Дефицит бюджета и источники его покрытия

Дефицит Бюджета и источники его покрытия
В экономической теории принятовыделять три основных состояния бюджета: дефицитное,профицитное и сбалансированное. Превышение расходов над доходами (отрицательное сальдобюджета) составляет дефицит бюджета.Профицит представляет собой обратное соотноше­ние, т.е. превышение доходов над расходами (положительное сальдо бюджета). Сбалансированный бюджет являетсяследствием такой бюд­жетнойполитики, при которой расходы полностью обеспечиваются доходами. В экономической теории принято считатьбюджет сбалансированным, если егодефицит или профицит не превышает 1% от об­щего объема расходов.
Взглядыэкономистов на бюджетный дефицит и бюджетное равнове­сие на различных этапахразвития общества менялись кардинально. Фи­нансовая наука до 1930-х гг. считалаосновным принципом бюджета его бездефицитность,ежегодное равновесие доходов и расходов (принцип «здоровых финансов»). Например, Ф. Ниттиотмечал, что из-за роста государственныхрасходов (в основном непроизводственных, военных) уве­личиваются дефицитбюджета и государственный долг. Поэтому он счи­тал, что «какой бы это жертвы ни стоило, но государственный бюджет в своейсовокупности никогда не должен завершаться дефицитом».
Сведениедоходов с расходами при ежегодном принятии и исполне­нии бюджета считалось тогда символом благополучиягосударства и нации, первоочередной целью финансовой политики центральных и местных органов власти. Например, министрфинансов царской России С.Ю. Виттеписал: «Бюджетное равновесие представляет основную цель, преследуемую при составлении государственнойросписи». Это означало, что суммы доходов и расходов должны взаимно определять­сядруг другом, т.е. объем государственных расходов должен исходить из реальных возможностей доходной базы бюджета, и,наоборот, объем налоговых и прочихпоступлений должен быть обусловлен размером дефицитных средств, необходимыхгосударству для выполнения сво­ихфункций. Колебания в ту или другую сторону, в особенности в сто­рону превышения расходов над доходами, рассматривалиськак нега­тивные и крайне опасныеявления.
Однакона практике достичь бюджетного равновесия очень сложно. Теория не даетготовых рецептов «здоровых финансов», поэтому до сих пор проблема установления правильного соотношения между дохода­ми и расходами бюджетов всех уровней, покрытия ихдефицита служит предметом научно-практических дискуссий не только в России, нои во всем мире.
Поповоду роли и значения дефицита бюджета в развитии экономи­ки существуют противоречивые мнения. Сторонникиконцепции сис­тематического(хронического) дефицита находят в нем следующие положительные моменты:
бюджетныйдефицит не является деструктивным фактом. Для состояния национальной экономики он не представляет опасности, так как все расходы, в том числе превышающие доходы,осуществляются на территории данногогосударства и способствуют росту благосостоя­ния страны. Исключение составляет только отрицательное сальдо внешнеторгового баланса, поскольку этот фактозначает утечку средств за границу;
дефицитбюджета означает увеличение доходов хозяйствующих субъектов и населения (получателей бюджетныхсредств), что способ­ствует росту покупательной способности, производительноститруда и расширению национальногопроизводства. Это, в свою очередь, приво­дит к росту налоговых поступлений в бюджет.
Экономистыпротивоположного толка (или неоклассического на­правления) высказывают следующие опасения по поводу дефицита бюджета:
—     сегодняшние дефициты неизбежно потребуют болеевысоких на­логов в будущем;
—     для покрытия дефицита будут привлекаться другие,экстраорди­нарные доходы: эмиссияденег и займов, кредиты и т.д. Это приведет к расстройству денежно-кредитной системы, инфляции и девальвации рубля,росту внутреннего и внешнего долга государства. В конечном итоге долги будут погашаться за счет введенияновых и повышения ставок существующих налогов, что означаетперекладывание долгового бремени на будущиепоколения. Выход правительства на денежный рынок путем размещения государственных ценных бумаг с целью при­ влечения финансовых ресурсов для покрытия дефицитаподтолкнет процентные ставки вверх.Это связано с тем, что в условиях рынка,
когда существуют частные инвесторы изаемщики свободных денеж­ных средству населения и предприятий, вторжение государства на финансовый рынок означает рост конкуренции,повышение спроса на деньги, аследовательно, и ставки процента, которая является платой за использование привлеченных денег.
Болеевысокие процентные ставки по государственным ценным бу­магам, по сравнению с частными, вызывают эффектвытеснения частных инвестиций.Поэтому, чем выше дефицит бюджета и государственный долг, тем медленнее будут происходить рыночныепреобразования в РоссийскойФедерации. Кроме того, рост бюджетного дефицита, вызван­ного растущими правительственными расходами (а ненизкой собирае­мостью налогов ичрезвычайными обстоятельствами), означает расши­рение государственного сектора экономики за счет вытеснения частно­го, увеличение вмешательства правительства впроцесс воспроизводства. Для большинства промышленно развитых странтипично формирование бюджета с дефицитом..
Основнойпричиной отсутствия теоретических и практических раз­работок по проблеме бюджетного дефицита в бывшемСССР служило не отсутствие на самом деле дефицита бюджета, а идеологическая по­зиция руководства страны по отношению к данномусостоянию госу­дарственных финансов. В последующем это привело к еще большему углублению бюджетного кризиса в России в прошломдесятилетии, существенному ростугосударственного долга и расходов бюджета по его обслуживанию.
РоссийскаяФедерация вместе с социально-экономическими, нацио­нально-политическими, территориальными проблемамиунаследовала от СССР огромныеразмеры дефицита государственного бюджета, внешнего и внутреннего долга.
До1995 г. для покрытия дефицита бюджета Правительство РФ систематически использовало денежно-кредитнуюэмиссию, что приводило к инфляционному росту. Основным инфляционным ис­точником служили кредиты Центробанка РФ. Начиная с1995 г. Правительство РФ отказалосьот кредитов Центробанка РФ и пере­шло на неинфляционные методы покрытиядефицита бюджета. Од­нако в связи с финансовым кризисом Правительство РФвынужде­но было использовать первые дваисточника пополнения казны. Де­фицитконсолидированного бюджета на 1999 г. было предусмотрено покрывать за счет внутренних источников в размере84,3 млрд руб. (51,7%), внешних — 45,9 млрд руб. (28,2%) икредитов Центробанка РФ — 32,7 млрд руб. (20,1%).
Теориядефицитного финансирования требует сосредоточения де­фицита в бюджете развития.В этом случае рост дефицитного финан­сированиявызывает инвестиционный, инновационный и предприни­мательский рост. Выпуск инвестиционных товаров, вотличие от теку­щих потребительских,приводит к наращиванию производственного потенциала страны, а следовательно, и к расширению доходной базы бюджетов разных уровней. Если же рост бюджетныхрасходов происходит в связи с необходимостью поддержания текущих потребностей населения,то с увеличением государственного долга его бремя перекла­дывается на будущее поколение.
Последнееобстоятельство связано с тем, что дефицитное финанси­рование предполагаетповышение налогообложения. Так как конечны­ми плательщиками всех налогов являются граждане и большая часть полученного ими дохода идет на потребление (около3/4), то введение высоких налоговозначает изъятие у них дополнительных доходов, что приводит к снижениюпотребительского спроса и уровня жизни. В свою очередь снижение спроса автоматически, по законам рынка, негативно отразится на предложении товаров и услуг,сократится их объем и в конечномитоге из-за сужения налогооблагаемой базы приведет к рос­ту дефицита бюджета.
Дефицитноефинансирование приводит к росту процентных ставок, вытеснению частных инвесторов, а следовательно,снижению инвести­ций. При рассмотрении этих процессов обязательно следуетучитывать эффект мультипликатора, илиумножения. С учетом данного эффекта можноутверждать, что в условиях спада производства и высокой без­работицы увеличение государственных расходов ивозникающий при этом дефицит бюджетабудут стимулировать развитие экономики, рост инвестиций и потребительского сектора.
"Убедительным примером действия эффекта мультипликатора слу­жит опыт США 1930-х гг. Во время Великойдепрессии администраци­ей Рузвельтабыла принята на вооружение концепция дефицитного бюджетного финансирования, разработанная английским экономистом Дж. Кейнсом, всоответствии с которой были повышены государствен­ные расходы и снижено налоговое бремя, что привелок значительно­му дефициту бюджета.(Он покрывался в основном за счет эмиссии государственных ценных бумаг.) Врезультате повышения расходов бюджетамиллионы людей получили работу по строительству мостов, дорог, реконструкции правительственных зданий,озеленению городов и т.д. Сполучением работы и заработной платы у рабочих возник спрос на товары и услуги.Повышение спроса привело к оживлению предпри­нимательской деятельности, расширению инвестиций и производства продукции, что в свою очередь позволило увеличитьчисло занятых в производстве,создать новые рабочие места. В конечном счете, эти дис­креционные меры привели к решению социальных(ликвидация безра­ботицы),экономических (выход из кризиса, рост производства), фи­нансовых (расширение доходной базы бюджета,дальнейшее снижение государственныхрасходов и дефицита бюджета) проблем.
Представляетсятакже целесообразным использовать в России по­
лучивший международное признание опытГермании в обеспечении
инвестиционной ориентации бюджетнойсистемы за счет соблюдения
так называемого «золотого правила».Согласно этому правилу (кстати,
оно предусмотрено Конституцией ФРГ), финансирование дефицита за
счет кредитов не должно превышатьсумму расходов на инвестиции,
предусмотренную в бюджете. Этоговорит о том, что заемные средствадолжны не тратиться на непроизводственные нужды, а направляться на
 инвестиционные цели (создание будущей доходнойбазы бюджетов),
что, как уже отмечалось, снижает инегативные последствия государ­ственныхзаимствований для будущих поколений.
Важноезначение в построении эффективной системы управления бюджетным дефицитом,упорядочении информации об операциях ор­ганов власти разных уровней по его финансированию, получении представления о вероятном воздействии наэкономику используемых способовдефицитного финансирования имеет классификация видов дефицитов бюджета по ряду основополагающихпризнаков. Обобще­ние причин возникновения дефицита бюджета позволяетвыделить чрезвычайный, кризисный,антикризисный и межбюджетный дефи­циты.
Воснове чрезвычайного дефицита лежатчрезвычайные обстоятель­ства (войны,стихийные бедствия и т.п.), от которых трудно или невоз­можно застраховаться. Для предупреждения иликвидации последствий чрезвычайныхситуаций обычно формируются различные резервные и внебюджетные фонды. Кризисный и антикризисныйдефициты бюдже­та обусловливаются кризисом в экономике,денежно-кредитной, финан­совой сфере имерами по его ликвидации. В связи с этим можно выделить дефициты, имеющие стимулирующее и дестимулирующеезначения.
Подмежбюджетнымдефицитом понимаетсяотрицательное саль­до региональных иместных бюджетов, возникающее в результате не­соответствия имущественныхи бюджетных прав территорий, уменьше­ния ихдоходов или увеличения расходов вследствие решений, прини­маемых органами власти другого уровня. Покрытиетакого дефицита осуществляетсяпосредством бюджетного регулирования, использова­ния различных форм межбюджетных отношений.
Взависимости от экономического содержания и направления воздействия различают активный и пассивный бюджетные дефициты.
Путемнивелирования и управления ими можно стимулировать или дестимулировать социально-экономическое развитиеобщества или от­дельных территорий.
Вмировой практике в условиях стабильного развития экономики уровень пассивного дефицита ограничивается 2-3% кВВП, 5% —к национальному доходу,8-10% — к расходной части бюджета. Одна­ко в условиях кризиса в экономике и социальной сфере правительство можетпойти на увеличение разрыва между доходами и расходами бюд­жета (путем повышения расходов и сниженияналоговых изъятий) в целяхстимулирования экономического роста, сокращения безработи­цы, расширенияналогооблагаемой базы. В этом случае дефицит бюд­жета принимает активную форму/Если же для его финансирования будут привлекаться инфляционные источники,значительно возрастут расходы бюджета на обслуживание государственного долга,то актив­ная форма дефицита приметпассивную форму и начнет усугублять финансово-экономическийи социальный кризис. Поэтому в целях уп­равления дефицитом и использования его стимулирующего, активно­гопотенциала нужно находить приемлемые источники покрытия с уче­том анализа конкретного финансово-экономическогоположения реги­онов и страны вцелом, а также международного фактора (в открытой экономике это имеет существенное значение).
Взависимости от степени корреляции дефицита бюджета с уров­нем безработицыразличают структурный и циклический дефициты. Под структурным дефицитом понимается отрицательное сальдо бюджета при данной системе формирования доходов ирасходов го­сударства в условияхполной занятости (при постоянно заданном уровне безработицы). В период экономического спада уровень безра­ботицы начинает превышать базовый. Естественно,что при этом ре­альный дефицитбюджета также будет расти и становиться больше уровня структурного дефицита, который принимается как некая иде­альная, оптимальная величина допустимогобюджетного дефицита. Это происходитчастично за счет роста выплат пособий по безработи­це, сокращения налоговыхпоступлений, а в основном — в результате сужения налогооблагаемой базы из-за спада производства. Разность между реально имеющимся и структурным дефицитомполучила на­звание циклическогодефицита. Именно экономическое состояние определяетуровни структурного и циклического дефицитов. Сокра­щение уровня циклического дефицита свидетельствуето тенденции выравнивания уровнейреального и структурного дефицитов, что рав­носильно экономическому росту.
Похарактеру возникновения можно выделить случайный (кассо­вый) идействительный дефициты. Случайныйдефицит бюджета, иначе называемыйкассовым, возникает из-за кассовых (временных) разры­вов в поступлении и расходовании средств. Обычнокассовым дефици­там подвержены тебюджеты, которые в высокой степени зависят от одного источника дохода, или же те, в которых источники поступленийимеют сезонный характер (например, поступления от земельного нало­га, налога на имущество физических лиц и рядадругих налогов и сбо­ров). К таковымобычно относятся местные и региональные (в меньшей степени) бюджеты.
Действительный дефицит в собственном смысле этого слова возни­кает не из-за случайной временной задержкипоступлений доходов в бюджет иопережающего график (роспись доходов и расходов) произ­водства расходов, а в связи с постояннымнаращиванием расходов из бюджета иреальным отставанием от них доходов. Он обычно заклады­вается в законе о бюджете на очередной финансовыйгод в качестве предельной величины,но может быть ниже или выше нее в ходе ис­полнения бюджета.
Поотношению к плану различают плановый и внеплановый дефици­ты бюджета. Внеплановый дефицит возникает из-за непредвиденного сокращения объема поступлений доходов (падение ценна нефть и т.д.) и увеличениярасходов (войны, землетрясения, аварии, неурожаи, засу­ха, рост цен и т.п.) вотчетном году. Если же не удастся сбалансировать бюджет за счет использования средств различных резервных фондов и проведения других оперативных мероприятий,внеплановый дефицит может пагубноотразиться на ходе выполнения социально-экономичес­ких программ.
Спризнанием дефицита бюджета и введением в бюджетной класси­фикации дополнительного блока, отражающегоисточники его финан­сирования, вРоссии стали устанавливать предельные размеры дефи­цитов бюджетов в ежегодно принимаемых законах обюджете, т.е. ста­ли планировать дефицит в целях его контроля иуправления им. Бюджетное законодательствоустанавливает предельный размер пла­нируемого дефицита федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета.
По степени постоянства объемадефицита бюджета можно выделить стабильные и меняющиеся дефициты. Резкие колебания дефицита за относительнокороткий промежуток времени свидетельствуют о финан­сово-экономической нестабильности, отсутствии долгосрочной и единой бюджетной, налоговой и финансово-кредитнойполитики в стране.
Попродолжительности бюджетный дефицит можно подразделить на хронический(систематический) и временный. Хроническийдефицит возникает из года в год втечение длительного периода времени и яв­ляется наиболее «трудноизлечимым».Основными причинами его су­ществованияслужат длительный цикл экономического кризиса, долгие войны и чрезмерныерасходы на военные цели в мирное время, чрезвы­чайные происшествия,дорогостоящие программы, растянутые на деся­тилетия без сроков окупаемости.
Вотличие от хронического временный дефицит бюджета, продол­жительность которого может быть равна нескольким месяцам, не яв­ляется столь опасным и трудным для преодоления,так как в его ос­нове лежат, какправило, не глубокие кризисные явления в экономи­ке, а ряд объективных (стихийные бедствия и пр.) и субъективных (ошибки в планировании и прогнозировании,колебания цен на миро­вых товарных ифондовых рынках и др.) причин. Задача органов вла­сти заключается в недопущениитрансформации временного дефици­та вхронический путем принятия оперативных решений по своевре­менной ликвидации предпосылок, причин ипоследствий дефицита, финансированияего неинфляционными и «дешевыми» источниками заемных средств.
Известно,что бремя государственного долга, обусловленное бюд­жетным дефицитом,перекладывается на будущие поколения. Это от­носится в большей степени к хроническому дефициту, чем ко времен­ному. Такой дефицит бюджета называют переложимымвперед.Если же финансирование дефицитаосуществляется без введения новых нало­гови выпуска государственных займов, а за счет других источников (например,реализации государственной собственности и государствен­ных активов, повышения собираемости налогов,стабилизации эконо­мики и расширенияналогооблагаемой базы или же путем сокращения неэффективных бюджетных расходов), переложения бюджетного де­фицита не происходит. Данный вид дефицита бюджетаназывается непереложимым. Задача бюджетной политики заключается в поиске и использовании таких источников дефицитногофинансирования, кото­рые бы необременяли жизнь будущих поколений
Помеждународной методологии выплата процентов по обслужива­нию государственного долга включается в расходыбюджета. Россия также перешла к международной методологии составления бюджета(правда, не все ее элементы еще приняты).
Наоснове вышесказанного можно выделить первичный и вторич­ный дефициты бюджетов. В основу такойклассификации заложен принципопределения дефицита с учетом или без учета расходов по обслуживанию государственного долга. Дефицитбюджета, рассчиты­ваемый как разница между его доходами и расходами безучета процент­ных выплат по долгу,называется первичным, а с их учетом —вторич­ным. Данные названия возникли не случайно. Ведь дефицитесть пре-; вышение расходов бюджета надего доходами. Здесь расходы (сверх доходов)из бюджета производятся впервые. Но если для их финанси­рования привлекаются заемные средства на платной(кредитной) осно­ве, то процентныевыплаты из бюджета за эти средства имеют вторич­ный характер, т.е. обусловлены первичным дефицитом.
Классификациявидов дефицита бюджета, анализ его причин, опти­мизация структуры источников финансирования дают возможность, разрабатывать систему мероприятий попрогнозированию и сокраще­ниюдефицита, по реформированию бюджетной и налоговой системы, межбюджетныхотношений, направленных на стабилизацию финансо­вого положения в стране.
В соответствии с БК РФ (ст. 93) источники финансирования дефици­та бюджета утверждаются органами законодательнойвласти в законе (решении) о бюджетена очередной финансовый год по основным видам привлеченных средств.Следует подчеркнуть, что БК РФ впервые в Рос­сиив законодательном порядке определил источники финансирования дефицитов всех звеньев бюджетной системы страны(ст. 94-96).
Источникифинансирования дефицита федерального бюджета де­лятся на внутренние и внешние. Внутренние источники имеют следу­ющиеформы:
кредиты, полученные РФ от кредитныхорганизаций в валюте РФ;
государственныезаймы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;
бюджетныессуды и бюджетные кредиты, полученные от бюдже­тов других уровней бюджетной системы РФ;
поступленияот продажи имущества, находящегося в государ­ственной собственности;
суммапревышения доходов над расходами по государственным запасам и резервам;
        изменение остатков средств по учету средствфедерального бюд­жета.
Квнешним источникам финансирования дефицита федерального бюджета относятся:
государственныезаймы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;
кредитыправительства иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций,предоставленных в иност­раннойвалюте, привлеченные РФ.
Всоответствии со ст. 103 БК РФ государственные внешние заим­ствования РФ используются для покрытия дефицитатолько федераль­ного бюджета.
Федеральным законом от 20 декабря2001 г. № 194-ФЗ «О федераль­ном бюджете на2002 год» устанавливается, что в 2002 г. превышение до­ходов над расходаминаправляется на погашение государственного долга страны — 68,6 млрд руб. и на образованиефинансового резерва — 109,8 млрд руб.
Средствафинансового резерва могут использоваться только на:
замещениевнутренних источников финансирования дефицита федерального бюджета: поступлений от размещения государственных ценных бумаг, поступлений от продажи имущества,находящегося в государственнойсобственности;
замещениевнешних источников финансирования дефицита фе­дерального бюджета;
погашениегосударственного долга РФ.
Управлениесредствами финансового резерва осуществляется Ми­нистерством финансов РФ. Дляфинансирования дефицитов нижесто­ящихбюджетов должны привлекаться исключительно внутренние ис­точники. Так,источниками финансирования дефицита бюджета субъектаРФ могут быть:
государственныезаймы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта РФ;
бюджетныессуды и бюджетные кредиты, полученные от бюдже­тов других уровней бюджетной системы РФ;
кредиты,полученные от кредитных организаций;
поступленияот продажи имущества, находящегося в государственной собственности субъекта РФ;
изменениеостатков средств на счетах по учету средств бюджета субъектаРФ.
Источникамифинансирования дефицита местного бюджета могут быть следующие внутренниеисточники:
муниципальныезаймы, осуществляемые путем выпуска муници­пальных ценных бумаг от имени муниципального образования;
кредиты,полученные от кредитных организаций;
бюджетныессуды и бюджетные кредиты, полученные от бюдже­тов других уровней бюджетной системы РФ;
поступленияот продажи имущества, находящегося в муници­пальной собственности;
изменениеостатков средств на счетах по учету средств местного
бюджета.
Следуетотметить, что на практике в исключительных случаях с раз­решенияфедеральных органов власти допускается привлечение субъектами РФ внешних источников финансирования дефицитов сво­их бюджетов.
Мировойопыт показывает, что удельный вес одного источника доходов бюджета не должен превышать 30% объемабюджетов. Не­гативно оцениваетсяпрактика, когда бюджет ставится в жесткую за­висимость от одного источникадохода, так как при его незначитель­номнедопоступлении или несвоевременном поступлении возника­ют осложнения висполнении бюджетов. Это относится к бюджету каждого уровня. Сбалансированность федерального бюджета на 2002 г. обеспечивается его профицитом.При этом структура профи­цита болеечем на 80% связана с ценовыми факторами и такими на­логовыми доходами, какэкспортно-импортные пошлины и налог на природныересурсы. В этой связи уровень непроцентных расходов федерального бюджетана 2002 г. может рассматриваться как пре­дельный,и его обеспечение во многом связано с благоприятной внешнеполитической конъюнктурой и успешной работойвсех фис­кальных органов. Впараметрах федерального бюджета на 2002 г. максимально мобилизованывозможные к использованию в благо­приятной макроэкономической ситуацииисточники финансирова­ния дефицитафедерального бюджета, в связи с чем общий объем привлечения средств превышает объемы по текущим графикам пла­тежей.
Итак,дефицит бюджета — это не случайное явление, он порождает­ся цикличнымипроцессами в развитии экономики, целым рядом дру­гих факторов.
Поскольку дефицит — явлениеобъективное, оно требует соответ­ствующихметодов управления, прежде всего в области бюджетного прогнозирования с учетом международной конъюнктурыдвижения ка­питалов и прогнозируемогоповедения потенциальных инвестров. В любом случае наличие дефицита илипрофицита бюджета оценивает­ся приприсуждении страпового рейтинга международными рейтинго­выми агентствами, что,в свою очередь, позволяет существенно эконо­мить средства пообслуживанию государственного долга.

Литература
Нормативные документы
1.  
2.  
3.  
Дополнительная литература
1.  
2.   Годме П. Финансовое право.М.,1978
3.  
4.  
5.   Сомоев Р.Г. Дефицит бюджета: причины, динамика,регулирование.СПб.,1999
6.