Государственный и муниципальный долг

--PAGE_BREAK--1.Государственный долг: понятие, сущность, виды, методы управления.


Государственный долг— совокупность дефицита государственного бюджета за определенный период. Это экономическое определение государственного долга. В Бюджетном кодексе Российской Федерации дано юридическое определение государственного долга, как долговых обязательств  Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права.

Основными причинами образования государственного долга являются дефицит бюджета и наличие свободных денежных средств у физических и юридических лиц.[11, с. 275]

Государственные долговые обязательства Российской Федерации могут существовать в форме:

·                                      кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени Российской Федерации, как заемщика, с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;

·                                      государственных займов, осуществленных путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;

·                                      договоров и соглашений о получении Российской Федерацией бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

·                                      договоров о предоставлении Российской Федерацией государственных гарантий;

·                                      соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации прошлых лет.[1, ст. 98]

 Долговые обязательства Российской Федерации могут быть краткосрочными (до одного года), среднесрочными (свыше одного года до пяти лет) и долгосрочными (свыше пяти лет и до 30 лет). Срок погашения долговых обязательств не может превышать 30 лет. Также не допускается изменение условий выпущенного в обращение государственного займа, в том числе сроков выплаты и размера процентных платежей, срока обращения.[1, ст. 98]

Государственный долг можно классифицировать по различным критериям. По валютному критерию государственный долг делится на внешний и внутренний: рублевые долги относятся к внутреннему долгу, а валютные – к внешнему­­­. В международной практике есть и другое определение внешнего долга — как совокупного долга нерезидентам, а внутреннего долга – как совокупного долга резидентам. В объем государственного внешнего долга Российской Федерации включаются:

·                    объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией;

·                    объем основного долга по полученным кредитам правительств иностранных государств, кредитных организаций, фирм и международных финансовых организаций.[1, ст. 98]

·                    В объем государственного внутреннего долга Российской Федерации включаются:

·                    основная номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам;

·                    объем основного долга по кредитам;

·                    объем основного долга по бюджетным кредитам, полученным от бюджетов других уровней;

·                    объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией.[1, ст. 98]

Государственный долг также делится на капитальный и текущий.

Капитальный долг- вся сумма выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая проценты.

Текущий долг- это расходы по выплате доходов и погашению обязательств.[11, с.276]

          По уровню управления государственный долг делится на:

·                    государственный долг Российской Федерации;

·                    государственный долг субъекта Российской Федерации (представляет собой совокупность долговых обязательств субъекта);

·                    муниципальный государственный долг (представляет собой совокупность долговых обязательств муниципального образования).

·                    Рассмотри подробнее категорию внутреннего долга.

    Размеры и структура государственного внутреннего долга даны в программе государственных внутренних заимствований Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований. Программа входит в число документов, представляемых одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год.

Предельные объемы внутреннего долга утверждаются законом о бюджете на соответствующий финансовый год (федеральным законом, законом субъекта федерации или местным органом власти). Предельный объем может быть превышен правительством РФ, если это снижает расходы по обслуживанию государственного долга. В законе о бюджете утверждается также предельный объем заемных средств, направляемых Россией, субъектами Федерации или муниципальными образованиями на финансирование бюджета соответствующего уровня.

Для субъекта Федерации этот предел не должен превышать 30% доходов бюджета на текущий финансовый год без учета финансовой помощи из федерального бюджета и заемных средств, привлеченных в текущем году. Для муниципальных образований он не должен превышать 15% доходов местного бюджета без участия финансовой помощи вышестоящих бюджетов и заемных средств в текущем году.

Предельный размер расходов на обслуживание  государственного долга субъекта РФ или муниципального долга не должно превышать 15% объема расходов бюджета соответствующего уровня. Если эти расходы превышают 15%, то могут быть применены следующие санкции:

·                    ревизия бюджета субъекта Федерации;

·                    передача исполнения бюджета субъекта РФ под контроль министерства финансов, или местного бюджета под контроль органа, исполняющего бюджет субъекта;

·                    иные меры[11, с.278].

  В России действует единая система учета и регистрации государственного долга. Субъекты Федерации и муниципальные образования регистрируют свои долговые обязательства в Министерстве финансов РФ, которое ведет государственную долговую книгу.

Внутренние долговые обязательства можно разбить на две группы:

·                    рыночные, существующие в форме эмиссионных ценных бумаг(ГКО, ОФЗ, и др.);

·                    нерыночные, выпущенные в счет финансирования образовавшейся задолженности бюджета (векселя Министерства финансов РФ, задолженность перед Банком России).[11, с. 279].

Далее рассмотрим подробнее государственный внешний долг.

Размер и структура внешнего долга России отражены в программе внешних заимствований РФ и предоставляемых Россией государственных кредитов. Эта программа входит в состав документов, предоставляемых одновременно с бюджетом на следующий финансовый год. В ней дается перечень внешних заимствований на очередной финансовый год с указанием цели, источников, сроков возврата, объема заимствований.  Программа отражает все займы и гарантии, величина которых превышает 10 млн. долл. на весь срок займа. Она утверждается Федеральным собрание РФ.

 Правительство РФ может осуществлять внешние займы, не включенные в программу, если это приводит к сокращению расходов по обслуживанию внешнего долга. В нее включаются соглашения о займах, заключенные в предыдущие годы.

Предельный объем внешнего государственного долга, пределы внешних заимствований России на очередной финансовый год  утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.

 Предельный размер государственных внешних заимствований не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению внешнего долга РФ. Правительство может превышать размер внешних заимствований, если это ведет к сокращению расходов по обслуживанию внешнего долга.[11, с. 283]

Нынешние российские долги западным странам включают в себя следующие категории:

·                    долги перед коммерческими банками западных стран, которые предоставляют средства в займы под гарантии правительств или при условии страхования кредитов в государственных структурах. Такую задолженность регулирует Парижский клуб, который состоит из официальных представителей стран- кредиторов;

·                    кредиты, предоставляемые коммерческими банками западных стран самостоятельно, без государственных гарантий. Эту задолженность регулирует Лондонский клуб, объединяющий банкиров-кредиторов на неофициальной основе;

·                    задолженность различным коммерческим структурам по фирменным кредитам, связанным с поставкой товаров и оплатой услуг;

·                    долги международным валютным финансовым организациям.[11, с.285]

Управление государственным долгом является составной частью финансовой политики любой страны. Вообще управление государственным долгом — это совокупность мероприятий государства по выплате доходов кредиторам и погашению займов, изменению условий уже выпущенных займов, определению условий выпуска новых государственных ценных бумаг[11, с.287 ]. Существуют различные формы управления государственным долгом:

·                    конверсия-изменение доходности займов; примером может служить изменение доходности ГКО;

·                    консолидация-увеличение срока действия и изменения других условий выпуска займа (например, ОФЗ вначале выпускали на год с выплатой купона один раз в квартал, затем стали выпускать на два года с выплатой купона один раз в полгода);

·                    унификация-объединение нескольких займов в один;

·                    аннулирование государственного долга — государство полностью отказывается от обязательств по выпущенным займам;

·                    реструктуризация задолженности.

Под реструктуризацией долга понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств. [1, ст. 105] Для России актуальна проблема замены коротких и дорогих долгов на длинные и дешевые.

Более подробно формы управления государственным долгом будут рассмотрены в третьей главе.

 Эти формы управления государственным долгом относятся как к внешнему, так и к внутреннему. Однако управление внешним долгом имеет свою специфику: чрезмерный рост внешнего долга угрожает безопасности страны, означает фактически ее банкротство. Управление внешним долгом должно осуществляться на стадии привлечения внешних займов, их использования и погашения. Управление внешним долгом на стадии привлечения кредитов в России осуществляется путем установления предельных размеров внешнего долга и государственных гарантий в Законе о бюджете на соответствующий финансовый год.

Управление использованием  внешнего долга осуществляется в трех формах:

·                    финансовое размещение- финансирование инвестиционных проектов и развития экономики; это самый эффективный способ размещения внешнего долга;

·                    бюджетное использование – финансирование текущих бюджетных расходов и дефицита государственного бюджета, в том числе обслуживание внешнего долга;

·                    смешанное бюджетно-финансовое размещение.[11, с. 288]

       Управление погашением внешнего долга предусматривает использование различных источников его погашения: бюджетных средств, золотовалютных резервов, новых заимствований, конвертации задолженности в акции предприятий.

Проблема управления государственным долгом РФ является очень важной на данный момент, для того чтобы понять существующий перечень противоречий необходимо изучит историю формирования долга, а также его составляющие: внешний и внутренний долг.


    продолжение
--PAGE_BREAK--2.Анализ состояния и динамики государственного долга 2.1. Анализ динамики и структуры внешнего долга РФ.
 Размер государственного долга в абсолютном выражении не дает полного представления о состоянии экономики и платежеспособности страны. Для оценки способности страны-дебитора выполнять обязательства по погашению и обслуживанию накопленного объема государственного долга мировая прак­тика выработала долговые показатели (коэффициенты). Одним из критериев оценки долговой устойчивости является анализ объема ресурсов, которыми располагает страна должник, т. е. размер и темпы роста ВВП в сопоставлении с государственным долгом. Этот показатель позволяет оценить уровень долговой нагрузки на экономику страны и отражает ее потенциальные возможности переориентировать национальное производство на экспорт в целях получения иностранной валюты и обеспечения способности погасить внешний долг. Чем выше данный показатель, тем большую долю доходов от реализации произве­денного продукта государство вынуждено направлять не на внутреннее развитие, а на выполнение долговых обязательств перед внешними кредитора­ми. Если накопленный долг превышает объем средств, который в средне- и долгосрочной перспективе страна-дебитор может направить на выполнение долговых обязательств, возникает ситуация «долгового навеса». Условнойграницей начала такого опасного состояния внешнего долга принято считать превышение объемом долга 50% объема ВВП. Подобное положение было характерно для экономики Российской Федерации с начала 1990-х гг. и вплоть до 2001 г. За последние годы объем государственного долга, его удельный вес в объеме ВВП имеет устойчивую тенденцию к снижению. Если в 2002 г. объем внешних заимствований составлял 35,88% в объеме ВВП, то в 2005 г. — 14,19%. [8, С.64-65]

сниже­нии внешней задолженности наблюдается рост внутренних и «новых» внешних долговых обязательств. С экономической точки зрения это свидетельствует о начале реализации стратегической концепции в области государственного дол­га, суть которой заключается в постепенном стирании разделения долговых обязательств на внешние и внутренние. Государственный долг становится все более единым, и управление финансовыми обязательствами государства переходит к единому центру.

 Показатель «государственный долг/доходы» используется международны­ми финансовыми организациями для оценки долговой устойчивости суверен­ного заемщика, т. е. такого состояния государственного внешнего долга, при котором правительство выполняет обязательства по его обслуживанию в полном объеме без ущерба темпам экономического и социального развития и необходимости прибегать к списанию или реструктуризации задолженности.

  Поскольку внешняя задолженность фиксируется, погашается и обслужи­вается в иностранной валюте, то важным показателем платежеспособности страны наряду с объемом и темпами роста ВВП является экспорт товаров и услуг. Коэффициент «внешний долг/экспорт» является индикатором состояния долга, отражающим имеющиеся возможности страны погасить его накоплен­ный объем. Чем более развит экспортный сектор национальной экономики, тем больше у дебитора возможностей выполнять имеющиеся долговые обяза­тельства перед внешними кредиторами и, соответственно, меньше значение данного показателя. На основе этих критериев страны делятся на три группы: с высоким, средним и низким уровнем внешней задолженности. К первой группе относятся страны, у которых первый показатель выше 80% или второй превышает 220%. Для второй группы эти показатели колеблются в интервале соответственно между 80 и 48%, 220 и 132%. Страны с небольшим объемом задолженности — менее 48 и 132% соответственно.[8, С.65]

  Валютная составляющая государственного долга для бюджетной системы страны наиболее опасна, так как продолжающаяся девальвация национальной валюты неизбежно ведет к удорожанию самого долга и его обслуживания. В 2000 г. удельный вес государственного внешнего долга Российской Федерации в объеме ВВП и экспорта составлял соответственно 57,3 и 140,7%. Эти показа­тели по критериям Всемирного банка соответствовата странам с высоким уровнем внешней задолженности. За пределами 2005 г. Россия устойчиво перешла к странам с низким уровнем государственного внешнего долга.

  Международные финансовые организации часто пользуются показателем «резервы/платежи по внешнему долгу», являющимся, по их мнению, важней­шим индикатором потенциальных проблем страны с ликвидностью — способ­ностью правительства и резидентов своевременно вьшолнять обязательства по внешнему долгу, сохранять достигнутый уровень кредитного рейтинга и доступ на международные финансовые рынки. Критическим значением является уровень в 100%, отражающий равенство официальных резервов и объема сроч­ного в течение года внешнего долга. Меньшие значения показателя указывают на вероятность того, что либо правительство, либо резиденты страны прекра­тят обслуживать или погашать срочный в текущем (отчетном) году долг из-за нехватки доступной иностранной валюты. Золотовалютные резервы Российс­кой Федерации в 2005 г. составили 138,9 млрд. долл., а платежи по погашению и обслуживанию государственного внешнего долга — 17,15 млрд. долл. Таким образом, «резервы/платежи по внешнему долгу» равны 2,3%, что значительно ниже критического уровня.[8, С.65]

Государственный внешний долг Российской Федерации (включая обязательства бывшего Союза ССР, принятые Российской Федерацией) складывается из:[2, ст.23]
·                                                                   задолженности странам — участницам Парижского клуба;

·                                                                   задолженности странам, не вошедшим в Парижский клуб;

·                                                                   задолженности по кредитам иностранных коммерческих банков и фирм;

·                                                                   задолженности перед международными финансовыми

Организациями;

·                                                                   задолженности бывшим странам СЭВ;

·                                                                   еврооблигационных займов;

·                                                                   ОВГВЗ (облигации внутреннего государственного валютного займа)

·                                                                   кредитов Центрального Банка России.

В общем объеме долговых обязательств по кредитам, полученным от правительств иностранных государств, основной объем долга составляют обязательства перед странами-членами Парижского клуба кредиторов. К обязательствам Российской Федерации перед Парижским клубом кредиторов относится задолженность по кредитам, предоставленным иностранными банками в рамках межправительственных соглашений под гарантии своих правительств или застрахованными правительственными страховыми организациями. Парижский клуб кредиторов, полноправным членом которого с сентября 1997 года является Россия, объединяет восемнадцать стран — крупнейших мировых кредиторов (число членов варьируется). По состоянию на 1 января 2006 года задолженность перед странами кредиторами — членами Парижского клуба  составляет 44,4 млрд. долл., или 42,3% от общей суммы внешнего долга Российской Федерации.

 Двойственное положение России в Парижском клубе заключается в том, что она выступает здесь в качестве должника одних стран и, одновременно, кредитора других.

По состоянию на 1 января 2006 года задолженность перед странами кредиторами — не членами Парижского клуба кредиторов составило 2,9 млрд. долларов США, или 3,0% от общей суммы внешнего долга Российской Федерации на указанную дату. Постановлением Правительства «О порядке продолжения работы по реструктуризации внешней задолженности бывшего СССР» Министерству финансов Российской Федерации совместно с Внешэкономбанком было поручено представить в Правительственную комиссию по государственному внешнему долгу и активам бывшего СССР информацию о состоянии внешней задолженности бывшего СССР официальным кредиторам, не представленным в Парижском клубе кредиторов.[5, ст.67]

По мере завершения выверки имеющейся задолженности перед странами кредиторами — не членами Парижского клуба подписывались соответствующие двусторонние соглашения. В настоящее время заключены двусторонние межправительственные соглашения с 7 странами — не членами Парижского клуба: Кореей, Оманом, Тайландом, Турцией, Уругваем, Египтом, Мальтой.

Отсутствуют межправительственные соглашения с Грецией, Кувейтом и Объединенными Арабскими Эмиратами. При этом в общий объем внешнего долга включены суммы задолженности по соглашениям Внешэкономбанка с National Bank of Greece от 19 марта 1993 года в сумме 37,4 млн. долл. и с Kuwait Investment Co SAK от 2 января 1991 года в сумме 1100,00 млн. долл.

С Объединенными Арабскими Эмиратами подписан Меморандум о взаимопонимании от 16 марта 1994 года. Сумма задолженности включена во внешний долг на основании межбанковского соглашения Внешэкономбанка и National Bank of Abu Dhabi от 18 сентября 1991 года в размере 500 млн. долл.

Новый долг Российской Федерации перед странами — не членами Парижского клуба кредиторов представлен задолженностью по соглашениям Внешэкономбанка с Экспортным кредитным банком Турции. Правительством Российской Федерации были предоставлены соответствующие платежные гарантии Экспортному кредитному банку Турции по выплате основного долга и процентов, начисленных на сумму задолженности по указанным кредитным соглашениям.[23]

По состоянию на 1 января 2006 года объем задолженности перед странами — бывшими членами СЭВ составил 2,8 млрд. долл. и по сравнению с состоянием на 1 января 2000 года сократился более чем в 5 раз.

Кроме осуществления денежных расчетов и погашения государственного внешнего долга товарными поставками, при погашении внешнего долга Российской Федерации перед бывшим странам-членам СЭВ активно использовались механизмы уступки прав и расчетов с дисконтированием задолженности. Такие схемы были реализованы с Чехией, Словакией и Венгрией на сумму погашения долга 3,3 млрд. долл. При этом расходы бюджета составили лишь 1,7 млрд. долл.[23]

Задолженность по кредитам иностранных коммерческих банков и фирм включает в себя обязательства перед Лондонским клубом кредиторов, а также коммерческую задолженность. Обязательства перед Лондонским клубом кредиторов погашены досрочно.

Коммерческая задолженность является наиболее сложной с точки зрения урегулирования. До последнего времени остается коммерческая задолженность перед десятками тысяч иностранных фирм-экспортеров большинства развитых стран мира. Под коммерческой задолженностью бывшего СССР понимаются следующие инструменты: коммерческие кредиты (контракты с рассрочкой платежа, краткосрочные и среднесрочные коммерческие кредиты, подтвержденные траттами и векселями, тратты и векселя с платежом по предъявлении), аккредитивы (отзывные и безотзывные, включая аккредитивы с рассрочкой платежа) и инкассо. В 1991 году негарантированная коммерческая задолженность СССР составляла более 6 млрд. долл.[23]

Коммерческая задолженность образовалась в 1989-1991 годах в результате деятельности организаций государственного сектора, выступавших на международных рынках товаров и услуг по поручениям Правительства Российской Федерации, союзных министерств и ведомств, а также в результате операций различных организаций, получивших к тому времени право осуществления внешнеторговой деятельности.

Общие принципы урегулирования коммерческой задолженности были определены постановлением Правительства Российской Федерации от 27 сентября 1994 года №1107, на основании которого 1 октября 1994 года было распространено Заявление Правительства Российской Федерации «О переоформлении коммерческой задолженности бывшего СССР перед иностранными кредиторами».

В соответствии с указанным Заявлением Правительства Российской Федерации в коммерческую задолженность бывшего СССР включаются:

·                    контракты с рассрочкой платежа;

·                    краткосрочные или среднесрочные коммерческие кредиты, подтвержденные траттами и векселями;

·                    тратты и векселя с платежом по предъявлении;

·                    отзывные и безотзывные аккредитивы, включая аккредитивы с рассрочкой платежа;

·                    инкассо;

·                    другие коммерческие обязательства, которые могут быть отнесены к урегулированию по решению Правительства Российской Федерации.

Доля государственных ценных бумаг в составе государственного внешнего долга Российской Федерации увеличилась за период с 1 января 1995 года по 1 января 2006 года с 18,1% до 38%. Задолженность по основной сумме государственного внешнего долга Российской Федерации, оформленного в государственные ценные бумаги, составляет 41,6 млрд. долл. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 декабря 1992 года №1565 и на основании постановления Правительства Российской Федерации от 15 марта 1993 года №222 в целях урегулирования внутреннего валютного долга был осуществлен выпуск облигаций внутреннего государственного валютного займа (ОВГВЗ).[23]

Облигации внутреннего государственного валютного займа — государственные ценные бумаги. Выпущены с целью переоформления задолженности бывшего СССР по средствам на счетах российских юридических лиц во Внешэкономбанке, заблокированных по состоянию на 1 января 1992 года. Эмитентом является Министерство финансов Российской Федерации. Облигации номинированы в долларах США. Номинал облигаций — одна, десять и сто тысяч долл. Купонная ставка — 3% годовых, начисляется ежегодно 14 мая. Сроки погашения — 1 год, 3 года, 6, 10 и 15 лет. Дата выпуска займа — 14 мая 1993 года. Дата дополнительного выпуска — 14 мая 1996 года. Общий объем эмиссии ОВГВЗ составляет 12935 млн. долл.[23]

Еврооблигации — это ценные бумаги, эмитированные в валюте, отличной от национальной денежной единицы эмитента, имеющие средне- или долгосрочное обращение на территории иностранных государств, кроме страны эмитента. Данный вид долговых обязательств в структуре государственного внешнего долга Российской Федерации составлял по состоянию на 1 января 2006 года 32,8% (34,4 млрд. долл.).Как правило, еврооблигации — это среднесрочные или долгосрочные ценные бумаги.

Рынок еврооблигаций в основном внебиржевой. Сделки заключаются с помощью телефона и телефакса. Одной из внебиржевых торгово-информационных систем является ТRАХ, основанная в 1989 году ISMA (Ассоциация участников международных рынков ценных бумаг). При этом существуют единые стандарты телексов, служащих в качестве договоров купли-продажи. Торговая система ТRАХ подключена в режиме реального времени к депозитарно-клиринговым системам, и подтверждения сделок, заключенных посредством ТRАХ, автоматически становятся основанием для депозитарных переводов.

Депозитарно-клиринговые операции производятся специальными европейскими организациями «Евроклир» (Euroclear) и «Клиарстрим» (Clearstream), ставшей преемником системы «Ceдeл» (CEDEL), взявшими на себя расчетно-клиринговые, коммуникационные и другие функции.

По условиям выпуска иногда требуется регистрация ценных бумаг на Люксембургской, Лондонской или Франкфуртской биржах.[23]

Внешняя задолженность Российской Федерации в части международных финансовых организаций  включает в себя государственные долговые обязательства перед следующими организациями:

·        Международный валютный фонд (МВФ);

·        Международный банк реконструкции и развития (МБРР);

·        Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР).

Данные организации относятся к специализированным учреждениям ООН так называемой Бреттон-Вудской группы. Они были созданы в 1944 году. Россия вступила в Международный валютный фонд и Всемирный банк в 1992 году. Задолженность по кредитам МФО по состоянию на 1 января 2006 года составила  8,9 млрд. долл., или 8,4% от общего объема государственного внешнего долга Российской Федерации.[23]

Начиная с 1998 года, в структуру государственного внешнего долга включаются кредиты, полученные от Центрального банка Российской Федерации.

Федеральным законом от 29 декабря 1998 года №192-ФЗ «О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики» (статья 5), в целях своевременного осуществления неотложных платежей по погашению и обслуживанию внешнего долга Российской Федерации, Минфину России разрешено привлекать в 1998 году кредиты Внешэконобанка и Внешторгбанка для расчетов по внешнему долгу Российской Федерации в сумме до 3,0 млрд. долл. за счет перечисления Банком России средств в иностранной валюте указанным банкам на срок до 5 лет по минимальным рыночным ставкам, что увеличило на 1 января 1999 года внешний долг Российской Федерации на 2,3 млрд. долл. По состоянию на 1 января 2006 года объем указанной задолженности составил 4,3 млрд. долл. или 4,1% от общего долга.

Динамика структуры государственного внешнего долга РФ представлена в Приложении 1.[8,c.64

]

В последние годы наметилась тен­денция к сокращению внешнего долга Российской Федерации. В 2000 г. он составил 148,4 млрд. долл., а по состоянию на 1 января 2006 г. снизился до 104,9 млрд. долл.[8, с.64]
В 2000 г. Российской Федерации уда­лось договориться с Лондонским клубом о списании 1 /3 задолженности бывшего СССР. Это была успешная операция, кото­рую нам не удалось осуществить с Париж­ским клубом.  Оставшиеся 2/3 задолженности Лондонскому клубу были переведены в еврооблигации, и таким обра­зом задолженность Лондонскому клубу больше не выделяется в статистике. Таким образом, задолженность странам Парижско­го клуба стала почти единственным субъек­том долгов Советского Союза.

Для погашения внешнего государственного долга, и прежде всего Парижскому клубу, был создан в 2004 г. Стабилизационный фонд. [18, с.2]

Цели создания Стабилизационного фонда определяются:

·                                            такой спецификой постсоветской экономикой, как сильная ее зависимость от экспорта углеводородов и от соответствующих мировых цен;

·                                            особенностями проводимой в последние годы экономической политики.

Стабилизационный фонд трактуется и как инструмент стерилизации денежной массы, сдерживания инфляции, регулирования обменного курса. Речь идет о направленности этой политики на достижение, главным образом, финансовой стабилизации.

Отсутствие серьезной программы долгосрочного развития экономики стало одной из главных причин разногласий по поводу использования средств Стабилизационного фонда и широкого разброса соответствующих предложений.

Источником Стабилизационного фон­да являются поступления от реализации на мировых рынках нефти по цене свыше 20 долл. за баррель, а остальная часть экспорт­ной выручки поступает по установленной норме (50—25—10%) в федеральный бюджет. На 1 мая 2005 г. Стабилизационный фонд составлял 857 млрд. руб., или 29,8 млрд. долл… Распоряжение этими средствами Ста­билизационного фонда имеет Минфин, а средства поступают на счет в ЦБ России. Минфину разрешено изменять «точку отсе­чения», т.е. поднимать ее до 27 долл. за бар­рель.[18, c.2]

К новым явлениям в области погаше­ния задолженности относится договорен­ность правительства РФ с Парижским клу­бом о досрочном погашении внешнего го­сударственного долга на сумму 15,5 млрд. долл. в течение четырех месяцев 2005 г., или на 40% всего долга Парижскому клубу.  Это дало нам экономию около миллиарда долларов на процентах по номинальному долгу. Сумма в 15,5 млрд. долл. уже отправлена Парижскому клубу из средств Стаби­лизационного фонда. Примерно 6 млрд. долл. из этой суммы получит Германия, т.е. приблизительно 1/3. Следует отметить, что Парижский клуб, согласившись на досроч­ное погашение внешнего долга России, хо­тел получить будущие проценты в виде премий, но РФ на это не пошла. Сейчас рассматривается возможность погашения еще 12 млрд. дол. в августе 2006 года.

В Государственной Думе неоднократно ставится вопрос о внешнем государственном долге России. К сожалению, в России до сих пор нет концепции погашения внешнего долга страны. Если во всех программах пра­вительства, начиная с 1992 г., отсутствует концепция внешнеэкономических отноше­ний, то без этого нельзя решить проблемы внешнего долга. Проблемы внешней задол­женности государства тесно взаимосвязаны с денежно-кредитной, валютной, финансовой политикой, с платежным балансом, расчет­ным балансом, развитием экономики, нако­нец, с процессами, происходящими на внут­ренних и мировых рынках ссудного капита­ла.

У России в от­личие от западных стран внешняя задолженность в форме банковского кредита играет значитель­но большую роль, чем в виде облигаций и ак­ций. Это отличает Россию от других стран, т.к. в мире сейчас преобладают облига­ционные займы, а не банковские кредиты. Однако после соглашения с Лондонским клу­бом ситуация изменилась в пользу еврообли­гаций. Следует отметить также низкую эф­фективность внешних заимствований России. Поэтому нельзя их рассматривать как по­мощь народному хозяйству. В целом это свя­зано с неэффективностью социально-эконо­мического развития страны и кредитной сис­темы, а также с отсутствием концепции уп­равления внешним долгом.

Следующая проблема относится к источ­никам погашения внешнего долга. Обычно они предусматриваются в государственном бюджете, для чего отводится специальная статья. Однако, как уже упоминалось, в по­следнее время не только бюджет характерен профицитом с 2000 г., но и создан так назы­ваемый Стабилизационный фонд в 2004 г., главная функция которого — погаше­ние внешней задолженности. В настоящее время правительство делает упор на средства из дополнительных источников, а именно — на средства Стабилизационного фонда. При погашении внешнего государственного долга необходимо соблюдать сроки платежей, хотя поступление дополнительных доходов может и запаздывать. Поэтому дополнительные до­ходы не гарантируют погашение внешнего долга в установленный срок, хотя это и важ­ный источник. К тому же у государства есть и другие серьезные потребности: повышение жизненного уровня населения, укрепление безопасности страны в условиях обострения международного положения. Правительство рассчитывает использовать значительную часть дополнительных поступлений для пога­шения внешней задолженности. Важным ис­точником погашения внешней задолженнос­ти до августовского кризиса 1998 г. были но­вые кредиты членов Лондонского и Париж­ского клубов, а также МВФ и Всемирного банка. Сейчас эти источники почти не ис­пользуются. [18,c.3]

В целом можно выделить положительные моменты в вопросе внешнего   долга:

·                                           снижается общий объем;

·                                           повышается доля рыночных инструментов(ОВГВЗ);

·                                           снижается долговая нагрузка на экономику;

·                                           из-за благоприятной внешней конъюнктуры тенденция уменьшения внешнего долга будет  сохраняться и в дальнейшем.


    продолжение
--PAGE_BREAK--2.3 Анализ динамики и структуры внутреннего государственного долга РФ
Рынок внутреннего долга не может считаться уникальным явлением в мировой практике – почти все страны мира, где финансовая сфера присутствует в более или менее оформленном виде и имеются хотя бы приблизительные очертания финансовых рынков, выпускают государственные ценные бумаги. Учреждение российского рынка внутреннего долга было призвано ликвидировать практику прямого (эмиссионного) кредитования Центробанком РФ Министерства финансов РФ. Одновременно решалась задача создания значительного по размерам рынка государственных ценных бумаг, который характеризовался бы высокой ликвидностью и низкими рисками федеральных облигаций. Развитие российского рынка внутреннего долга было непосредственно связано с эволюцией национальной финансовой сферы, действиями денежных властей, как в области осуществления макроэкономической политики, так и в проведении чисто рыночных преобразований. В результате структура совокупного денежного предложения стала менее ликвидной, снизились темпы инфляции, прочие сегменты национального рынка интенсивно развивались. [20]

Структура современного внутреннего долга РФ состоит из:

·                                                    Государственных бескупонных краткосрочных облигаций     (ГКО);

·                                                    Облигаций федерального займа с переменным купоном (ОФЗ-ПК), с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД), с фиксированным купоном (ОФЗ-ФК) и  с амортизацией долга (ОФЗ-АД).

Государственные бескупонные краткосрочные облигации (ГКО) эмитируются с мая 1993 г. по поручению Правительства Министерством финансов. Гарантом функционирования ГКО выступает Центральный банк России, который обеспечивает размещение, сбережение и погашение облигаций. Покупателями их могут выступать не только юридические, но и физические лица. Эмиссия ГКО осуществляется в форме отдельных выпусков на срок 3, б, 9 и 12 месяцев. Облигации существуют только в виде записи на счетах [9, c.172].

До августа 1998 г. государство ни разу не нарушило сроков погашения по ГКО и обязательств по выплате процентов. После внутреннего дефолта, фактически объявленного правительством России 17 августа 1998 г. по своим обязательствам, расчеты с держателями ГКО были приостановлены.

Впоследствии была проведена реструктуризация этой задолженности путем проведения новации. Работы по реструктуризации ГКО регулировались Распоряжениями Правительства РФ от 12.12.98 № 1787-р «О новации по государственным ценным бумагам» и от 20.11.99 № 1904-р [19, c.37].

Согласно Распоряжению Правительства № 1787-р держатели ГКО и ОФЗ со сроками погашения до 31.12.1999 г., были разделены на 3 категории. Держатели первой категории, к которой были отнесены почти все юридические лица-резиденты и те держатели ГКО-ОФЗ, которым федеральными органами исполнительной власти устанавливался норматив вложения средств в государственные ценные бумаги (например, негосударственные пенсионные фонды), получили 30% от дисконтированной номинальной стоимости облигаций денежными средствами, 50% — новыми ОФЗ-ПД, по которым доходы выплачиваются два раза в месяц; 20% — ОФЗ-ПД бездоходными. Держатели второй категории, к которым были отнесены физические лица – резиденты, получили возможность выбора между применением к ним тех же правил, что и к держателям первой категории, и выплатой всей дисконтированной номинальной стоимости облигации в полной сумме. Держатели третьей категории, представленной в основном нерезидентами, как физическими, так и юридическими лицами, 10% задолженности получили деньгами, 20% — в виде бескупонных бездоходных бумаг и остальные 70% — купонные облигации ОФЗ-ПД с погашением через 4-5 лет [16, c.22].

Следует отметить, что даже в рублевой форме новые обязательства перед нерезидентами фактически имеют характер внешнего долга, к тому же достигнута договоренность о порядке перевода кредиторами получаемых ими в результате реструктуризации средств за границу.

Новация по государственным ценным бумагам, «замороженным» решениями от 17 августа 1998 года, была завершена на 1 июля 2000 года. На новацию согласились все инвесторы (99,9%) [10,c.15]. Цены бумаг, предложенных Минфином России в ходе новации, позволяют инвесторам в случае их продажи вместе с купонами получать выручку, превышающую номинал «замороженных» обязательств.

Облигации федерального займа (ОФЗ) – среднесрочные купонные облигации. ОФЗ с переменным купоном были выпущены в обращение 14 июня 1996 г. в соответствии с Генеральными условиями выпуска и обращения облигаций федерального займа, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 15 мая 1995 г. № 458. Эмитентом их является Минфин России. Эмиссия ОФЗ с переменным купоном осуществляется в форме отдельных выпусков, условия каждого выпуска утверждаются Минфином РФ отдельно. [6, c.167].

Срок обращения ОФЗ устанавливался от 1 до 5 лет. Размещались эти бумаги в 1995-1998 гг. через аукционы, вторичные торги велись на бирже. Доход по ОФЗ зависел от доходности по ГКО и устанавливался в виде процента от номинала. Накопленный купонный доход рассчитывался пропорционально числу дней от даты предшествующей выплаты до даты продажи ОФЗ.

В 1999 г. Минфин РФ начал выпуск облигаций федерального займа с фиксированным купонным доходом в процентах от номинала. Номинал облигации – 1000 руб. 

В 2002 году Минфин разместил ОФЗ с амортизацией долга (ОФЗ-АД) на 6,67 млрд. руб. по номиналу со сроком обращения 9,5 лет по доходности 12,94% годовых. ОФЗ-АД — это облигации федерального займа с амортизацией долга, погашение основной суммы по которым происходит не единовременно, а частями. При этом по этим облигациям, как и по обычным ОФЗ, в период их обращения производятся регулярные выплаты накопленного купонного дохода (погашение купонов). Размещение на рынке бумаг со столь длительным сроком обращения по доходности менее 13% годовых является несомненным достижением Минфина. Доходность по этим бумагам станет теперь ориентиром доходности долгосрочных финансовых инструментов на российском рынке.

Основное увеличение внутреннего долга произошло в период 1993-98гг., когда бурно рос рынок государственных ценных бумаг, выпускаемых для покрытия дефицита бюджета. Тогда же задолженность различных кредиторов перед Банком России (в том числе возникших до распада СССР) принималась на государственный внутренний долг. Последовавшее за кризисом 1998 г. некоторое снижение в росте государственных заимствований сменилось их активным ростом начиная с 2003 г. Внутренний долг за последние 6 лет увеличился на 62,3% или на 321,3 млрд… руб. и к 2005 году достиг почти 27% в общей структуре долга, что соответствует планам правительства в долгосрочной перспективе.[22]Эволюция рынка государственных ценных бумаг вполне логично разбивается на этапы, которые отражают его интенсивное развитие, появление ресурсных ограничений, открытие рынка для внешнего капитала, возникновение глубокого кризиса и, наконец, посткризисную историю рынка. На текущий момент можно выделить пять этапов развития российского рынка внутреннего долга. Этап 1 связан с переходом российских денежных властей от прямого финансирования Центральным банком РФ дефицита федерального бюджета к созданию рынка федеральных облигаций. Этап 2 обусловлен возникновением ресурсных ограничений для дальнейшего развития рынка внутреннего долга и его открытием для внешних инвесторов. Содержание этапа 3 определяется системным финансовым кризисом, тогда как этап 4 характеризуется его постепенным преодолением. Наконец, этап 5 представляет современное развитие рынка внутреннего долга.

На рынке государственных ценных бумаг за последние годы произошли позитивные изменения: проведена новация по государственным ценным бумагам, восстановлено доверие участников рынка, отлажена инфраструктура и нормативное регулирование рынка государственных ценных бумаг. Благодаря эффективной долговой и макроэкономической политике удалось полностью восстановить доверие инвесторов к рынку внутренних заимствований, что привело к значительному увеличению ликвидности рынка и объемов размещаемых на нем финансовых инструментов. Значительно улучшились качественные характеристики рынка:

·                                           снижен уровень доходности по государственным облигациям;

·                                           стратегия формирования портфеля государственных внутренних обязательств, основанная на предложении разнообразных финансовых инструментов, была положительно воспринята инвесторами;

·                                           значительно увеличились ликвидность рынка и ежедневный оборот по государственным облигациям. При этом наиболее значительный оборот на рынке приходится на «длинные» инструменты.

На 3 апреля 2006 года объем внутреннего долга, выраженного в государственных бумагах, составил 880 572,443 млн. руб., тогда как по состоянию на 1 января 2005 года он составлял 756820,0 млн. рублей. Таким образом, увеличение государственного внутреннего долга за этот период составило 14,5 % или 123752,443 млн. руб.
За прошедший год доли облигаций нерыночного займа, краткосрочных облигаций и ОФЗ с переменным купонным доходом отсутствовали на рынке внутреннего долга, при этом на 9 процентных пунктов (п.п.) увеличился удельный вес ОФЗ с постоянным купонным доходом, а доля ОФЗ с фиксированным купонным доходом снизилась на 8 п.п. Соответственно прирост удельного веса ОФЗ с амортизацией долга составил 1 п.п. Увеличение внутреннего долга, наблюдающееся на протяжении последних лет, происходит в основном за счет прироста объема задолженности выраженной ОФЗ-АД, которая является, можно сказать, единственным инструментом на рынке, обладающим хорошей ликвидностью.

Благоприятная внешнеэкономическая конъюнктура способствовала снижению объема долга в виде ГКО, поскольку необходимость финансирования временных кассовых разрывов практически отсутствует. Соответственное снижение объема долга произошло и в виде ОФЗ-ПК, так как расчет переменной купонной ставки привязан к доходности ГКО.

В структуре погашения долга относительно ровная кривая складывается после 2022 года. Часть, относящаяся к 2020-2030 гг., — это портфель Централь­ного банка, который переоформили в ОФЗ. Минфин практически не допускаем платежных пиков и счита­ет, что до 2010 г. объем погашения не превысит 100-110 млрд. руб. В условиях такого исполнения бюджета  годовое погашение значительно меньше месячно­го поступления дохода в федеральный бюджет. Это позволяет говорить практи­чески об отсутствии кредитных рисков. Рассмотрим подробнее стратегию правительства  в области внутреннего долга.[22]

В апреле 2005 г. Правительство РФ рассмотрело долговую стратегию на 2006-2008 гг. Два года назад был рассмотрен аналогичный документ на период 2003-2005 гг. В принципе документ сохраняет ту позицию, которую Минфин выбрал еще 2 года назад: государственный долг Российской Федерации и совокупный государственный долг должен уменьшаться по отношению к ВВП, при этом доля государственного внутреннего долга должна расти.

Следующая позиция — развитие национального рынка государственных ценных бумаг и сохранение консервативной политики в области государственных заимствований, позволяющей не только привлекать средства на рынке, но и использовать ресурсы стабилизационного фонда для погашения текущего внешнего долга. Одновременно с этим меняется структура долга. Правительство постепенно приближаемся к той цели, которую поставило себе в 2002 году: привести соотношение внутреннего и внешнего долга к значениям 50/50. Так, на сегодняшний день этот показатель составляет примерно 20/80, а к концу 2008 г. достигнет примерно 43/57.

Прогнозируется достаточно существенный рост объема долга, выраженного в государственных ценных бумагах. На данный момент объем долга равен 880,6 млрд. руб., а к концу 2008 г. рублевый долг выраженный в государственных облигациях составит примерно 1,5 трлн. руб. При этом для нужд пенсионной системы начинается выпуск специальных ценных бумаг — государственных сберегательных облигаций. Первое размещение пройдет уже в этом году. К 2008 г. по оценкам экспертов, около 300 млрд. руб. будет приходиться на рынок государственных сберегательных облигаций и около 1250 млрд. руб. — на рынок облигаций федерального займа.[24]

  Существует ряд мнений специалистов, что экспансия внутреннего долгового финансирования имеет многочисленные отрицательные последствия для экономики страны.

Одним из негативных последствий внутренних государственных заимствований является так называемый «эффект вытеснения частных компонентов совокупного спроса». Его суть состоит в следующем. Если правительство выпускает облигации государственных займов, номинированных в национальной валюте, то спрос на кредитные ресурсы внутри страны возрастает, что приводит к увеличению средних рыночных процентных ставок (или их меньшему снижению, чем могло бы быть в отсутствие государственных заимствований). Если внутренние процентные ставки изменяются гибко (ситуация ограниченной иностранной мобильности капитала), то их увеличение (неснижение) может быть достаточно существенным для того, чтобы отвлечь значительные кредитные ресурсы от негосударственного сектора. В результате частные инвестиции, чистый экспорт и частичные потребительские расходы снижаются. Таким образом, рост долгового финансирования государственных расходов «вытесняет» все виды негосударственных расходов: снижается инвестиционный и потребительский спрос, а также чистый экспорт.[7,c. 21]

Величина вытеснения частных инвестиций, безусловно, заслуживает более глубокого анализа, поскольку подобное вытеснение может иметь очень серьезные отрицательные последствия для экономики в долгосрочном периоде, а именно:

-   снижение частных инвестиций через какое-то время выразится в меньшем запасе капитала в экономике. Это предполагает в долгосрочном периоде меньший выпуск (ВВП) и национальный доход, больший уровень безработицы;

-   ресурсы перемещаются от частного сектора к государственному, менее эффективному по своей природе. Кроме того, снижается эффективность экономики, поскольку в результате размещения государственных долгов отвлекаются дополнительные средства из производственного сектора в финансовый.

На основе составленной модели рынка денег была сделана попытка оценить величину эффекта вытеснения частных инвестиций в России за последние 10 лет. Согласно расчетам эффект вытеснения частных инвестиций за этот период в среднем составлял 73,5%, т. е. каждый рубль увеличения государственных внутренних заимствований в среднем отнимал 73,5 коп. от объема частных инвестиций в экономику.

В настоящий момент величина эффекта вытеснения частных инвестиций значительно меньше благодаря благоприятной конъюнктуре рынка денег, она составляет 24,5%. В то же время нельзя забывать, что это деньги, отнятые у частного сектора. Так, осуществляя заимствования в размере 10 млрд. руб., государство лишает частный сектор кредитных ресурсов в размере 2,45 млрд. руб. со всеми вытекающими последствиями для экономики страны.[7,c.22]

«Вытеснение» чистого экспорта происходит в результате роста курса национальной валюты вследствие повышения процентных ставок. Речь идет о том, что, если бы не были осуществлены государственные внутренние заимствования, ставки в национальной валюте были бы ниже, что оказало бы понижающее влияние на курс национальной валюты. В результате возрос бы выпуск экспортных и импортозамещающих товаров, а также снизился бы импорт товаров Чистый экспорт, представляющий собой разницу экспорта и импорта, является важной составной частью совокупного выпуска (ВВП). Пытаясь защитить свои экспортные и импортозамещающие отрасли, российские монетарные власти ведут сейчас активную борьбу с укреплением курса рубля. В то же время более логичным в данном случае представляется использование механизмов долговой политики, а именно резкое сокращение объема внутренних заимствований. В настоящий момент наблюдается значительный бюджетный профицит, и государство не нуждается в дополнительном финансировании в виде внутренних заимствований. Вследствие резкого сокращения внутренних государственных заимствований произойдет снижение процентных ставок в национальной валюте. В результате исчезнет «эффект вытеснения», в частности относительно снизится курс рубля, что будет выгодно отечественным производителям (защита чистого экспорта).

Надо сказать, что перечень негативных эффектов внутренних государственных заимствований отнюдь не ограничивается «эффектом вытеснения». В этой связи, предполагаемую политику правительства по замещению внешнего долга внутренними заимствованиями нельзя признать целесообразной в данный момент, так как она совершенно оторвана от российской действительности и не связана с существующими реалиями. Это объясняется тем, что:

1)                Всегда есть опасность того, что с помощью внутреннего долга будет осуществляться финансирование бюджета.

2)                Для проведения эффективной политики внутреннего заимствования должны быть сформулированы жесткие ограничения по использованию привлеченных таким образом средств. Пока эти вопросы регулируются в соответствии с внутренним законодательством страны, стимулирование рынка внутренних обязательств опасно, так как в этих условиях государство действует по своему усмотрению. Данные вопросы должны регулироваться в соответствии с международным законодательством, когда отказ государства от погашения своих долговых обязательств влечет за собой международные санкции, включающие всю полноту ответственности государства в таких случаях (вплоть до признания страны банкротом).

3)                Современные теории инфляции отводят большую роль в объяснении темпов инфляции в стране величине государственного долга. Существует целый ряд механизмов, с помощью которых рост государственного долга оказывает влияние на уровень инфляции.[7,c.22]

Таким образом, курс на внутренние заимствования сегодня сомнителен и явно преждевременен. Россия пока не достигла уровня развития, достаточного для эффективного внедрения этого механизма.

В государственной политике заимствований, в вопросе формирования предпочтения внешним или внутренним заимствованиям, единственным критерием должна быть стоимость заимствований. В этом вопросе не нужно опираться только на внутренних или внешних заимствований. Всегда нужно исходить из экономической целесообразности. Если заимствования на внешнем рынке дешевле и условия выгодней (что имело место в 2002 г.), то нужно занимать извне. В целом же, для эффективного проведения политики заимствований, прежде всего, необходимо создание цивилизованного рынка капиталов в стране и проведение реформирования банковской системы.

Таким образом, проведение правительством в ближайшем будущем масштабных внутренних заимствований приведет к дестимулированию инвестиционной деятельности внутри страны, поэтому текущая деятельность правительства в вопросе заимствований, на наш взгляд, лишена экономической целесообразности.

Принимая озвученные выше решения в области управления госдолгом, правительство фактически демонстрирует свое бессилие в налоговом реформировании, делая акцент на масштабном расширении внутренних заимствований. Государству проще изъять средства из экономики, лишив хозяйствующие субъекты возможности для развития, чем, проводя налоговую либерализацию, построить эффективную и стимулирующую налоговую систему, когда, развиваясь и без ущерба для себя, предприятия будут сами перечислять необходимые для бюджета налоги.

При инвестирования пенсионных средств в госбумаги пенсионные резервы необходимо вкладывать лишь в ценные бумаги иностранных эмитентов (в госбумаги и крупные иностранные банки на долгосрочные сберегательные счета), которые обладают высокой степенью надежности. Вложения же в российские госбумаги не должны превышать 5-10% от суммы инвестиционного портфеля. В противном случае, гарантировать получение будущими пенсионерами своих средств нельзя. Вложение пенсионных накоплений – это консервативные инвестиции: минимальный риск при высокой степени надежности ценных бумаг. В то же время, вложения в ценные бумаги иностранных эмитентов ограничиваются 20%, а в российские государственные ценные бумаги – никак не ограничиваются, что представляется рискованным и даже опасным.

Таким образом, очевидно, что действия правительства в области управления пенсионными средствами более чем сомнительны. В таких условиях, рассчитывать на успешное внедрение новой пенсионной системы, равно как на сохранность пенсионных средств, нельзя.


    продолжение
--PAGE_BREAK--3.Проблемы управления и перспективы погашения государственного долга РФ.3.1 Проблемы управления государственным долгом РФ


Целью управления государственным долгом являются выработка экономически обоснованного соотношения между потребностями государства в дополнительных финансовых ресурсах и затратами по их привлечению, поддержание объема долга на экономически безопасном уровне. Поэтому система управления государственным долгом должна быть ориентирована на обслуживание стратегических инвестиционных проектов, а государство высту­пать координатором и гарантом производственных инвестиций в рамках выра­ботанной стратегии экономического роста.

Как уже говорилось, управление государственным долгом — это регулируемая нормами права совокупность мероприятий государства по использованию долговых отноше­ний, направленных на погашение долговых обязательств и формирование благоприятных социально-экономических условий развития страны, одно из направлений финансово-бюджетной политики страны, связанное с деятель­ностью государства на внешних и внутренних финансовых рынках в качестве экономического субъекта — заемщика и гаранта. Оно предусматривает привле­чение финансовых ресурсов путем размещения ценных бумаг или других источников, погашение и обслуживание долговых обязательств. Для этих целей необходим:[8,c.59]

·                                           анализ социально-экономического развития государства на перспективу;

·                                           оценка методов финансирования бюджетного дефицита и возможных источников его покрытия;

·                                           определение предельно допустимых размеров государственного долга, рационализация его состава и структуры;

·                                           меры по стабилизации размеров, оценка влияния государственного долга на развитие экономики страны.

Чрезмер­ный рост государственного долга несет в себе угрозу для экономической безопасности страны и стабильности бюджетной системы.

В связи с этим также следует учитывать, что система управления государ­ственным долгом по своей политико-экономической сути должна включать:

·                                           определение цели и обоснованность государственных заимствований;

·                                           мини­мизацию стоимости долга для заемщика;

·                                           эффективное использование, учет и контроль за расходованием привлекаемых ресурсов;

·                                           усиление инвестиционно­го характера займов;

·                                           обеспечение своевременного возврата полученных кредитов.

Это предполагает формирование единой системы управления госу­дарственным долгом, включая учет займов субъектов Федерации, внешней задолженности банков и других корпоративных заимствований. С введением в действие Бюджетного кодекса впервые на законодательном уровне прописано понятие единой системы учета и регистрации государственных долговых обязательств.

Идеальный способ обслуживания и погашения государственного долга своевременный возврат полученного кредита и процентов по нему. Однако намерения заемщика не совпадают с реальными возможностями. Появляются какие-то непредвиденные обстоятельства, обусловленные экономическими, социальными или политическими трудностями. Возникает необходимость в отсрочке выплаты процентов или уплаты основной суммы долга, изменении условий займа, а иногда и полному отказу от выплат. Явным признаком долго­вого кризиса является серьезное нарушение графика платежей. Государство — заемщик вынуждено прибегать к различным способам регулирования долга.[8,c.60]

Механизм регулирования государственного долга в рыночных условиях объединяется понятием «реструктуризация», т. е. основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный (муниципальный) долг, с заменой их долговыми обязательствами, предусмат­ривающими другие условия обслуживания и погашения. Реструктуризация не снимает долговой проблемы, а лишь переносит ее на более поздний срок. Следовательно, бремя погашения ложится на следующие поколения, общая сумма платежей еще более увеличивается за счет доначисленных процентов.

В ходе проводимой реструктуризации долговых обязательств используется ограниченный набор способов ее проведения:

·                   рефинансирование;

·                   конверсия;

·                   выкуп долга;

·                   консолидация;

·                    унификация;

·                   аннулирование государственного долга;

·                   секъюритизация;

·                   использование облигаций Брейди.

         Рефинансирование — это погашение старой задолженности (и процентов по ней) за счет выпуска нового займа, принятия новых обязательств. Исполь­зуются три способа рефинансирования госдолга:

·                    замена обязательств (с согла­сия их держателей) с истекшими сроками погашения на новые, по сумме экви­валентные погашаемым;

·                    досрочная замена одних обязательств на другие с более длительными сроками погашения;

·                    размещение (продажа) новых облига­ций и за счет вырученных средств погашение облигаций с истекшими сроками погашения.

  Другой способ — выкуп долга. В случаях когда государства-должники могут располагать значительными объемами финансовых резервов, можно разре­шить заемщику самостоятельно выкупить собственные долги, что позволяет сократить общий объем государственного долга. Однако мировая практика негативно относится к досрочному выкупу долгов. Это связано с тем, что выиг­рыш от этого получают, во-первых, наихудшие заемщики, долги которых торгуются с наибольшим дисконтом, и, во-вторых, нарушается принцип равенства кредиторов. Процентные ставки, которые платит Россия по обслу­живанию внешнего государственного долга, составляют от 7 до 13%, что в 3-4 раза дороже, чем для развитых стран Европы.[8,c.60]

Благоприятная экономическая ситуация для выкупа внешнего государ­ственного долга сложилась в Российской Федерации в связи с ростом цен на углеводородное сырье на международном рынке. Это позволило России сформировать Стабилизационный фонд, который на начало 2006 г. достигает величины 1 трлн. долл. Переговоры с членами Парижского клуба кредиторов, долг перед которыми на 1 января 2005 г. составил 43,1 млрд. долл., или почти 40% общего внешнего государственного долга, завершились договоренностью, что Российская Федерация досрочно выплатила по номиналу 15 млрд. долл. Порасчетам Минфина РФ, только в 2005 г. страна сэкономила на процентах 400 млн. долл., а до 2020 г. — почти 6 млрд. долл.

       Секьюритизация долга — переоформление государственного долга в новые рыночные долговые инструменты денежного рынка, включая ссудные капита­лы. Среди основных видов ценных бумаг, обращающихся на международных финансовых рынках, выделяются две группы:

·                    иностранные облигации — эмитируемые нерезидентами на внутреннем рынке иностранного государства;

·                    еврооблигации — средне- и долгосрочные обязательства в евровалютах, выпускаемые на европейском рынке среди зарубежных инвесторов.

К началу 1990-х гт. в международной практике сложилась достаточно действенная система реструктуризации внешней задолженности, предложен­ная для урегулирования долговых обязательств развивающихся стран мини­стром финансов США Н. Брейди, — «план Брейди». На тот период рынки ценных бумаг развивающихся стран характеризовались весьма низкой ликвид­ностью — 25-40% номинала. В результате переговоров должников с кредитора­ми в 1990-1994 гг. был осуществлен выпуск облигаций Брейди на общую сумму около 100 млрд. долл. Они являются государственными облигациями, эмити­рованными в обмен на государственный долг перед коммерческими банками. В международной практике используют следующие виды облигаций Брейди: [8,c.61]

·                   паритетные (с уменьшенными процентами);

·                   дисконтные (с уменьшенной основной суммой долга);

·                   ступенчатые (с более низкими первоначальными ставками);

·                   долговые конверсионные (новых займов), новые долговые;

·                   проце­нтные;

·                   капитализированные.

Приведенные методы управления государственным долгом в своей основе базируются на переговорном процессе. Они относятся к рыночным методам управления государственным долгом и широко используются развитыми стра­нами и международными финансовыми организациями. Наряду с рыночными мировая практика использует и внерыночные (административные) методы управления на основе одностороннего принятия эмитентом управленческого решения по долговым обязательствам.

К административным методам отно­сятся:

·                   конверсия;

·                   консолидация;

·                   унификация;

·                   отсрочка погашения;

·                   списание;

·                   аннулирование долга.

Конверсия — изменение доходности займов в интересах должника путем понижения процента, применения иного способа погашения долга в целях снижения расходов заемщика на погашение и обслуживание государственного долга. Наиболее распространенными видами ее являются:

·                   обмен на долговые обязательства третьих стран;

·                   погашение долга товарными поставками;

·                   обрат­ный выкуп долга заемщиком на особых условиях;

·                   обмен долга на собствен­ность и т. п.

        Технически такие операции не приводят к изменению структуры существующих обязательств и к получению новых ссуд.

В качестве примера можно привести конверсию займов, проведенную Российской Федерацией в 1999 г. в рамках новации государственных краткос­рочных облигаций и облигации федеральных займов с постоянным и перемен­ным купонным доходом со сроками погашения до 31 декабря 1999 г., выпущен­ных в обращение до 17 августа 1998 г. Конверсия носила принудительный характер, предполагала пересчет суммы долга на основе дисконтирования номинальной стоимости обмениваемых бумаг и замену ранее выпущенных ценных бумаг на новые с постоянным и переменным купонным доходом со сроками обращения от трех до пяти лет и частичной выплатой денежных сумм.[8,c.61]

Консолидация — изменение срока действия уже размещенных займов в сторону увеличения или сокращения. Пролонгация займов имеет цель облегче­ния выплаты долга и предполагает увеличение сроков обращения выпущенных займов путем перевода текущих обязательств и краткосрочных займов в долгосрочные. Как правило, она носит принудительный характер и осущес­твляется путем добавления процентных купонов к облигациям старых займов, срок действия которых продлевается, или путем замены облигаций старых займов на облигации нового займа. Нередко консолидация (как правило, про­лонгация) совмещается с конверсией.

Унификация займов — это объединение нескольких займов в один, когда облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа. Она может производиться вместе с консолидацией и конверсией или без них.

Отсрочка погашения займа заключается в том, что, как и при консолида­ции, односторонне отодвигаются сроки погашения займа и, кроме того, прекращается выплата доходов.

Аннулирование государственного долга — отказ государства от всех обяза­тельств. Это нерыночная мера решения долговой проблемы государства. В США в 1838 г. восемь южных штатов отказались платить по муниципальным облигациям, объяснив это «нелюбовью к иностранцам». После Октябрьской революции советское правительство отказалось платить по государственным долговым обязательствам как иностранным, так и отечественным держателям государственных ценных бумаг, поскольку это были долги царской России.[8,c.62]

В структуре государственного долга России при некотором сниже­нии внешней задолженности наблюдается рост внутренних и «новых» внешних долговых обязательств. С экономической точки зрения это свидетельствует о начале реализации стратегической концепции в области государственного дол­га, суть которой заключается в постепенном стирании разделения долговых обязательств на внешние и внутренние. Государственный долг становится все более единым, и управление финансовыми обязательствами государства переходит к единому центру.

Управление государственным долгом Российской Федерации базируется на достижении долговой устойчивости, исключающей возможности возникно­вения кризисов ликвидности или платежеспособности, а также на постепен­ном снижении зависимости федерального бюджета от ситуации на мировых рынках сырьевых товаров и ссудного капитала.

Исходя из макроэкономического контекста проведения государственной политики управление государственным долгом предполагает использование широкого набора экономических мер. К ним относятся:

·                    формирование долго­вой стратегии, обеспечивающей экономическую приемлемость (или устойчи­вость) и обоснованность уровня и темпов роста (снижения) государственного долга;

·                    активное управление рыночной его частью;

·                    возможность рефинансиро­вания и обслуживания при меняющейся экономической конъюнктуре не отступая от целевых установок в отношении стоимости и степени риска;

·                     удержание задолженности государственного сектора на экономически прием­лемом уровне;

·                    жесткий контроль за привлечением новых займов;

·                    эффективное управление зарубежными активами России и т. д.

Вопросы управления государственным долгом в на­стоящее время регулируются Бюджетным кодексом Рос­сийской Федерации, Федеральным законом от 29 июля 1998 г. № 458 «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», федеральными закона­ми о бюджете на очередной финансовый год, постанов­лением Правительства Российской Федерации от 4 мар­та 1997 г. №245 «О единой системе управления государ­ственным долгом Российской Федерации», другими нор­мативно-правовыми документами, в частности актами Банка России и Внешэкономбанка.

Действующие правовые нормы по вопросам управления государственным долгом нуждаются в существенных дополнениях в свя­зи с существующими экономическими и практически­ми реалиями. В первую очередь необходимо четко за­конодательно закрепить цели государственных заим­ствований, разграничить компетенцию, полномочия и функции органов, осуществляющих управление госу­дарственным долгом, а также порядок ведения Госу­дарственной долговой книги Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципальной дол­говой книги.

Принятие соответствующих изменений и дополне­ний действующего законодательства позволит осуще­ствлять достоверный учет состояния государственного долга и операций по его обслуживанию, создать рабо­тоспособный механизм управления государственным долгом, повысить эффективность заемной и долговой политики, обеспечить действенный контроль за госу­дарственным долгом на основе прозрачности долговой политики для кредиторов и инвесторов, российского общества в целом.

Для Российской Федерации главной проблемой с момента провозглашения ее суверенитета было отсутствие продуманной стратегии управления государ­ственным внутренним и внешним долгом. Следствием этого стало экономически необоснованное принятие долга бывшего СССР, особенно внешнего государ­ственного долга, и затем стремительный рост «нового» российского долга.

Одним из условий эффективного управления государственным долгом Российской Федерации является достоверный учет и контроль за его состояни­ем в реальном режиме времени. Однако пока учет долговых обязательств в значительной степени разобщен, а единая база данных государственных долго­вых обязательств отсутствует.

Сложности в управлении государственным долгом для Российской Федера­ции создали ряд обстоятельств, отрицательно влияющих на проведение эффектив­ной политики в области государственных заимствований и управления государ­ственным долгом. Среди таких обстоятельств следует отметить нерыночный характер основной доли государственного долга, особенно внешнего. К началу 2000 г. структура внутреннего долга была переориентирована в рыночные инстру­менты. Внешние долговые обязательства длительное время формировались путем привлечения «связанных» кредитов правительств иностранных государств и международных финансовых организаций. Это усложняет механизм их перевода в рыночные инструменты, особенно для использования на вторичном рынке.

Основная часть российских долговых инструментов номинирована в долларах, что повышает степень валютных рисков по операциям обслуживания и погашения задолженности, особенно в связи с введением евро и разницы в курсах валют. Это ставит управление государственным долгом, в частности внешним, в жесткую зависимость как от внешних факторов, так и от валютной политики государства и состояния платежного баланса страны.

С другой стороны, большая часть иностранного долга перед Россией (более 65%) номинирована в советских и переводных рублях, что усложняет переговорный процесс и пересчет долга для его погашения, и планирование бюджетных до­ходов страны, связанных с выплатами по иностранному долгу перед Россией. Другими словами, несоответствие качественной структуры российского государ­ственного внешнего долга структуре задолженности иностранных государств не позволяет производить обмен российского долга на долг перед Россией.

До сих пор существуют спорные моменты при определении государствен­ного долга Российской Федерации. Не все республики бывшего СССР ратифи­цировали соглашения о «нулевом варианте». Напротив, некоторыми из них до сих пор отстаивается позиция не признавать условия договоренности, в результате которой Россия унаследовала советский долг взамен на активы за рубежом. Представляется спорной сама величина советского долга из-за некредитной природы некоторой ее части. К примеру, долгов перед странами бывшего социалистического лагеря.

Усложняет ситуацию и законодательное закрепление признака классифика­ции государственного долга на внутренний и внешний. Подобное состояние было приемлемым в 1990-х гг., когда в Российской Федерации формировались рыноч­ные отношения. Теперь же, когда эти отношения практически охватили всю социально-экономическую и финансовую сферы, около 90% долговых обяза­тельств России находится в собственности нерезидентов. Иностранные инвесто­ры оказались владельцами не только инвалютных долговых обязательств, но и большей части рублевых облигаций, которые формально относятся к внутренне­му долгу страны. Разграничение государственного долга на внутренний и внешний теряет экономический смысл.[8,c.67]

Приведенные обстоятельства усложняют долговое положение России в случае ухудшения мировой экономической конъюнктуры, усиливают риски при возникновении неблагоприятной ситуации в финансовой сфере. Все это обусловливает необходимость реформирования системы управления государ­ственным долгом на основе использования мирового опыта.

Пока вне правового регулирования остается механизм проведения опера­ций переоформления и реструктуризации, обмена долговых обязательств на инвестиции, а также конверсии и консолидации займов.

Перед Российской Федерацией в области управления государственным долгом с точки зрения оптимизации его структуры и стоимости обслуживания, поддержания его размера на экономически безопасном уровне формируются сле­дующие задачи:

·                    завершение формирования единой системы государственного долга и государственных заимствований;

·                    единой базы данных;

·                    внедрение интегри­рованной системы аналитического учета федеральных, региональных и муници­пальных долговых обязательств и заимствований негосударственного сектора экономики с целью обеспечения экономически обоснованных решений в сфере управления государственным долгом и государственными заимствованиями.

Это предполагает: сокращение объемов долговых обязательств и соответ­ственно оптимизацию стоимости их обслуживания; оптимизацию платежей по внутреннему долгу; особенно долгу бывшего СССР, а также структуры внешне­го долга, увеличение доли его рыночной составляющей.

Необходимы рефинансирование внешнего долга за счет внутренних заимствований без существенного ухудшения структуры долга по срокам платежей; повышение эффективности использования заемных средств на национальном и мировом рынках ссудного капитала.

В целях совершенствования системы управления государственным долгом требуется также создание единой базы данных по государственному долгу Российской Федерации, установление единого порядка ведения государствен­ных долговых книг Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Существенным моментом в реформировании данной системы является разработка критериев и механизмов оценки эффективности заемной и долговой политики государства и контроля за их соблюдением, включая контроль со стороны Счетной палаты Российской Федерации.


    продолжение
--PAGE_BREAK--