Бюджетный федерализм в России, проблемы и перспективы

--PAGE_BREAK--1.2. Особенности бюджетного федерализма: зарубежный и отечественный опыт


К федеративным государствам, где в той или иной степени реализуется бюджетный федерализм, относятся: Швейцария, Германия, Соединенные Штаты Америки, Канада, Российская Федерация, Китайская Народная Республика, Австрия, Бель­гия, Югославия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Малайзия, Индия, Пакистан, Австралия, Объединенные Арабские Эмираты, Нигерия, Ка­нарские острова.

Имеется несколько моделей бюджетного феде­рализма.

При централизованном типе разграничение полномочий между уровнями власти по расходам, как правило, не сопровождается наделением их достаточными собственными источниками доходов.  В этих условиях финансирование территориальных программ осуществляется за счет централизованных средств федерального бюджета с использованием различных форм межбюджетных отношений. Здесь самостоятельность функционирования нижестоящих звеньев бюджетной сферы сведена к минимуму.[8]

Классическая модель децентрализованного бюджетного федерализма ориентирована на конку­ренцию между территориальными образованиями, имеющими свои «непересекающиеся» налоги по принципу «один налог — один бюджет». Данная модель характеризуется более высокой степенью децентрализации управления налогово-бюджет­ными процессами по вертикали власти и бюджетной системы. При этом она сочетается с приори­тетностью федерального налогово-бюджетного законодательства, гарантирующего соблюдение общегосударственных интересов и возможность федерального центра оказывать в основном це­левую финансовую поддержку территориальным образованиям. [8]

Эта модель, например в США, не ставит целью выравнивание налогового потенци­ала, где он ниже среднего уровня. Межбюджетное регулирование здесь используется федеральным центром как средство реализации своей реги­ональной политики, обеспечивая финансовую поддержку штатов на основе программно-целевого метода. Не каждое федеративное государство может реализовать на соответствующем этапе своего раз­вития подобную модель, которая связана с высокой степенью децентрализации управления налогово-бюджетными процессами.

Другая модель в мировой практике носит на­звание кооперативного бюджетного федерализма. Она ориентирована в большей степени на парт­нерство и активную политику федерального центра по вертикальному и горизонтальному выравнива­нию бюджетной обеспеченности территориальных образований, где она меньше некоего среднего уровня. Кроме того, значительно ограничивается самостоятельность региональных и местных влас­тей в области налогообложения (например, в Гер­мании). Вместе с тем имеются и смешанные формы (например, в Канаде, Швейцарии).[8]

И в том, и в другом случаях речь идет и о степе­ни централизации (децентрализации) финансовых ресурсов в бюджетной системе. Важно, чтобы она не была чрезмерной, в ущерб интересам населения.

Опыт развитых стран с федеративным устройством показывает, что для обеспечения эффективного функционирования любой модели бюджетного федерализма должны выполняться по крайней мере три условия, а именно:

• однозначное разграничение и законодательное закрепление полномочий между всеми уровнями власти по расходам;

• наделение соответствующих уровней власти достаточными для выполнения этих полномочий доходными источниками;

• вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание с использованием механизма межбюджетных отношений.[15]

Говоря о трех основных уровнях бюджетной системы, надо иметь в виду, что помимо федераль­ного, регионального и местного уровней внутри последнего могут быть два (города и районы регио­нального значения, а также внутригородские районы, города районного значения, рабочие поселки, сельские поселения или их объединения) и более уровней местных бюджетов.

В США, например, в число местных бюджетов входят и бюджеты школь­ных округов, организуемых населением не только по территориальному признаку, но и целевому направлению. Хотя местные территориальные образования с юридической позиции не являются членами федерации, но от того, как складываются межбюджетные отношения между федеральным центром и субъектами федерации, во многом пре­допределяются такие отношения внутри последних — между средним (региональным) звеном бюджет­ной системы и местными бюджетами.

Российский бюджетный федерализмможно отнести к кооперативной модели с элементами децентрализованной модели бюджетного федера­лизма. Суть российской модели бюджетного феде­рализма в том, что она предполагает партнерские отношения между федеральным центром и субъек­тами Федерации по бюджетным вопросам. Вместе с тем федеральное законодательство имеет приори­тет над законодательством членов Федерации, так как оно отражает их общие интересы и прежде всего заинтересованность в обеспечении целостности и единства федеративного государства.[15]

Горизонтальное выравнивание в некоторых странах (например, в Германии) происходит и в порядке централизованного изъятия (через соот­ветствующий расчетный (клиринговый) центр при министерстве финансов ФРГ, минуя федеральный бюджет) по прогрессивной шкале в форме отри­цательных трансфертов средств из бюджетов, где такая обеспеченность выше среднего уровня, в пользу бюджетов, где она меньше этого уровня.

Мировая практика знает следующие принципиальные подходы к решению проблемы разделения налогов.

1. Каждый уровень власти в государстве получает пол­ное право и несет всю ответственность за установление и сбор своих собственных налогов. Тем самым в государстве появляется несколько независимых уровней налогов, напри­мер федеральные, субъектов Федерации и местные. Пред­приятия и организации при этом должны платить в каждый бюджет в принципе только предназначенные для этого бюд­жета виды налогов. Самостоятельно вводимые каждым уровнем власти налоги при таком подходе взимаются только в пределах соответствующей территории и должны поступать  целиком в бюджет данного уровня. Такая схема разграничения доходов в известном смысле минимизирует перераспределительные процессы в бюджетно-налоговой системе, формирует стабильные «правила игры» между субъектами Федерации и Центром. Вместе с тем данная схема может быть эффективно реализована лишь при сравнительной однородности регионов в фискальном отношении.

2. Соединение в рамках определенного вида общегосударственного налога нескольких ставок, самостоятельно ус­танавливаемых разными уровнями власти: федеральным региональным и местным. Это означает, что предприятия и организации обязаны платить один и тот же вид налога одно­временно в разные бюджеты по разным ставкам. В результате в бюджеты различных уровней должны одновременно поступать одноименные виды налогов. При этом размеры поступлений указанных налогов определяются по определенным территориям (в масштабах всей страны, в границах Субъекта Федерации и т. д.) исходя из ставок налогообложения, введенных соответствующими органами власти. Такой подход открывает широкие возможности увеличения масштабов перераспределения бюджетных ресурсов. А это поощ­ряет регионы к оказанию на Центр как можно большего давления с тем, чтобы получить бюджетно-налоговые льготы путем дифференциации соответствующих ставок отчислений. Понятно, что успех на этом поприще одного региона служит стимулом еще большей активизации других.

Результат — резкое усиление индивидуально-регионального регулирования бюджетных отношений. Под ударами региональных элит система единых федеральных налогов постепенно разрушается и перестает выполнять функции интегрирующего фактора в рамках Федерации. Бюджетно-на­логовая система приобретает договорно-региональный харак­тер. При всем том нельзя не отметить, что в принципе реа­лизация второго подхода дает возможность максимально учесть специфику российских регионов.

3. Использование механизма нормативного разделения между бюджетами разных уровней доходов от конкретных видов налогов, взимаемых по единым ставкам на всей терри­тории страны. В этом случае в бюджет данного уровня влас­ти подлежат зачислению законодательно установленная доля той суммы конкретного налога, которая должна быть собра­на на соответствующей территории исходя из общей для всех плательщиков этого налога в государстве налоговой ставки.[15]

Достоинствами такого подхода являются экономичность централизованного сбора налогов и широкие возможности аккумулирования средств в целях государственного вырав­нивания территориальных бюджетов. В то же время такой модели присущи и явные недостатки — это тенденции к из­лишней централизации фискальных функций, унитарному типу государственного управления, превращению местных органов власти фактически в агентов центральных структур.

Страны, использующие данную модель, компенсируют заложенные в нее недостатки четким распределением бюд­жетных полномочий между разными уровнями власти, пред­ставлением значительных прав территориям по определению их доли в совместных налогах и фиксированием в конститу­циях и федеральных законах согласованных пропорций в со­вместных налогах, а также созданием эффективных меха­низмов коррекции бюджетных диспропорций.

В большинстве стран межбюджетное регули­рование производится переводом средств в разных формах непосредственно из бюджета вышестоящего уровня в соответствующие нижестоящие бюджеты. В отдельных странах (например, Австрии, Германии, Индии, России) для этой цели используются и сов­местные (общие) налоги, когда некоторые из них рас­пределяются на временной основе (с определением срока не менее чем на очередной финансовый год) между разными уровнями бюджетной системы.[5]

У каждой страны наряду с общими подходами имеются и свои осо­бенности механизма межбюджетных отношений. Например, во многих странах, в частности в США, налоги разграничены между уровнями бюджетной системы по принципу «один налог — один бюджет». В то же время в Канаде, Австрии, Германии, Индии наряду с раздельными налогами, каждый из которых направляется только в бюджет того или иного уров­ня, применяются и совместные налоги. Они, будучи «крупными» налогами с широко распространенной по территории страны налоговой базой, в той или иной степени участвуют в формировании бюджетов разных уровней как на постоянной основе (Канада), так и в сочетании с налогами, распределяемыми на временной основе.[15]

В Канаде к совместным налогам, разграни­ченным на постоянной основе, относятся налог на товары и услуги (аналог НДС), акцизы, импортные пошлины, отчисления на социальное страхование. В Австрии практически все налоги являются сов­местными, что обеспечивает минимальный уро­вень использования межбюджетных трансфертов, причем только целевого назначения. В то же время более десяти налогов, включая подоходный налог с физических лиц, НДС, налог на нефть, налог на алкогольную продукцию, распределяются (в про­центных долях) на временной основе (на 5 лет). Большинство из них с учетом решений, прини­маемых органами власти земель, распределяется в три уровня бюджетной системы. В Индии методика распределения налогов, участвующих в межбюд­жетном регулировании, принимается на 5 лет. В России налоги, распределяемые между уровнями бюджетной системы по нормативам, установлен­ным на временной основе (на определенный срок), рассматриваются как регулирующие.[13]

В некоторых странах распределение отдельных совместных налогов между федеральным бюдже­том и бюджетами регионов осуществляется после предварительной централизации на федеральном уровне всей массы его, состоящей из поступлений со всех территорий. Лишь затем по формуле про­исходит распределение налога между бюджетами регионов. Такая практика имеется, например, в Германии по НДС. Пропорции распределения общей массы его между федеральным бюджетом и бюджетами всех земель устанавливаются на относительно длительный период. Но годовое распределение в разрезе земель производится и в порядке горизонтального регулирования по норма­тиву, определяемому в расчете на одного жителя в среднем по всем землям и численности населения каждой земли, т.е. дифференцированно, исходя из единого критерия. При этом по ряду земель в расчетах в целях достижения сопоставимых ус­ловий используется не фактическая, а условная численность населения (скорректированная с учетом плотности населения, степени урбанизации и некоторых других факторов).[5]

В Российской Федерации разграничение видов доходов (на постоянной основе) между уровнями бюджетной системы обеспечивается через раз­дельные и совместные налоги. А межбюджетное регулирование осуществляется прежде всего от­числением от регулирующих налогов (совместных налогов, которые «расщепляются» между уровнями бюджетной системы по временным нормативам).[13]

Но с 2006г. возможность применения таких нор­мативов в качестве дополнительных (дифференци­рованных) к единым процентным долям налогов, закрепляемым на постоянной основе, предусмат­ривается только внутри субъектов РФ и лишь по налогу на доходы физических лиц взамен дотаций местным бюджетам, исчисленных (подушевым методом) на формализованной основе. Таким об­разом, в новом бюджетном законодательстве пред­почтение отдается межбюджетному регулированию через безвозмездные и безвозвратные перечисления бюджетам других уровней в разных формах. Они согласно этому законодательству рассматриваются как межбюджетные трансферты. К таким транс­фертам отнесены и бюджетные кредиты из феде­рального бюджета субъектам РФ, предоставляемые на возмездной и возвратной основе.[13]

Большие различия имеются в пропорциях распределения доходов (до их перераспределения из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой) между центральным бюджетом государства и территориальными бюджетами. Так, в Швейцарии около 70% доходов, поступающих в бюджетную систему страны, сосредотачивается в кантонах и общинах, а в Австралии в федеральном бюджете собирается более 67 % всех таких поступлений. В Российской Федерации уровень доходов при пер­вичном их распределении составил за 2000г. в фе­деральном бюджете 54,0%, а за 2004г. — 59,9% (без учета единого социального налога в той его части, которая поступает транзитом через федеральный бюджет в государственные внебюджетные фонды).[13]

В большинстве стран региональные и мест­ные органы власти обладают некоторыми права­ми в области налогообложения, чтобы в той или иной степени самостоятельно решать проблему бездефицитности бюджетов или сокращения их дефицитности, прежде чем рассчитывать на фи­нансовую помощь в разных формах из бюджета вышестоящего территориального уровня. Так, в Канаде субъекты федерации могут устанавливать надбавки к налоговым ставкам некоторых феде­ральных налогов: подоходному налогу и налогу на доходы корпораций, а также вводить некоторые свои налоги. Право на установление территори­альных надбавок к налоговым ставкам, установ­ленным на государственном уровне, имеется даже в отдельных унитарных государствах, например, во Франции по местным налогам. В России, как и в некоторых других странах, например в Германии, права региональных и местных властей в области налогообложения жестко ограничены.

Наряду с использованием метода взаимной договоренности при распределении финансовой помощи территориальным бюджетам применяются с учетом соответствующих критериев и распреде­лительно-уравнительные формы на формализо­ванной, в основном, подушевой основе (Австрия, Канада Индия и др.). В некоторых странах широко используется программно-целевой метод оказания финансовой поддержки нижестоящим террито­риальным образованиям. В США федеральные средства предоставляются штатам и даже местным территориальным образованиям в форме целевых, блоковых и программных субсидий. Целевая фи­нансовая помощь используется во Франции — уни­тарном государстве (дотации на децентрализацию, учителям, на оборудование в школах и т.д.).

Вывод: Зарубежный опыт не позволяет найти эталон, полностью пригодный для России.Исходя из вышеизложенного, можно сказать, что каж­дый из описанных способов разграничения доходов между бюджетами разных уровней имеет свои конкретные недостатки. Бюджетная практика развитых стран показывает, что ни одной из них не удавалось обеспечить разграничения доходов между звеньями бюджетной системы каким-то одним способом, всегда применялась их комбинация. Поэтому представляется целесообразным и в России использовать все три способа разграничения доходов между звеньями бюджетной системы, разумно сочетая их. Именно такое сочетание позволит учесть специфику конкретных видов налоговых поступлений, их функциональное назначение и степень влияния на процесс общественного воспроизводства.

    продолжение
--PAGE_BREAK--1.3. Анализ нормативно-правовой базы


Принятые в 2003 г. Федеральные законы «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ (от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ) и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ) оп­ределяют сферу собственных полномочий региональных и местных органов власти, а также принципы их финансового обеспечения.

Бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней, где:

I уровень — это федеральный бюджет и бюдже­ты государственных внебюджетных фондов;

II уровень — бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

III  уровень — местные бюджеты [1].

Каждому из указанных выше уровней бюджетной системы соответствует установленная Конституцией и законодательством совокупность источников фор­мирования и ответственности.

В Федеральном законе «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» от 20.08.2004 № 120-ФЗ, а затем и в Бюджетном кодексе РФ (ст. 6) межбюджетные отношения оп­ределены как «взаимоотношения между федераль­ными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Фе­дерации, органами местного самоуправления по воп­росам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса». Такое определение данного понятия носит весьма общий характер, сводя эти отношения к бюджет­ным правоотношениям и бюджетному процессу, не затрагивая самую их суть.[5]

Сущность ст. 7 Бюджетного кодекса РФ о бюджетных полномочиях федеральных органов государственной власти заключается в наделении федерального центра правом определения только «основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений», установления «общих принципов предоставления и форм межбюджетных транс­фертов». Правовое регулирование бюджетного процесса и межбюджетных отношений на разных уровнях бюджетной системы по принципу основ означает, что федеральный центр устанавливает общие требования (принципы) по этим вопросам, детализация же их осуществляется нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальных образований. Согласно ст. 71 Конституции РФ в числе бюджетов разных уровней к предметам веде­ния федерального центра относится федеральный бюджет. Поэтому федеральные органы государс­твенной власти вправе устанавливать детальное правовое регулирование по указанным вопросам, если строго придерживаться требований бюджет­ного федерализма, исключительно по отношению к федеральному бюджету, а органы государственной власти субъектов РФ — по отношению к региональ­ному бюджету и местным бюджетам, руководс­твуясь общими принципами, установленными на федеральном уровне.[4]

Конституция РФ определяет, что установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федера­ции находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации. Таким образом, полномочия в сфере налогообложения имеют как Федерация, так и ее субъекты. Причем круг полномочий последних определяется федераль­ными законами. Органы государственной власти субъектов Федерации не вправе выходить за пределы компетенции, установленной для них Российской Федерацией.

Полномочиями в области налогообложения располагают также органы местного самоуправления, они вправе уста­навливать местные налоги и сборы, и принимать иные реше­ния в области налогообложения в пределах полномочий, ус­тановленных федеральными законами.

Компетенция федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в области налогообложе­ния определена в Налоговом кодексе РФ, Бюджетном кодексе РФ, Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», федеральных законах о бюджете на очередной финансовый год и других нормативных правовых актах.

В Бюджетном кодексе РФ на необходимость разграничения бюджетных доходов по уровням бюджетной системы указывают два принципа бюджетной системы: принцип разграничения доходов и расходов и принцип самостоятельности бюджетов.

Принцип разграничения доходов определяется как собственно закрепление всех видов доходов (полностью или ча­стично) за соответствующими бюджетами без конкретизации критериев этого разграничения.

Однако в реальной практике этот принцип трансформирован в принцип расщепления налоговых поступлений между­ уровнями бюджетной системы.

Анализ территориального перераспределения налоговых поступлений позволяет сказать, что на первоначальном этапе формирования налоговой системы российские законода­тели не располагали четко сформулированными принципами разграничения доходов между бюджетами разных уровней. В результате оказались неясными причины, обусловившие отнесение налогов к той или иной группе. Факты же говорят, что на состав федеральных налогов в основном повлиял фискальный фактор, так как к федеральным отнесены именно виды налоговых платежей, которые обеспечивают наиболее крупные суммы поступлений в бюджет.

В части, касающейся доходных источников, более 80% налоговых доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов, в основном утверждаемых ежегодными законами о бюджете. При этом если для консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации нормативы отчислений являются едиными и достаточно стабильными, то для местных бюджетов они под­вержены постоянным и, как правило, мало обоснованным изменениям. Низкий удельный вес закрепленных на долгосрочной основе отчислений от федеральных налогов и (или) доходов от собственных (региональных или местных) налогов снижает заинтересованность региональных и местных орга­нов власти в экономическом развитии соответствующих тер­риторий, что в свою очередь приводит к увеличению «не­формальной» налоговой нагрузки на экономику, скрытой диф­ференциации налогового пространства и искажению условий равной конкуренции.


Вывод: Подытоживая вышесказанное, можно кон­статировать, что под бюджетным федерализмом обычно понимают форму автономного функцио­нирования бюджетов общенационального и реги­ональных уровней государственной власти, а также местных бюджетов, основанную на четко сформу­лированных и закрепленных в законодательстве нормах и положениях. Вместо единой бюджетной «вертикали», свойственной некоторым типам унитарных государств, бюджетный федерализм в условиях федеративного государства обязательно предполагает наличие трех уровней бюджетных потоков — в государственный (федеральный) бюд­жет, в бюджеты регионов (субъектов Федерации) и местные бюджеты.

Составной частью конституционной модели бюджетного федерализма являются совместные налоговые полномочия Российской Федерации и ее субъектов, взаимно ограничивающие полномочия Центра и регионов, а также устанавливающие их взаимосвязь и взаимозависимость.

Общий вывод по главе 1: Под бюджетным федерализмом будем понимать форму бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает учет интересов всех участников бюджетного процесса на основе достижения компромисса и самостоятельного управления функционированием всех звеньев бюджетной системы.

Государство на всех стадиях бюджетного процесса, используя установленные принципы, методы и способы формирования бюджетных доходов и расходов, формирует бюджетные взаимосвязи, определяет пропорции распределения централизованных ресурсов и методы их использования.

Во всех государствах с федеративным устройством можно выделить три основные проблемы, требующие принятия компромиссных решений между представителями различных уровней власти в области финансов.

Первая проблема связана с определением состава расходных полномочий и распределением их между бюджетами разных уровней по предоставлению определенных услуг населению. Для государств с многонациональным составом населения данная проблема требует учета национальных традиций отдельных национальностей, компактно проживающих на той или иной территории, учета их предпочтений. Соответственно одни услуги целесообразно предоставлять от лица федеральных властей, другие — от имени региональных органов власти. Могут быть и такие услуги, которые целесообразно предоставлять гражданам за счет средств бюджетов разных уровней.

Вторая проблема состоит в определении источников поступления денежных средств в бюджеты разных уровней для обеспечения расходных полномочий. При решении этой проблемы важно одновременно обеспечить эффективное использование имеющихся ресурсов страны, содействовать развитию региональных экономик и выполнению общеполитических решений в интересах всего государства.

Третья проблема заключается в организации взаимодействия между бюджетами и, прежде всего, в организации трансфертов между бюджетами разного уровня.

    продолжение
--PAGE_BREAK--2.Анализ количественных показателей по изучаемой теме и практических материалов по теме.

2.1. Этапы реформирования межбюджетных отношений в России.


Как известно, до 1991 г. в СССР существовал единый государственный бюджет, в состав которого входили союзный бюджет, государственные бюджеты союзных республик и местные бюджеты. При этом каждый вышестоящий бюджет включал в себя нижестоящий. Бюджетная система того времени отличалась высокой степенью централизации финансовых средств на уровне союзного бюджета и бюджета союзных республик. Очевидно, что такая ситуация в межбюджетных отношениях с вышестоящими бюджетами не позволяла местным бюджетам эффективно развивать экономику и социальную сферу на местах. [8]

Необходимость реформирования системы межбюджетных отношений в России возникла с провозглашением 12.06.1990 г. Декларации о государственном суверенитете Российской Федерации, подписанием Федеративного договора 31.03.1992 г. и принятием новой Конституции 12.12.1993 г., которая закрепила преобразование России в подлинное федеративное государство. [8]

После распада СССР Российская Федерация унаследовала бюджетную систему формально федеративного, но, по существу, унитарного высокоцентрализованного государства, в котором региональные и местные власти не имели значимой бюджетной самостоятельности. Территориальные бюджеты утверждались органами власти и управления более высокого уровня, которые и обеспечивали их сбалансированность путем установления индивидуальных нормативов формирования доходов и предоставления покрывающих «плановый дефицит» централизованных дотаций. В конечном счете все бюджеты оказывались сведенными в единый государственный бюджет СССР, за составление и исполнение которого отвечало союзное министерство финансов, имевшее сложную иерархию административно подчиненных ему территориальных финансовых органов. Данная система могла функционировать только в условиях централизованного планирования, однако в любом случае она не обеспечивала эффективного предоставления бюджетных услуг и общей сбалансированности бюджетной системы, поскольку на региональном и местном уровнях отсутствовали стимулы к эффективному использованию бюджетных средств, а бюджетный дефицит и ответственность за его покрытие фактически перекладывались на вышестоящие бюджеты.

Во второй половине 1980-х годов предпринимались попытки повысить финансово-экономическую самостоятельность регионов в рамках концепции так называемого «территориального хозрасчета» и «регионального самофинансирования». Однако, не будучи подкрепленными глубинными политическими и экономическими реформами, они лишь усугубили кризис прежней бюджетной системы, а попытка выделить начиная с 1991 г. из государственного бюджета СССР союзный бюджет и бюджеты союзных республик (то есть перейти к многоуровневой бюджетной системе) оказалась неподготовленной и запоздавшей. Распад СССР был предопределен явочным введением в 1990-1991 гг. «одноканальной» модели взаимоотношений между союзными республиками и союзным центром, а также отказом ряда республик перечислять согласованные взносы в союзный бюджет. Такой исход во многом был обусловлен внутренней неустойчивостью высокоцентрализованной бюджетной системы, основанной на административном соподчинении властей разного уровня, а не на разделении между ними полномочий и ответственности (включая бюджетную). [8]

1991-1993 годы стали периодом «стихийной» децентрализации прежней бюджетной системы. В конце 1991 г. были приняты законы «Об основах налоговой системы» и «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», заложившие фундамент многоуровневой бюджетной системы и обеспечившие резкое расширение налогово-бюджетной автономии региональных и местных властей. Однако в условиях экономического и политического кризиса объективно необходимая децентрализация межбюджетных отношений вышла за рамки законодательного регулирования и проходила под определяющим воздействием политической конъюнктуры, конфликтов и компромиссов между центром и регионами, усугубленных многочисленными «атавизмами» (как институциональными, так и идеологическими) «общегосударственного» бюджета. [8]

Ряд республик, возглавивших «парад суверенитетов» (Татарстан, Башкортостан, Якутия), прекратили перечислять налоги в федеральный бюджет, другие регионы повели борьбу за перераспределение в свою пользу бюджетных доходов. Федеральные власти пытались компенсировать потери «сталкиванием» на региональный уровень различных бюджетных расходов. Внешним проявлением этих процессов стали рост доли субнациональных бюджетов в доходах и расходах бюджетной системы и увеличение объемов финансовой помощи регионам на общем фоне нестабильности и индивидуализации межбюджетных отношений (проявлявшейся прежде всего в дифференцированных нормативах отчислений от федеральных налогов в бюджеты разных регионов), несбалансированности субнациональных бюджетов и их сохраняющейся зависимости от федерального центра. [12]

Принятие в конце 1993 г. новой Конституции России и упрочение позиций федерального центра привели к упорядочению межбюджетных отношений. В 1994-1995 гг. была проведена первая системная реформа межбюджетных отношений — введены единые нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов Федерации, создан Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого (трансферты) впервые стали распределяться на основе использования специальной формулы, расширены налоговые полномочия региональных и местных органов власти. Одновременно начался процесс легализации (в форме договоров и соглашений) ранее неформальных двухсторонних договоренностей между федеральным центром и наиболее влиятельными субъектами Федерации. В целом распределение доходов и расходов стабилизировалось, объемы финансовой помощи регионам снизились. Созданная в результате этой реформы система межбюджетных отношений частично соответствовала, по крайней мере, внешним признакам бюджетного федерализма, однако не имела прочной законодательной базы (она опиралась главным образом на ежегодные законы о федеральном бюджете), оставаясь внутренне противоречивой и потенциально неустойчивой. [12]

Незавершенность реформы межбюджетных отношений привела в 1996-1998 гг. к новому витку системного кризиса. На фоне расширения индивидуальных двухсторонних договоренностей между федеральным центром и регионами усилилась централизация бюджетной системы: был восстановлен «закрытый» перечень региональных и местных налогов, ограничены права регионов по эмиссии ценных бумаг, резко возрос объем «нефинансируемых федеральных мандатов» — обязательств, возложенных на субнациональные бюджеты федеральными законами (прежде всего социальными), что привело к росту «неформальной» налоговой и бюджетной активности региональных и местных властей. Региональные и местные финансы оказались в состоянии глубокого кризиса, широкое распространение получило неденежное исполнение бюджетов разных уровней, массовый характер приобрели задержки выплаты зарплаты работникам бюджетной сферы и кампании по ее выплате за счет федеральных ссуд, резко возросли долги субнациональных бюджетов.

Субъективизм в распределении финансовой помощи регионам вновь стал усиливаться, чему способствовали как политические причины, так и недостатки принятой в 1994 г. методики распределения трансфертов (в первую очередь ориентация на покрытие «расчетного дефицита», определяемого по отчетным и подлежащим индивидуальным согласованиям данным). Ни один из внесенных в этот период Правительством Российской Федерации в Государственную думу РФ вариантов распределения трансфертов не был принят без существенных и, как правило, малообоснованных изменений. Методика распределения трансфертов, по сути, выполняла функции «прикрытия» для сохранения прежней практики индивидуальных договоренностей и политического торга.

В 1998 г. Правительством РФ была одобрена и в 1999-2001 гг., как отмечалось выше, реализована Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации — первая среднесрочная программа действий в данной сфере структурных и институциональных реформ. Основными ее результатами стали:

-  переход к новой, значительно более «прозрачной» и объективной методологии распределения средств ФФПР, предусматривающей эффективное выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и создание стимулов для осуществления на региональном уровне более рациональной и ответственной бюджетной политики;

-  инвентаризация «федеральных мандатов» (оцененных на уровне 8% ВВП) и их постепенное сокращение (создание начиная с 2001 г. в составе федерального бюджета Фонда компенсаций для предоставления субвенций и субсидий субъектам Российской Федерации на реализацию федеральных законов, решения о переводе льгот военнослужащим и сотрудникам федеральных ведомств в денежную форму);

-  создание в составе федерального бюджета Фонда регионального развития, повышение «прозрачности» и обоснованности распределения субвенций на реализацию программ развития регионов;

— активизация реформирования межбюджетных отношений и управления общественными финансами на региональном и местном уровнях (создание Фонда реформирования региональных финансов и апробация механизма конкурсного отбора региональных программ бюджетных реформ для поддержки из федерального бюджета, начало реализации проекта технического содействия реформе бюджетной системы на региональном уровне с привлечением займа МБРР, использование в бюджетной практике Временных рекомендаций субъектам Российской Федерации по регулированию межбюджетных отношений и Временного порядка оценки кредитоспособности и качества управления бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при предоставлении иностранных целевых кредитов);

— повышение унификации межбюджетных отношений (с 1998 г. прекращено подписание соглашений с субъектами Федерации, с 2001 г. приведены в соответствие с бюджетным и налоговым законодательством взаимоотношения с бюджетами республик Татарстан и Башкортостан, ряд субъектов Федерации выступил с поддержанной Правительством РФ инициативой о досрочном прекращении действия соглашений по вопросам межбюджетных отношений);

— создание и функционирование в постоянном режиме принципиально нового механизма выработки и согласования решений по вопросам межбюджетных отношений — Рабочей (трехсторонней) группы по совершенствованию межбюджетных отношений в Российской Федерации, включающей представителей Правительства РФ, Государственной думы и Совета Федерации. [13]

Вывод:В целом задачи, поставленные Концепцией реформирования межбюджетных отношений в РФ, были решены, что позволило перейти к качественно новому этапу формирования и развития в России реального бюджетного федерализма.

Новая организация межбюджетных отношений органов государственной власти федерации и её субъектов должна была отвечать федеративным принципам организации вертикальной структуры государства, являться одним из главных условий упрочения российской государственности, укрепления целостности экономического и правового пространства страны и преодоления нынешнего социально-экономического кризиса.



    продолжение
--PAGE_BREAK--2.2. Анализ результатов реформы межбюджетных отношений в России.


На начало 2008 г. в России было 67 субъектов федерации, относящиеся к группе дотационных, причем 14 — тре­бовали повышенных дотаций. В част­ности, в Южном федеральном округе это — Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Ка­бардино-Балкария, Карачаево-Черкес­сия, Северная Осетия — Алания, Чеч­ня; в Сибирском округе — Республики Алтай и Тыва, в Дальневосточном -Корякский и Чукотский автономные округа, Еврейская автономная область. У некоторых доля безвозмездной по­мощи составляет более 50%.

Анализ уровня бюджетной обеспе­ченности граждан, проведенный Счет­ной палатой Российской Федерации, показал, что разница между максимально и минимально обеспеченными региона­ми без учета финансовой помощи из федерального бюджета в 2007 г. со­ставила 7,7 раза, с учетом финансовой помощи — 1,2 раза; по покрытию дохо­дами расходов 27 субъектов имели по­роговое значение 60%.

В 2007 г. собственные доходы реги­онов обеспечивали лишь около 40% их расходов. Бюджеты же муниципальных образований в состоянии обеспечить только выдачу зарплаты и оплату ком­мунальных услуг, доля которых в соб­ственных доходах составляет 93,4%.

Информация из регионов о ходе реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» показывает, что бюджеты му­ниципальных образований и бюджеты поселений испытывают недостаток в фи­нансовой и методологической помощи. Достаточно сказать, что безвозмездные и безвозвратные перечисления из бюд­жетов других уровней в их адрес в 2007 г. равнялись 883,2 млрд. руб., или 58% их доходов. В отдельных регио­нах этот показатель еще выше. Так, в Республике Дагестан он составил 90,1%, Республике Ингушетия — 85,6, Респуб­лике Саха (Якутия) — 75,6, Республике Тыва — 87, Амурской области — почти 74%.[14]

Средства федерального бюджета, как правило, идут на финансовое обеспе­чение федеральных полномочий, деле­гированных на региональный уровень, а также для стимулирования усилий органов государственной власти субъек­тов федерации и местного самоуправ­ления по повышению качества управ­ления региональными и муниципальны­ми финансами, для оказания социаль­но значимых бюджетных услуг и фи­нансирования временных кассовых раз­рывов, возникающих в ходе их испол­нения.

В настоящее время и в среднесроч­ной перспективе бюджетную систему Российской Федерации в основном формируют и будут формировать нало­говые платежи 9-11 субъектов федера­ции, доля которых в общих доходах консолидированного бюджета страны составляет примерно 60,5% (только на долю Москвы приходится порядка 22,8% доходов бюджетной системы).[14]

Законодательно закрепленные за муниципалитетами налоги и сборы яв­ляются их собственными средствами и должны обеспечивать финансовую са­мостоятельность местного самоуправле­ния. Однако эти суммы настолько малы, что не позволяют выполнить в полном объеме не только переданные им пол­номочия, но и собственные.

Проанализировав предложенную Правительством Российской Федерации концепцию трехлетнего федерального бюджета, Счетная палата констатиро­вала, что при подготовке законопро­екта о бюджете правительством не все­гда учитывались предложения Совета Федерации, а сам законопроект не содержит критерии оценки достижения стратегических целей и индикаторы результативности исполнения федераль­ного бюджета и бюджетов субъектов федерации. Например, в 2007 г. фак­тический объем межбюджетных транс­фертов без учета инфляции и переда­чи расходов из других разделов и под­разделов функциональной классифика­ции расходов по сравнению с утверж­денными на 2006 г. объемами увели­чился на 170-180 млрд руб. (35%), а по разделу «Межбюджетные трансфер­ты» впервые предусмотрено 14 видов расходов функциональной классифика­ции бюджетов страны на сумму 58,9 млрд. руб. В целом доля межбюджет­ных трансфертов вдоходах консоли­дированных бюджетов регионов уве­личилась на 1,7 процентных пункта и составила почти 18%.[14]

Политика сверхцентрализации госу­дарственных финансов лишает субъек­ты федерации стимулов к расширению собственной доходной базы. Но самое главное при таком подходе трудно обес­печить максимальный результат при реализации в регионах важнейших со­циально-экономических программ.

Удлинение горизонта бюджетного планирования позволяет ставить перс­пективные цели и задачи, предусматри­вая для их достижения и решения со­ответствующие финансовые ресурсы. Система среднесрочного финансирова­ния, финансового планирования не толь­ко обеспечивает стабильность и пред­сказуемость бюджетных проектировок, но и позволяет их корректировать в соответствии с приоритетами бюджет­ной политики.

Для трехлетнего бюджетного пла­нирования необходимо повысить на­дежность методов экономического про­гнозирования, а также разработать ме­тодологию корректировки ранее одобренных проектировок. В целях повы­шения достоверности федерального бюджета важное значение приобрета­ет устойчивость прогнозируемых до­ходов к изменениям макроэкономичес­ких параметров и рисков неисполне­ния основных параметров федераль­ного бюджета. В данных условиях важ­ны не только оценка этих рисков, но и разработка, утверждение процедур по их компенсации.

Счетной палатойРоссийской Федерации был проведен анализ эф­фективности Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ  «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции».

В течение года после принятия это­го закона в три этапа был проведен мониторинг, давший колоссальный мас­сив информации. По итогам 2006 г. и I квартала 2007 г. направлена аналити­ческая записка в Совет Федерации, Государственную Думу и другие заин­тересованные ведомства.[18]

В ней констатировалось, что в 2006 г., в ходе реализации 131-го закона были утверждены минимизированные местные бюджеты. По данным регионов, на вы­полнение собственных полномочий муниципалитетам недостает порядка 97 млрд руб.[18]

Установлено, что 78% муниципаль­ных образований на начало года не имели утвержденных бюджетов, а в конце года их количество увеличилось лишь на 6%. Бюджеты не приняли в основном сельские поселения, их фи­нансирование будет осуществляться в переходный период в составе бюдже­тов муниципальных районов.[18]

Большой проблемой для многих му­ниципальных образований является из­ношенность материальной базы, необ­ходимой для исполнения законодатель­но закрепленных полномочий. В пер­вую очередь это касается зданий и со­оружений бюджетной сферы, а также административных строений и зданий органов местного самоуправления. Тре­буют также решения вопросы оснаще­ния организации современными сред­ствами информации и связи.

Удельный вес расходов на заработ­ную плату с начислениями и оплату коммунальных услуг в доходах местных бюджетов даже с учетом финансовой помощи составляет 44%, а в 37 регио­нах их доля превышает 50%. Миними­зация расходной части бюджетов муни­ципальных образований не способству­ет социально-экономическому развитию в муниципальных образованиях и по­вышению уровня жизни населения. Не­достаточность этих сумм отвлекает сред­ства местных бюджетов от реализации собственных полномочий и тем самым замедляет реформу межбюджетных от­ношений.[18]

Проверка хода исполнения 131-го закона выявила, что важной проблемой в регионах остается налоговая и стати­стическая отчетность. Отсутствие не­обходимой информации не позволяет органам местного самоуправления раз­рабатывать достоверные перспективные планы социально-экономического раз­вития и осуществлять формирование доходной части бюджетов территорий с учетом оценки их доходного потен­циала.

На качество и полноту финансового обеспечения муниципальных образова­ний в условиях среднесрочного бюд­жетного планирования серьезное воздействие оказывает ежегодное измене­ние федерального, бюджетного и нало­гового законодательства. Только за пе­риод 2003-2006 гг., по данным 67 ре­гионов, в связи с осуществлением бюд­жетно-налоговой реформы объем выпа­дающих доходов составил около 600 млрд руб., в то время как сумма до­полнительных доходов составила всего 53 млрд руб. Несопоставимые цифры. Сложившаяся ситуация не позволя­ет регионам осуществлять качествен­ный прогноз доходов как на средне­срочную, так и долгосрочную перспективу, а также не стимулирует их к тому, чтобы развивать все закреплен­ные за ними доходные источники. Ана­логичная картина на муниципальном уровне.

2007 г. был самым успешным с точки зрения исполнения регио­нальных бюджетов. Сохранилась эта тенденция и в 2008 г. Данные за 4 месяца этого года подтверждают эту тенден­цию: объем доходов региональ­ных бюджетов вырос на 37,2% (по сравнению с тем же периодом прошлого года) и составил 1336,2 млрд. руб. (за тот же период про­шлого года — 973,8 млрд. руб.). Такого темпа роста доходов в последние годы не было. [18]

Соб­ственные налоговые доходы региональных бюджетов, без учета финансовой помощи из феде­рального центра, выросли на 36%, в основном за счет двух са­мых крупных источников — нало­га на прибыль (на его долю в об­щем объеме доходов региональ­ных бюджетов приходится 39%), доходы от которого за I квартал выросли на 28%, и НДФЛ (на его долю приходится 31%, а рост за I квартал составил 35%).

У 14 регионов рост доходов бюджетов по сравнению с уров­нем прошлого года превысил 50% (в прошлом году таких было все­го 2). Среди передовиков — Крас­ноярский край (65%), Владимир­ская область (61%), Ямало-Не­нецкий АО (58%). Большинство регионов — 52 (против 5 в про­шлом году) — переместились в группу с темпами роста доходов от 30% до 50%. А количество тех, у кого темпы роста выше прошло­годних только на 30%, сократи­лось с 50 до 18. Столь стремитель­ный рост доходов региональных бюджетов связан, в первую оче­редь, с ростом экономики в стра­не в целом, с ростом заработной платы (соответственно увеличи­ваются поступления НДФЛ).[8]

Темп роста расходов регио­нальных бюджетов составил 32,5%, а их общий объем — 1080 млрд. руб. (за тот же период про­шлого года — 815 млрд. руб.). Та­ким образом, профицит регио­нальных бюджетов — 256 млрд. руб., при этом только 8 субъектов Федерации имеют дефицит бюд­жета.[8]

Из месяца в месяц сокраща­ется кредиторская задолжен­ность, за I квартал т.г. — до 50,5 млрд. руб. Правда, есть несколь­ко субъектов Федерации, кото­рые все еще допускают кредитор­скую задолженность по зарплате, но объемы ее для бюджета весь­ма незначительны, просто реги­оны не справляются с контролем за выполнением обязательств на муниципальном уровне.

По данным Минфина России, доходы местных бюджетов за 2 ме­сяца т.г. возросли по сравнению с прошлым годом на 58%, доходы от НДФЛ увеличились на 40%, от зе­мельного налога — в 12 раз и т.д.

Вывод: Успешный опыт социально-экономи­ческого развития таких регионов, как Краснодарский край, Республика Татар­стан, Новгородская область и ряда дру­гих субъектов Российской Федерации свидетельствует о том, что власть дол­жна принимать активное участие в орга­низации взаимодействия между органа­ми государственной власти субъектов Российской Федерации, органами мес­тного самоуправления, хозяйствующи­ми субъектами и институтами граждан­ского общества. Совершенствование механизма частно-государственного партнерства на всех уровнях может стать серьезным резервом социально-эконо­мического развития регионов, а следо­вательно, страны в целом.



    продолжение
--PAGE_BREAK--2.3. Прогноз


Объем финансовой помощи регио­нам с каждым годом возрастает. В 2007г. вместе с внебюджетными фон­дами он превысил 1,8 трлн. руб., а в 2008г. уже 2,3 трлн. руб.

В рамках Федераль­ной целевой программы государствен­ной поддержки развития муниципаль­ных образований помощь в реализации конституционных полномочий местного самоуправления в 2008 г. составит 15 млн. руб. или на уровне средств, зако­нодательно утвержденных на 2007 г. Каждому муниципальному об­разованию (их более 24 тыс.) в сред­нем приходится всего 625 руб. Такой объем финансирования не соответству­ет масштабу проблемы государственной поддержки развития муниципальных образований.

В России начата реализация ряда национальных проектов, связанных с повышением уровня жизни населения, которые являются первыми «ласточ­ками» программно-целевого принци­па бюджетирования. В 2007 г. на эти цели субъекты федерации в виде меж­бюджетных трансфертов получили 106,4 млрд. руб., или 45,2% от суммы рас­ходов, направляемой на реализацию национальных проектов. К сожалению, реализация долгосрочных стратегичес­ких программ развития регионов, в том числе и нацпроектов, сдержива­ется медленным формированием ге­неральных планов городов, а также отсутствием соответствующей право­вой базы, единого государственного реестра имущества, недостаточностью собственных бюджетных средств у муниципальных образований. На фе­деральном уровне требует решения вопрос по доработке правовых норм, упрощающих процесс оформления необходимых документов.

Россия переходит на среднесрочное бюджетное планирование. Впервые про­ект федерального бюджета на 2008-2010 гг. утверждается на три года.
Вывод: Задача повышения роли регионов в социально-экономических процессах страны предполагает усиление регио­нальной составляющей в деятельности Правительства Российской Федерации. Несомненно, что ускорение процес­са разграничения собственности между центром, субъектами федерации и му­ниципальными образованиями позволит территориальным органам власти более эффективно использовать финансовые возможности местных бюджетов для решения социально-экономических за­дач.


Вывод по Главе 2:За семь лет в развитии межбюджетных отношений было сделано очень много, причем приняты кардинальные решения, которые повлияют на развитие межбюд­жетных отношений в будущем. Важнейшим итогом этих семи лет является закрепление за каждым уровнем власти своих  полномочий и своих доходных источников, в результате чего со­зданы условия для долгосрочно­го планирования социально-экономической и финансовой поли­тики для всех уровней власти и местного самоуправления. Имен­но поэтому разграничение полномочий — принципиальный шаг, основа основ выстраивания меж­бюджетных отношений.

3. Выводы и предложения по исследуемой теме.

3.1. Проблемы развития.


Система межбюджетных отношений, заложенная в 1994 создала предпосылки для перехода от индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам Федерации к единым правилам распределения ее на формализованной основе, однако процесс реформирования оказался незавершенным. Такие аспекты проблемы бюджетного федерализма, как распределение расходных полномочий по уровням бюджетной системы, обеспечение собственными доход­ными источниками реализацию этих полномочий каждым уровнем бюджетной системы и др., вообще оставались за рамками реформирования.

Главной ошибкой этого этапа было то, что вся проблема сводилась только к разработке формализованных методов оказания финансовой помощи субъектам Федерации. Не слу­чайно программный правительственный документ был назван «Концепция реформирования межбюджетных отношений», а из такого основополагающего финансового закона, как Бюд­жетный кодекс РФ, полностью был исключен термин «бюд­жетный федерализм».

Тем не менее есть и положительные результаты этого этапа — прежде всего это тот факт, что в России сформирована достаточно разумная система распределения трансфертов — формализованная и достаточно объективная.

Однако остались и нерешенные проблемы, а именно:

1. Проблема диспропорций в соотношении доходов к расходам при первичном распределении бюджетных ресурсов по вертикали бюджетной системы. По существу это проблема разбалансировки бюджетной системы по вертикали, и она обостряется год от года.

Совершенно очевидно, что главная тенденция развита бюджетного федерализма в России сегодня выражается во все большей концентрации налоговых доходов на федеральном уровне при одновременном сбросе все большего объема социальных расходных полномочий на уровень субъектов Федерации, что по существу означает не что иное, как сброс бюджетного дефицита на субфедеральный уровень. Таким образом, на протяжении трех последних лет активно формируются «налоговые ножницы», характеризующие процесс перекачки налогового потенциала страны в федеральный бюджет. Причем интенсивность этого процесса настолько велика, что становится угрожающей для бюджетной системы целом.

Иногда эту проблему пытаются свести к проблеме кон­центрации налогового потенциала на федеральном уровне, связанного с необходимостью оплаты государственного долга. На самом деле проблема гораздо шире и глубже, она включает в себя не только решение задачи распределения расходных полномочий по уровням власти (это то, чем се­годня вплотную занимается Правительство РФ), но и про­блему нефинансируемых федеральных мандатов (их расчист­ку) проблему структурной переориентации налоговой систе­мы проблему самодостаточности и сбалансированности бюд­жетов субъектов Федерации.

Эти проблемы должны решаться на фоне действия прин­ципа «соответствия доходных полномочий расходной ком­петенции каждого уровня бюджетной системы».

2. Возрастание неравномерности бюджетной обеспечен­ности регионов несмотря на использование рычагов бюджет­ного выравниваний (это по сути есть не что иное, как разбалансировка бюджетной системы по горизонтали).

Характерно, что по уровню децентрализации бюджет­ных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, однако формально сохраняет край­не высокую, даже по меркам унитарных государств, цент­рализацию налогово-бюджетных полномочий. Региональные и особенно местные бюджеты перегружены обязательства­ми, возложенными на них федеральным законодательством, без предоставления источников финансирования («нефинан­сируемые федеральные мандаты» — заработная плата, со­циальные пособия и льготы, различные нормативы). Основ­ная часть налоговых доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов и финансовой помощи, имеет место резкая несбалансирован­ность предписанных «сверху» расходных обязательств и воз­можностей их финансирования за счет переданных же «сверху» доходных источников.

Пассивная позиция государства в отношении экономи­ческого развития регионов уже совершенно определенным образом проявилась в увеличении многократного разрыва между регионами по уровню доходов населения и экономи­ческого развития.

Даже в рамках централизованной командной экономики на долю 10 наиболее развитых субъектов Федерации прихо­дилось 40,1% общего валового продукта. И эта ситуация сохранялась даже при крупномасштабном перераспределении национального дохода для уменьшения межрегиональных различий. Сейчас эта цифра увеличилась до 48%. По данным Росстата, разрыв между регионами по объему валового регионального продукта достигает 30 раз.[18]

Соотношение бюджетной обеспеченности 10 самых «бо­гатых» и 10 самых «бедных» регионов России в 1998 г. состав­ляло 16,8 раз, а в 2005 г. это соотношение выросло до 20,7 раз.[18]

Отстающие, проблемные регионы постепенно «выпада­ют» из системы межрегионального обмена, что приводит к появлению разрывов в рыночном пространстве и усилению дезинтеграционных тенденций. Глубокая дотационность мно­гих региональных бюджетов серьезно затрудняет развитие федеративных отношений, повышение самостоятельности и ответственности органов власти субъектов Федерации. Но, самое опасное, что в погоне за возможными и даже невозможными методами концентрации налоговых ресурсов на федеральном уровне создаются искусственно дотационные регионы.

На фоне усиливающихся межрегиональных диспропор­ций реальные располагаемые доходы населения продолжают оставаться на низком уровне. По итогам 1999 г. они снизились на 14,8%, в 2000 г. их рост по сравнению с предшествующим годом составил 6,5%, а в 2005 г. — предполагается на 5%.[18]

    продолжение
--PAGE_BREAK--3.2. Общие выводы и предложения


За прошедшие несколько лет произошли принципиальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней на основе крепления бюджетного федерализма, повышения бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов.

В результате принятия ряда федеральных законов сформированы принципы разграничения полномочий между органами государственной власти РФ, субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Созданы два полноценных, обладающих всеми бюджетными полномочиями уровня местных бюджетов — районный и поселенческий, закреплены на долгосрочной основе распределе­ние налоговых доходов, принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов из федерального, региональных и местных бюджетов, также введен прямой запрет на образование «нефинансируемых мандатов».

Вместе с тем, реализация нового бюджетного законодательства требует проведения работы как в направлении совершенствования межбюджетных отношений, так и повышения финансовой устойчивости территориальной бюджетной системы, нужно создать условия, стимулирующие реализацию требований нового законодательства, обеспечить методологическую и финансовую поддержку системы разграничения полномочий, а также принять меры по осуществлению реформы бюджетной системы не только на федеральном, но и на территориальном уровне.

В связи с этим необходимо научно обосновать и разработать мероприятия повышения эффективнос­ти управления общественными финансами и укреп­ления финансовой устойчивости территориальной бюджетной системы с целью удовлетворения спроса граждан на бюджетные услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий.

В последнее время уделяется серьезное внима­ние различным показателям оценки деятельности субъектов Федерации и муниципальных образова­ний. В том числе производится мониторинг соб­людения субъектами РФ требований Бюджетного кодекса РФ, осуществляется оценка кредитоспособности и финансовой устойчивости субъектов РФ. Вопрос о финансовой устойчивости субъектов РФ связан с их финансовой самостоятельностью, зависимостью от средств вышестоящего уровня власти.

Устойчивость территори­альной бюджетной системы представляет собой со­стояние сбалансированности консолидированного бюджета субъекта РФ, обеспечивающее условие для саморазвития муниципальных образований. Критерий устойчивости – равенство денежных фондов и суммы расходов, финансируемых из этих фондов, а также пропорциональное изменение расходов и денежных фондов.

Главными задачами реформирования меж­бюджетных отношений в Российской Федерации на современном этапе является формирование и развитие системы бюджетного устройства, поз­воляющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную на­логово-бюджетную политику в рамках законода­тельно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровнен

Правовые корректировки в бюджетном законодательстве РФ должны обеспечивать взаимосвязь между территориальной организацией местного самоуправления и его финансовой базой и решать следующие первоочередные вопросы:

·          осуществление изменений, позволяющих проводить на региональном и местном уровнях самостоятельную бюджетную политику;

·          четкое разграничение расходных и доходных полномочий местных бюджетов на основе за­конодательно установленного разграниченияполномочий и ответственности между органами власти всех уровней;

·          установление принципов разграничения доходных источников и их закрепления за бюджетами различных типов муниципальных образований;

·          четкое определение механизма бюджетного регулирования бюджетов муниципальных образований;

·          совершенствование налогового законодательства в целях оптимального распределения налоговых доходов за бюджетами муниципальных образований путем увеличения на постоянной основе числа налогов, закрепляемых за местными бюджетами.

Новое федеральное законодательство устанав­ливает формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях — в поселениях и муниципальных районах с разграничением и за­креплением за каждым уровнем присущих ему пол­номочий по решению вопросов местного значения, а также переданных государственных полномочий. Определены основные формы муниципальных образований — городское, сельское поселение, му­ниципальный район, городской округ; внутригород­ская территория города федерального значения.

В результате субъекты РФ должны получить воз­можность реализовать нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации» в отношении законодательного разграничения расходных и доход­ных полномочий между муниципальными образова­ниями различных уровней. При этом в федеральном законодательстве должны быть закреплены четкие принципы такого разграничения, сформированы механизмы и стимулы, направленные на повышение эффективности бюджетных взаимоотношений орга­нов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Также необходимо отметить, что бюджетное законодательство РФ не содержит базового элемент системы межбюджетных отношений — четкого раз­граничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных расходов. Широкая сфера расходов от­несена к области «совместного» финансирования, в результате чего не наблюдается ответственность за предоставление значительной части общественных услуг. При этом сохраняется регламентация бюджетных расходов, финансируемых из региональных и местных бюджетов, нормативными актами федерального уров­ня, действует множество централизованно устанавливаемых натуральных и финансовых норм. Кроме того, требования Бюджетного кодекса РФ по возмещению дополнительных расходов не выполняются.

В результате органы власти субъектов и особен­но местного самоуправления не имеют возможнос­ти обеспечить сбалансированность своих бюджетов и вынуждены проводить политику частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая безнадежную задолженность.

Таким образом, предоставление органам влас­ти субъектов и местного самоуправления реальных расходных полномочий, сбалансированных с финансовыми ресурсами, становится ключевым направлением совершенствования межбюджет­ных отношений. Одной из основных проблем для местных бюджетов является недостаточность их налоговой базы для покрытия минимально необхо­димых расходных потребностей. Для обеспечения достаточной степени автономии органов местного самоуправления необходимо закрепить отчисления от федеральных и региональ­ных налогов на постоянной основе за местными бюджетами.

Необходимость создания предпосылок для ре­ализации мер по переходу в долгосрочной перспективе к формированию доходов местных бюджетов в основном за счет налогов, которые закреплены на постоянной основе, позволяет сформулировать следующие ключевые требования к разграничению основных налоговых полномочий и доходных ис­точников на уровне субъект РФ — муниципальное образование.

1. Стабильность разделения доходов между уровнями бюджетной системы на основе еди­ных принципов и подходов, обеспечивающих заинтересованность органов власти местного самоуправления в формировании благопри­ятных условий для экономического развития и наращивания налогового потенциала.

2. Налоговые доходы местных бюджетов должны стать основным ресурсом для эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий.

3. Каждому муниципальному образованию дол­жен быть гарантирован минимальный норма­тив (в зависимости от типа муниципального образования) отчислений от федеральных и региональных налогов.

4. Единые пропорции «расщепления» налога на доходы физических лиц, налогов на совокуп­ный доход должны устанавливаться по «веер­ной» схеме сбора налогов на основе принципа «две трети на нижнем уровне»,

5. Законодательно закрепить доходы от местных налогов за местными бюджетами на постоян­ной основе.

6. Четко разграничить в бюджетно-налоговом, законодательстве местные налоги в качестве источников доходов муниципальных районов и доходов бюджетов поселений, чтобы обеспе­чить достаточность их доходной базы и создать возможность для муниципальных районов и поселений иметь постоянные доходы от собс­твенных местных налогов.

7. Разграничения полномочий по решению вопроса установления конкретных местных налогов, которые имеют право устанавливать представи­тельные органы поселения и представительные органы муниципальных районов.


Необходимо на постоянной основе закрепить не менее 10% поступлений по налогу на прибыль предприятий за местными бюджетами.

Разграничение налоговых полномочий на уровне субъект РФ — муниципальное образова­ние на постоянной основе должно происходить в бюджетном законодательстве. В целях повышения стабильности экономики всех муниципальных образований все регулирующие налоги должны закрепляться окончательно по всем уровням бюд­жета Бюджетным кодексом РФ, включая местный бюджет. Кроме того, в Бюджетном кодексе РФ целесообразно закрепить право региональных и местных органов власти согласовывать дополни­тельные нормативы отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов с последую­щим утверждением их в законах о бюджете соот­ветствующего уровня. Перечень муниципальных образований, с которыми возможно производить согласование дополнительных нормативов по регулирующим налогам должен утверждаться постановлением законодательных органов власти субъектов РФ до начала согласования проектов бюджетов субъектов. Кроме того, региональными законами следует ограничить привлечение заемных средств муниципальными образованиями, вошед­шими ввышеуказанный перечень.

Особое направление в совершенствовании межбюджетных отношений занимает система распределения финансовой помощи. Финансовая помощь бюджетам других уровней должна быть направлена на выравнивание бюджетной обеспе­ченности регионов и муниципалитетов, доступа граждан к основным бюджетным услугам и соци­альным гарантиям при одновременном создании стимулов для проведения на региональном и мес­тном уровнях рациональной налогово-бюджетной политики, развитие и эффективное использование налогового потенциала, повышение эффективнос­ти бюджетных расходов.

В связи с этим необходимо осуществить:

1) разделение финансовой помощи в зависи­мости от поставленных целей и механизмов рас­пределения на социальную и рейтинговую;

2)в расчетах бюджетной обеспеченности не использовать отчетные данные о фактически произведенных бюджетных расходах и фактичес­ки поступивших доходах. Для этого необходимо использовать объективную и прозрачную оценку относительных различий в расходных потребностях на душу населения или потребности бюджетных услуг и методы сравнения бюджетного потенциала различных территорий с учетом уровня и структуры развития региональной экономики;

3) жесткость бюджетных ограничений: утверж­дение всего объема финансовой помощи конкретным регионам и муниципальным образовани­ям законом о соответствующем бюджете, ограничение на пере­числение в течение бюджетного года средств, не распределенных между регионами и муниципаль­ными образованиями законом о бюджете;

4) максимально возможно стабилизировать объем и при­нципы распределения финан­совой помощи, позволяющие субъектам и муниципальным образованиям самостоятельно прогнозировать объем финан­совой поддержки на среднесроч­ную перспективу и создающих стимулы для увеличения собс­твенных доходов;

5) установить на федераль­ном уровне общие принципы и требования к формам и механиз­мам выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

6) упорядочить перечисление средств бюдже­там других уровней в порядке взаимных расчетов.

На сегодняшний день расходные потребности бюджетов поселений не обеспечены соответствую­щими доходами в связи с ограниченностью налого­облагаемой базы, поэтому проблема обеспечения расходных полномочий должна решаться за счет регулирования межбюджетных отношений.

Предложенные меры и ме­ханизмы по совершенствованию межбюджетных отношений позволят установить стабильные и долговременные принципы формирования меж­бюджетных отношений, улучшить экономическое положение регионов и муниципальных образова­ний, а также создать условия для их устойчивого социально-экономического развития на долговре­менную перспективу.
Вывод:Исходя из теоретических предпосылок, рефор­ма межбюджетных отношений в России должна иметь основную конечную цель и сопутствующие цели.

Основная конечная цель— создание необходи­мых исходных условий для сокращения чрезмерных различий в бюджетной обеспеченности территори­альных образований, сбалансирования региональными и местными органами власти своих территориальных бюджетов (в условиях заинтересованности и от­ветственности в обеспечении роста их собственных, закрепленных на постоянной основе и регулирующих доходных источников, рационального и эффективного расходования бюджетных средств) с целью реализа­ции полномочий, возложенных на них, предоставления равных возможностей населению на всей территории страны в получении бюджетных у слуг в объеме и ка­честве не ниже предусмотренных государственными социальными стандартами.

К сопутствующим целям относятся следую­щие: четкое и обоснованное разграничение расходных полномочий между уровнями власти; разграничение между уровнями бюджетной системы налогов и дру­гих платежей (на постоянной основе, т. е. без ограни­чения сроком, полностью или в качестве совместных налогов в процентных долях, или по разделенным налоговым ставкам); справедливое (на объективной основе) распределение по вертикали бюджетной системы совместных налогов по временным (с ука­занием срока) нормативам, рассматриваемым в качестве регулирующих налогов, перераспределение средств в разных формах из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой и выбор оптимальных вариантов такого регулирования на соответству­ющих этапах; определение справедливого (на объек­тивной основе) механизма перераспределения средств между бюджетами «одного и того же уровня исходя, из принципа солидарности для оказания финансовой поддержки беднейшим территориям.


3.3. Прогнозы.
Межбюджетные отношения в Россий­ской Федерации сформированы в про­екте федерального бюджета на 2008 г. и на 2009-2010 гг. с учетом целей и приоритетов, определенных Бюджетным посланием Президента Российской Фе­дерации, Концепцией повышения эффек­тивности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Рос­сийской Федерации в 2006-2008 гг., а также с учетом изменений, внесенных в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации.

В фе­деральном бюджете на 2008—2010 г. во-первых, предусматрива­ется увеличение Фонда финансо­вой поддержки регионов на 26,5%, что выше, чем индексация по инфляции на 50 млрд. руб. Стало очевидным, что индексация объема Фонда на темп инфляции не позволяет фе­деральному центру осуществлять основную функцию государства— выравнивание бюджетной обеспе­ченности регионов. В настоящее время дифференциация субъектов Федерации по этому показателю сохраняется и даже нарастает. Более богатые, инвестиционно привлекательные территории имеют гораздо более высокие по­казатели роста, нежели те, у ко­торых экономическая основа до­ходной базы еще недостаточно развита.

Теперь для определения объе­ма Фонда финансовой поддержки предложен, до­статочно объективный экономи­ческий подход, позволяющий учитывать потребности в сред­ствах, необходимых для вырав­нивания бюджетной обеспеченности. В качестве минимального, до которого «дотягиваются» са­мые низкообеспеченные с фи­нансовой точки зрения субъекты Федерации, выбран средний уро­вень бюджетной обеспеченности регионов-середняков, т.е. без учета десяти самых богатых и де­сяти самых бедных. А дальше, уже от этого среднего уровня рас­считываются объемы межбюд­жетных трансфертов.

Изменяется и методика их определения. Практика показа­ла, что расчет налогового потен­циала по валовому регионально­му продукту не учитывал ряд особенностей отдельных регио­нов, например, трансфертные цены и миграцию налогопла­тельщиков. Расчет налогового потенциала, базирующегося на налогообразующих показателях, таких как прибыль, фонд опла­ты труда, имущество, оборот ли­керо-водочной продукции, и проще, и точнее, и объективнее.

Кроме того, в трехлетнем бюд­жете предусматривается значи­тельное, в 2,3 раза, увеличение объема Фонда регионального раз­вития — с 4,2 до 10 млрд. руб. Это связано с тем, что финансирова­ние региональных и муниципаль­ных объектов больше не предус­матривается включать в непрограммную часть Федеральной адресной инвестиционной программы,, ибо свободный инвестицион­ный трансферт можно использо­вать с большей пользой с учетом местных приоритетов.

Еще одна новация — создание фонда объемом в 2 млрд. руб. для поощрения регионов, добивших­ся наилучших финансовых и соци­ально-экономических показате­лей, распределяться который будет в зависимости от рейтинга терри­торий, посчитанного по специаль­но отобранным позициям.

Усовершенствованы формы межбюджетных отношений. Сейчас сложилась опти­мальная на сегодняшний день структура межбюджетных транс­фертов. Методика их распределе­ния изменена так, чтобы она наи­более полно отражала дифферен­циацию доходов регионов, стала более объективной и достоверной.

Принятие трехлетнего бюд­жета — тоже важный элемент межбюджетных отношений, по­скольку, распределив трансфер­ты на 3 года вперед, как некую базу, которая не будет корректи­роваться в течение этого перио­да, мы создали условия регионам для предсказуемого выстраива­ния бюджетов. Не менее важно и то, что субъекты РФ, независимо от того, насколько вырастут их доходы, будут знать, что они по­лучат от федерального центра га­рантированную сумму межбюд­жетных трансфертов. Таким об­разом, они получают право и стимул зарабатывать, не опасаясь при этом, что финансовую по­мощь урежут.

Вывод:Россия и дальше будет двигаться по пути укрепления региональных бюджетов в соответствии с принципами бюджетного федерализма.

Вывод по главе 3:Сегодня насущно необходимым для России является осознание того, что эффективная система бюджетных отношений — это компромисс, продукт синтеза экономических интересов государства, населения и предпринимательства.
    продолжение
--PAGE_BREAK--