--PAGE_BREAK--
2.2. Бюджет 2008 г. Прогноз бюджета 2009-2010 гг.
Согласно прогнозу, доходы федерального бюджета от уплаты налога на прибыль организации, планируемый на трехлетний период, должен составить: в 2008 г. — 534,5 млн. руб., в 2009 г. и 2010 гг. 587,6 млрд. руб. и 645,1 млрд. руб. В соответствии с Федеральным законом от 24.07.2007 г. № 198-ФЗ « О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период до 2010 года» прогнозируемый доход бюджет будет равен 6 644,4 млрд. руб. Тогда с периода 2009 по 2010 налог на прибыль организации увеличится примерно на 1,8 %.
Поступления НДС в федеральный бюджет составит: в 2008 г.-2 168,5 млрд.руб., в 2009 г.- 2 797,6 млрд.руб., а в 2010 г.- 3 221,7 млрд.руб., если учесть что доходов федерального бюджета составит 6 644,4 млрд.руб., то в период трехлетки НДС будет увеличиваться.
В трехлетний период, необходимо провести индексацию ставок по видам подакцизных товаров, как алкогольная продукция (включая вино), спирт и спиртосодержащей продукции, пиву, табачного изделия и легковым автомобилям.
На среднесрочный период планируется ожидания поступления от уплаты НДПИ в 2008 г.- 13,1%, в 2009 г.-12,8%, в 2010 г.- 12,8 %. Трехлетний бюджет учитывает то, что цена на нефть будет снижаться. Но, если цены будут расти и окажутся выше прогнозных, значит, быстрее заполнится Фонд будущих поколений [23, 25]. Если будут снижаться, недостача будет возмещена из Резервного фонда. В Резервный фонд и Фонд будущих поколений преобразован Стабфонд, который на протяжении последних нескольких лет аккумулировал сверхдоходы от экспорта энергоносителей. Резервный фонд должен обеспечивать расходы бюджета в случае значительного снижения цен на нефть в среднесрочной перспективе. Объем Резервного фонда, а также объем доходов от нефти и газа, используемых для финансирования расходов федерального бюджета, необходимо законодательно зафиксировать в процентном отношении к валовому внутреннему продукту, предусмотрев при этом 3-летний период для перехода к новым принципам управления нефтегазовыми доходами.
В среднесрочной перспективе за счет поступлений таможенных пошлин будет обеспечена примерно третья часть доходов бюджета. Таможенные пошлины составят: в 2008 г.- 2 050,7 млрд.руб. (30,9%), в 2009 г.-2 086,7 млрд.руб. (31,4%), а в 2010- 2 129,9 млрд.руб. ( 32%).
Расходы на образование планируются в 2008 г на уровне 307,5 млрд. руб., в 2009 г – 310,5 млрд. руб., в 2010 г – 339,4 млрд. руб. Расходы на культуру, кинематографию и СМИ в 2008 г запланированы в сумме 78 млрд. руб., в 2009 г – 66,8 млрд. руб., в 2010 г – 64,2 млрд. руб. Расходы на здравоохранение и спорт в 2008 г составят 211,5 млрд. руб., в 2009 г – 228,6 млрд. руб., в 2010 г – 268,9 млрд. руб.
На втором месте, по объему финансирования на 2008 г. — национальная оборона. 959 миллиардов рублей будут направлены именно туда. Цель — обеспечить армию всем необходимым и самым современным — от жилья для военных и повышения окладов, до перевооружения. Расходы на национальную оборону в 2009 г. – 1 53,9 млрд. руб., в 2010 г. – 1 трлн. 184,4 млрд. руб.
Расходы на национальную экономику составят в 2008 г. 655,9 млрд. руб., в 2009 г. – 730,3 млрд. руб., в 2010 г. – 482,1 млрд. руб.
Расходы на межбюджетные трансферты в 2008 г. достигнут 2 242,5 млрд. руб., в 2009 г. – 2 трлн. 408,8 млрд. руб., в 2010 г. – 2 709,8 млрд. руб.
ГЛАВА 3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ РФ
3.1. Проблемы и перспективы развития бюджетного федерализма в РФ
Несовершенство модели бюджетного федерализма в Российской Федерации, ее незавершенность вызвана, прежде всего, несовершенством правовых основ. Основные проблемы: централизованная регламентация расходов региональных и местных бюджетов; не финансируемые федеральные мандаты; ограниченные доходные полномочия; нестабильность и несбалансированность разделения расходов и доходов; «мягкие» бюджетные ограничения (политические факторы). В результате мы имеем неформальную (теневую) бюджетную и налоговую политику; искажение условий равной конкуренции, ухудшение предпринимательского и инвестиционного климата; неэффективное использование бюджетных ресурсов; перекладывание ответственности за состояние дел на местах на вышестоящие власти; непрозрачность общественных финансов, финансовые злоупотребления, коррупция; большие встречные потоки бюджетной системы, причина которых одинаковые для всех регионов нормативы отчислений от регулирующих налогов по соответствующим их видам; отсутствие закона о минимальных государственных социальных стандартах, которые позволили бы перейти к формированию межбюджетных отношений на более объективной основе; законодательно не определены так называемые депрессивные территории; не проводятся ревизии по составлению и исполнению территориальных бюджетов [13, 117].
Основная задача реформирования межбюджетных отношений лежит не в совершенствовании распределительных отношений, а в сфере реформирования производства, создания рыночной инфраструктуры, единого налогового и правового пространства и устранение искусственных административных барьеров между регионами.
В условиях наступившей относительной политической и экономической стабильности появилась возможность решить многие проблемы страны, в том числе проблемы федерализма и регионального развития [15, 332].
Необходимо четкое разграничение расходных и налоговых полномочий и ответственности, обеспечение прямой взаимосвязи между проводимой на местах экономической политикой и состоянием региональных и местных бюджетов. Поддержание жестких бюджетных ограничений в средне- и долгосрочной перспективе будет способствовать формированию стимулов на региональном и местном уровне для создания благоприятных условий экономического развития.
Существуют многочисленные примеры того, как законодательная непроработанность вопросов, регулирующих бюджетный процесс, и, как следствие, явочным порядком складывающаяся практика его организации приводят к значительным потерям с точки зрения эффективности [15, 340]. Вот лишь некоторые из них, которые, хотя и относятся к федеральному бюджету, в той или иной степени свойственны и бюджетам нижестоящих уровней:
— ошибки в составлении прогноза бюджетных доходов и расходов федерального бюджета. Так, например, результат завышенных обязательств по расходам может привести к возникновению задолжности федерального бюджета перед многими категориями бюджетополучателей.
Завышенные расходные обязательства федерального бюджета, которые не могут быть профинансированы из бюджетных доходов, заставляют правительство «темнить» в вопросах распределения бюджетных средств и контроля за ними. В то же время такая практика дает правительству и Минфину реальную власть во взаимоотношениях с распорядителями регионами, отраслями, предприятиями на этапе исполнения бюджета.
Другие распорядители бюджетных средств министерства и ведомства также имеют свой интерес в сохранении существующей бюджетной неразберихи. После перечисления «выбитых» бюджетных средств со счета федерального Казначейства на счет распорядителя, последний имеет практически полную свободу в распределении средств между распорядителями нижнего уровня и бюджетополучателями, а также в решении вопроса о том, через какие коммерческие банки будут проходить бюджетные деньги [15, 343]. Эффективного контроля со стороны Минфина за расходованием средств практически нет. В конечном счете, объем проходящих бюджетных средств и возможность влиять на их распределение определяет степень влияния того или иного государственного органа и питает коррупцию. Отсюда вытекают все проблемы:
— отсутствие четкой регламентации расходных полномочий различных структур исполнительной власти и процедур их использования приводит к появлению дополнительных бюджетных расходов.
— после перечисления бюджетных денег со счета Казначейства на счет главных распорядителей и конечных бюджетополучателей в лучшем случае производится лишь эпизодическая проверка правильности расходования средств по факту. Системы предварительного контроля в принципе отсутствует. Решения о выделении бюджетных средств производятся явочным порядком; отчет об исполнении бюджета в сравнении с принятым законом о бюджете не делается, что выхолащивает весь бюджетный процесс.
Еще одна из самых актуальных проблем:
— бюджетных средств не достаточно для финансирования социальной политики. Социальные расходы сокращаются и они намного меньше, чем расходы на государство и т.д., что приводит к низкой экономической ответственности работников за количественные и качественные показатели работы, к неэффективному использованию средств, снижению социального эффекта от осуществления мероприятий.
Ситуацию усугубляет то, что низкая эффективность даже на одном из этапов бюджетного процесса может нейтрализовать сравнительно высокую эффективность на других этапов [15, 347].
Поэтому при всей сложности задачи решить ее и получить реальную отдачу можно только при проведении комплексной бюджетной реформы, затрагивающей все этапы бюджетного процесса.
Естественно, что заинтересованные стороны — бюджетные организации, администрация внебюджетных фондов и обслуживающие их банки в законодательных и исполнительных органах власти не приемлют перемены, позволяющие повысить эффективность бюджетного процесса и подконтрольность бюджетных средств, а техническая проработка вопроса требует сил и времени.
3.2. Сбалансированность ресурсов и обязательств федерального бюджета
Одним из основополагающих принципов функционирования бюджетной системы является сбалансированность доходов и расходов.
К настоящему времени определились три основных подхода к регулированию госбюджета:
1. Первый подход связан с ориентацией на достижение ежегодной сбалансированности бюджета, что означает объявление обеспечения его сбалансированности постоянной самодавлеющей целью государственных финансов. Такое целеполагание фискальной политики, по сути, снижает ее эффективность и низводит на нет ее антициклический и стабилизационный характер. В условиях длительной депрессии, безработицы имеет место сокращение доходов, которое неизменно вызовет уменьшение налоговых поступлений в государственную казну [20, 128]. В такой ситуации сбалансированность может быть достигнута путем либо увеличения налогов, либо сокращения государственных расходов, или сочетанием того и другого. А это означает сжатие совокупного спроса, свертывание общественного производства.
При профиците госбюджета в условиях инфляционных процессов и роста денежных доходов, чтобы не допустить предстоящего превышения доходов над расходами, правительство должно либо снизить налоги, либо увеличить государственные расходы, либо задействовать то и другое одновременно. В таком случае сбалансированность бюджета достигается ценой раскручивания инфляционной спирали.
2. Второй подход сориентирован на достижение сбалансированности госбюджета в рамках экономического (делового) цикла. В данном случае допускаются годовые дефициты и профициты бюджета, а фискальная политика используется государством одновременно как инструмент и антициклического регулирования, и сбалансированности бюджета в долгосрочном периоде. Это допускает экспансивную фискальную политику на стадии спада и депрессии (увеличение государственных расходов, снижение налогового бремени) и рестриктивную фискальную политику на стадиях подъема и проявления инфляции [20, 135].
Несмотря на внешнюю привлекательность такого механизма фискальной политики, он явно страдает упрощенностью. Это связано с отсутствием идентичных экономических циклов как по продолжительности отдельных фаз и цикла в целом, так и по глубине спадов и пику подъемов.
3. Третий подход базируется на идее функциональных финансов, суть которой сводится к тому, чтобы фискальная политика рассматривалась всего лишь в качестве инструмента экономической политики сбалансированного развития народного хозяйства. При таком подходе самодавлеющим элементом является макроэкономическая стабильность, тогда как сбалансированность госбюджета смещается на второй план и рассматривается лишь как один из составляющих моментов такой стабильности. Поэтому развитие экономики может сопровождаться бюджетными как дефицитами, так и профицитами. Предполагается, что макроэкономическая сбалансированность и экономический рост автоматически оказывают положительное воздействие на преодоление бюджетного дефицита и сокращение государственного долга [20, 145].
На протяжении последних лет бюджетная политика правительства РФ, несмотря на ряд деклараций о её социальной направленности, была практически ориентирована на приоритеты, обеспечивающие максимальную концентрацию финансовых ресурсов на уровне федерального бюджета для обслуживания и погашения государственного долга. Проводя такую политику, правительство РФ добилось определенных успехов в сбалансированности доходов и расходов федерального бюджета на фоне общей активизации экономических процессов. Однако в реализуемом сценарии бюджетной политики в качестве стартовой ставится задача финансовой стабилизации на основе преимущественно монетарных методов, а именно путем маневрирования параметрами темпов инфляции и валютного курса рубля в их соотношении с долларом США и мировыми ценами на энергоресурсы.
Начиная с 2000 года все механизмы, задействованные при формировании параметров федерального бюджета, ориентированы на решение задачи бездефицитности федерального бюджета в ущерб интересам экономического развития государства в целом, причем такая ориентация бюджетной политики с каждым годом усиливалась [9, 397].
Одна ситуация – если поступающих доходов недостает, чтобы покрыть расходы, в связи с чем прибегают к поиску источников покрытия дефицита; другая ситуация – если даже при скромных расходах предусматривается профицит, создается впечатление благополучия. В обоих случаях возникают специфические проблемы. Предусматриваемый в бюджете дефицит может стимулировать инфляционные процессы, что имеет отрицательные последствия для экономики и реализации социальных функций государства: обесцениваются доходы и расходы бюджета, для реального удовлетворения потребностей в условиях роста цен средств становится недостаточно. Однако умеренный дефицит может выполнять положительную роль – он позволит несколько увеличить расходы бюджета, мобилизовать для их покрытия временно свободные финансовые ресурсы, стимулировать заказы на выполнение работ и услуг для бюджетных учреждений, активизировать спрос и предложение вследствие создания за счет бюджетных средств новых рабочих мест.
Практика планирования профицита бюджета – отражение ряда взаимосвязанных процессов: невысокого качества прогнозирования ВВП и поступающих доходов, занижение объема экономически и социально значимых расходов, связанных с функционированием бюджетной сферы, предусмотрительного создания значительных финансовых резервов финансовых ресурсов в распоряжении правительства, использование которых не отражено в законе о бюджете [17, 110]. Нет надобности доказывать, что все это имеет негативные стороны. В мировой практике существует правило: если рост доходов идет интенсивнее роста бюджетных расходов, то возможный профицит, формирующийся в процессе исполнения бюджета, служит основанием для внесения изменений и дополнений в ранее принятый закон о бюджете.
Составление бюджета – плана помимо тщательного анализа фактических бюджетов прошлых лет предполагает определение основных целей развития общества на бюджетный год [18, 402]. Последний фактор по важности может стоять впереди. В России это делает правительство на основе разработок экономических ведомств и Центрального банка. Речь идет об основных макроэкономических показателях, увязанных между собой и дающих как бы первые наметки по сумме и структуре госбюджета.
Планирование бюджета сочетает в себе две тенденции. Первая – поддержка уже сложившегося механизма перераспределения финансовых потоков там, где его результаты можно оценить как вполне удовлетворительные и достаточно эффективные. Здесь могут учитываться традиционные, давно установившиеся расходы, связанные, например, с численностью пенсионеров, инвалидов и т.д. Сюда же включается и финансирование очередных стадий ранее принятых программ, т. е. осуществление уже обсужденных и принятых решений. Такие расходы не имеют традиционного характера, но они были заранее предусмотрены на данный год в ранее принятых программах. В целом такое финансирование составляет преобладающую часть всех бюджетных расходов.
Другая тенденция обусловливается тем, что в составе бюджета любого года имеются расходы, связанные с решением задач, возникших только в данном году [18, 405]. В общем виде речь идет о том, что общество считает необходимым достижение каких-то новых целей, ранее неизвестных или на достижение которых прежде не было ресурсов. Появление в бюджете почти каждого года таких новых объектов финансирования и превращает бюджет в средство активного влияния на дальнейшее развитие общества. Сочетание, условно говоря, «традиционных» и «новых» расходов – важная проблема при планировании бюджета в первую очередь с точки зрения количественной пропорции. Нельзя пренебречь интересами будущего и убрать из бюджета финансирование достижения перспективных целей развития. Обществу грозит застой, начнется отставание от других стран. Столь же понятно, что поддержание существующей хозяйственной и социальной систем обеспечивает устойчивость общества, его стабильность. С одной стороны, появление новых объектов финансирования необходимо и неизбежно. С другой стороны, в этом случае очень высок риск неэффективного расходования государственных средств.
В условиях сбалансированного сочетания прав личности, социальных групп и государства общество в целях самосохранения и дальнейшего развития должно ставить определенные цели и находить средства их достижения. Нет сомнения, что бюджет государства является главным средством осуществления и разностороннего регулирования такого успешного и адекватного сложившимся условиям развития, что и определяет его исключительно важную роль во всех сферах общественной жизни [18, 423].
Одной из актуальных проблем бюджета РФ также является проблема российского бюджетного федерализма — это его низкая эффективность, одна из основных причин которой значительная дифференциация регионов по уровню доходов. Так по оценке Министерства финансов, 66% всего налогового потенциала страны сосредоточено в 12 субъектах РФ. Получается, что эти 12 субъектов получают на своей территории две трети всех налогов страны, а 76 субъектов – одну треть. Углубление горизонтальной дифференциации по доходам способствует увеличению объема средств, необходимых для подтягивания регионов до среднероссийского уровня. Так как межрегиональная дифференциация усиливается, то всё больший объем ресурсов будет уходить в бедные регионы. Существующая методика выделения трансфертов приводит к тому, что при сокращении собственных бюджетных доходов субъект Федерации имеет больше прав на получение средств из федерального бюджета. Существующий механизм выделения трансфертов поощряет регионы к уменьшению их доходной базы. Принцип выравнивания расходов при отсутствии стимулов к увеличению собственных доходов обусловливает усиление иждивенческих настроений в регионах.
В таких условиях необходимы коренные изменения трансфертной политики, направленные на повышение финансовой самостоятельности и ответственности регионов, поощрение их собственных усилий в преодолении бюджетного кризиса, наращивании доходной базы как регионального так и федерального бюджета, ускорении социально-экономических реформ [19, 328].
Для повышения заинтересованности регионов в наполнении федерального бюджета доходами должна быть установлена прямая зависимость получения из федерального центра финансовой помощи от степени выполнения задания по мобилизации доходов в федеральный бюджет.
Важным условием нормального функционирования межбюджетных отношений является финансовый контроль со стороны федерального центра за правильным и целесообразным расходованием средств региональных бюджетов. Необходимо восстановить практику проведения ревизий исполнения бюджетов субъектов Федерации, получающих средства из федерального бюджета по каналам межбюджетных отношений. Обязательна также оценка потенциала и степени использования доходной базы региона, в том числе находящихся в его собственности и распоряжении природных ресурсов, недвижимости и т.д. Аналогично должны декларироваться и расходы, потому что вполне возможны ситуации, когда регион, претендующий на финансовую помощь, расточительно использует свои средства, «живет не по средствам».
Логическим развитием вышесказанного может стать требование обязательного подтверждения соответствующими органами власти фактической результативности использования ранее выделенных средств. Такие официальные подтверждения могли бы быть дополнительными основаниями для получения очередной порции средств поддержки. При этом важно не полное расходование полученных средств, а именно результативность их использования для улучшения или стабилизации в регионе по конкретным параметрам (снижение уровня бедности, рост числа рабочих мест и т.д.) [ продолжение
--PAGE_BREAK--