурсов за концессии в другихмуниципальных образованиях.
Демсецпредполагал достаточно большое число участников конкурса. Однако международнаяпрактика показывает, что число участников торгов за концессии винфраструктурных отраслях (кроме телекоммуникации) слишком мало, чтобы ожидатьконкуренции, близкой к совершенной, и тех результатов конкурсов, которых ожидалДемсец. Иными словами, в отношении большого числа реально проводимых конкурсовза концессии теория Демсеца формирует неверные, завышенные ожидания.
СтатьяДемсеца неформальным описанием идеи «конкуренции за рынок». С момента еепоявления интенсивное развитие получила теория аукционов, обосновав возможностьиспользования механизмов конкурсов в качестве инструментов тарифногорегулирования. В тоже время следует понимать, что теория аукционов в еесовременном состоянии снабжает практиков скорее пищей для дальнейшихразмышлений, нежели прикладным инструментарием.
Тем не менее,теория аукционов позволила существенным образом скорректировать выводы Демсеца.Во-первых, результат торгов(то есть величина монопольной ренты в цене,предложенной победителем) существенно зависит и от целевойфункции(бизнес-стратегий) участников конкурса, и их осведомленностиотносительно издержек друг друга. Во-вторых, вывод Демсеца о равенстве ценыпобедителя его удельным издержкам верен только в единственном случае: когда участникиконкурса максимизируют вероятность своего выйгрыша в условиях полнойнеопределенности относительно издержек друг друга. Причем в этой ситуациирезультат не зависит от числа участников конкурса. В-третьих, в случае, когдавсе участники максимизируют величину ожидаемой прибыли, победитель конкурсанеизбежно получит положительную экономическую прибыль(ренту). В контекстетарифного регулирования это означает, что тариф не будет установлен на уровнеминимально возможных средних издержек. При этом монопольный элемент в ценебудет тем больше, чем меньше фирм участвуют в конкурсе.
Отсюдавытекает очевидная рекомендация концедентам(организаторам конкурса): надостараться привлекать к участию в конкурсе как можно больше квалифицированныхфирм, не допуская между ними сговора, и стремиться вовлекать в конкурсынебольшие и средние по величине компании, от которых можно скорее ожидатьследования бизнес-стратегии максимизации вероятности выйгрыша, чем максимизацииожидаемой прибыли. Последнее станет возможным, если российские концедентысмогут избежать «гигантомании», когда на конкурсы выставляются в основном тепроекты, которые под силу только очень крупным компаниям.
В любомслучае представляется целесообразным, чтобы тарифное законодательство, с однойстороны, признавало справедливым тариф, установленный по результатам честнойконкурентной борьбы на конкурсах за концессии с единственным критерием минимумацены (даже если он может включать, как мы выяснили, положительную экономическуюприбыль, ее стоит признать справедливой и не изымать методами тарифногорегулирования), а с другой – обязывало регулирующие органы учитывать информациюо тарифах, установленных по результатам конкурсов за концессии, прирегулировании тарифов тех естественных монополистов, которые получилиинфраструктуру в управление без конкурсов.
Заключение
Концепциироссийских инфраструктурных реформ первоначально разрабатывались на основезарубежного опыта, поэтому их адаптация к реальным отечественным условиям былапрактически неизбежной. И хотя западные модели существенно различаются междусобой, главный принцип реформирования – та или иная организационная формавыделения инфраструктурной составляющей монополий – сохраняется во всехвариантах. Особый интерес для России могли бы представлять те из них, которыене предусматривают резкого изменения структуры собственности и базируется наиспользовании адекватных целям реформ принципов управления, прежде всегоконцессионных механизмов.
Вэлектроэнергетике России был выбран технически более сложный путь – дроблениемонополии на базе разделения собственности. Подобный подход логически долженувязываться с быстрой либерализацией рынка электроэнергии, резким сокращениямгосударственного присутствия в отрасли (как собственника и регулятора), болеешироким привлечением частного сектора не только в генерирующий сегмент, но и куправлению в сфере инфраструктурной составляющей. Крупный сбой вэлектроэнергетических системах в мае 2005 г. явился следствием не только техногенных причин, но и очевидных просчетов в управлении. В дальнейшем вполневероятен рост цен на либерализованном рынке. Применительно к другим госмонополиямсомнительна возможность предотвращения дискримирации в доступе кинфраструктурным сетям. Отношения здоровой конкуренции российской экономике всееще развиты недостаточно, и вряд ли в ближайшем будущем они станут действеннымфактором повышения эффективности производства.
Не получилав России достаточного развития государственно-частное партнерство: нет никонтрактного права, ни специальной законодательной базы. Не очень понятно пока,как будет действовать новый закон о концессионных соглашениях. Предстоитпроделать еще большую работу: помимо принятия законодательных актов необходимосоздать полноценную институционную среду, сформировать соответствующий блок всистеме органов исполнительной власти, ведающий надзором и контролем в сфереконцессионных отношений.
В Россиитакая работа во многом подменяется усилением прямой регулирующей роли государстваи сохранением в госсобственности значительной части активов естественныхмонополий. При этом концепции их реформирования разрабатываются менеджментомсамих государственных корпораций и нередко преимущественно отвечают именно егоинтересам в ущерб интересам основного собственника – государства(что особеннозаметно в реформировании РАО ЕЭС и “Газпрома”) В результате в рамках монополийвозникает внутренний конфликт: их менеджмент заинтересован в либерализациитарифов, а государство вынужденно проводить жесткую тарифную политику в целях каксдерживания инфляции, так и поддержания платежеспособности населения.
В ходереформирования российские монополии сохраняют форму крупных вертикальноинтегрированных компаний. Все еще отсутствует ясность в вопросах выделения изних устойчивого и жизнеспособного естественно монопольного ядра и разработкисоответствующих методов регулирования его деятельности, обоснования степенивмешательства государства и возможностей свободной конкуренции. Покабольшинство задач, к сожалению, решается “точечно”, по мере возникновенияконкретных проблем, конфликтов интересов и социального напряжения.
Список используемых источников
1. Вопросы экономики №12004. А. Городницкий, Ю. Повленко Реформирование естественных монополий.
2. “ЭКО”, №4 1999 г. Н.И Белоусова, Е.М. Васильева, В.Н. Лившиц ”Реформирование естественной монополии в России –теоретический аспект”
3. “ЭКО” №4 2001 г. Н.И. Белоусова, Е.М. Васильева, В.Н. Лившиц “Реформирование естественной монополии в России –законодательные аспекты”
4. “Вопросы экономики”,№4, 2008 г. Р. Мартусевич “Конкурсы за концессии в отраслях естественноймонополии”
5. “Вопросы экономики” №1 2006 г. М. Дерябина “Реформирование естественной монополии: теория и практика”