Бюджетная устройство и бюджетная система Российской Федерации

--PAGE_BREAK--ПРИНЦИПЫ БЮДЖЕТНОГО УСТРОЙСТВА

Бюджетное устройство—это организация бюджетной системы, принципы ее построения. В статье3 Закона «Об основах бюджетного устройства и бюд­жетного процесса в РФ» отмечается, что бюджетная система стро­ится на принципах единства, полноты, гласности, реальности и самостоятельности всех видов бюджетов, входящих в бюджетную систему.

Единствобюджетной системы обеспечивается единой правовой базой, использованием единой бюджетной классифика­ции, единством форм бюджетной документации, предоставлени­ем необходимой статистической и бюджетной информации с од­ного уровня бюджета на другой для составления консолидирован­ных бюджетов.

Принцип полнотытребует отражения в бюджете всех доходов и расходов, точного обоснования величины расходов, выявления возможностей дополнительного привлечения средств.

Принцип реальностипредполагает отражение в бюджете дейст­вительного состояния доходов и расходов государства.

Принцип гласностипредполагает прозрачность бюджета, что оз­начает соблюдение следующих требований: предварительное об­суждение проекта бюджета на открытых заседаниях парламента; опубликование утвержденного бюджета после принятия закона о нем; сообщения в ходе исполнения бюджета по месяцам, кварта­лам и т. д.

В соответствии с законодательством принцип самостоятельнос­ти обеспечивается для каждого органа власти наличием собствен­ных источников доходов и правом определять объемы и направ­ления их использования в соответствии с выполняемыми функ­циями. При этом важно, чтобы было соответствие доходов финан­сируемым расходам и была стабильность поступления денежных средств в бюджет; чтобы не было возможности изъятия свободных остатков бюджетных средств у их владельца; также важно обяза­тельное возмещение нижестоящим органам власти расходов, обу­словленных решениями вышестоящих структур, принятыми пос­ле утверждения бюджета.

Бюджетный процесс—это регламентированная законом дея­тельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета. Содержание бюджетного процесса определяется государственным и бюджетным устройством РФ, бюджетными правами соответствующих представительных и ис­полнительных органов власти. Законом «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ» установлено следующее разграничение: к ведению исполнительных органов власти отно­сится составление проекта соответствующего бюджета, его испол­нение, контроль за использованием выделенных бюджетных ас­сигнований; к ведению представительных органов власти относится рассмотрение проекта соответствующего бюджета, его утверждение, контроль за его исполнением, утверждение отчёта о его исполнении.

При формировании каждого бюджета предусматри­ваются источники покрытия дефицита. В качестве источников финансирования дефи­цита федерального бюджета выступают внутренние и внешние заимствования.

Внутренними заимствованиямифедеральных органов власти определяются: кредиты, полученные Правительством РФ от кре­дитных организаций; государственные займы, осуществляемые посредством выпуска ценных бумаг от имени Правительства РФ; долговые обязательства различных эмитентов, гарантированные Правительством РФ; бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней.

Внешними заимствованиямифедерального бюд­жета являются: средства от продажи государственных ценных бумаг на внешнем рынке; кредиты правительств иностранных го­сударств, международных финансовых организаций, иностран­ных организаций.

Главные стратегические направления сокращения дефицита бюджетов:

•          развитие экономики;

•          реструктуризация расходов бюджетов всех уровней;

•           совершенствование налоговой системы и системы межбюд­жетных отношений;

•          усиление контроля за собираемостью налогов, за целевым и экономичным использованием бюджетных ассигнований;

•          глубокая реформа жилищно-коммунального хозяйства, топливно-энергетического комплекса и др.;

•          четкое законодательное разграничение компетенции уровней власти по бюджетным вопросам и др.


БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ.
ЭЛЕМЕНТЫ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В ГЕРМАНИИ.


Всякое государство обязано выработать свою систему распределе­ния доходов между центром и регионами; при этом каждая страна, безусловно, вольна в использовании чужого опыта. Однако, суть проблемы заключается не в этом; вопрос должен ставиться так: какие основополагающие структуры в других странах зарекомендовали себя с положительной стороны и заслуживают того, чтобы быть перенятыми в целях создания в будущем надлежаще организованного бюджетного федерализма. Представляется целесообразным рассмотреть следующие элементы бюджетного федерализма в Германии.

Нет федерации без бюджетного федерализма.

·        Федеральный бюджет должен быть строго отделен от бюджетов субъектов федерации,

·        Все субъекты федерации должны иметь свои собственные, независимые и достаточные источники доходов.

·        Существует различие между полномочиями по налогообложе­нию и правом на удержание части налоговых поступлений.

·        Если федеральные законы предполагают возложение опреде­ленных издержек на субъекты федерации, то последние должны иметь известное право участвовать по существу в принятии дан­ных законов.

·        Во избежание подкупа регионов цензом последний должен быть ограничен и подконтролен в своих возможностях по пре­доставлению финансовой помощи и субсидий регионам.

·        Более того, центр должен быть ограничен в присущей ему склон­ности влиять на содержание региональной политики через увя­зывание предос1авления денег с участием в исполнении приня­того решения.

·        Необходим запрет на исключительное финансирование центром региональных проектов: основным принципом должно быть либо долевое финансирование центром и регионами, либо исключи­тельное финансирование из средств самих регионов.

·        Экономическая ситуация в субъектах федерации может и не быть идентичной, однако, с другой стороны, не должна тишком отличаться.

·        Для обеспечения этой относительной экономической однород­ности должны существовать независимые системы сбаланси­рования: системы, в которых участвует федерация и земли, и системы, гдефинансирование происходит между землями.

--PAGE_BREAK--РЕФОРМИРОВАНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ.


Основополагающим принципом является обеспечение экономи­ческой и социальной эффективности государственных расходов. Если бюджетное финансирование определенного вида расходов более эффективно из федерального бюджета, то именно за бюд­жетом этого уровня имеет смысл закрепить данный вид расходов, и наоборот. Один из комбинированных способов состоит в финан­сировании расходов из бюджета одного уровня, а доведение услуг госсектора до потребителя- из другого (делегирование полномо­чий). В этом случае бюджет верхнего уровня определяет целевое

назначение расходов, а бюджет нижнею уровня, исходя из этого, распределяет средства между конкретными получателями.

Эффективность тех или иных видов госрасходов можно оценить исходя из того, насколько правильно определен объект финанси­рования, действительно ли обеспечивается получение предусмот­ренных бюджетом услуг госсектора и, наконец, насколько значим достигаемый при этом экономический или социальный эффект.

На основе данного критерия, а также сопоставления опыта раз­ных стран приблизительная картина распределения расходных полномочий между бюджетами разных уровней выглядит так

По источникам финансирования. Из центральною (федераль­ною) бюджета выделяются средства на финансирование оборон­ной программы, внешнеполитической и внешнеэкономической дея­тельности, экологических программ, валютных расходов, развитие межрегиональных коммерческих связей, выплаты иммигрантам и безработным, финансирование железных дорог и авиалиний Со­вместно бюджетами всех трех уровней финансируется образова­ние, здравоохранение, социальное обеспечение, промышленность и сельское хозяйство, шоссейные дороги и добыча природных ре­сурсов. Из бюджетов низового и среднего уровней финансируется правоохранительная деятельность.

По практическому предоставлению услуг потребителюИз центрального бюджета средства передаются бюджетам двух ниже стоящих уровней для финансирования экологических программ, а также функциональных расходов, финансируемых бюджетами всех трех уровней. В остальном разбивка по предоставлению услуг совпа­дает с разбивкой по источникам финансирования.

Если провести сравнение с другими странами, то окажется, что степень централизации налоговых поступлений в России значи­тельно меньше соответствующего среднего показателя по странам-членам Европейского Союза и странам-членам ОЭСР. В то же время она превышает уровень централизации налоговых поступле­ний в таких развитых странах с федеративным устройством как США, Канада, Германия (см. табл.1). Высокая степень дифферен­циации различных регионов по уровню социально-экономического развития, значительно возросшая после1991 года, требует пере­распределения средств между регионами в большем объеме. Это говорит о том, что существующий уровень централизации доходов в России, при прочих равных условиях, примерно соответствует кри­териям долгосрочного равновесия, хотя по уровню общего реаль­ного налогового бремени в1995 году и особенно в1996 году Россия не достигает уровня развитых стран (см. табл.1).
Таблица1

Оценка величины налогового бремени в России и странах-членах ОЭСР в1993 году





Источник: Статистика доходов ОЭСР, оценки Всемирного Банка
Распределение расходных обязанностей. Начиная с1992 года, в России происходит процесс передачи полномочий по финансиро­ванию ряда государственных расходов с федерального на регио­нальный уровень. Так, в1992 году в регионы были переданы полно­мочия по субсидированию продуктов питания, некоторые социаль­ные выплаты, ранее финансировавшиеся посредством связанных трансфертов из федерального бюджета. Позднее центр передал регионам также финансирование объектов социально-культурной сферы, ранее принадлежащих предприятиям и ведомствам, впо­следствии принятых на баланс местных органов власти, выплату дополнительных пособий на детей, финансирование новой сети органов социальной защиты, оплату путевок участникам ВОВ, со­держание органов МВД, военкоматов и пожарной охраны, компен­сацию ЖСК и некоторых других статей расходов. Финансирование данных расходов осуществляется в рамках механизма фонда фи­нансовой поддержки регионов.

Межбюджетные трансферты. Самой важной новацией в этой области является создание во втором квартале1994 года фонда финансовой поддержки регионов, механизм формирования кото­рого опирался на объективные показатели социально-экономиче­ского положения отдельных регионов и потому предполагал боль­шую степень прозрачности в межбюджетных отношениях. Цель соз­дания фонда заключалась в перераспределении доходов в пользу объективно более бедных регионов.


    продолжение
--PAGE_BREAK--Распределение расходов между уровнями бюджетной системы субъектов Российской Федерации


Основными статьями расходов региональных и местных бюдже­тов являются расходы на народное хозяйство (промышленность, строительство и энергетику, сельское хозяйство и рыболовство, транспорт и связь, жилищно-коммунальное хозяйство), на социально-культурные мероприятия (образование, здравоохранение, культура и искусство, социальное обеспечение) и на межбюджетные расчеты.

На долю региональных бюджетов приходится почти50% общих бюджетных расходов субъектов РФ,46% расходов сосредоточено в местных бюджетах 1-ю уровня и менее5% - в бюджетах малых городов, поселков и бывших сельсоветов (табл.2).

Наибольшая степень централизации характерна для внутрирегиональных  межбюджетных трансфертов, поскольку именно через ре­гиональные бюджеты осуществляется территориальное перерас­пределение средств между районами и городами. Весомая доля расходов по данной статье (около16%) приходится на районные бюджеты, через которые осуществляется частичное выравнивание бюджетной обеспеченности городов районного подчинения, посел­ков и сельских администраций. Что касается остальных бюджетов, то для них расходы по межбюджетным трансфертам представляют собой взаимные расчеты с вышестоящими бюджетами и потому не выполняют функций бюджетного выравнивания.

Почти столь же высок уровень централизации расходов производственного характера. Из региональных бюджетов финансируем ся по72% ассигнований в промышленность и сельское хозяйсто. На долю местных бюджетов1-го уровня приходится27%, причем, пк и следует ожидать, по промышленным расходам лидируют города областного подчинения, по сельскохозяйственным- районы.

Расходы на транспорт и связь примерно поровну разделены между региональными бюджетами и местными бюджетами1-го уровня, причем среди последних ведущее место занимают крупные города с их дорогостоящими системами общественного транспорта. Среди народнохозяйственных расходов наименьший уровень цен­трализации характерен для расходов на жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ). Основная часть текущих субсидий и дотаций этой отрасли финансируется бюджетами городов областного под­чинения.

В совокупности расходы на народное хозяйство примерно по­ровну делятся между региональными бюджетами и местными бюджетами1-го уровней, оставляя низшему уровню бюджетной системы менее3% от общей суммы затрат данного вида.

Наиболее децентрализованными являются расходы на социаль­но-культурные мероприятия. Около60% расходов на образование приходится на долю местных бюджетов1-го уровня, еще26% -местных бюджетов 2-го уровня, между которыми распределены (в различной пропорции) детские дошкольные и общеобразователь­ные (начальные, неполные и полные средние школы) учреждения.

Основные расходы на здравоохранение(59%) в основном со­средоточены в местных бюджетах1-го уровня, за которыми за­креплены городские и районные больницы, основная часть поли­клиник и аптек. Региональные бюджеты финансируют37% расхо­дов (учреждения регионального значения- областные больницы, специализированные клиники, диспансеры, а также капитальные вложения), местные бюджеты 2-го уровня- менее5% (в основном сельские амбулатории и фельдшерско-акушерские пункты).
Таблица 2.

Распределение расходов между уровнями бюджетной системы субъектов РФ в1995 году,%



Статьи расходов

Бюджеты

Субъектов РФ

Региональные

Городов областного подчинения

Районные

Городов районного подчинения

Поселковые

Сельские

Всего доходов

100

49,5

30,7

15

0,7

1,2

2,9

Итого расходов

100

44

35,3

14,8

0,8

1,5

3,5

Народное хозяйство

100

48,1

37,8

11,4

0,8

0,9

1

    Промышленность

100

72

17

10,5

0,2

0,2

0,2

            Сельское хозяйство

100

72,4

6,2

20,9



0,1

0,4

            Транспорт

100

52,5

42,5

4,6

0,3

0,1

0,1

            ЖСК

100

38,4

47,1

10,6

1,1

1,3

1,4

Соц.-культурные мероприятия 

100

31,6

38,9

19,9

1,1

2,3

6,3

            Образование

100

23,4

40,5

20,3

1,7

3,9

10,2

            Здравоохранение

100

36,8

41

17,6

0,6

1,3

2,7

            Культура и искусство

100

45

22,7

19,6

0,5

1,3

11

            Социальная политика

100

38,2

36,1

24

0,4

0,4

1

Межбюджетные трансферы

100

73,9

10

15,7

0,1

0,1

0,2


Наибольшая централизация социально-культурных расходов имеет место для культуры и искусства. Однако именно в этой статье расходов наиболее высока доля сельских бюджетов, финанси­рующих наиболее «массовые» учреждения (библиотеки и дома культуры).


    продолжение
--PAGE_BREAK--