--PAGE_BREAK-- продолжение
--PAGE_BREAK--По моему мнению, сущность казначейского исполнения бюджетов раскрывается в основном через следующие присущие такому их исполнению особенности:
- функционирование единого счета соответствующего бюджета;
- осуществление операций по распределению поступлений в бюджетную систему РФ по ее уровням через органы Федерального казначейства на счета соответствующих бюджетов;
- применение системы лицевых счетов, отражающих движение бюджетных средств на счетах бюджетных организаций, открытых в кредитных учреждениях;
- доведение финансирования непосредственно (без посредников) до конечных бюджетополучателей;
- повышение оперативности и качества предварительного и текущего контроля за расходованием бюджетных средств;
- широкое внедрение автоматизированных систем в расчетах и обеспечении информационных потоков;
- обязательность осуществления и учета кассовых операций органами Федерального казначейства.
Все эти составляющие «казначейского исполнения бюджетов» включают использование казначейских методов и технологий, в том числе по проведению и учету кассовых операций (поступлениям и выплатам).
В БК РФ кассовое обслуживание исполнения территориальных бюджетов органами Федерального казначейства рассматривается как одно из обязательных условий казначейского их исполнения.
Наряду с этим, в ст. 215.1 предусматривается возможность по соглашению с исполнительным органом государственной власти субъекта РФ передачи ему полномочия Федерального казначейства по такому обслуживанию исполнения региональных и местных бюджетов. Но в данном случае для исполнительных органов власти, их финорганов речь должна идти не об обслуживании (кассовом) исполнения территориальных бюджетов, а об использовании последними казначейских методов и технологий кассового исполнения бюджетов (по проведению и учету кассовых операций). [1]
Суть казначейского исполнения территориальных бюджетов состоит не только в проведении и учете операций по кассовому поступлению в бюджет и кассовым выплатам из бюджета. Эти операции могут осуществляться не только органами Федерального казначейства, но и исполнительными органами власти территориальных образований, их финорганами. Главное заключается в использовании казначейских методов и технологий кассового исполнения бюджета, основная особенность которых выражается, в указанных выше особенностях казначейского исполнения бюджетов.
Казначейская система исполнения бюджетов связана с методологией и технологией, используемыми при кассовом исполнении бюджетов. Функцию кассового исполнения бюджетов в части проведения и учета кассовых операций, в пределах своей компетенции, выполняют и банковская система, и органы Федерального казначейства. В кассовом исполнении бюджетов (проведении и учете кассовых операций) участвуют и финансовые органы на соответствующих уровнях власти (например, предоставление платежных документов для кассового расхода).
Понятие «казначейское исполнение бюджетов» появилось как альтернатива понятию «банковское исполнение бюджетов». В специальной литературе можно найти различные толкования этого понятия. При наличии различий в трактовках авторы в основном не сводят осуществление всех операций, составляющих понятие «казначейское исполнение бюджетов», только к функциям органов Федерального казначейства.
Понятие «кассовое обслуживание исполнения бюджетов» субъектов РФ и местных бюджетов органами Федерального казначейства лучше выражает суть деятельности органов Федерального казначейства по отношению к территориальным бюджетам, так как исполнение бюджета – это функция исполнительных органов власти. Что касается федерального бюджета, то Федеральное казначейство, находясь до 2005 г. в составе Минфина России, непосредственно участвовало в его исполнении, хотя и в этом случае можно говорить об обслуживании исполнения данного бюджета в части кассового его исполнения с точки зрения казначейских методов и технологий. В новых условиях Федеральное казначейство как самостоятельная служба продолжает участвовать в исполнении федерального бюджета, также обслуживая это исполнение с помощью казначейских методов и технологий.
Теперь в нормативных правовых документах, регулирующих казначейское исполнение территориальных бюджетов с участием органов Федерального казначейства, используется понятие «кассовое обслуживание исполнения бюджетов». Оно включает «учет доходов и расходов бюджетов и источников финансирования дефицитов в соответствии с бюджетной классификацией», а также «средств, поступающих от вышестоящих бюджетов».
В конечном счете, сущность казначейского исполнения бюджетов, включая кассовое их обслуживание, раскрывается через присущие ему функции, принципы, которые положены в его основу.
Согласно БК РФ принцип единства кассы означает «зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению федерального бюджета, осуществляемых за пределами Российской Федерации…».
Этот принцип – важное условие, характеризующее казначейское исполнение бюджета.
С точки зрения казначейского метода, главное в нем то, что бюджетные средства не только концентрируются для управления ими у финансового органа соответствующего исполнительного органа власти на едином счете (или счетах) данного бюджета, находящихся в учреждении банка, а также с отражением на едином казначейском счете в органе федерального казначейства, но и распределяются до конечных получателей бюджетных средств. Это позволяет иметь также возможность управлять остатками бюджетных средств и устанавливать контроль за обоснованностью цен, тарифов на оплату товаров и услуг.
Участие органов Федерального казначейства в исполнении территориальных бюджетов путем обслуживания кассового их исполнения (в части проведения и учета кассовых операций) по казначейским методам и технологиям отвечает принципу единства бюджетной системы, обеспечивая сочетание в этой системе интересов субъектов РФ, их муниципальных образований и Федерации в целом. Наиболее острой проблемой в настоящее время является ответ на вопрос: казначейские методы и технологии исполнения территориальных бюджетов должны осуществляться органами Федерального казначейства, на которые возложено кассовое обслуживание исполнения бюджетов, или их могут выполнять самостоятельно органы исполнительной власти, в частности, финансовые органы на региональном и местном уровнях? Острота его усилилась в последнее время в связи с новой редакцией Бюджетного кодекса РФ (ст. 215.1), согласно которой «кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством».
Таким образом, с формальной точки зрения вопрос этот решен. Но большинство субъектов РФ и муниципальных образований, признавая преимущество использования при исполнении территориальных бюджетов казначейских методов и технологий, не согласны с тем, что им не дается право самостоятельно исполнять полномочия по кассовым операциям и их учету в отношении своих территориальных бюджетов с использованием указанных методов и технологий.
Для объективной оценки качества исполнения на местах казначейских методов и технологий исполнительными органами власти, их финорганами требуется сравнить имеющуюся практику по данному вопросу со стандартами таких методов и технологий. Для поиска ответа на поставленный вопрос требуется проанализировать плюсы и минусы разных вариантов проведения и учета кассовых операций и использованием казначейских методов и технологий.
В принципе же, если рассматривать казначейское исполнение бюджетов, включая использование казначейских методов и технологий кассового обслуживания, то постановка вопроса о непосредственном участии исполнительных органов власти, их финорганов в казначейском исполнении своих территориальных бюджетов (в части кассовых операций и их учета) вполне правомерна. Участие же в этом процессе путем кассового обслуживания исполнения территориальных бюджетов органов Федерального казначейства отвечает требованию о том, что бы интересы региональных и местных органов власти по бюджетным вопросам не противоречили общегосударственным интересам, что соответствует принципу единства бюджетной системы страны.
В то же время в ст. 215.1 БК РФ допускается возможность передачи полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета исполнительным органам власти. Проблема же в том, чтобы определить, когда нельзя допустить, чтобы полномочие Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения территориальных бюджетов было передано органам исполнительной власти субъекта РФ. [1]
Видимо, это возможно в тех случаях, когда органы исполнительной власти не соблюдают установленные Федеральным казначейством стандарты проведения и учета кассовых операций с использованием казначейских методов и технологий в ходе исполнения бюджетов, включая финансовое обеспечение указанного полномочия за счет собственных доходов бюджета субъекта РФ при наличии собственности (имущества) субъекта РФ, необходимого для его осуществления. Еще раз подчеркнем, что важной задачей является реализация положения упомянутой выше Программы развития бюджетного федерализма о разработке Федеральным казначейством стандартов казначейского исполнения бюджетов, включая проведение и учет кассовых операций.
В то же время, при любых вариантах кассовые операции по зачислению и распределению в бюджетной системе федеральных налогов и сборов, а также средств федерального бюджета, передаваемых в территориальные бюджеты, видимо, должны осуществляться через органы Федерального казначейства.
1.2 Органы казначейства в системе бюджетно-правовых отношений
Субъекты РФ являются самостоятельными субъектами бюджетных правоотношений, статус которых обусловлен тем, что они осуществляют правомочия собственника финансовых ресурсов и выступают в правоотношениях в лице своих органов. Все денежные операции со средствами бюджетов отражаются на счетах, право распоряжениями, которыми принадлежит органам, исполняющим бюджет. Распоряжение бюджетным счетом выступает неотъемлемым элементом права собственности на региональный бюджет.
Федеральным законом от 20.08.04 г. №120-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный Кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» Бюджетный кодекс РФ был дополнен ст. 215.1 «Основы исполнения бюджетов», частью третьей, которой установлено правило о кассовом обслуживании исполнения бюджетов бюджетной системы РФ Федеральным казначейством. Названное положение вступило в действие с 1 января 2006 г. и вызвало неоднозначные оценки, в том числе обусловило постановку вопроса о соответствии расширения полномочий Федерального казначейства Конституции РФ. [1]
Оппоненты нового порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов всех территориальных уровней усматривают ряд проблем, среди которых потенциальная возможность зачисления всех доходов региональных бюджетов на счет территориального органа Федерального казначейства, в результате чего в доход федерального бюджета могут перечисляться бюджетные средства субъектов РФ. Неконституционность положений ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ усматривают и в том, что неотъемлемая часть бюджетных полномочий субъектов Федерации передается федеральному органу исполнительной власти, в том числе санкционирование расходов регионального бюджета; появляется дополнительный орган финансового контроля за бюджетной деятельностью субъектов РФ. Основной тезис, которым оперируют противники «всеобщего» кассового обслуживания бюджетов Федеральным казначейством заключается в необоснованном ограничении прав субъектов РФ самостоятельно распоряжаться своей собственностью – средствами бюджета.
Рассматривая сложившуюся ситуацию в части соотношения полномочий Федерального казначейства и конституционного статуса субъектов РФ, необходимо обратить внимание на Бюджетное послание Президента РФ «О бюджетной политике в 2004 году», в котором отмечалось, что переход на технологии единого казначейского счета по расходам федерального бюджета должен быть ускорен, а также подчеркивалась необходимость сосредоточения всех средств бюджетной системы в учреждениях Банка России. Практически это реализуется посредством проведения операций в рамках исполнения региональных и местных бюджетов через систему Федерального казначейства.
В этих целях вышеупомянутым законом №120-ФЗ детализированы бюджетные полномочия федеральных органов исполнительной власти, которым предоставлено право установления порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов и право осуществлять подобное обслуживание (ст. 7 БК РФ).
Правовая основа регулирования бюджетов каждого уровня бюджетной системы РФ основана на конституционных принципах государственного устройства и принципе бюджетного федерализма в том числе.
Конституцией РФ закреплен принцип единства экономического пространства, взаимосвязанным с понятием государственной целостности (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ). Единство экономического пространства реализуется через единство правовых режимов публичной собственности, единство финансовой системы, составным элементом которой выступает бюджетная система. Основной гарантией этого принципа является обеспечение единых прав и стандартов экономической (финансовой в том числе) деятельности на всей территории страны. Вместе с тем, принцип единства экономического пространства не должен противопоставляться принципу федерализма как гаранту государственной целостности. Гарантированное Конституцией РФ разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами нашло отражение в Бюджетном кодексе в качестве принципа самостоятельности, который означает право законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс (ст. 31).
Статьей 8 Конституции РФ установлены правовые основы единого рынка. Одновременно в названной норме перечислены звенья финансово-экономического механизма, основным элементом которого является финансовое регулирование, отнесенное п. «ж» ст. 71 Конституции РФ к предметам исключительного ведения Российской Федерации. В целях финансового регулирования был принят Бюджетный кодекс РФ, согласно ст. 7 которого в области регулирования бюджетных отношений к ведению органов государственной власти РФ относится, в числе прочих определение основ исполнения бюджетов всех уровней. Сущность ст. 7 Бюджетного кодекса заключается в наделении РФ правом определения основ составления, рассмотрения и исполнения бюджета, что соответствует федеративной природе Российского государства. Правовое регулирование исполнения бюджетов всех территориальных уровней по принципу основ означает, что федеральный центр устанавливает общие требования (принципы) к процессу исполнения бюджетов, детализация которых осуществляется нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальных образований.
Процесс казначейского исполнения бюджета обеспечивает реализацию права каждого субъекта РФ иметь собственный бюджет. Необходимо отметить, что ранее действовавшее бюджетное законодательство предусматривало обслуживание органами Федерального казначейства счетов только дотационных субъектов РФ; остальные имели право обслуживать бюджетные счета через региональные казначейства. С введением в действие ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ кассовое обслуживание всех региональных бюджетов осуществляется Федеральным казначейством, что соответствует конституционным принципам равенства субъектов Федерации. [1]
Ранее действовавшее бюджетное законодательство не содержало детальной регламентации полномочий Федерального казначейства по кассовому обслуживанию счетов бюджетов, равно как не давало понятия кассового обслуживания, что значительно затрудняло выявление соотношения и взаимосвязи полномочий Федерального казначейства с бюджетно-правовым статусом субъектов Федерации. Подобный пробел был восполнен дополнением Бюджетного кодекса РФ ст. 6, ст. 167.1 и 215.1.
продолжение
--PAGE_BREAK--Примечательно, что законом №120-ФЗ Бюджетный кодекс дополнен ст. 166.1 – «Бюджетные полномочия Федерального казначейства», а также нормой, устанавливающей ответственность Федерального казначейства за правильное и своевременное кассовое обслуживание бюджетных счетов (п. 3 ст. 167 БК РФ).
Тем самым, полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию счетов бюджетов всех уровней установлены федеральным законодателем в рамках его компетенции, нормативно определены и ограничены Бюджетным кодексом РФ и принятыми в соответствии с ним подзаконными нормативными правовыми актами. Установлены также меры ответственности Федерального казначейства за нарушения порядка кассового обслуживания бюджетов.
Наличие в Бюджетном кодексе правила об исполнении бюджетов всех уровней органами Федерального казначейства обусловлено стремлением законодателя реализовать принцип единства бюджетной системы, закрепленного ст. 29 Бюджетного кодекса РФ и означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в РФ, санкций за нарушения бюджетного законодательства, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней, ведения бухгалтерского учета средств федерального, региональных и местных бюджетов. [1]
Реализация принципа единства бюджетной системы предполагает установление на уровне федерального законодателя единых правовых и учетных стандартов кассового обслуживания исполнения бюджетов всех уровней.
Федеральный законодатель истолковал принцип единства бюджетной системы в том числе и как необходимость создания единой организационно-правовой системы, обслуживающей счета бюджетов всех уровней: Центральный банк России в совокупности с Федеральным казначейством (п. 2 ст. 155, п.п. 2 и 3 ст. 156, ст. 215, 215.1). [1]
Избранная федеральным законодателем модель кассового обслуживания бюджетов может быть объяснена и тем, что бюджетные средства, находящиеся на обслуживании в органах Федерального казначейства, оказываются наиболее защищенными от финансовых рисков.
Произошедший в Российской Федерации в 1998 г. финансовый кризис наглядно показал, что банкротство одной кредитной организации неминуемо повлекло за собой несостоятельность других. В результате возник хорошо известный финансовому риску «эффект домино», при котором многие субъекты Федерации фактически потеряли свои бюджеты (как по причине банкротства кредитной организации, в которой обслуживался бюджет, так и в результате возникшей из-за банковского кризиса гиперинфляции). В сложившейся ситуации федеральный бюджет был вынужден компенсировать минимально необходимые расходы субъектам Российской Федерации.
Создание правового механизма, обеспечивающего повышение надежности всей бюджетной системы, особенно в части обслуживания публичных финансовых средств, должно стать одной из главных задач федерального законодателя.
В бюджетно-правовом статусе публичных образований следует отграничить материальные права (сбор доходов, распределение и осуществление расходов) от процедурно-процессуальных (кассовое обслуживание счетов бюджетов). Конституционно установленное право субъектов Российской Федерации иметь собственный бюджет относится к материальным бюджетным правам.
Согласно гл. 24 и 25 Бюджетного кодекса РФ казначейское исполнение бюджета является составной частью исполнения бюджета.
Процесс казначейского исполнения бюджета состоит из следующих стадий: регистрация бюджетных поступлений; доведение бюджетных ассигнований до распорядителей и получателей бюджетных средств; установление и доведение лимитов бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств; подтверждение органом, исполняющим бюджет, денежных обязательств; распределение доходов между бюджетами различных уровней; расходование бюджетных средств.
Утвержденный приказом Федерального казначейства от 22.03.05 г. №1н «Порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства» устанавливает, что при кассовом обслуживании исполнения бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов учет операций со средствами бюджетов осуществляется на счетах, открытых органам Федерального казначейства отдельно для каждого бюджетополучателя в подразделениях расчетной сети Банка России». [8]
«Порядок учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации» (утвержден приказом Минфина России от 16.12.04 г. №116-н) устанавливает, что органы Федерального казначейства осуществляют учет поступлений и их распределение между бюджетами по кодам бюджетной классификации Российской Федерации, выполняя последовательно следующие действия: оформляют платежные поручения на возврат плательщикам ошибочно перечисленных сумм поступлений, принадлежность которых к доходам бюджетов не установлена (п. 5). П. 8 устанавливает, что поступления от уплаты региональных и местных налогов, сборов и иных платежей, являющихся источниками формирования доходов региональных или местных, и не подлежащие в соответствии с бюджетным законодательством зачислению на счета органов Федерального казначейства, подлежат перечислению органом Федерального казначейства по принадлежности. Таким образом, отсутствуют основания для «смешивания» денежных средств бюджетов различных уровней.
Выявление конституционных основ положений ст. 215.1 Бюджетного кодекса необходимо осуществлять в системной взаимосвязи со ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ, согласно которой органы Федерального казначейства являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений. Аналогичное соотношение компетенции Федерального казначейства и собственников бюджетных средств закреплено в таких правовых актах, как «Положение о Федеральном казначействе» (утв. Постановлением Правительства РФ от 01.12.04 г. №703), «Порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства» (утв. Приказом Федерального казначейства от 22.03.05 г. №1н). Более того, «Общий порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» (утв. Приказом Федерального казначейства от 25.08.05 г. №12н), развивая положения ст. 8, 215, и 215.1 Бюджетного кодекса РФ устанавливает, что «Управление средствами на единых счетах бюджетов осуществляют соответствующие финансовые органы, если законодательными и иными нормативными правовыми актами российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления не установлено иное. Все кассовые операции по исполнению бюджетов осуществляются органом кассового обслуживания от имени и по поручению финансовых органов, администраторов поступлений в бюджет, администраторов источников финансирования дефицита бюджета или получателей средств соответствующего бюджета» (п. 1.6). [1]
«Порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства» (утв. Приказом Федерального казначейства от 22.03.05 г. №18н) устанавливает, что «проведение кассовых операций осуществляется на основании платежных документов с предварительным санкционированием их финансовым органом (уполномоченным органом), главным распорядителем (распорядителем) средств бюджета или без него согласно Соглашению…» (п. 5.2.). Как видно, инициатива санкционирования расходов исходит только от субъекта Федерации – в лице финансового органа или распорядителя средств регионального бюджета. Им же устанавливается порядок подтверждения расходов.
Положение о Федеральном казначействе (утв. Постановлением Правительства РФ от 01.12.04 г. №703) устанавливает, что Федеральное казначейство осуществляет функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета (п. 1). Тем самым, органам Федерального казначейства предоставлено право по контролю за ведением операций только со средствами федерального бюджета, относительно региональных бюджетов Федеральное казначейство контрольных полномочий не имеет.
Органы исполнительной власти субъектов РФ специальной компетенции не образуют единой системы. Конституция РФ в качестве одного из принципов федеративного устройства России закрепляет разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (п. 3 ст. 5) и устанавливает, что государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти (п. 2 ст11). Согласно ч. 1 ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы только для осуществление своих полномочий. Исполнение регионального бюджета, как было отмечено, относится к полномочиям субъекта РФ. Передавать осуществление части своих полномочий органы исполнительной власти субъектов РФ могут по соглашению с федеральными органами исполнительной власти (п. 3 ст. 78 Конституции РФ).
Следовательно, конституционная модель взаимоотношений органов исполнительной власти федерального уровня и органов исполнительной власти субъектов РФ допускает передачу полномочий по исполнению бюджета субъекта РФ, но только по инициативе самого субъекта РФ и на основе заключенного соглашения. Однако полученный вывод относится к передаче субъектом РФ всех полномочий по исполнению своего бюджета органу федеральной власти. Осуществленное федеральным законодателем в пределах ч. 3 ст. 55 Конституции РФ ограничение бюджетных прав в рамках процедуры обслуживания бюджетного счета, не влекущее изменения сущности права публичной собственности на соответствующий бюджет, может расцениваться в качестве конституционно значимой цели, направленной на сохранение экономической безопасности. Отсутствие у субъектов РФ полномочий по самостоятельному кассовому исполнению бюджетов не повлечет невозможность осуществлять права собственников на денежные средства, необходимые для реализации целей и задач территориального уровня.
Таким образом, императивное требование федерального законодательства об исполнении бюджетов всех уровней посредством органов Федерального казначейства не влечет подмены органами государственной власти федерального уровня специализированных исполнительных органов власти субъектов РФ, образованных в целях реализации прав собственника на денежные средства соответствующего территориального уровня.
Положения ст. 215.1 Бюджетного кодекса не препятствуют субъектам Федерации получать оперативную информацию о кассовом обслуживании своих бюджетов. подзаконные нормативные правовые акты, принятые в развитие ст. 215 и 215.1 Бюджетного кодекса РФ предоставляют субъектам Федерации возможность контролировать действия органов Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения региональных бюджетов. [1]
Все действия органов Федерального казначейства в процессе кассового обслуживания бюджетов субъектов Федерации являются прозрачными для собственников бюджетных средств; информация обо всех операциях по движению бюджетных средств оперативно направляется финансовым органом субъектов Федерации; ежемесячно органом Федерального казначейства и субъектом Федерации (в лице уполномоченного органа бюджетного процесса) проводятся сверки операционных действий по кассовому исполнению регионального бюджета. Подобные сверки проводятся как в разрезе администраторов поступлений доходов и распорядителей бюджетных средств, так и в разрезе бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации.
В сфере распоряжения публичной собственностью важнейшую роль играет принцип правового государства, одним из аспектов которого выступает самоограничение государства и местного самоуправления в вопросах формирования и распоряжения публичной собственностью.
Положения ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ ограничивают право публичной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований только в части выбора организаций, обслуживающих счета соответствующих бюджетов. Справедливо отметить, что и сама Российская Федерация (бюджет которой не имеет дефицита) ограничена в этом полномочии – рассматриваемые положения Бюджетного кодекса предписывают обслуживать счет федерального бюджета так же в Федеральном казначействе.
Согласно Конституции РФ конституционные гарантии свободы экономической деятельности могут быть ограничены в конституционно значимых целях и только на основании федерального закона: ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (ч. 2 ст. 74); права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55).
Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что осуществленное нормами Бюджетного кодекса ограничение процедурно-процессуальных бюджетных прав не повлекло утраты сущности права собственности субъектов Российской Федерации на соответствующие бюджетные средства.
Бюджет каждого территориального уровня предназначен для материального обеспечения функций соответствующего публичного субъекта, а в целом бюджетная система является экономической основой государственного суверенитета, что наделяет ее признаками объекта экономической безопасности и предопределяет механизм конституционно-правовой защиты. Достижение общих конституционных целей, в частности сохранение экономической безопасности государства, может оправдать ограничение процедурно-процессуальных бюджетных прав публичных собственников.
Таким образом, положения ст. 215.1 Бюджетного кодекса вытекают из необходимости достижения баланса конституционных ценностей, получающих воплощение в гарантированности свободы экономической деятельности, с одной стороны, и государственной целостности, – с другой. Установленные названными нормами Бюджетного кодекса РФ ограничения соответствуют конституционно значимым целям и согласуются с основами государственного устройства, в частности с принципом равенства субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5 Конституции РФ). [1]
1.3 Пути реализации реформы местного самоуправления казначейскими органами
В соответствии со ст. 65 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» кассовое обслуживание бюджетов вновь образуемых муниципальных образований осуществляется в порядке, предусмотренном Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Согласно ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ кассовое обслуживание бюджетов поселений, бюджетов муниципальных районов и городских округов осуществляется территориальными органами Федерального казначейства. [1]
Вместе с тем, в условиях существования и функционирования в ряде субъектов Федерации региональных систем казначейских органов, кассовое обслуживание бюджетов поселений может быть организовано и в органах регионального казначейства согласно приказу Федерального казначейства №1н от 25 марта 2005 г. о «Порядке кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства». [8]
В зависимости от выбранного варианта кассового обслуживания бюджетов поселений согласно приказу №1н функции территориальных органов Федерального казначейства могут включать:
– ведение лицевых счетов распорядителей и получателей бюджетных средств местных бюджетов;
– учет и доведение информации о лимитах бюджетных обязательств и объемах финансирования до бюджетополучателей местных бюджетов;
– учет денежных обязательств местных бюджетов;
продолжение
--PAGE_BREAK--– санкционирование и проведение платежей за счет средств местных бюджетов;
– формирование и предоставление отчетной информации о кассовых операциях местных бюджетов.
В связи с реформированием бюджетного устройства местного уровня, связанного с выделением четвертого уровня бюджетной системы, возникает объективная необходимость построения оптимальной с организационной и экономической точки зрения, но в тоже время эффективной и информативной модели управления бюджетными потоками на субфедеральном уровне, которая укладывалась бы в рамки приказа №1н.
При этом кассовые расходы и учет операций со средствами бюджетов должны будут осуществляется с отдельных счетов 40204 «Средствами местных бюджетов», открытых в учреждении Банка России отделениям Федерального казначейства для каждого муниципального образования.
Из вариантов кассового обслуживания, предусмотренных приказом №1н Казначейства России, обязательным должен быть вариант с открытием и ведением счета финансовой службы соответствующего бюджета. [1]
При этом финансовая служба поселения должна организовывать:
– ведение лицевых счетов распорядителей и получателей бюджетных средств в собственном казначействе;
– ведение учета лимитов бюджетных обязательств, объемов финансирования, учет бюджетных обязательств, а также осуществление кассовых расходов.
В данном случае Федеральное казначейство будет проверять, соответствует ли заполнение представленных платежных документов требованиям нормативных актов, и обеспечивать исполнение платежных поручений, списывая средства с единого счета бюджета поселения в пределах имеющегося остатка.
Среди первостепенных недостатков можно определить экономическую неэффективность применения данной схемы, так как она влечет за собой затраты трех уровней власти: федеральной, региональной и местной.
Вместе с этим, данная модель может быть реализована исключительно при организации электронного документооборота между органом Федерального казначейства и органом, организующим исполнение бюджета поселения.
Другой моделью кассового обслуживания исполнения бюджета, избранной муниципальным образованием поселенческого уровня, может быть вариант с открытием главным распорядителям, распорядителям и получателям бюджетных средств лицевых счетов в отделениях Федерального казначейства для учета операций по расходам бюджета на основании соглашения о передаче органам Федерального казначейства отдельных функций по исполнению бюджета поселения.
При кассовом обслуживании исполнения бюджетов поселений по схеме с открытием и ведением в органах казначейства лицевых счетов распорядителей и получателей средств бюджета поселения, процедуры доведения лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования до распорядителей и получателей средств реализуются аналогично технологиям казначейского исполнения регионального бюджета сообразно приказу Минфина №46н от 19 апреля 2000 г. «Об утверждении правил кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства» и п. 5,6 и 7 приказа №1н (в зависимости от объема передаваемых функций). [8]
Необходимо отметить, что для обеспечения кассового обслуживания исполнения бюджетов поселений по данной технологии необходимо создать кадровый и информационно-технологический базис в каждом из вновь образуемых муниципалитетов, а в частности:
– организовывать в структуре администрации поселения финансовую службу;
– построить в каждом поселении полновесную структуру операторов бюджетных средств, состоящую из главного распорядителя, распорядителей и получателей бюджетных средств поселения;
– произвести отбор, а при необходимости произвести обучение специалистов, которые будут организовывать исполнение бюджета поселения и взаимодействие с казначейским органом, организующим кассовое обслуживание соответствующего бюджета (кадровый вопрос на местном уровне стоит достаточно остро и является проблемным аспектом организации казначейской системы исполнения бюджетов местного уровня);
– приобрести необходимый комплект компьютерной техники, информационно-программных средств, а также обеспечить наличие телекоммуникационной системы транспортной сети, для корреспонденции с казначейскими органами;
– обеспечить электронный документооборот между органами казначейства и финансовой службой поселения, а также всеми бюджетополучателями для организации доведения лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования до бюджетополучателей и распорядителей бюджетных средств поселения, что предусмотрено в приказе №1н (в противном случае, в условиях географической удаленности от органов казначейства, организующего кассовое обслуживание соответствующего бюджета, потребуются значительные транспортные расходы, операторов бюджетных средств поселенческого уровня для регулярной доставки расходных расписаний в отделение Федерального казначейства и получения выписок по своим счетам);
– создать адекватную систему инженерного обеспечения, которая являлась бы надежной основой для должного функционирования комплекса технико-технологического оборудования.
Наряду с этим, открытие и ведение лицевых счетов получателей бюджетных средств поселения потребует бухгалтерского учета в организациях – бюджетополучателях, а следовательно повлечет за собой рост затрат на оплату труда и содержание дополнительного количества штатных единиц.
Однако следует отметить, что в условиях дефицитности абсолютного большинства бюджетов местного уровня, которая лишь усугубится при дроблении существующего в настоящее время на данном уровне налогового потенциала, реализация вышеперечисленных мероприятий для вновь образуемых муниципальных образований на начальном этапе является проблемной, а возможно, и не выполнимой задачей.
Очевидна необходимость выработки альтернативных моделей кассового обслуживания исполнения бюджетов поселений, которые вписывались бы в рамки действующего законодательства РФ, инструктивных и методологических документов Минфина России и Казначейства России, а также соответствовали концепции организации межбюджетных отношений, принятой на уровне субъекта Федерации.
При этом данные модели должны решать политические задачи, обеспечивать деятельность органов местного самоуправления без ущемления их конституционных прав по осуществлению принадлежащих им полномочий. Актуальность этой задачи была обозначена в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию РФ о бюджетной политике на 2007 г. [2]
Одной из таких моделей можно предположить схему кассового обслуживания бюджета поселения органами Федерального казначейства, при котором органы местного самоуправления на основании соглашения передают ряд полномочий по исполнению своего бюджета финансовому органу районного уровня.
Эта модель предусматривает открытие на отдельном счете 40204 «Средства местных бюджетов» лицевого счета главного распорядителя средств – администрации поселения для проведения операций со средствами бюджета поселения при заключении органами местного самоуправления поселенческого уровня соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им полномочий по исполнению своих бюджетов путем предоставления субвенций. Этим обеспечивается соблюдение ст. 9 и 215.1 Бюджетного кодекса РФ и положений приказа №1н.
Отличительной особенностью этой схемы является то, что полномочия по финансированию части бюджетополучателей поселения, согласно ст. 14 закона №131-ФЗ, передаются на уровень муниципального района.
При этом лицевые счета бюджетополучателей вновь создаваемых муниципальных образований (администрации района, финансовой службы, учреждения культуры) открываются в финансовом органе района, который от имени и по поручению органа местного самоуправления поселения осуществляет учет операций на их лицевых счетах через единый счет бюджета поселения, открытый в отделении Федерального казначейства.
Процедура доведения лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования до получателя средств бюджета поселения, переданного на районный уровень, ведение учета и формирование отчетности в процессе его финансирования, будет производиться финансовым органом муниципального района.
Тем не менее, в рамках этой схемы казначейского исполнения бюджетов поселения остается необходимость обеспечения бюджетополучателей на уровне поселения техническими средствами и программными комплексами, необходимыми для казначейского исполнения бюджета, а также высококвалифицированными специалистами, способными вести бухгалтерский учет. Все это также требует определенных затрат и стимулирует рост непроцентных расходов бюджетов поселений в условиях их дефицитности.
Однако стоит отметить, что в Российской Федерации, на первоначальном этапе введения в действие закона №131-ФЗ вероятна ситуация, когда органы местного самоуправления поселенческого уровня объективно не смогут обеспечить осуществление казначейского исполнения на своей территории.
Причиной этому могут являться как географические особенности, так и информационно-технологические факторы, например, технологические и финансовые сложности в организации транспортной телекоммуникационной сети, отсутствие телефонной связи надлежащего качества, а также проблемы, связанные с минимизацией расходов на оплату труда муниципальных служащих или же отсутствием квалифицированного кадрового состава, способного обеспечить ведение бухгалтерского учета согласно инструкции, утвержденной приказом Минфина России от 26.08.04 №70н.
В данной ситуации, если на территории поселения совершенно отсутствует экономический, технологический или кадровый потенциал для организации казначейского обслуживания своего бюджета, считается целесообразным заключение органами местного самоуправления поселенческого уровня соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им полномочий по исполнению своих бюджетов и ведению бюджетного учета путем предоставления субвенций в полном объеме своих доходных источников.
Для реализации данной схемы казначейского исполнения бюджета поселения необходимо открытие лицевого счета финансового отдела муниципального района на счете 40204 «Средства местных бюджетов поселения». На данном счете будет происходить учет всех расходных операций по финансированию бюджетных обязательств поселения, а также формирование и передача отчетности по исполнению бюджета поселения.
Таким образом, финансовый отдел муниципального района может стать так называемой централизованной бухгалтерией для поселения.
Преимуществом организации кассового обслуживания исполнения бюджетов поселений по этой схеме является решение многих процедурных вопросов. Так, например:
– использование телекоммуникационных каналов связи, имеющихся на уровне муниципального района при кассовом обслуживании бюджетов вновь образуемых муниципальных образований;
– уход от необходимости построения в каждом поселении структуры операторов бюджетных средств;
– сокращение времени прохождения бюджетных средств до конечных бюджетополучателей.
Все это позволяет поддерживать технологическую составляющую процесса кассового обслуживания бюджетов поселений на должном уровне и одновременно экономит бюджетные ресурсы поселения. Кроме того, применение данной модели решает проблему кадрового наполнения вновь создаваемых участников бюджетного процесса: главных распорядителей и распорядителей средств – в них нет необходимости.
Отметим, что данный вариант представляется нам оптимальный моделью организации кассового обслуживания бюджетов поселений, как для территориальных органов Федерального казначейства, так и для администраций поселений, особенно на начальном этапе деятельности вновь образуемых органов местного самоуправления.
Моделью казначейского исполнения бюджетов поселений, способной урегулировать нерешенные кадровые и технико-технологические вопросы может стать вариант с открытием на счете 40204 «Средства местных бюджетов» для проведения операций со средствами бюджета поселения и ведением в органах казначейства лицевого счета распорядителя средств бюджета поселения без открытия лицевых счетов бюджетополучателей бюджета поселения.
Реализация данной схемы предполагает осуществление кассового обслуживания бюджетов поселения с открытием одного лицевого счета администрации поселения, с которого будет производиться кассовый расход без открытия лицевых счетов получателям бюджетных средств.
При этом функции по составлению сметы получателя средств бюджета поселения, распределению объемов финансирования, ведению бухгалтерского учета, принятию бюджетных обязательств и сбору необходимых документов для осуществления кассового расхода, формированию платежных поручений для предоставления в органы федерального казначейства будут осуществляться финансовой службой администрации поселения, на основании соглашений, аналогично функциям централизованных бухгалтерий.
Тем более что ведение бухгалтерского учета в муниципальных учреждениях, являющихся юридическими лицами и финансируемых из местных бюджетов, осуществляется в соответствии со ст. 6 Федерального закона «О бухгалтерском учете» централизованными бухгалтериями, как учреждениями, обеспечивающими ведение бухучета муниципальных учреждений.
Данный порядок финансирования всех муниципальных учреждений и ведения учета централизованными бухгалтериями не только не противоречит ни гражданскому, ни бюджетному, ни налоговому законодательству, но является достаточно эффективным.
В противном случае, бюджетные учреждения поселенческого уровня будут наделены полномочиями самостоятельного ведения бухгалтерского учета и будут вынуждены открывать отдельные лицевые счета в органах Федерального казначейства, что повлечет за собой:
– увеличение сметных расходов по содержанию дополнительной численности работников и приобретению обеспечивающей техники;
– рост транспортных расходов бюджетополучателей и распорядителей бюджетных средств поселения, особенно в условиях их географической удаленности от органа, осуществляющего их кассовое обслуживание.
Очевидными преимуществами реализации данной схемы являются:
– минимизация сроков прохождения финансирования от распорядителя к бюджетополучателю, т.е. отсутствие необходимости в доведении объемов финансирования первоначально до распорядителя средств, а после этого до бюджетополучателя;
– сокращение расходов бюджетов поселения на обучение и содержание квалифицированных специалистов;
– возможность организации кассового обслуживания исполнения бюджетов поселений, основанного на электронном документообороте, что призвано обеспечить точность и оперативность реализации бюджетного процесса на поселенческом уровне.
По моему мнению, применение технологии, предусматривающей существование централизованных бухгалтерий, конструктивно повлияет на процесс кассового обслуживания бюджетов поселений.
2. Порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов органами федерального казначейства
2.1 Кассовое обслуживание исполнения бюджета
До 1 января 2006 г. кассовое обслуживание исполнения бюджетов регламентировалось приказом Минфина России от 19 апреля 2000 г. №46н «Об утверждении Правил кассового обслуживания исполнения местных бюджетов органами федерального казначейства». Данный приказ в свое время позволил качественно усовершенствовать процесс кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы российской Федерации, однако он не учитывал технологию единого счета бюджета, позволяющую концентрировать все средства бюджета на едином счете.
В соответствии с п. 39 Федерального закона от 20 августа 2004 г. №120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» Бюджетный кодекс Российской Федерации дополнен статьей 215.1, вступившей в действие с 1 января 2006 г. и устанавливающей, что кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством. [1]
В этой связи, в целях эффективной реализации положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, Казначейством России разработан и с 1 января 2006 г. вступил в действие порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства, утвержденный приказом Федерального казначейства от 22 марта 2005 г. №1н. [8]
продолжение
--PAGE_BREAK--Указанный Порядок дал возможность органам Федерального казначейства:
– вести единообразный учет операций со средствами бюджета, включая целевые средства, выделяемые в установленном порядке бюджетам из федерального бюджета или из бюджета субъекта Российской Федерации;
– вести лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств в органах Федерального казначейства;
– проводить и учитывать на едином счете бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета), открытом органу Федерального казначейства для кассового обслуживания исполнения соответствующего бюджета, кассовые операции по поступлению и возврату не только собственных доходов соответствующего бюджета, но и операции по привлечению и погашению источников финансирования дефицита бюджета, а также по возврату в бюджет средств, выданных на возвратной основе, и восстановлению произведенных получателями средств кассовых расходов бюджета.
При этом данным Порядком предусматривается не только кассовое обслуживание исполнения бюджета органами Федерального казначейства, но и передача им части функций по организации исполнения бюджета на договорной основе путем заключения соответствующего соглашения.
Осуществление Казначейством России федеральных полномочий по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации позволило обеспечить:
– соблюдение принципа единства бюджетной системы Российской Федерации, включающего в себя, в том числе: единство правовой базы, единство денежной системы, единство форм бюджетной документации, единство принципов бюджетного процесса в Российской Федерации, единообразие санкций за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и ведения бухгалтерского учета;
– доступ органов, осуществляющих кассовое обслуживание исполнения бюджетов (органов Федерального казначейства) значительного количества субъектов Российской Федерации путем централизации счетов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в Головных расчетно-кассовых центрах ЦБ РФ, к платежной системе Банка России, а также единую методологию взаимодействия с платежной системой Банка России;
– сосредоточение средств бюджетной системы Российской Федерации в Банке России;
– условия для сохранности бюджетных средств при возникновении риска потери средств местных бюджетов;
– исполнение всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации с использованием принципа единого счета бюджета;
– возможность получения достоверной и своевременной информации об оборотах сектора государственного управления;
– необходимое качество, оперативность, прозрачность и полноту информации не только о финансовых потоках, но и об остатках средств в бюджетной системе Российской Федерации, необходимых для принятия эффективных управленческих решений в области денежно-кредитной политики;
– реальные условия для реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части реального функционирования бюджетов муниципальных образований;
– условия для добросовестной конкуренции кредитных организаций.
Кроме того, при существующей кадровой проблемы в финансовой системе, органы Федерального казначейства осуществляют обучение специалистов сельских поселений организации бюджетного процесса и бюджетного учета, проводят с ними семинары по вопросам бюджетного законодательства в целом, и исполнения бюджетов поселений в частности, в рамках единой для всей страны методологии бюджетного учета и принципа единства бюджетной системы Российской Федерации.
Как и при многих новых начинаниях, при внедрении нового порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов органы Федерального казначейства столкнулись с рядом проблем, которые требуют решения.
В части основных проблем в процессе кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов необходимо отметить следующее:
– недостаточная техническая готовность финансовых органов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, плохое качество связи;
– отсутствие утвержденных в установленном порядке бюджетов отдельных муниципальных образований и утвержденных администраторов неналоговых поступлений муниципальных образований, а также отсутствие кодов бюджетной классификации, закрепленных за администраторами поступлений в местные бюджеты;
– отсутствие регистрации в налоговых органах отдельных органов местного самоуправления муниципальных образований, имеющих самостоятельные бюджеты;
– несовершенное программное обеспечение; и др.
2.2 Система управления финансовыми ресурсами регионов
Наиболее значимым нововведением стало наделение муниципальных образований поселенческого уровня полномочиями по решению вопросов местного значения и соответственно собственными финансовыми ресурсами.
Законом Алтайского края от 02.12.2003 г. №64-ЗС «Об установлении границ муниципальных образований и наделении их статусом сельского, городского поселения, городского округа и муниципального района» наделены статусом: сельского поселения – 720 муниципальных образований, городского поселения – 5 муниципальных образований, городского округа – 12 муниципальных образований и муниципального района – 60 муниципальных образований.
Муниципальными образованиями приняты собственные нормативные акты, определяющие ведение бюджетного процесса.
По состоянию на 1 января 2006 года все муниципальные образования заявили о самостоятельном исполнении соответствующих бюджетов. На сегодняшний день все муниципальные образования зарегистрировали свои уставы, им присвоен код ОКАТО.
Порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства, утвержденный Приказом Федерального казначейства от 22.03.2005 №1н (далее – Порядок 1н), вступивший в силу с 1 января 2006 года, разработан Федеральным казначейством в целях реализации статей 166.1 и 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации и устанавливает порядок кассового обслуживания операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета.
На руководителей органов Федерального казначейства края легла персональная ответственность за проведение всех организационных мероприятий, которые позволили реализовать в соответствии со статьей 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации функцию по кассовому обслуживанию исполнения краевого и местных бюджетов в установленные Законом сроки и в соответствии с Порядком 1н.
По состоянию на 1 января 2006 года органы Федерального казначейства края осуществляли кассовое обслуживание исполнения краевого бюджета, бюджетов 11 городов, 60 районов, бюджета ЗАТО «Сибирский», 923 получателя средств краевого бюджета и 2024 получателя средств местных бюджетов, было открыто 3284 лицевых счета получателей средств краевого и местных бюджетов.
В целях реализации Федерального Закона 131-ФЗ и Порядка 1н проведены следующие мероприятия:
– совместно с Комитетом администрации края по финансам, налоговой и кредитной политике были проведены совещания-семинары с Отделениями по районам и городам Управления Федерального казначейства по Алтайскому краю и финансовыми органами муниципальных образований по изучению положений Порядка 1н. Совещания-семинары проходили на базе пилотных центров Отделений. В результате совещаний-семинаров были выявлены и рассмотрены вопросы и наиболее острые проблемы перехода на новый порядок кассового обслуживания;
– с администрацией Алтайского края, а также со всеми администрациями муниципальных образований заключены соглашения об осуществлении органами Федерального казначейства края отдельных функций по исполнению бюджета края и местных бюджетов при кассовом обслуживании исполнения соответствующих бюджетов;
– со всеми финансовыми уполномоченными органами края подписаны Регламенты о порядке и условиях обмена информацией между финансовым органом, уполномоченным органом и органом Федерального казначейства при кассовом обслуживании исполнения соответствующего бюджета;
– осуществлен переход на работу в режиме функционирования единого казначейского счета Управления Федерального казначейства по Алтайскому краю, открытого на балансовом счете №40201 «Средства бюджетов субъектов Российской Федерации»;
– отдельно для каждого местного бюджета в ГРКЦ ГУ БАНКА РОССИИ по Алтайскому краю открыто 797 лицевых счетов на балансовом счете №40204 «Средства местных бюджетов», в том числе 676 – Управлению. Счета, ранее открытые Отделениям в кредитных организациях, расчетно-кассовых центрах, закрыты;
– в Центре-КС в тестовом режиме была отработана схема кассового обслуживания исполнения краевого и местных бюджетов в соответствии с Порядком 1н, подготовлены и сформированы выходные формы из программного комплекса. В результате проделанной работы органы Федерального казначейства были готовы к переходу с 1 января 2006 года на кассовое обслуживание в соответствии с Порядком 1н.
Порядок 1н предлагает два варианта кассового обслуживания. В крае вопрос выбора варианта не был актуален, так как с 2000 года уже была выбрана схема и наработан опыт кассового обслуживания с открытием в органах Федерального казначейства лицевых счетов распорядителям и получателям средств соответствующего бюджета.
Основными проблемами при реализации в Алтайском крае с 1 января 2006 года Федерального Закона 131-ФЗ были:
– отсутствие технической возможности в большинстве сельских и городских поселений подготовки и обработки расчетно-платежных документов. Решение данной проблемы в большей степени взял на себя Комитет;
– отсутствие специалистов по программному обеспечению в финансовых органах и администрациях поселений;
– отсутствие утвержденных в установленном порядке бюджетов отдельных сельских поселений;
– не предоставление в необходимый срок отдельными финансовыми (уполномоченными) органами сводных реестров главных распорядителей, распорядителей, получателей средств местного бюджета и изменения к ним.
Следует отметить, что наибольший массив вопросов возник у финансовых органов и администрации поселений по кассовым поступлениям, поскольку Порядок 1н позволяет проводить и учитывать на едином счете бюджета, открытого органу Федерального казначейства для кассового обслуживания исполнения соответствующего бюджета, не только операции по поступлению и возврату собственных доходов бюджета, но и операции по привлечению и погашению источников финансирования дефицита бюджета, а также по возврату бюджетных средств, выделенных на возвратной основе и восстановлению произведенных получателями средств кассовых расходов бюджета.
В процессе работы обсуждались, уточнялись и отрабатывались с финансовыми органами и администрациями поселений такие вопросы, как работа администратора поступлений с кодом доходов «Невыясненные поступления, зачисляемые в бюджет» и оформление соответствующих расчетно-платежных документов; порядок осуществления и учета операций по кассовым выплатам из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов с доведением органами Федерального казначейства до администраторов бюджетных назначений и объемов финансирования по источникам; представление в установленные сроки оперативных и ежемесячных отчетов по кассовым поступлениям и кассовым выплатам из бюджета.
Таблица 2. Перечень администраторов доходов и источников внутреннего финансирования дефицита бюджета муниципального района – органов местного самоуправления
Код главы
Код
Наименование
092
092
092
092
092
092
092
000
000
000
1 11 05035 05 0000 120
1 13 02024 05 0000 130
1 14 02033 05 0000 410
0 60 10000 10 0000 430
1 17 05050 05 0000 180
1 17 01050 05 0000 180
1 16 90030 05 0000 140
1 16 90050 05 000 140
Комитет по финансам, налоговой и кредитной политике района Алтайского края
Доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении бюджетных учреждений в хозяйственном федении муниципальных унитарных предприятий
Сбор за выдачу лицензий
Доходы от реализации имущества
Поступление от продажи земельных участков, находящихся в границах поселений
Прочие неналоговые доходы местных бюджетов
Невыясненные поступления
Доходы закрепленные за всеми администраторами
Прочие поступления от денежных взысканий и сумм в возмещении ущерба, зачисляемые в бюджет муниципального района
Прочие поступления от денежных взысканий и сумм в возмещении ущерба, зачисляемые в бюджет муниципального района
Несмотря на возникавшие трудности и проблемы с 1 января 2006 года органы Федерального казначейства края перешли на кассовое обслуживание исполнения краевого и 797 бюджетов муниципальных образований в соответствии с Порядком 1н, а опыт работы 2-х месяцев позволил более детально уточнить отдельные вопросы, обозначить проблемы и найти пути их решения.
С февраля 2006 года в рамках реализации положений Порядка 1н органы Федерального казначейства края осуществляют учет субсидий и субвенций, полученных из федерального бюджета, контроль за использованием которых возложен на органы Федерального казначейства. Данный учет позволил получить оперативную информацию по поступлению и остатку средств.
С введением нового порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов многократно увеличился документооборот в органах Федерального казначейства, что указало на необходимость автоматизации технологического процесса.
Для организации электронного документооборота с клиентами, финансовыми органами субъектов Российской Федерации, муниципальных образований была внедрена система электронного документооборота, которая позволяет осуществлять импорт необходимых платежных документов, получение выписок, обмен информационно-справочной информацией в электронном виде.
Управлением была проведена работа по внедрению электронного обмена документами с финансовыми органами края, распорядителями и получателями средств краевого и местных бюджетов посредством ППО СЭД. В настоящее время отработан электронный обмен информацией между Управлением и Комитетом по кассовому обслуживанию исполнения краевого бюджета. Полученный опыт позволил ускорить переход на электронный обмен информацией между финансовыми органами, распорядителями, получателями средств бюджетов и органами Федерального казначейства края.
В целях развития системы электронного документооборота органов Федерального казначейства с главными распорядителями, распорядителями, получателями бюджетных средств, администраторами поступлений, финансовыми органами, Управлением и его отделениями были составлены планы-графики внедрения СЭД по всем бюджетополучателям до конца года, уточнен список и количество организаций, отказавшихся или не готовых к внедрению в 2006 году, так же был уточнен перечень организаций, планирующих решить свои технические проблемы в 2007 году. Для отделений установлена форма отчетности по итогам внедрения СЭД.
Управлением и отделениями проведена работа по разъяснению необходимости организации электронного документооборота.
Из 3,5 тысяч бюджетополучателей, обслуживающихся в органах казначейства края, в 2007 году перешли на систему электронного документооборота 3,0 тысячи бюджетополучателей или 85%.
Основной проблемой, мешающей эффективному внедрению СЭД, остается необходимость предоставления подтверждающих документов на бумажных носителях с учетом того, что органы казначейства края осуществляют санкционирование расходов бюджетов всех уровней.
Однако следует отметить, что проблемой в решении этого вопроса остается отсутствие в районах высокоскоростных каналов связи, позволяющих эффективно работать в современных прикладных программных продуктах на современном оборудовании, а также отсутствие возможности представления по СЭД получателями средств бюджетов документов, служащих основанием платежа и подтверждающих возникновение денежных обязательств у получателя средств.
В настоящее время проведена работа по переходу на Инструкцию «О порядке кассового обслуживания территориальными органами Федерального казначейства операций со средствами, полученными бюджетными учреждениями субъектами Российской Федерации и муниципальных образований от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности», утвержденную Приказом Федерального казначейства от 30.12.2005 г. №19н.
продолжение
--PAGE_BREAK--Указанный порядок был введен в действие по истечении трех месяцев со дня его утверждения после доработки программных продуктов, необходимых для его реализации. Но следует отметить, что опыт работы с указанными средствами органами Федерального казначейства края уже наработан. В соответствии с Распоряжением администрации Алтайского края от 30.12.2004 г. №978-Р органам Федерального казначейства края предоставлено право на открытие лицевого счета на балансовом счете №40603 «Счета организаций, находящихся в государственной (кроме федеральной) собственности. Некоммерческие организации» в соответствии с Указаниями Банка России от 28.06.2004 №1459-У.
Приказом комитета администрации края по финансам, налоговой и кредитной политике от 31.01.2005 г. №5 утвержден Порядок открытия (закрытия) и ведения органами Федерального казначейства лицевых счетов для учета операций со средствами, полученными краевыми бюджетными учреждениями от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Начиная с 2005 года, Управлением и Отделениями проводится работа по открытию и ведению счетов по учету средств, полученных краевыми учреждениями от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. По состоянию на 1 января 2008 года в органах Федерального казначейства края открыто 117 внебюджетных лицевых счетов получателям средств краевого бюджета.
2.3 Казначейская система исполнения местного бюджета на примере района Алтайского края
Отделение федерального казначейства по району, создано в соответствии с Указом Президента РФ от 08.12.92 г. №1556, распоряжением Главы администрации Алтайского края от 14.09.93 г. №777 и приказом Управления федерального казначейства Министерства финансов РФ по Алтайскому краю от 12.01.94 г. №2, действует на основании «Положения о федеральном казначействе РФ», утвержденного постановлением Совета Министров – правительства Российской Федерации от 27.08.93 г. №864.
Отделение по району Управления Федерального казначейства по Алтайскому краю является органом Федерального казначейства и находится в непосредственном подчинении Управления Федерального казначейства по Алтайскому краю.
Отделение имеет сокращенное наименование: Отделение по району Управления Федерального казначейства по Алтайскому краю.
Отделение осуществляет свою деятельность во взаимодействии с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами местного самоуправления, территориальными учреждениями Банка России, общественными объединениями и иными организациями.
Между администрацией района и Отделением федерального казначейства по району УФК МФ РФ по Алтайскому краю, было заключено Соглашение от 24.10.2005 г. о кассовом обслуживании исполнения бюджета района, в котором были оговорены права и обязанности сторон. (Приложение 1)
Казначейская система призвана навести строгий порядок в расходовании бюджетных средств, что пришлось не по душе далеко не всем руководителям бюджетных организаций.
Отделение свою работу осуществляло в соответствии с Правилами кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства утвержденными Приказом Минфина России от 19 апреля 2000 года №46-н, которые применялись до 01 января 2006 года.
С 01 января 2006 года кассовое обслуживание исполнения местных бюджетов в Отделении организовало в соответствии с приказом Федерального казначейства от 25 марта 2005 года №1н о «Порядке кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства». [8]
Из предложенных вышеуказанным Порядком двух вариантов кассового обслуживания Отделение уже на протяжении 6-ти лет работает по второму, то есть с открытием лицевых счетов распорядителям и получателям средств бюджета.
В соответствии с этим же приказом, Отделением подписано Соглашение с администрацией района, в рамках которого разделены полномочия. Неотъемлемой частью этого Соглашения является Регламент «О порядке и условиях обмена информацией между финансовым органом и Отделением при кассовом обслуживании исполнении бюджета», который подписан с Комитетом администрации района по финансам, налоговой и кредитной политике. (Приложение 2)
На балансовых счетах Управления, открытых для Отделения в ГРКЦ ГУ Банка России по Алтайскому краю г. Барнаула открыто 12 счетов (№40204) сельским поселениям и 1 счет – бюджету района.
По состоянию на 01.01.2008 на балансовых счетах открыто 23 лицевых счета 22 учреждениям, финансируемым из местных бюджетов, 18 лицевых счета 16 учреждениям по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, финансируемым за счет средств районного бюджета.
Отделение обслуживает всего 30 клиентов.
Бюджет района дотационный и поэтому механизм исполнения такого бюджета предполагает усиленный контроль за целевым и эффективным использованием средств получателями, который и возложен на Отделение.
Контроль за целевым использованием средств районного бюджета, на стадии предварительного и текущего контроля, осуществляется в соответствии с требованиями Инструкции о порядке открытия и ведения органами Федерального казначейства лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета, утвержденной приказом Минфина России от 31 декабря 2002 года №142н.
Учет поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределение между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации территориальные органы Федерального казначейства осуществляют в соответствии с Порядком, установленным Минфином России.
Федеральное казначейство на основании законодательно утвержденных нормативов отчислений ежегодно формирует и направляет в свои территориальные органы перечень видов поступлений в бюджетную систему Российской Федерации, подлежащих учету и распределению между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации на соответствующий финансовый год.
На постоянной основе осуществляется мониторинг доходов федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов (администраторы) на наличие нормативных правовых актов, закрепляющих за ними полномочия по администрированию соответствующих поступлений.
На органы Федерального казначейства в области формирования доходной части бюджетов возложено выполнение следующих основных задач:
- организация, осуществление и контроль за исполнением бюджета, управление средствами на счетах казначейства, исходя из принципа единства кассы;
- осуществление краткосрочного прогнозирования объемов финансовых ресурсов, а также оперативное управление этими ресурсами в пределах установленных на соответствующий период расходов;
- сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов.
Согласно статье 218 Бюджетного кодекса Российской Федерации Исполнение бюджетов по доходам предусматривает:
- перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета;
- распределение в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов;
- возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов;
- учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах соответствующего бюджета.
Учет доходов, поступивших в местные бюджеты, в органы Федерального казначейства осуществляется на основе соглашения о кассовом обслуживании исполнения бюджета, заключенного с комитетами по финансам, налоговой и кредитной политики по кодам классификации доходов бюджетов Российской Федерации в соответствии с Приказом МФ РФ от 19.04.2000 №46 «Об утверждении Правил кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов ТОФК».
Классификацией доходов бюджетов Российской Федерации является группировка доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, которая основывается на законодательных актах Российской Федерации, определяющих источники формирования доходов бюджетов всех уровней.
Для учета поступающих доходов местных бюджетов открываются лицевые счета на балансовом счете 40204 «Средства местных бюджетов».
Структура доходов сельских поселений отражена на рисунке 1.
\s
Рисунок 1. Структура доходов сельских поселений
В течении 6 лет работы, приоритетной задачей, при переходе на казначейскую систему исполнения районного бюджета, являлось выполнение установленного задания Отделением и комитетом администрации района по финансам, налоговой и кредитной политике по направлению на выплату заработной платы работникам бюджетной сферы собственных доходов районного бюджета, которое доводилось вышестоящими организациями.
Осуществляя таким образом совместный контроль в этом направлении, в районе нет задолженности по заработной плате работникам бюджетной сферы.
Доходы бюджета района формировались под влиянием реформирования системы местного самоуправления и разграничения полномочий между краевым и муниципальным образованием.
С 2006 года Алтайский край перешел на систему организации местного самоуправления, предусмотренную Федеральным Законом от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», что отразилось на:
- разграничении кода элемента доходов в 12–13 разрядах КБК соответствующему бюджету бюджетной системы Российской Федерации в зависимости от полномочий по установлению ставок налога или размеров платежей (04 – бюджет городского округа, 05 – бюджет муниципального района, 10 – бюджет поселения);
- необходимости применения кода ОКАТО городского округа либо сельского поселения при перечислении в бюджет налогов, сборов и платежей, администрируемых налоговыми органами, либо неналоговых доходов до уровня поседения;
- установлении Бюджетным кодексом Российской Федерации нормативов отчислений по налоговым доходам в бюджеты городских округов, муниципальных районов и поселений.
В связи с тем, что в бюджеты поселений зачисляются налоговые доходы от земельного налога, налога на имущество физических лиц, налога на доходы физических лиц и единого сельскохозяйственного налога, то в платежном документе налогоплательщика необходимо наличие реквизита кода ОКАТО поселения.
Успешная реализация Федерального закона №131-ФЗ, во многом зависела от эффективности работы налоговых и иных контролирующих органов – администраторов доходов, организации их взаимодействия и информационного обмена.
В процессе реформирования местного самоуправления муниципальные образования сталкиваются со многими проблемами, главной из которых является недостаток финансовых средств на осуществление полномочий, возложенных на муниципалитеты Федеральным законом №131 – ФЗ от 06.10.03 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Так, в бюджете муниципального района недостаток средств составляет 2000 тыс. рублей. В существующих условиях район был вынужден искать выход из сложившийся ситуации. В частности, было принято решение о замене дотации на норматив отчислений по налогам.
Принимая данное решение, администрация шла на определенный риск, который связан с нестабильностью налогового законодательства и отсутствием данных о налоговой базе муниципального района.
Однако эта мера дала администрации района рычаги, позволившие позитивно влиять на исполнение доходной части бюджета. Проводится инвентаризация плательщиков, ведется работа по регистрации неоформленного должным образом, а соответственно, и не облагаемого налогом имущества.
Одним из основных направлений деятельности администрации по сбору налогов стала работа с недоимщиками. В районе создана комиссия по совершенствованию системы платежей и расчетов, которой за год удалось снизить задолженность сельхозтоваропроизводителей почти вдвое.
Причиной возникновения данной проблемы является нерациональная реорганизация налоговых органов – создание межрайонных инспекций, обслуживающих 3–4 района, состоящих из нескольких десятков поселений.
Однако усилия, предпринимаемые администрацией по увеличению поступлений в доход районного бюджета, не могут восполнить отсутствие на территории района налоговой инспекции, что крайне негативно влияет на исполнение доходной части местных бюджетов. Невозможно оперативно отслеживать недоимку, что, в свою очередь, исключает индивидуальную работу с налогоплательщиками.
Особенно остро стоит проблема с собираемостью налога на доходы физических лиц, доля которого составляет более 52% консолидированного бюджета района. Контроль за его сбором со стороны межрайонной инспекции практически не осуществляется. Аналогично складывается ситуация с налогами, плательщиками которых являются физические лица – транспортным, земельным, на имущество, единым налогом на вмененный доход. Необходимость возврата налоговых инспекций на территорию каждого района доказана временем и является одним из условий полноценной реализации реформы местного самоуправления на уровне муниципального района.
Кроме того, необходимо поддержать начинания муниципалитетов в работе с налоговыми агентами по наиболее полному поступлению в бюджет налога на доходы физических лиц, для чего разработать на федеральном уровне комплекс мероприятий по легализации заработной платы, выплачиваемой в «конвертах» и соответственно не облагаемой НДФЛ.
Отсутствует должный контроль за правильностью начисления и уплаты налога на имущество организаций. В связи с банкротством сельхозпредприятий и приходом инвесторов во вновь созданных предприятиях осуществляется сделки с имуществом без государственной регистрации и без постановки на балансовый учет, что влечет за собой необоснованное уменьшение налогооблагаемой базы.
Снижение численности предпринимателей, уплачивающих единый налог на вмененный доход, свидетельствует о недостаточном контроле за осуществлением незаконной предпринимательской деятельности без постановки на налоговый учет. Назрела острая необходимость решить на федеральном уровне вопрос об ужесточении ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за нарушение налоговой и финансовой дисциплины, наделении органов местного самоуправления функциями контроля по данным вопросам. Распределение расходов районного бюджета можно рассмотреть на рисунке 2.
\s
Рисунок 2. Распределение расходов районного бюджета
В соответствии с положениями Федерального закона №131-ФЗ часть расходов муниципальных районов, в которых представительные органы сформированы из глав и депутатов представительных органов поселений, осуществляется в пределах и за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района.
Реализация данного порядка финансирования полномочий муниципального района усложняет межбюджетные отношения, искусственно завышает объем местных бюджетов, замедляет процесс прохождения средств и увеличивает документооборот между бюджетами поселений и бюджетом муниципального района.
Необходимо приостановить на время переходного периода до 1 января 2009 года действие части 4 ст. 53 и части 2 ст. 55 Федерального закона. Таким образом, будет отменено требование перечисления субвенций из бюджетов поселений в бюджет муниципального района на финансирование части вопросов местного значения муниципального района.
Успех реформирования межбюджетных отношений в рамках закона №131-ФЗ в значительной мере зависит от реальной заинтересованности муниципалитетов в формировании доходной части местных бюджетов, как за счет развития собственной налоговой базы, так и путем усиления администрирования местных налогов. Но администратором местных налогов является федеральная налоговая служба, а налоговые органы мало уделяют внимания увеличению собираемости местных налогов. В связи с этим целесообразно функции начисления и контроля за уплатой местных налогов и сборов передать от налоговых органов местного самоуправления и закрепить данную норму в Федеральном законе №131-ФЗ.
Еще одной острой проблемой, с которой столкнулись бюджеты поселений района, является поступление земельного налога, исчисленного на основе кадастровой оценки стоимости земли. Введение в действие гл. 31 Налогового кодекса РФ с 1 января 2006 г. является преждевременным, не учитывающим положение дел в регионах и муниципальных образованиях. Объектом налогообложения может быть только сформированный земельный участок, прошедший государственный кадастровый учет. На сегодняшний день доля земельных участков, отвечающих требованиям Налогового кодекса РФ, очень мала. Кроме того, отсутствует нормативно закрепленный механизм воздействия органов местного самоуправления на собственников земельных участков и землепользователей в понуждении их проведения работ по межеванию земельных участков и постановке на кадастровый учет. Ситуация осложнена еще и тем, что органы местного самоуправления поселений были обязаны предоставить в срок до 1 февраля 2006 года в налоговые органы сведения, необходимые для исчисления земельного налога, по форме, утвержденной Минфином России. Но указанная форма была утверждена только 23 марта 2006 года приказом Министерства финансов РФ №47н.
продолжение
--PAGE_BREAK--Информация, подготовленная органами местного самоуправления по иной форме, налоговыми органами не принимается. Предоставление информации по установленной форме потребовало значительных дополнительных финансовых затрат и времени, что привело к несвоевременному начислению земельного налога и, следовательно, несвоевременному поступлению средств в местные бюджеты, что ставит под угрозу исполнение расходных обязательств поселений, так как земельный налог является их основным доходным источником.
Подобная ситуация сложилась не только в районе, органы местного самоуправления поселений всего Алтайского края оказались заложниками неурегулированности федеральных нормативных актов. Гл. 31 Налогового кодекса РФ необходимо было вводить поэтапно, учитывая ситуацию, складывающуюся на местах.
Большой проблемой для муниципальных образований является изношенность материальной базы, необходимой для исполнения законодательно закрепленных полномочий. В первую очередь это касается капитального ремонта и реконструкции зданий и сооружений учреждений бюджетной сферы (образование, здравоохранение, культура), а также административных зданий самих органов местного самоуправления. Все это в полной мере относится и к оснащению учреждений и организаций, финансируемых из местных бюджетов, в первую очередь, органов местного самоуправления, современными средствами связи, без которых невозможно на требуемом уровне оперативно взаимодействовать с органами государственной власти в части управления финансовыми ресурсами.
Еще более проблематичным для подавляющего большинства муниципальных образований является финансовое обеспечение расходов на содержание автомобильных дорог. В соответствии с требованиями Федерального закона №131-ФЗ из государственной собственности Алтайского края в собственность района и поселений передано более 161 км автомобильных дорог третьей и четвертой категории. При формировании консолидированного бюджета края на 2008 г. в местных бюджетах просчитаны ассигнования на содержание и текущий ремонт переданных дорог из расчета 114,3 тыс. руб. на 1 приведенный километр, аналогично сложившимся затратам на содержание и ремонт дорог краевого значения. В результате ассигнования по району составили около 23,6 млн. руб. – сумма, которая не позволяет содержать дороги в соответствии с нормативными требованиями, и надлежащим образом обеспечить исполнения предписаний ГИБДД по приведению дорог к нормативам. По расчетам управления дорожного хозяйства Алтайского края реальная стоимость содержания и ремонта переданных дорог составляет почти 105 млн. руб. Таким образом, содержание и ремонт дорог финансируется только на 22,6%.
Аналогичная ситуация складывается и по коммунальным сетям, в первую очередь водопроводам, аварийное состояние которых требует колоссальных затрат.
В условиях недостатка средств краевого бюджета на оказание помощи муниципальным образованиям для развития социальной сферы и инженерной инфраструктуры, и учитывая социальную остроту указанных проблем необходимо рассмотреть возможность оказания соответствующей помощи из федерального бюджета.
Недостаток финансовых средств обостряет еще одну из проблем органов местного самоуправления. В соответствии с требованиями действующего законодательства в процессе разграничения полномочий происходит передача имущества из государственной собственности в собственность муниципальных образований. В 2006–2007 гг. в муниципальную собственность района из государственной собственности Алтайского края передано имущество на общую сумму почти 443 млн. руб. В состав переданного имущества вошло 193 объекта недвижимости, а также 50 учреждений образования, здравоохранения, культуры и 2 унитарных предприятия.
После принятия указанного имущества в муниципальную собственность возникла необходимость юридического закрепления прав на него в федеральных органах регистрационной службы. Для этого нужно подготовить комплект правоустанавливающей и технической документации, что требует слишком больших для местных бюджетов затрат (техническая инвентаризация объектов недвижимости, проведение рыночной оценки, регистрация права муниципальной собственности, регистрация права хозяйственного ведения муниципальных предприятий на объекты недвижимости).
В связи с вступлением в силу с 1 июля 2006 г. Федерального закона от 17.04.06 г. №53-ФЗ органы местного самоуправления проводят работу по подготовке документов для государственной регистрации права муниципальной собственности на земельные участки, не прошедшие государственное разграничение прав собственности на земельные участки, не прошедшие государственное разграничение прав собственности на землю и подлежащие отнесению к муниципальной собственности. Расчет показывает, что на проведение межевания и постановку на кадастровый учет только земельных участков, занятых зданиями, находящимися в собственности муниципального района, необходимы огромные средства. Местные бюджеты не располагают необходимыми средствами и не в силах решить эти вопросы самостоятельно без поддержки на федеральном уровне.
В соответствии с требованиями закона утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории отнесено к вопросам местного значения. Генеральные планы были разработаны в период с 1970 по 1990 гг., они устарели, требуют основательной корректировки.
С 1 января 2008 г. согласно п. 4 ст. 9 Градостроительного кодекса РФ не допускается принятие органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе выкупа, перевод земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования. Для решения данной проблемы было бы целесообразно предусмотреть поэтапное введение данной нормы, например, с 1 января 2008 г. – для городских округов, с 1 января 2009 г. – для городских поселений и райцентров, с 1 января 2010 г. – для всех сельских поселений (населенных пунктов). При этом в федеральном бюджете необходимо предусмотреть средства на софинансирование подготовки и утверждения градостроительной документации.
Органы местного самоуправления, как не относящиеся к системе органов государственной власти, не имеют полномочий на совершение нотариальных действий. Нотариусы же не могут в полном объеме оперативно обеспечить нотариальными услугами сельское население. Кроме того, пошлина, взимаемая за совершение нотариальных действий, могла быть одним из доходных источников муниципальных образований. Поэтому предлагается рассмотреть вопрос о наделении в установленном порядке органов местного самоуправления полномочиями по совершению нотариальных действий.
Все перечисленные меры, безусловно, способствовали бы финансовому укреплению местного самоуправления.
В случае не выполнения доходной части бюджета в первую очередь финансируются расходы:
- на оплату труда работников бюджетной сферы;
- на медикаменты, горюче-смазочные материалы и приобретение запасных частей для автотранспорта МУЗ «*** центральная районная больница»;
- на погашение задолженности по договорам муниципальных гарантий, кредитным договорам, заключенным администрацией района с коммерческими банками, облигационных займов;
- на расчеты за предоставленные коммунальные услуги учреждениям бюджетной сферы;
- на проведение мероприятий по противопожарной безопасности и поддержанию санитарно-эпидемиологического состояния бюджетных учреждений района;
- на установку и обслуживание тревожных кнопок в муниципальных образовательных учреждениях.
Другие виды расходов финансируются в зависимости от выполнения доходной части бюджета района в пропорциях, определенных администрацией.
В соответствии со ст. 49 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2006 год» на органы федерального казначейства возложен контроль за использованием субсидий и субвенций, полученных из федерального бюджета на целевые программы.
С этой целью для определения направлений субвенций и субсидий введен код дополнительной классификации (код цели), который отражается в платежных поручениях при перечислении их в бюджет. С введением кода цели обеспечена прозрачность и полнота учета финансовых потоков, возникающих при реализации межбюджетных отношений между федеральным бюджетом и бюджетами других уровней.
В настоящее время введен код цели по четырем видам целевого направления:
- субвенции бюджетам на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта РФ для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению РФ;
- субсидии бюджетам субъектов РФ на мероприятия по проведению оздоровительной кампании детей;
- субвенции, выделяемые бюджетам субъектов РФ на оплату ЖКУ отдельным категориям граждан;
- финансирование содержания органов ЗАГСА.
С целью обеспечения прозрачности введена отчетность, позволяющая контролировать не только правильность расходования бюджетных средств, но и получать оперативную информацию по поступлению и остатку неиспользованных субсидий и субвенций на конец отчетного периода и контроля за их расходованием в следующем финансовом году.
Четкое разграничение функций и полномочий между Отделением по району УФК по Алтайскому краю и Комитетом по финансам, налоговой и кредитной политике администрации района, а также безусловное их выполнение, обеспечивают согласованность и доброжелательные деловые отношения, которые позволяют в процессе кассового обслуживания исполнения бюджета Отделением своевременно решать вопросы по финансированию мероприятий, предусмотренных районным, местным бюджетом.
3. Проблемы совершенствования казначейской системы
В бюджетном послании Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2006 году» Президент Российской Федерации отметил, что практическое осуществление в 2006 году реформы местного самоуправления требует от федеральных органов государственной власти оказания действенной методологической помощи субъектам Российской Федерации и муниципалитетам.
Что касается субъектов Российской Федерации и муниципалитетов, то от них требуется понимание важности проводимых изменений и своевременного принятия необходимых мер по реализации концепции реформирования бюджетного процесса.
Вновь образованные органы местного самоуправления должны быть готовы к решению отнесенных к их компетенции вопросов местного значения. При формировании бюджетов субъектов Российской Федерации необходимо уделить особое внимание решению проблемы сбалансированности местных бюджетов.
Целью реформирования бюджетного процесса является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.
Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» реформирование бюджетного процесса предлагалось осуществить по следующим направлениям:
- реформирование бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета;
- выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;
- совершенствование среднесрочного финансового планирования
- совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;
- упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.
В рамках первого направления предусматривалось приближение бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов с учетом изменений структуры и функций федеральных органов исполнительной власти в рамках административной реформы, а также введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам. В настоящее время реформирование в данном направлении осуществляется.
Второе и третье направления должны обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики.
Четвертое – основное – направление предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.
Пятое направление предполагает совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результат.
Подготовка проектов региональных бюджетов на последующие годы должна осуществляться с учетом нового бюджетного законодательства, которое станет прочной основой для стабильного, не подтвержденного ежегодным изменениям распределения налогов между уровнями бюджетной системы. Это повысит качество среднесрочного бюджетного планирования и ответственность регионов за реализуемую бюджетную политику.
Реформирование предполагает корректировку действующей системы распределения финансовой помощи регионам из федерального бюджета. Процедура формирования и распределения межбюджетных трансфертов должна стать более прозрачной.
Принимая во внимание расширение с 2005 года полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципалитетов, усиление их ответственности за реализацию возложенных социальных обязательств, необходимо повысить эффективность финансовой помощи, предоставляемой из федерального бюджета. Особое значение в этих условиях приобретает предоставляемая на условиях софинансирования финансовая помощь, которая позволит создать стимулы для исполнения регионами социальных обязательств, обеспечить соблюдение ими федеральных стандартов, улучшить состояние региональных финансов.
Для развития деловой активности в субъектах Российской Федерации, укрепления финансового положения регионов следует особое внимание уделить инвестиционной составляющей финансовой помощи, направляемой на развитие инфраструктуры регионов. В связи с этим необходимо определить единые подходы к распределению разрозненных ныне источников инвестиционной поддержки регионов в рамках Фонда регионального развития.
Таблица 3. Сравнительная характеристика систем управления регионами
Сложившаяся система
Новая система (с 2008 года)
– несоответствие бюджетной сети полномочиям;
– многоуровневая иерархия и дисперстность сети;
– противоречивость статуса бюджетных учреждений;
– сметное финансирование;
– государство – производитель услуг;
– годовой бюджет;
– «финансирование» расходов;
– целевое использование – соответствие плану
– отказ от избыточной сети;
– оптимизация структуры сети;
– изменение статуса бюджетных учреждений;
– новые организационно-правовые формы;
– нормативно-подушевое финансирование и социальный заказ;
– государство-регулятор, организатор и заказчик услуг;
– многолетний финансовый план;
– исполнение обязательств;
– целевое финансирование – ориентированное на результат
продолжение
--PAGE_BREAK--Что касается казначейского исполнения бюджетов, то здесь следует отметить, что все планы и задачи направлены на качественное и эффективное исполнение возложенных на Федеральное казначейство полномочий.
С 1 января 2006 года вступил в действие Порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов всех уровней органами Федерального казначейства, который обеспечивает:
- ведение единообразного учета операций со средствами бюджета, включая целевые средства, выделяемые в установленном порядке бюджетам из федерального бюджета или из бюджета субъекта Российской Федерации;
- проведение и учет на едином счете бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета), открытому органу федерального казначейства для кассового обслуживания исполнения соответствующего бюджета, кассовых операций по поступлению и возврату не только собственных доходов соответствующего бюджета, но и операций по привлечению и погашению источников финансирования дефицита бюджета, а также по возврату в бюджет средств, выданных на возвратной основе, и восстановлению произведенных получателями средств кассовых расходов бюджета.
Приоритетным направлением совершенствования бюджетной политики как государства в целом, так и субъектов Федерации является повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов. Представление прозрачной и достоверной информации о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления является необходимым условием обеспечения эффективного и устойчивого управления государственными и муниципальными финансами. Основой процесса достижения этой цели должны стать требования к публичному раскрытию информации о планах, условиях и результатах деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Прозрачность облегчает контроль со стороны общества за эффективностью управления государственными и муниципальными финансами, повышает ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления за принятые решения, содействует укреплению внутренней дисциплины в государственных и муниципальных учреждениях.
Открытая информация о финансовом состоянии субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, планах и результатах управления государственными и муниципальными финансами должна быть достоверной, прозрачной, своевременной и полной. В получении указанной информации заинтересованы не только те органы, осуществляющие управление государственными и муниципальными финансами, но и граждане, инвесторы, кредиторы, другие субъекты хозяйственной деятельности.
В настоящее время в открытом доступе на регулярной основе публикуются отдельные элементы статистической информации о состоянии региональных и муниципальных финансов, в числе которых присутствует отчетность об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
Вместе с тем отсутствует полная картина функционирования секторов общественных финансов на региональном и муниципальном уровнях, равно как и единая методологическая основа для сбора, обработки и предоставления такого рода информации.
Особенно эта проблема актуальна на муниципальном уровне в условиях ограниченного набора данных в отношении муниципальных образований не только поселенческого, но и районного уровня.
Очевидно, что для эффективного использования полномочий по формированию и распределению межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям необходим определенный перечень показателей по всем муниципалитетам, характеризующий уровень развития экономики, демографические, климатические, половозрастные и другие особенности конкретной территории. Целесообразно расширить возможности использования и повысить качество и полноту налоговой отчетности, формируя ее по каждому муниципальному образованию.
В связи с проведением работы в области разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в Бюджетном кодексе РФ, предусмотрена норма об обязательном ведении реестров расходных обязательств на всех уровнях системы, с представлением реестров субъектов Российской Федерации и сводов реестров муниципальных образований в Министерство финансов Российской Федерации.
Исходя из этого, Министерство Финансов Российской Федерации разрабатывает порядок формирования, ведения и распространения единой информационной базы, характеризующей состояние и качество управления бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами, обеспечит свободный доступ к этой базе через сеть Интернет.
Кроме того, будут разработаны единые принципы составления статистической информации на всех уровнях государственной власти в целях составления региональных и муниципальных показателей их социально-экономического развития по одинаковой методологии и достижения их согласованности с показателями федерального уровня.
Необходимо также ввести в практику публичные ежегодные отчеты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и разработать рекомендации по их составлению, в частности, по показателям эффективности деятельности. Публичные ежегодные отчеты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления должны включать результаты деятельности органов управления за прошедший год и планы повышения эффективности управления региональными и муниципальными финансами на предстоящий период.
Указанные отчеты будут содействовать органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам самоуправления, населению и другим заинтересованным лицам в осуществлении контроля за эффективностью деятельности органов управления за прошедший период, анализа соответствия затраченных средств, значимости предоставленных населению бюджетных услуг и результатов выполнения целевых бюджетных программ, а также проведения сравнения по аналогичным показателям с другими территориями.
В связи с проводимой бюджетной реформой и смещением акцентов в бюджетном процессе с «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» возникла потребность в осуществлении независимой экспертизы деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Таблица 4. Сравнительная характеристика управления затратами
Управление затратами (1991–2000 гг.)
Управление результатами (с 2008 г.)
– сбалансированность бюджета
– денежное исполнение
– казначейство
– целевое использование средств в соответствии с планом
– методика распределения финансовой помощи
– разделение уровней бюджетной системы
– среднесрочное планирование
– бюджетирование по целям и результатам
– реорганизация бюджетных учреждений
– учет и отчетность по международным стандартам
В Российской Федерации функции по независимой экспертизе частично исполняют контрольно-счетные палаты, имеющие статус органов государственного и муниципального контроля. Их главной функцией является контроль за исполнением бюджета, анализ отклонений бюджета от установленных показателей, обнаружение и предоставление нецелевого использования бюджетных средств, определение эффективности и целесообразности их расходования. В то же время контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальные контрольно-счетные органы не осуществляют оценку результативности и эффективности управления государственными и муниципальными финансами.
Между тем, переход к бюджетированию, ориентированному на результат, требует не только контроля за правильностью расходования бюджетных средств, но и оценки результативности их использования в бюджетном году и при завершении каждой бюджетной программы.
По решению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или представительного органа муниципального образования эту функцию могли бы выполнять также независимые аудиторские фирмы.
Задачи повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансами делают необходимым расширение функций независимой экспертизы в области расходования бюджетных средств путем подтверждения финансовой отчетности органов исполнительной власти с выражением независимого экспертного мнения относительно его достоверности, а также экспертизы систем внутреннего контроля и результативности управления государственными и муниципальными финансами.
Государство может достигнуть максимальной эффективности или уровня развития, когда оно будет основано на принципах демократии и отвечающей запросам времени разумной централизации и децентрализации власти, что дает эффективная вертикаль власти и развитое местное самоуправление.
Стратегической целью бюджетной реформы является следование общераспространенному пути – ее либерализация, предоставление региональным и местным властям реальной бюджетной самостоятельности. Реальная децентрализация бюджетной системы страны представляется более действенной, чем любое ужесточение прямого федерального контроля за региональными и местными финансами. Улучшение ситуации в экономике зависит не только от состояния межбюджетных отношений. Однако бюджетное регулирование, наряду с другими направлениями реформы социально-экономического развития Российской Федерации, создает необходимые посылки для успешного решения существующих проблем.
Органами Федерального казначейства ведется постоянная напряженная работа, направленная на решение возникающих проблем, на совершенствование взаимодействия с финансовыми органами с целью обеспечения качественного исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
Новая задача поставлена перед нами и в 2007–2008 году: обеспечение внедрения Порядка кассового обслуживания территориальными органами Федерального казначейства операций со средствами, полученными бюджетными учреждениями субъектов РФ и муниципальных образований от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.
В части основных проблем, затрудняющих процесс кассового обслуживания исполнения краевого бюджета и бюджетов муниципальных образований, в настоящее время можно выделить следующие:
– нарушение принципа подведомственности при распределении бюджетных средств и как следствие включение получателя средств соответствующего бюджета в Сводный реестр распорядителей и получателей средств бюджета дважды, а то и трижды как подведомственное учреждение разных распорядителей средств бюджета. Ведение Сводного реестра распорядителей и получателей средств соответствующего бюджета для финансовых органов пока не является инструментом для приведения в актуальное состояние сведений, содержащихся в реестре.
– отсутствие порядка предоставления и использования средств краевого бюджета и бюджетов муниципальных образований, выделенных распорядителям и получателям средств соответствующих бюджетов в соответствии со сводной росписью в форме субсидий и субвенции.
– остается проблемой отнесение расходов на соответствующие статьи и подстатьи экономической классификации расходов бюджетов РФ исходя из их экономического содержания, и как следствие нарушения отдельными финансовыми органами, бюджетными учреждениями положений приказа Министерства Финансов Российской Федерации от 21.12.2005 №152 н «Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации РФ».
Указанные проблемы необходимо решать уже сегодня, чтобы учесть их при составлении проектов соответствующих бюджетов на следующий финансовый год.
Перспективы управления общественными финансами в последнее время – одна из самых обсуждаемых тем. Для Алтайского края с его низким уровнем жизни населения при высоком спросе на бюджетные услуги, с его слабой экономикой, не позволяющей мобилизовать в краевом и местных бюджетах достаточный объем собственных доходов для финансирования передаваемых расходных полномочий, становится очевидной необходимость структурных преобразований в системе управления общественными финансами, а также внедрения передовых механизмов предоставления бюджетных услуг, которые позволят более эффективно распорядиться имеющимися ресурсами и снизить зависимость региона от помощи из федерального бюджета.
В этих условиях Администрацией края разработана Концепция реформирования региональных финансов Алтайского края, основной целью которой является создание условий для устойчивого социально-экономического развития края путем повышения эффективности управления региональными финансами и повышения эффективности использования бюджетных средств.
Для достижения данной цели необходимо реализовать следующие задачи:
1. Реформировать бюджетный процесс и управление расходами, для чего потребуются наряду с усовершенствованием нормативно-правовой базы в области бюджетного и налогового законодательства создать методику планирования временных кассовых разрывов, кроме того, потребуются перевод части госучреждений, предоставляющих бюджетные услуги, в негосударственную форму, для чего необходимо утвердить перечень бюджетных услуг, которые могут оказываться негосударственными предприятиями. Формализовать процедуры планирования и осуществления бюджетных закупок.
2. Внедрить механизмы бюджетирования, ориентированного на результат.
3. Использовать среднесрочное финансовое планирование при определении основных параметров регионального и местных бюджетов.
4. Создать условия для развития доходной базы бюджета.
5. Усовершенствовать межбюджетные отношения и др.
В различных зарубежных странах существуют различные системы управления государственными расходами. Главной целью создания данных систем является содействие оптимальному управлению государственными ресурсами. Органами, на которые возлагаются функции по управлению государственными финансами, во многих странах являются казначейства.
В связи с тем, что в настоящее время все уровни бюджетной системы РФ в основном охвачены казначейским контролем, главным перспективным направлением в области управления общественными финансами, позволяющим обеспечить комплексный подход к решению поставленных целей и задач, по моему мнению, должно стать создание такой ситуации, при которой органы федерального казначейства будут выступать в качестве ведущего института, на основе которого могут быть сконцентрированы все направления управления бюджетными потоками.
В связи с этим, необходимо ускорение реорганизации региональных финансовых органов в направлении унификации механизмов исполнения бюджетов с помощью использования казначейских технологий при управлении финансами территориального уровня.
В условиях дефицита бюджета Алтайского края перевод исполнения краевого и местных бюджетов на кассовое обслуживание органами Федерального казначейства дает возможность администрации Алтайского края и администрациям муниципальных образований использовать такие преимущества казначейской системы, как контроль за целевым использованием бюджетных средств, сокращение банковского пробега между счетами соответствующих бюджетов и бюджетополучателями, а также получение оперативной информации об остатках средств на их счетах, с учетом полного внедрения в финансовой системе края системы электронного документооборота. Положительным результатом взаимодействия органов федерального казначейства и финансовых органов всех уровней стало значительное сокращение нецелевого использования бюджетных средств, а также задолженности по заработной плате работникам бюджетной сферы.
Таким образом, переход на казначейскую систему сегодня становится одним из важнейших инструментов управления бюджетным процессом. Он позволяет перейти к планомерному, осмысленному и законному использованию средств регионального и местных бюджетов, объективно оценивать состояние финансовой системы в каждый момент.
продолжение
--PAGE_BREAK--Кроме того, при казначейском исполнении бюджета предусмотрено использование единого программного продукта всеми участниками бюджетного процесса, что позволяет работать в едином информационном пространстве и автоматизировать всю бухгалтерскую отчетность. А это позволяет принимать более выверенные управленческие решения на всех уровнях власти.
Однако, следует отметить, что недостающим звеном механизма эффективного управления расходами в настоящее время является отсутствие:
- единого системного перечня бюджетных услуг, предоставляемых населению;
- установленных стандартов качества предоставления бюджетных услуг;
- электронного документооборота с бюджетополучателями средств в связи с недостатком вычислительной техники и программного обеспечения, что препятствует внедрению казначейских технологий исполнения бюджетов.
Учитывая, что в настоящее время маневрирование свободными остатками средств на бюджетных счетах является важным инструментом воздействия региональных администраций на экономику территорий, то к одному из самых перспективных направлений в области управления общественными финансами я бы отнесла управление ликвидностью, т.е. стремление органов власти иметь достаточное количество денег в нужном месте в нужное время, чтобы наиболее эффективным образом с точки зрения затрат выполнить обязательства государства.
У органов государственной власти существует объективная необходимость управлять большими потоками денежных поступлений и выплат, а также не существует естественной взаимосвязи между притоком в госказну и оттокам из нее денежных средств (как правило, эти два потока не совпадают по времени), это значит, что власть должна быть в состоянии, с одной стороны, минимизировать потребности в ликвидных активах, с другой – справляться с временным дефицитом или профицитом.
При работе с чередующимися потребностью в ликвидных активах и их избытком в системе общественных финансов следует учитывать преимущества масштабности, которые можно получить, осуществляя консолидированное управление ликвидностью. Государственный аппарат состоит из множества организационных единиц, с географической точки зрения разбросанных по всей территории страны или региона и тем или иным образом – нуждающихся в платежах. Где-то может возникнуть временная нехватка ликвидных активов, в то время как в другом месте обнаруживается их избыток. Так как единственная задача ликвидных средств – обеспечить платежи, то не играет роли, где – географически или организационно – ликвидность возникла. Вся ликвидность государства может использоваться для всех государственных платежей. Поэтому, независимо от организационной структуры или степени децентрализации и самостоятельности, в системе государственного управления общественными финансами имеются сильные аргументы в пользу централизации управления всей ликвидности на одном счете, что позволяет уравновешивать ее дефицит и профицит. По этой причине почти во всех развитых странах, имеющих современную структуру управления общественными финансами, были созданы так называемые системы Единого Казначейского Счета.
Основополагающая идея системы состоит в том, что профицит ликвидности в какой-то одной части государственных общественных финансов может использоваться для покрытия дефицита в другой ее части. Поэтому счета всех министерств, ведомств, бюджетополучателей и вероятных внебюджетных фондов подключаются к единой структуре счетов, которая соединена с основным счетом. Все платежи государства должны проходить через систему Единого Казначейского Счета. Сальдо на индивидуальных счетах в этой системе в каждый момент времени равно нулю. Счета используются только для целей регистрации движения ликвидности. Вся ликвидность в системе государственных финансов концентрируется на основном счете и, благодаря этому, может быть целиком и полностью использована для осуществления платежей.
В настоящее время в России созданы предпосылки для внедрения метода управления ликвидностью посредством Единого Казначейского Счета – завершен переход территориальных Управлений федерального бюджета, что создает возможности для централизации всех средств на уровне федерального казначейства. Для реализации функции управления ликвидностью Единого Казначейского Счета в федеральном казначействе необходимо в перспективе выделить отдельное структурное подразделение, которое должно будет обеспечить координацию всех денежных потоков Российского бюджета.
В связи с тем, что казначейская система предполагает обязательный учет различных видов государственных финансов в целях регулирования межбюджетных пропорций, очень актуальной является постановка вопроса об исполнении через органы казначейства всех финансовых ресурсов государства, в том числе и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Перспективы управления средствами, сосредоточенными в этих фондах, неразрывно связаны с мобилизацией финансовых ресурсов на социальные цели в рамках общегосударственной структуры формирования бюджетных ресурсов и жестким контролем за целевым характером их расходования. Обеспечить решение этой задачи вполне по силам органам федерального казначейства, которым по своему статусу положено концентрировать в своей системе все виды доходов и расходов государственного бюджета.
Поскольку эти фонды выполняют типичные операции органов государственного управления и оперируют крупными средствами, зачастую сравнимыми с бюджетом сектора государственного управления, органы экономического регулирования обязательно должны иметь полную и оперативную информацию по их финансовым операциям. Отсутствие такой информации может резко снизить действенность усилий правительства по корректировке бюджетной политики.
Кроме того, при казначейском исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов создаются условия для использования избыточных денежных ресурсов этих органов, находящихся на Едином Казначейском Счете.
Еще одно направление, связанное с перспективами управления общественными финансами, по моему убеждению, связано с реализацией национальных проектов. В настоящий момент финансирование, выделяемое из федерального бюджета на их реализацию, идет различными путями: в виде субсидий, выделяемых региональным бюджетам; через выделение средств Территориальным Фондам Обязательного Медицинского Страхования на денежные выплаты врачам; а также министерствам на проведение централизованных закупок. Таким образом, нарушается целостность единого подхода к процедуре управления, расходования и контролю за средствами федерального бюджета.
В случае передачи функций по кассовому исполнению национальных проектов органам федерального казначейства проблемы предварительного и текущего контроля отпадают сами собой, так как основной контроль за движением финансовых потоков государства будет вестись и на стадии выделения средств, и на стадии их использования через территориальные органы Федерального казначейства, а кроме того значительно увеличиться оперативность доведения средств до конечных получателей.
Развитие казначейской системы исполнения региональных и местных бюджетов, внедрение передовых технологий управления расходами не самоцель, а средство повышения эффективности общего процесса управления государственными финансами.
Кассовое исполнение бюджета органами Федерального казначейства способствует предотвращению неэффективного и ненормативного расходования денежных средств. В результате дополнительные ресурсы местного бюджета остаются в распоряжении органа местного самоуправления.
В целом по итогам работы можно сделать вывод о том, что никаких непреодолимых трудностей при переводе бюджетов на кассовое исполнение в системе Федерального казначейства не существует в принципе. Технологическая часть разработана в достаточной степени хорошо. Технические и материальные вопросы могут и должны быть решены в короткие сроки. Кадровые проблемы всегда были и будут основными, но они носят уже субъективный характер.
Возможно ли в течение короткого срока осуществить перевод бюджетов на кассовое исполнение в системе федерального казначейства? Безусловно, можно. Для этого требуется только одно – добрая воля и желание работать.
Органы местного самоуправления находятся ближе всех к конкретным людям и именно они должны решать повседневные вопросы жизнеобеспечения на той или иной территории. А роль финансистов заключается в том, чтобы максимально использовать имеющиеся в нашем распоряжении средства информационных и коммуникационных технологий, использовать их как действенные инструменты управления местными финансами.
За последнее время бюджетное законодательство нашей страны претерпело существенные изменения как в части процесса исполнения федерального бюджета, так и в значительной части на уровне региональных и местных бюджетов.
Все изменения бюджетного законодательства, направленные на повышение эффективности расходования финансовых ресурсов государства, безусловно, влекут возникновение множества проблем, требующих безотлагательного решения. Существуют проблемы как технического характера, связанные с ходом реализации поставленных задач по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов, так и проблемы более масштабные, затрагивающие структурные особенности экономики регионального и местного уровня. Среди текущих проблем, возникающих на территории Алтайского края, хотелось бы выделить следующие:
- с одной стороны, нехватка грамотных специалистов в финансовых органах на местном уровне, с другой стороны, слабое техническое обеспечение, препятствующее эффективной работе;
- в некоторых сельских поселениях нашего региона отсутствуют утвержденные в установленном порядке бюджеты, что создает препятствия для реализации положений Бюджетного кодекса Российской Федерации;
- определенные сложности возникают при составлении и предоставлении отчетности как на уровне сельских поселений, так и на уровне Алтайского края;
- проблема по повышению качества администрирования налогов (налог на доходы физических лиц и налог на имущество физических лиц) на местном уровне.
Затрагивая более масштабные проблемы, возникающие при кассовом обслуживании исполнения бюджетов, имеет смысл остановиться на тех, разрешение которых способствовало бы более эффективному использованию финансовых средств.
В частности, переход к среднесрочному финансовому планированию на региональном уровне, при этом субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям предоставлено право выбора: либо остаться в годовом планировании, утверждая среднесрочный финансовый план на три года, либо принимать бюджет на три года, внося при необходимости ежегодные корректировки.
Кроме того, в Алтайском крае, являющимся высокодотационным регионом, остро стоит проблема несбалансированности как местных бюджетов, так и в целом бюджета края по доходам и расходам. Следствием этого является дефицит бюджетов и недофинансирование, либо отказ от финансирования многих расходных полномочий.
Одним из вариантов решения вышеозначенной проблемы является ориентация муниципалитетов на самостоятельную реализацию собственных доходных и расходных полномочий. Так при применении методики выравнивания уровня бюджетной обеспеченности на местном уровне необходимо увеличивать удельный вес неналоговых доходов (арендная плата и часть прибыли муниципальных унитарных предприятий, подлежащая зачислению в муниципальный бюджет), при этом при расчете объема дотаций неналоговые доходы не учитываются. Методика выравнивания уровня бюджетной обеспеченности, в свою очередь, имеет ряд недостатков, в частности, в связи с существенным различием экономического потенциала территорий удельный вес неналоговых доходов в бюджетах городских поселений выше, чем в бюджетах муниципальных районов.
Перспективными направлениями реформирования региональных и местных финансов следует отметить:
- переход к среднесрочному бюджетному планированию на региональном и местном уровне;
- как следствие вышеозначенного направления повышение эффективности управления финансовыми ресурсами на региональном и муниципальном уровне;
- полномасштабное внедрение системы электронного документооборота между всеми участниками бюджетного процесса, включая получателей бюджетных средств.
В заключении хотелось бы отметить, что на данный момент реформа бюджетных отношений в Российской Федерации находится в решающей стадии, в ходе которой предстоит завершить переход к эффективной системе взаимодействия между всеми уровнями бюджетной системы, которая в конечном итоге позволит повысить уровень благосостояния населения. На пути решения столь масштабных задач возникает множество проблем, благополучное разрешение которых будет являться залогом успешного развития как Алтайского края, так и страны в целом.
Заключение
В ходе дипломного исследования была проделана работа по изучению казначейской системы исполнения местного бюджета. Были найдены ответы на основные поставленные в начале работы вопросы. Вследствие чего было выяснено, что в условиях рыночной экономики казначейская система исполнения бюджета на сегодняшний день наиболее эффективная, и альтернативы такой системе не существует. Контроль, осуществляемый органами федерального казначейства, позволяет не только выявить нарушителей финансовой дисциплины, но и предотвратить эти нарушения. Казначейство является одним из главных инструментов экономической безопасности страны.
Федеральному казначейству как субъекту управления бюджетной собственностью принадлежит ключевая роль в финансовой системе страны, что позволит сосредоточить на его основе основные рычаги по регламентации бюджетных пропорций в государстве.
С целью обеспечения комплексного подхода к управлению государственными финансами, они должны быть полностью сосредоточены в одном месте, т.е. в системе органов федерального казначейства, включая не только бюджетные средства, но и внебюджетные фонды, все внебюджетные средства государственных организаций и учреждений, таможенные платежи и средства государственных бюджетных фондов.
Казначейская система исполнения бюджетов позволяет: повысить эффективность использования бюджетных средств путем обеспечения целевой направленности, своевременности и рациональности их расходования; ускорить оборачиваемость бюджетных средств за счет сокращения пробега средств от распорядителя до конечных получателей.
Принимая во внимание ведущую роль бюджета в экономической и социальной жизни общества, требуется существенно повысить роль федерального казначейства в исполнении бюджета. Поэтому необходимо расширить функции его территориальных органов, сделав их главными проводниками средств федерального и территориальных бюджетов.
К числу важнейших стратегических задач развития российской казначейской системы следует отнести:
– совершенствование законодательной и нормативной базы функционирования казначейской системы РФ;
– существенное расширение выполняемых функций органами федерального казначейства по управлению бюджетом, регулированию долговых отношений и активов, финансированию капитальных расходов, федеральных целевых программ, участию в банковско-кредитной сфере, на фондовом рынке.
Стабилизирующая роль органов казначейства в Алтайском крае значительно возросла. УФК создает ту систему норм и правил, рычагов и инструментов, которая заставляет финансовые и налоговые органы стремиться к стандартам казначейства как общенационального рыночного института, к ритмичности и точности исполнения доходной составляющей государственного бюджета России. Органы казначейства эффективно решают задачи, для реализации которых они и были созданы. На настоящий момент казначейская система достигла реального экономического влияния на территории края.
Список использованной литературы