РЕФЕРАТ
по курсу «Экологические право»
по теме: «Организационные и правовыеосновы охраны окружающей среды и рационального природопользования»
1. Государственнаяполитика защиты окружающей природной среды
Необходимость бережногоотношения к природе, ее защиты понимали еще в древние времена. Например,древнегреческий философ Эпикур еще в IV в. до н.э. пришел к выводу: «Не следуетнасиловать природу, следует повиноваться ей...» — который не утратил своейактуальности и в настоящее время.
Существовала и другаяконцепция подхода к природе — дающая право беспредельного господства над ней.Некоторые современные исследователи называют основоположником такого подходаФридриха Энгельса, который считал, что в отличие от животного, толькопользующегося внешней природой, «… человек… заставляет ее служить своимцелям, господству над ней». Может быть, именно в развитие этого тезиса родилсяв 1950-х гг. широко известный в нашей стране мичуринско-лысенковский лозунг,оправдывающий насилие над окружающей средой: «Нам нельзя ждать милостей отприроды, взять их у нее — наша задача». Вместе с тем мысль о господстве надприродой Энгельсом разъясняется так: «… все наше господство над ней состоит втом, что мы, в отличие от всех других существ, умеем познавать ее законы иправильно их применять». В этом заключается большая научная ценность теории игуманизм Ф. Энгельса как мыслителя.
В настоящее время для защитысреды обитания в каждой стране разрабатывается природоохранноезаконодательство, в котором присутствует раздел международного права и правовойохраны природы внутри государства, содержащий юридические основы сохраненияприродных ресурсов и среды существования жизни. Организация Объединенных Наций(ООН) в декларации Конференции по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро,июнь 1992 г.) юридически закрепила два основных принципа правового подхода кохране природы.
Государствам следуетввести эффективное законодательство в области охраны окружающей среды. Нормы,связанные с охраной окружающей среды, выдвигаемые задачи и приоритеты должныотражать реальную ситуацию в областях охраны окружающей среды и ее развития, вкоторой они будут реализовываться.
Государство должноразработать национальное законодательство, касающееся ответственности зазагрязнение окружающей среды и нанесение другого экологического ущерба икомпенсаций тем, кто пострадал от этого.
Из общих принциповправового подхода к охране природы следует, что все государства должны иметьжесткое и одновременно разумное природоохранное законодательство, однако до сихпор у многих членов ООН такого законодательства нет. Например, в России до сихпор нет закона о возмещении вреда, причиненного здоровью людей неблагоприятнымивоздействиями окружающей среды, связанными с хозяйственной или другойдеятельностью. Академик Н. Моисеев в обобщенной форме сложившуюся ситуациюобрисовал так: «Дальнейшее развитие цивилизации возможно только в условияхсогласования стратегии природы и стратегии человека.
В различные историческиепериоды развития нашей страны система органов экологического управления,контроля и надзора всегда зависела от формы организации охраны окружающейприродной среды. Когда вопросы охраны природной среды решались за счетрационального использования природных ресурсов, управление и контрольосуществлялись множеством организаций. Так, в 1970-е гг. в бывшем СССРуправлением и охраной окружающей природной среды занималось 18 различныхминистерств и ведомств.
Такие природные объекты,как вода и воздух, находились в ведении нескольких ведомств одновременно. Приэтом, как правило, функции контроля за состоянием природной среды совмещались сфункциями эксплуатации и использования природных объектов. Получалось, чтоминистерство или ведомство от имени государства контролировало само себя. Общийкоординационный орган, который бы объединял природоохранную деятельность,отсутствовал.
Если заглянуть в историю,то природоохранное право впервые появилось в XIII в. Это был эдикт короляЭдуарда, запрещающий использовать каменный уголь для отопления жилищ в Лондоне.В России этому праву положили начало указы Петра I по охране лесов, животногомира и др. Все это были попытки комплексного подхода к защите окружающей среды.Такая же попытка была осуществлена сразу после октября 1917 г. путем изданиядекретов — «О земле» (1917), «О лесах» (1918); «О недрах Земли» (1920) икодексов — Земельного (1922), Лесного (1923). Однако и в них принцип«господства» над природой, приоритет «производственной необходимости»доминировали над проблемами окружающей среды.
Отчасти это объяснялосьтребованиями выживания страны, необходимостью ее интенсивного развития, нотакой подход не обеспечивал эффективной природоохранной деятельности и вел кдеградации природы. При этом, говоря словами академика Яблокова, «… любые,самые замечательные законодательные акты не могут быть реализованы безподдержки народа. А народ еще недавно ориентировали на то, чтобы взять уприроды все возможное и побыстрее». До сих пор такой подход довольно частоостается доминирующим.
Решение экологическихзадач на современном этапе должно реализовываться как в деятельностиспециальных государственных органов, так и всего общества. Целью такойдеятельности является рациональное использование природных ресурсов, устранениезагрязнения среды, экологическое обучение и воспитание всей общественностистраны.
Правовая охранаокружающей природной среды заключается в создании, обосновании и применениинормативных актов, которыми определяются как объекты охраны, так и меры по ееобеспечению. Это вопросы экологического права, регулирующего отношения междуприродой и обществом.
2. Природоохранноезаконодательство
Охрана окружающей среды ирациональное использование природных ресурсов представляет собой сложную имногоплановую проблему. Решение ее сопряжено с регулированием взаимоотношенийчеловека и природы, подчинением их определенной системе законоположений,инструкций и правил. В нашей стране такая система установлена в законодательномпорядке.
Правовая охрана природыпредставляет собой совокупность установленных государством правовых норм ивозникающих в результате их реализации правоотношений, направленных навыполнение мероприятий по сохранению естественной среды, рациональномуиспользованию природных ресурсов, оздоровлению окружающей человека жизненнойсреды в интересах настоящего и будущих поколений. Это система государственныхмероприятий, закрепленных в праве и направленных на сохранение, восстановлениеи улучшение условий, необходимых для жизни людей и развития материальногопроизводства.
В систему правовой охраныприроды России входят четыре группы юридических мероприятий.
Правовое регулированиеотношений по использованию, сохранению и возобновлению природных ресурсов.
Организация воспитания иобучения кадров, финансирование и материально-техническое обеспечениеприродоохранных действий.
Государственный иобщественный контроль за выполнением требований охраны природы.
Юридическаяответственность правонарушителей.
В соответствии сэкологическим законодательством объектом правовой охраны выступает природнаясреда — объективная, существующая вне человека и независимо от его сознанияреальность, служащая местом обитания, условием и средством его существования.
Имеется большое количествозаконоположений, определяющих правовое регулирование природоохранных отношений.Совокупность природоохранных норм и правовых актов, объединенных общностьюобъекта, предметов, принципов и целей правовой охраны, в России образуетприродоохранное (экологическое) законодательство.
Источникамиэкологического права признаются нормативно-правовые акты, в которых содержатсяправовые нормы, регулирующие правовые отношения. К ним относятся законы, указы,постановления и распоряжения, нормативные акты министерств и ведомств, законы инормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации.
В СССР, а затем в Россиибыло шесть периодов развития экологического законодательства.
1918-1922 гг. — возникновение и становление законодательных актов об охране и использованииприродных ресурсов.
1922-1957 гг. — активноеразвитие союзного природоресурсного законодательства.
1953-1963 гг. — принятиево всех республиках бывшего СССР законов об охране природы (например, ЗаконРСФСР «Об охране природы» был принят в 1960 г.).
1968-1980 гг. — проведение кодификации союзного и республиканского законодательства о земле,недрах, водах, лесах, животном мире, атмосферном воздухе. Принятие по этимобъектам соответствующих Основ законодательства СССР и союзных республик,кодексов в союзных республиках.
1985-1990 гг. — попыткаперестроить общественные отношения в охране природы и рациональномиспользовании природных ресурсов, разработать закон об охране природы в СССР исоздать специальные органы управления в СССР и республиках.
С 1991 г. и до настоящеговремени — суверенизация России, распад СССР, пересмотр законодательстваРоссийской Федерации, в том числе экологического, принятие нового Закона «Обохране окружающей природной среды» (2001), нового Земельного кодекса (2001),нового Кодекса об административных правонарушениях (2001) и других актовэкологического направления.
Система экологическогозаконодательства, руководствующаяся идеями основополагающих конституционныхактов, включает в себя две подсистемы: природоохранное и природоресурсноезаконодательство.
В природоохранноезаконодательство входит Закон «Об охране окружающей природной среды» и другиезаконодательные акты комплексного правового регулирования.
В подсистемуприродоресурсного законодательства входят Земельный кодекс РФ, Закон РФ «Онедрах», Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, а также другие законодательные инормативные акты.
Центральное место средиэкологических норм Конституции Российской Федерации занимает ст. 9, ч. 1, гдеуказывается, что земля и другие природные ресурсы в Российской Федерациииспользуются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающихна соответствующей территории.
В Конституции РФ есть двеочень важные нормы, одна из которых (ст. 42) закрепляет право каждого человекана благоприятную окружающую среду и на возмещение ущерба, причиненного егоздоровью или имуществу, а другая провозглашает право граждан и юридических лицна частную собственность на землю и другие природные ресурсы (ст. 9, ч. 2).Первая касается биологических начал человека, вторая — его материальных основсуществования.
10 января 2002 г. вступилв силу новый Закон «Об охране окружающей природной среды» вместо утратившегосилу Федерального закона «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря1991 г., который определил в российском экологическом законодательствеследующие пути разрешения противоречий, возникших между экологией и экономикойв новой демократической России.
Другим источникомэкологического права служат Основы законодательства Российской Федерации обохране здоровья (август 1993 г.). В целом они относятся к источникамадминистративного права, так как регулируют административные отношения. Однаков них есть нормы, обеспечивающие экологические права граждан. Так, ст. 28закрепляет права граждан на охрану здоровья в экологически неблагополучныхрайонах.
Эти два больших законакомплексной подсистемы экологического законодательства составляют основу дляохраны окружающей природной среды и обеспечения экологическогозаконодательства.
Большую роль вобеспечении экологического права играют акты природоресурсного законодательстваРоссии, основным из которых является Земельный кодекс РФ, принятыйГосударственной Думой в октябре 2001 г., который принципиально отличается отсвоих предшественников — Земельных кодексов 1922, 1970 и 1991 гг.
Вся Россия следила заходом принятия нового важнейшего Закона Российской Федерации — «Земельногокодекса». Интерес общества к содержанию и процедуре принятия Земельногокодекса, к перипетиям ведущейся вокруг него политической борьбы вызван, преждевсего, тем обстоятельством, что от судьбы российских земель во многом будетзависеть и будущее нашей страны, будущее наших детей и будущее каждогогражданина, независимо от его национальности и принадлежности к какой-либопартии. «Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной,государственной, муниципальной и иных формах собственности» (Конституция РФ,ст. 9, п. 2). Земля стала объектом гражданского оборота — купли-продажи,наследования, залога, аренды и т.д. Институт частной собственности на землю — центральное звено земельной реформы России.
Отход отадминистративного метода регулирования характерен и для других актовприродоресурсного законодательства. Вместе с тем в ряде законов наблюдаетсятенденция к укреплению административно-правового метода регулирования за счетсокращения норм экологической защиты.
Так, например, произошлос Законом РФ «О недрах», принятым поспешно в 1992 г.; сейчас решается вопрос оего доработке и принятии в новой редакции. Недра являются природным объектом,составной частью окружающей природной среды, охраняемой государством, но взакон не включены нормы собственно эколого-правового содержания.
Правовые нормы по охранеприроды и рациональному природопользованию содержатся также и в других актахприродоресурсного законодательства России. К ним относятся Водный кодекс РФ,Лесной кодекс РФ и др.
Круг экологическихвопросов, по которым могут издаваться указы и распоряжения президента РФ,практически не ограничен.
На основании и воисполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов ПрезидентаРФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, отвечая также за ихисполнение. Постановление Правительства также является нормативно-правовымактом. В соответствии со ст. 144 Конституции РФ правительство обеспечивает проведениев Российской Федерации единой государственной политики в области науки,культуры, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии.
ПостановленияПравительства по вопросам экологии можно разбить на три группы. К первой группеотносятся те, которые принимаются во исполнение закона для конкретизацииотдельных положений. Вторая группа постановлений предназначена для определениякомпетентных органов управления и контроля. Третья группа постановленийвключает нормативно-правовые акты дальнейшего правового регулированияэкологических отношений.
Природоохранительныеминистерства и ведомства наделяются правом издавать нормативные акты в рамкахсвоей компетентности. Они предназначены для обязательного исполнения другими министерствамии ведомствами, физическими и юридическими лицами. Так, МПР России издаетнормативные приказы, инструкции и положения по вопросам охраны окружающей средыи использования природных ресурсов.
Подводя итоги, следуетотметить, что развитие нашего общества, научно-технический прогресс создаютновые экологические проблемы, связанные с охраной окружающей природной среды ирациональным использованием ее ресурсов. Поэтому развитие эколого-правовых норм- процесс непрерывный и неизбежный.
3. Органы управления,контроля и надзора по охране природы, их функции
Исключительно важную рольв реализации основ природоохранного законодательства играют органы управления,контроля и надзора в области охраны окружающей природной среды России.Действующей структурой органов управления охраны окружающей природной средыпредусматриваются две категории: органы общей и специальной компетенции.
К государственным органамобщей компетенции относятся: Президент, Федеральное Собрание, ГосударственнаяДума, Правительство РФ, представительные и исполнительные органы властисубъектов Федерации, муниципальные органы. К государственным органамспециальной компетенции относятся те, которые предназначены выполнять толькоприродоохранные функции.
Экологическая политикаРоссийской Федерации в области охраны окружающей среды и рациональногоприродопользования на современном этапе должна базироваться на программныхдокументах, принятых в 1992 г. на Конференции ООН в Рио-де-Жанейро, а также науказе Президента РФ «Об утверждении концепции перехода Российской Федерации кустойчивому экономическому развитию» (апрель 1996 г.).
Основными стратегическимицелями экологической политики России являются:
последовательное решениепроблем развития хозяйственного комплекса государства, при котором полностьюучитываются экологические и природно-географические условия конкретныхтерриторий для обеспечения благосостояния народов, населяющих эти территории;
последовательноедостижение на каждой конкретной территории надлежащего качества среды обитания,отвечающего не только принятым сегодня санитарно-гигиеническим нормам, но и тойсистеме его оценок, которая учитывала бы генетическое здоровье населения;
восстановление исохранение биосферного равновесия (на локальном, региональном и глобальномуровнях) генетического фонда животного и растительного мира;
рациональноеиспользование всего природоресурсного потенциала России.
Реализации перечисленныхнаправлений должно способствовать формирование эффективной системы органовгосударственного управления в области экологии и природопользования.
4. Задачи и полномочияорганов управления Российской Федерации и ее субъектов в области охраны природы
Высшие федеральные,республиканские, областные, краевые законодательные органы России, согласноЗакону РФ «Об охране окружающей природной среды», призваны определять основныенаправления государственной природоохранной политики, утверждать экологическиепрограммы, устанавливать правовые основы и нормы (в пределах своейкомпетенции).
По Конституции РФ,природопользование, охрана окружающей природной среды, обеспечениеэкологической безопасности составляют совместную компетенцию Федерации исубъектов Федерации. Вопросы, входящие в компетенцию названных органов, можноподразделить на семь комплексных групп.
Определение основных направленийэкологической политики, утверждение экологических программ, установлениеправовых и экономических основ регулирования охраны окружающей природной средыи обеспечение экологической безопасности.
Планирование,финансирование и материально-техническое обеспечение экологических программ,координация природоохранной деятельности.
Учет и оценка природныхресурсов, прогноз состояния окружающей среды, ведение кадастра природныхресурсов, осуществление мониторинга окружающей среды.
Утверждение нормативоввредных воздействий, платежей за использование природных ресурсов, за выбросы,сбросы вредных веществ, захоронения отходов. Выдача разрешений наприродопользование, выброс, сброс, захоронение вредных веществ.
Государственныйэкологический контроль, государственная экологическая экспертиза, решение обограничениях, приостановлении, прекращении деятельности экологически вредныхпроизводств и услуг. Привлечение к административной и уголовной ответственностиза экологические преступления. Предъявление исков в суд, арбитражный суд овзыскании ущерба, причиненного экологическим правонарушителем.
Организация заповедногодела, охрана памятников природы, ведение Красной книги, экологическоевоспитание и образование.
Международноесотрудничество.
Все управленческие структурыпризваны решать указанные в перечне вопросы и задачи. Разграничение сферыдеятельности их идет по двум направлениям: пространственному и ресурсовому.Согласно первому, представительные и исполнительные органы Федерацииосуществляют указанные полномочия в масштабе всей территории России. Органысубъектов Федерации реализуют свои полномочия в границах представляемых имиадминистративно-территориальных образований (областей, краев и т.д.). Так,утверждение основных направлений экологической политики, экологических программразличного уровня, оценка, мониторинг, охрана заповедных объектов,экологическое воспитание и образование являются предметом деятельностигосударственных органов и их уровней.
Однако в рамках одного итого же территориального пространства могут находиться ресурсы разногозначения: республиканского, краевого, областного, муниципального ведения или жепредставляющие исключительно федеральную собственность. Это определяет объемпредставленных полномочий. Например, выдача разрешений на природопользованиепринадлежит практически всем органам управленческого уровня. Однако каждый разоно распространяется только на те природные ресурсы, которые находятся,соответственно, в ведении Федерации, субъектов Федерации или местных органов.Согласно данному порядку, разрешение на использование земель, недр, вод, лесов,составляющих федеральные ресурсы, выдается исполнительным органом Федерации.Такие же права принадлежат областным, краевым органам в отношении природныхресурсов, находящихся в их ведении. Местные исполнительные органы обладают этимправом применительно к ресурсам муниципальной собственности. Например, право навыдачу разрешений на отдельные виды лесопользования, использования ресурсовводоемов местного значения.
Конкретные полномочия раскрываютсяв отраслевых законодательных актах.
Существует такжеразграничение полномочий в области охраны окружающей природной среды междупредставительными и исполнительными органами управления. Оно построено наконституционном разделении властей.
5. Развитиеэкологического движения
Экологическое движение вРоссии имеет свои исторические корни. Еще во времена Ярослава Мудрого в первомзаконодательном сборнике «Русская Правда» предусматривалось наказание за порчуохотничьих угодий и воровство ловчих птиц.
В XVIII в. Петр I своимиуказами предписывал оберегать уникальные памятники природы, природные лечебныеисточники, особенно ценные лесные массивы. Многое было сделано в области охраныприроды в советский период развития страны. Известный американский историк,профессор Аризонского университета Дуглас Вайнер так оценил научныйэкологический потенциал России: «Для многих будет удивительно, что еще в 20-х иначале 30-х гг. Советский Союз был на переднем плане развития теории и практикиохраны природы. Русские первыми предложили выделять специально охраняемыетерритории для изучения экологических сообществ и Советское правительство былопервым, кто воплотил эту идею. Более того, русские были первыми, кто понял, чтопланирование регионального землепользования и восстановление разрушенныхландшафтов должны строиться на основе экологических исследований. В настоящеевремя эти идеи получили международное признание в программе биосферныхзаповедников ЮНЕП».
Более полувека назадзамечательный русский ученый-академик В. И. Вернадский показал, что мощьчеловеческой деятельности сравнима с геологической силой Земли, сдвигающейконтиненты, поднимающей горные массивы, опускающей материки. С тех пор мощь этавозросла в десятки раз, и сегодня уже не деятельность человечества в целом, авсего одно предприятие может нанести огромный, а иной раз и непоправимый вредгромадному региону. А поскольку любой регион связан неразрывными экологическимиузами с континентом, со всей атмосферой, сушей и водой земного шара, вред этотзачастую приобретает глобальные масштабы и вызывает отрицательные последствиядля нормального существования жизни на Земле, для закономерного протеканияпланетарных процессов. Такая мощь требует и соответствующего ей сознания имышления, профессиональной подготовки и материально-технического обеспечения.
В структуре современногоэкологического движения в России следует отметить три существенных элемента:
формированиеэкологического сознания;
развитие организационныхформ экологического движения;
наличие различных путей иметодов реализации задач, поставленных экологическим движением.
Формированиеэкологического сознания. Любое общественное движение носит осмысленный ицелеустремленный характер. У истоков формирования экологического миропониманиянаходились идеи консервативной охраны природы. В период интенсивногоиспользования природных ресурсов в нашей стране в обществе закрепилосьпотребительское отношение к природе. Объективно это поддерживалосьправительством, исходя из понимания того, что территория России огромна, а ееприродные богатства — неисчислимы.
Однако нарастаниеэкологического кризиса и недостаточная эффективность государственной политикисоветского периода в области охраны окружающей среды вызвали перелом вобщественном экологическом сознании. Усиливается протест населения противзагрязнения окружающей среды, нерационального использования природных ресурсов,варварского уничтожения памятников природы.
Трагедии Чернобыля иАрала, крупные аварии и катастрофы техногенного характера окончательноповернули общественное мнение в сторону необходимой защиты окружающей природнойсреды и положили начало широкому экологическому движению в России.
Развитие организационныхформ экологического движения. Практика экологического движения в Россиивыработала несколько организационных форм, в числе которых общества, союзы,фонды, ассоциации, политические партии:
добровольные общества:Московское общество испытателей природы, Всероссийское общество охраны природы,Союз научно-технических обществ, Общество защиты животных и др.;
союзы: Экологическийсоюз, Социально-экологический союз, ассоциация «Экология и мир», Ассоциациясодействия экологическим проектам, Центр экологических проектов, Экологическийцентр и др.;
фонды: Экологическийфонд, Фонд Байкала, Фонд Арала, Фонд защиты Ямала, Фонд Чернобыля, Молодежныйэкологический фонд и т.д.;
самостоятельныеорганизации: клубы, патрули, дружины, коммерческие кооперативы, частныепредприятия и организации по оказанию экологических услуг.
Наличие различных путей иметодов реализации задач, поставленных экологическим движением. По профилю деятельностиобщественные образования экологические движения в России могут бытькомплексными и специальными. Комплексные занимаются охраной окружающейприродной среды в числе других выполняемых ими функций. Специальные — выполняютлишь одну экологическую функцию.
Несмотря на многообразиеформ экологического движения, цели у них общие:
содействие решениюприродоохранных проблем, стоящих перед обществом;
пропаганда экологическихзнаний;
развитие экологическоговоспитания и образования;
общественныйприродоохранный контроль.
Одним из методов решениязадач, поставленных экологическим движением, является организация забастовок,собраний, митингов, референдумов по вопросам охраны окружающей природной среды.
Граждане и общественныеорганизации вправе обращаться с требованиями о прекращении экологически вреднойдеятельности и возмещении причиненного вреда в административные органы, суд иарбитражный суд.
Закон РоссийскойФедерации «Об охране окружающей природной среды», вступивший в силу 10 января2002 г., обязывает государственные органы оказывать всемерное содействиедеятельности экологических организаций, принимать необходимые меры повыполнению их предложений и законных требований.
Гармонизация отношенийприроды, человека, закона — ключевая триада и формула действия современногоэкологического движения в России.
Литература
1. Авраменко И.М. Природопользование.Белгород, 2007.
2. Арустамов Э.А. Природопользование.М., 2006.
3. Вронский В.А. Прикладная экология.Ростов-на-Дону, 2006.
4. Закон РФ «Об охране окружающейприродной среды» // Российская газета. 2002. Январь.
5. Гиляров А.М. Популяционная экология.М., 2005.
6. Коробкин В.И. и др. Экология.Ростов-на-Дону, 2008.
7. Петров В.И. Экологическое право. М.,2005.
8. Реймерс Н.Ф. Природопользование:Словарь-справочник. М., 2008.