--PAGE_BREAK--
Представительные (законодательные) органы участвуют в бюджетном процессе по двум направлениям:
1) рассмотрение и утверждение бюджетов и отчетов об их исполнении. При рассмотрении и утверждении проектов бюджетов представительные (законодательные) органы на всех уровнях – федеральном, региональном, местном – облекают бюджет в требуемую правовую форму, аналогичным образом утверждается отчет об исполнении бюджета;
2) осуществление контроля за исполнением бюджетов. Для осуществления последующего контроля за исполнением бюджетов представительные (законодательные) органы создают специальные органы бюджетного контроля (счетные палаты и др.), порядок формирования которых определяется соответствующим представительным (законодательным) органом.
Помимо этого, представительные (законодательные) органы определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджетов соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации.
Полномочия представительных (законодательных) органовна федеральном уровне определяются Конституцией РФ, БК РФ, на региональном уровне – конституциями (уставами) субъектов РФ и законодательными актами субъектов РФ о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, на местном уровне – актами органов местного самоуправления.
В 2000 г. введен запрет на создание представительными (законодательными) органами резервных фондов, который был направлен на то, чтобы избежать возможных злоупотреблений полномочиями, поскольку принятие решения о создании таких фондов находится в исключительной компетенции законодательных (представительных) органов. Одновременно был введен запрет на выполнение представительными (законодательными) органами отдельных функций по исполнению бюджетов, что соответствует конституционному принципу разделения властей: если принятие законов (решений) о бюджете относится к компетенции законодательной власти, то исполнение бюджета находится в компетенции органов исполнительной власти. В то же время этот запрет не распространяется на органы местного самоуправления, совмещающие функции как законодательных, так и исполнительных органов.
Участники бюджетного процесса. Исполнительные органы власти
Бюджетные полномочия органов исполнительной власти, закрепленные в ст. 154 БК РФ, реализуются в ходе составления проекта бюджета, исполнения бюджета, а также в ходе контроля за его исполнением.
Органы исполнительной власти участвуют в бюджетном процессе по следующим направлениям:
1) составляют проект бюджета и вносят его с необходимыми документами на утверждение соответствующих законодательных (представительных) органов. Составление проекта бюджета находится в компетенции высших органов исполнительной власти соответствующего уровня;
2) осуществляют исполнение бюджета, в том числе сбор доходов бюджетов, управление государственным (муниципальным) долгом. Исполнение бюджета осуществляется различными органами исполнительной власти, в том числе финансовыми органами, налоговыми органами, органами по управлению имуществом, органами казначейства и прочими в соответствии с их компетенцией;
3) осуществляют ведомственный контроль за исполнением бюджета. Ведомственный контроль за исполнением бюджета осуществляется в соответствии с компетенцией соответствующих ведомств;
4) представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение соответствующих законодательных (представительных) органов. Отчет об исполнении бюджета соответствующего уровня также составляется высшими органами исполнительной власти соответствующего уровня.
Общие полномочия исполнительных органов власти на федеральном уровне установлены Конституцией РФ, БК РФ, на региональном уровне – конституциями (уставами) субъектов РФ и законодательными актами субъектов РФ о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, на местном уровне – актами органов местного самоуправления. Правовыми актами бюджетного законодательства РФ, субъектов РФ, актами представительных органов местного самоуправления на исполнительные органы могут быть возложены и иные полномочия.
В отличие от представительных (законодательных) органов исполнительные органы власти всех уровней вправе создавать в бюджете резервные фонды. Размер резервных фондов и порядок расходования средств резервных фондов на федеральном уровне определяется БК РФ и нормативными правовыми актами Правительства РФ, на региональном уровне – нормативными правовыми актами исполнительных органов власти субъектов РФ, на местном уровне – нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. При этом органы исполнительной власти всех уровней обязаны ежеквартально информировать о расходовании средств резервного фонда соответствующий орган представительной (законодательной) власти либо представительный орган местного самоуправления
Участники бюджетного процесса. Министерство финансов РФ, Центральный банк РФ, органы Федерального казначейства
Министерство финансов РФ выступает в бюджетном процессе на федеральном уровне в качестве органа, ответственного за составление и исполнение федерального бюджета. Полномочия Минфина РФ определены ст. 165 БК РФ, а также Положением о Министерстве финансов РФ.
К полномочиям Минфина РФ в частности относятся:
1) составление проекта федерального бюджета и представление его в Правительство РФ;
2) представление интересов государства в договорах о предоставлении средств федерального бюджета на возвратной основе и гарантий за счет средств федерального бюджета;
3) составление и ведение сводной бюджетной росписи федерального бюджета;
4) осуществление управления государственным долгом РФ;
5) организация исполнения федерального бюджета;
6) представление отчета об исполнении федерального бюджета и отчета об исполнении консолидированного бюджета РФ в Правительство РФ.
Банк России участвует в бюджетном процессе в качестве органа денежно—кредитного регулирования. Бюджетные полномочия Центрального банка России закреплены в ст. 155 БК РФ, а также в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10 июля 2002 г. № 86–ФЗ.
Основными функциями ЦБ РФ являются:
1) разработка совместно с Правительством РФ основных направлений денежно—кредитной политики;
2) обслуживание без взимания комиссионного вознаграждения счетов федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов;
3) осуществление функции генерального агента по государственным ценным бумагам РФ.
Органы Федерального казначейства РФ осуществляют кассовое обслуживание бюджетов. Полномочия органов Федерального казначейства установлены ст. 166.1 БК РФ.
К полномочиям органов Федерального казначейства относятся:
1) распределение доходов и иных поступлений между бюджетами по установленным нормативам;
2) открытие счетов по учету средств федерального бюджета и иных средств, предусмотренных законодательством;
3) установление порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов;
4) установление порядка открытия и ведения лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;
5) ведение сводного реестра главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;
6) ведение учета операций по кассовому исполнению федерального бюджета, составление отчетности о кассовом исполнении федерального бюджета;
7) составление отчета об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета и представление их в Министерство финансов РФ.
Участники бюджетного процесса. Главные распорядители, распорядители, бюджетополучатели
Главный распорядитель средств федерального бюджета – орган государственной власти РФ, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенным ведомственной классификацией расходов федерального бюджета (ст. 158 БК РФ).
Главный распорядитель средств бюджета субъекта РФ, средств местного бюджета – орган государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления, бюджетное учреждение, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным распорядителям и получателям средств бюджета субъекта РФ, средств местного бюджета, определенные ведомственной классификацией расходов соответствующего бюджета.
Перечень главных распорядителей средств федерального бюджета утверждается федеральным законом, перечень главных распорядителей средств бюджетов субъектов РФ и средств местных бюджетов утверждается соответственно органом исполнительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления.
Основными полномочиями главного распорядителя являются:
1) представление интересов государства в договорах о предоставлении бюджетных средств на возвратной основе, государственных или муниципальных гарантий, бюджетных инвестиций;
2) утверждение сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений;
3) составление бюджетной росписи, распределение лимитов бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, исполнение соответствующей части бюджета, контроль за получателями бюджетных средств в части обеспечения их целевого использования и своевременного возврата;
4) контроль использования бюджетных средств распорядителями бюджетных средств, бюджетными учреждениями и другими получателями бюджетных средств.
Распорядитель бюджетных средств – орган государственной власти или орган местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств. Распорядитель бюджетных средств наряду с главным распорядителем участвует в исполнении бюджета по расходам (ст. 159 БК РФ).
Основными полномочиями распорядителя бюджетных средств являются:
1) представление интересов государства, субъекта РФ или муниципального образования в договорах о предоставлении средств соответствующего бюджета на возвратной основе;
2) составление бюджетной росписи, распределение лимитов бюджетных обязательств по подведомственным получателям бюджетных средств;
3) утверждение смет доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений;
4) контроль за использованием бюджетных средств подведомственными получателями бюджетных средств.
Получатель бюджетных средств – бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год (ст. 162 БК РФ).
Организация бюджетного контроля. Содержание, задачи и значение бюджетного контроля
Обязательным условием эффективного функционирования экономики и финансовой системы страны выступает финансовый контроль, являющийся составным элементом государственного контроля по управлению социально – экономическим развитием общества.
Контроль, будучи, одной из форм управленческого цикла, представляет собой систему наблюдения, сопоставления, проверки и анализа функционирования управляемого объекта с целью оценки обоснованности и эффективности принимаемых и принятых управленческих решений, выявления степени их реализации, наличия отклонений фактических результатов от заданных параметров и нормативных предписаний, принятия решений по их ликвидации.
Бюджетный контроль – составная часть финансово-экономического контроля, и рассматривается как совокупность мероприятий, проводимых государственными органами по проверке законности, целесообразности и эффективности действий в образовании, распределении и использовании денежных фондов Российской Федерации, субъектов Федерации и местных органов самоуправления, выявлении резервов увеличения поступлений доходов в бюджет, улучшении бюджетной дисциплины. В условиях рыночной экономики, когда усложняются межбюджетные отношения, усиливается роль налогов как основного источника формирования доходной базы бюджета, многократно возрастает значимость бюджетного контроля. Его значение заключается в содействии успешной реализации бюджетной политики государства, в обеспечении процесса формирования и эффективного использования денежных средств.
Итак, задачами бюджетного контроля являются:
-обеспечение правильности составления и исполнения бюджета;
-соблюдение налогового и бюджетного законодательства;
-контроль за правильностью ведения бухгалтерского учета и отчетности;
-проверка эффективности и целевого использования бюджетных средств и средств внебюджетных фондов;
-улучшение бюджетной и налоговой дисциплины;
-выявление резервов роста доходной базы бюджетов разных уровней;
-контроль за реализацией системы межбюджетных отношений;
-проверка обращения средств бюджета и внебюджетных фондов в банках и других кредитных учреждениях;
-контроль за формированием и распределением целевых бюджетных фондов финансовой поддержки регионов;
-пресечение незаконных по предоставлению налоговых льгот, государственных дотаций, субвенций, трансфертов и другой помощи отдельным категориям плательщиков или регионам;
-выявление расточительства и финансовых злоупотреблений, принятие адекватных мер наказания к виновным лицам;
-проведение профилактической, информационно-разъяснительной работы с целью повышения бюджетно-финансовой дисциплины.
Хотя государственный бюджетный контроль охватывает только общественный сектор экономики, он, как видно из перечня задач распространяется и на частнопредпринимательскую деятельность при проверке правильности составления налоговых расчетов и деклараций; при выполнении предприятиями государственных заказов, финансируемых из бюджета; при предоставлении предприятиям различных форм собственности субсидий, дотаций, кредитов, а также налоговых льгот (скидок, вычетов, налоговых кредитов и т.д.). Следовательно, объектом бюджетного контроля выступает не только бюджетно-налоговая сфера и бюджетный процесс, но весь процесс финансово-хозяйственной деятельности субъектов рыночных отношений. Этим определяется роль и значение бюджетного контроля как важнейшего элемента государственного контроля и управления.
Иными словами, объект бюджетного контроля – денежные отношения, возникающие между государством и юридическими и физическими лицами по поводу мобилизации и перераспределения валового внутреннего продукта на территориальном, социальном и отраслевом разрезах с целью выполнения государством своих функций.
Система бюджетного контроля в целом состоит из следующих элементов:
-субъект контроля;
-объект контроля;
-предмет контроля;
-принципы контроля;
-методика контроля;
-техника и технология контроля;
-процесс контроля;
-сбор и обработка исходных данных для проведения контроля;
-результат контроля;
-принятие решения по результатам контроля;
Перечисленные элементы системы контроля составляют в совокупности механизм бюджетного контроля. Наиболее существенными элементами контроля, от которых зависит эффективность проводимых контрольно – ревизионных мероприятий, являются субъекты контроля, объект, процесс и методика контроля. Конечно же, все это должно опираться и регламентироваться нормативными юридическими документами, которые в совокупности образуют Финансовое (бюджетное, налоговое) право.
Классификация бюджетного контроля. Формы и методы его проведения
Успешное выполнение сложных задач в различных сферах финансово-экономической жизни общества зависит от соответствующей организации, видов контроля, форм и методов его проведения.
В зависимости от того, кто осуществляет бюджетный контроль, различают:
-государственный бюджетный контроль, осуществляемый органами государственной власти. Он обеспечивает интересы государства и общества, проверяет выполнение налогоплательщиками обязательств перед бюджетом и целевое использование бюджетных ассигнований;
-ведомственный контроль, проводимый контрольно ревизионными управлениями министерств и ведомств. Ведомственный контроль ограничен кругом юридических лиц, находящихся в административной подчиненности от контролирующего министерства или ведомства. При этом проверяется расходование бюджетных средств, выделенных по ведомственному признаку бюджетной классификации, а также использование бюджетных ссуд, субсидий, субвенций и другой финансовой помощи из бюджета. Следует отметить, что в пореформенные годы значение данного вида контроля снизилось. Ведомства стали ликвидировать свои ревизионные управления, что позволяет многим из них тратить бюджетные средства практически бесконтрольно (на фоне ослабления государственного контроля). Поэтому представляется целесообразным усилить эффективность и значение ведомственного контроля. Основными задачами ведомственного контроля являются: проверка законности финансово – хозяйственных операций, произведенных предприятиями, соблюдение ими финансовой, бюджетной, сметной и налоговой дисциплины; выявление хищений, злоупотреблений и незаконного расходования материально – денежных средств и ценностей и т. д.;
-общественный контроль осуществляется неправительственными организациями и учреждениями;
-независимый контроль, проводимый специализированными аудиторскими фирмами и службами;
-внутрихозяйственный контроль финансово – экономическими службами предприятий, организаций и учреждений. Объектом контроля выступает финансовая деятельность субъектов хозяйствования, включая уплату налогов в бюджет и налоговое планирование;
-правовой контроль осуществляется правоохранительными органами в форме ревизий, судебно – бухгалтерской экспертизы и т. д.;
-гражданский контроль осуществляется физическими лицами при их налогообложении налоговыми органами, при составлении и подаче налоговых деклараций, а так же при получении средств из бюджета (зарплата, пенсия, стипендия, пособие, и т. д.).
По времени проведения бюджетный контроль подразделяют на:
-предварительный, который осуществляется на стадии составления, рассмотрения, и утверждения бюджетов разных уровней, смет расходов бюджетных учреждений, расчетов для получения дотаций, субвенций, субсидий и других средств из бюджета, разработки и принятия законодательных актов по бюджетным и налоговым вопросам. Он носит предупреждающий характер, способствует предотвращению неправильного, неэффективного, расходования бюджетных ресурсов, выявлению резервов роста доходов и соответствия проектируемых показателей бюджета с данными программ социально – экономического развития территорий и страны в целом;
-текущий контроль – основной вид деятельности субъектов бюджетного контроля. Он проводится в ходе исполнения бюджета, смет расходов бюджетных учреждений в течение бюджетного года с целью выявления нарушений бюджетно-налоговой дисциплины, соблюдение финансовых норм и нормативов. Данный контроль опирается на первичные документы оперативного, бюджетного, бухгалтерского учета и отчетности. При этом осуществляется не только контрольная работа. Она невозможна без текущего анализа посредствам которого выявляется уровень собираемости налоговых и неналоговых доходов бюджета, размер бюджетного дефицита и источники его покрытия, исследуются вопросы регулирования и стимулирования социально – экономического развития путем использования бюджетно-налогового механизма;
-последующий контроль проводится по окончании финансового года или отчетного периода, при котором проверяется количественное и качественное (по каждому виду доходов и расходов) выполнение намеченных показателей по сбору налогов и других платежей, по расходованию государственных денежных средств, исполнение смет бюджетных учреждений. При этом выявляются: причины отклонения данных от плановых, полнота и своевременность поступления предусмотренных бюджетом средств, правильность, законность и целесообразность произведенных расходов, использование резервов повышенной доходной базы и др. Последующий контроль тесно связан с предварительным контролем, который базируется на результатах контрольно – аналитической работы, проводимой после завершения бюджетного периода.
Все виды бюджетного контроля основаны на определенных формах и методах их проведения.
Основными методами бюджетного контроля являются:
1. Документальная проверка. Проводится непосредственно на предприятии, в организации и учреждении в присутствии должностных лиц. Источниками информации служат первичные документы, регистры бухгалтерского учета, бухгалтерская, статистическая и оперативно – техническая отчетность, схемы расходов и расчеты к ним и друга документация. Изъятие документов для проверки вне предприятия запрещена законом. В тоже время контрольным органам предоставлено право изымать у юридических лиц документы, свидетельствующие о сокрытии (занижении) прибыли (дохода) или сокрытии иных объектов налогообложения, если имеются достаточные основания полагать, что они могут быть уничтожены, заменены и т. д.
2. Камеральная проверка. Проводится по месту нахождения контрольного органа на основе перечисленных выше документов. Основными задачами такой проверки яаляются:
-получение, проверка и обеспечение сохранности отчетов, смет расходов бюджетных учреждений, а также расчетов по налогам налогоплательщиков;
-прием налогоплательщиков и распределителей бюджетных средств по вопросам, связанным с правильностью исчисления и уплаты в бюджет и во внебюджетные фонды налогов и других обязательных платежей, оставление индивидуальных и общих смет расходов бюджетных учреждений;
-осуществление контроля за правильностью начисления финансовых санкций к нарушителям бюджетно-налоговой дисциплины.
3. Обследование. Заключается в личном ознакомлении контролирующего лица на месте с отдельными сторонами финансово – хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций. При этом не обязательно проверять первичные бухгалтерские документы, могут проводится контрольные замеры работ, расходов топлива, электроэнергии, проверка скрытых объектов финансирования и налогообложения путем опроса, анкетирования, инспекции на месте, наблюдения и т. д.
4. Анализ исполнения доходной и расходной частей бюджета всех уровней. Его роль в управлении государственными финансами и финансами субъектов хозяйствования, а также в регулировании социально – экономических процессов в обществе значительно возрастает. Научно обоснованный комплексный анализ служит основой для выработки долгосрочной бюджетной политики в Российской Федерации, позволяет использовать бюджет как активный инструмент государственного регулирования производственных процессов.
Ревизия – ведущая форма бюджетного контроля. Понятие и формы ревизии.
Ревизия – наиболее распространенная и ведущая форма бюджетного контроля, представляет собой комплекс взаимосвязанных проверок финансово-хозяйственной деятельности предприятий, учреждений, организаций, а также работы финансовых органов по составлению и исполнению бюджета, осуществляемых с помощью приемов документального и фактического контроля, направленных на установление обоснованности, целесообразности и экономической эффективности совершения хозяйственных операций и выделения бюджетных средств, соблюдения финансовой дисциплины, сохранения государственной собственности, достоверности ведения учета и отчетности в целях выявления недостатков и нарушений в деятельности ревизуемого объекта.
Основными задачами ревизии являются:
1) соблюдение финансовой дисциплины;
2) экономическое и целевое использование бюджетных средств;
3) выявление резервов роста доходной базы бюджета и собираемости налогов;
4) сохранность материальных и финансовых ресурсов, их эффективное использование;
продолжение
--PAGE_BREAK--
5) своевременное и правильное прохождение всех этапов бюджетного процесса и сметного финансирования;
6) правильность ведения бухгалтерского учета, составление отчетности;
7) пресечение фактов бесхозяйственности, расточительности и других видов нарушений.
Объектами ревизии выступают:
-государственные и территориальные органы власти и управления, их структурные подразделения;
-производственно-коммерческие и акционерные предприятия и организации с государственным участием;
-предприятия, учреждения и организации всех форм собственности, финансируемые за счет бюджетных средств или получающие государственную помощь в виде дотаций, субсидий, субвенций, трансфертов, ссуды;
-общественные неправительственные организации и учреждения;
-внебюджетные социальные фонды;
-предпринимательские структуры и физические лица в части получения адресной финансовой помощи от государства, уплаты налогов и осуществления деятельности, регулируемой государством.
Важное теоретическое и практическое значение имеет правильная классификация ревизии по определенным однородным признакам. Она позволяет качественно и эффективно организовать и провести ревизию, унифицировать терминологию, провести сравнительный анализ результатов ревизионной работа и оценить наиболее приемлемые ее виды с точки зрения максимальной отдачи.
В специальной литературе проводится несколько признаков, по которым классифицируются ревизии. Можно выделить следующие из них:
-ведомственная принадлежность ревизуемых органов;
-полнота охвата деятельности ревизуемого объекта;
-глубина проведения ревизии;
-степень охвата данных;
-характер материала;
-отношение к плану проведения ревизии;
-очередность исследования одних и тех же документов.
По полноте охвата деятельности ревизуемого объекта различают полные, частичные, комплексные и тематические ревизии.
Полна документальная ревизия предполагает проверку всех сторон финансово-хозяйственной деятельности объекта контроля, а частичная – отдельных сторон или участков этой деятельности, либо определенных статей затрат.
Самые распространенные и прогрессивные – комплексные ревизии, включающие все участки и стороны деятельности ревизуемых предприятий. Ревизии подвергаются финансовая и хозяйственная деятельность предприятий, взаимосвязь между финансово-экономическими показателями, технологией и организацией производства товаров, с бюджетом и внебюджетными фондами, сохранность и эффективность использования материальных, трудовых и финансовых ресурсов, состояние бухгалтерского учета, достоверности отчетности, соблюдение финансовой дисциплины и другие вопросы. В случае необходимости для проверки узкоспециальных вопросов привлекаются эксперты. Этим достигается наибольшая глубина, полнота охвата проверяемого объекта, что способствует повышению эффективности ревизии.
Тематические ревизии проводятся для проверки определенного участка (темы) деятельности ревизуемого предприятия, организации. Проверяя однородные темы, ревизии дают представление о состоянии определенного участка деятельности не только одного ревизуемого объекта, но и других типичных объектов, что способствует вскрытию и устранению выявленных недостатков и нарушений в целом по всем однотипным участкам хозяйствующих субъектов.
По глубине проведения ревизии отличают сквозные и локальные. При сквозной ревизии подвергается проверке деятельность отраслей национальной экономики, управлений, трестов, акционерных обществ, фирм и им подчиненных хозяйственных организаций, филиалов, представительств. Она проводится одновременно на вышестоящих и нижестоящих предприятиях по одинаковым и взаимосвязанным программам. Локальные же ревизии проводятся только на одном предприятии, или на нескольких только по различным и не взаимосвязанным программам.
По отношению к плану выделяют плановые и неплановые ревизии. Первые предусматриваются в годовых и квартальных планах работы контролирующих органов, а вторые проводятся при наличии данных о нарушениях финансово-хозяйственной деятельности предприятий и финансовой дисциплины, злоупотреблений, а также по требованию правоохранительных и других властных органов.
По степени охвата данных финансово-хозяйственных операций различают сплошные, выборочные и комбинированные ревизии. В ходе проведения сплошных ревизий контролю подвергаются все операции и данные на определенном участке деятельности ревизуемого объекта и за весь ревизуемый период. Сплошной ревизии подвергаются, как обычно, кассовые операции, операции по расчетному, валютному и другим расчетам. При выборочных ревизиях проверяются часть документов на выборку за тот или иной промежуток времени. Обычно берут периоды наиболее интенсивных и ответственных моментов совершения хозяйственно-финансовых операций: в последний месяц квартала, IV квартал, льготный период (январь) в бюджетном процессе, время выплаты отпускных учителям и другим служащим в летний период, сезон посева и уборки урожая и т.д.
Сплошная ревизия дает более полную оценку деятельности ревизуемого объекта, позволяет полнее выявить недостатки и нарушения, чем выборочная. Но такая ревизия очень дорогая и трудоемкая, поэтому там, где совершаются крупные операции большой документооборот, может проводиться комбинированная ревизия. При этом участки подвергаются сплошной проверке, а другие – выборочной. В ходе выборочной ревизии может возникнут необходимость перехода к сплошному методу проверки ревизуемого участка, если выявляются факты нарушений и недостатков, хищений, подлога и т. д.
По очередности исследования одних и тех же вопросов принято различать первичные, дополнительные и повторные ревизии. К первичным относятся те ревизии, которые проводятся по определенной программе впервые.
Дополнительные и повторные ревизии назначаются в том случае, если в процессе предыдущей ревизии не раскрыты все вопросы программы, или их результаты не четко отражены в акте проверки они признаются недоброкачественными, либо по требованию следственных органов для подтверждения фактов отраженных в итоговом документе первичной ревизии.
По характеру проверяемого материала ревизии подразделяются на документальные и фактические.
Документальная ревизия проводится на основе первичных документов, регистров бухгалтерского учета, смет расходов бюджетных учреждений и расчетов к ним и другой документации.
Ведущий прием документальной ревизии – формальная и арифметическая проверка документов, при которой выясняют точность заполнения бланков и регистров учета, наличие на них всех необходимых реквизитов, а также подсчитываются суммы и итоги. Таким образом, определяется правильность документов и отражаемых ими хозяйственных операций. В противном случае проводят проверки с использованием других приемов контроля.
В процессе проведения ревизии встречаются случаи, когда после формально-арифметической проверки возникают неточности и сомнения в правильности или законности разрешенных операций. Тогда прибегают к встречным проверкам документов путем сверки и сличения данных, отраженных в документах и записях, имеющихся в ревизуемых организациях, с данными второго экземпляра этих документов или с записями в других взаимосвязанных документах, находящихся в проверяемой или иных организациях, с которыми вступила в хозяйственную связь ревизуемая организация.
Нормативная проверка в бюджетном контроле – основная из приемов документальной ревизии. Суть ее заключается в сопоставлении фактических расходов с нормативными (плановыми). Это прием используют при проверке правильности применения материальных и денежных норм и нормативов при составлении сметы расходов бюджетных учреждений и при сметно-бюджетном финансировании, обоснованности составления расчетов к смете и расходной части бюджета, правильности списания расходов по статьям затрат.
Норма — в зависимости от метода разработки – могут быть расчетными и средними. Для того чтобы удостовериться в правильности установления расчетных норм, применяют прием технико-экономических расчетов, при котором проверяются плановые или фактические расходы за один год или за ряд лет по выполнению отдельных видов работ или услуг.
Способ обратного счета основан на экспертной оценке материальных и финансовых затрат с целью последующего определения величины необоснованных списаний в расход средств, которые по времени ревизии имеются в наличии на складах и счетах предприятий.
Оценка совершенных финансово-экономических операций с юридической, экономической и финансово точек зрения охватывает целый комплекс общеэкономических и статистических приемов анализа и оценки в целях выявления законности, целесообразности, рациональности и эффективности проведенных операций и деятельности ревизуемых объектов за проверяемый период.
К приемам фактической ревизии относятся:
-инвентаризация материальных ценностей и денежных средств;
-обследование;
-экспертная оценка специалистами фактического объема и качества выполняемых работ и услуг, правильности списания сырья, материалов и денежных средств, полноты оприходования материальных и денежных средств ит. д.;
-визуальное наблюдение путем обследования помещений и производственных помещений;
-проверка соблюдения трудовой и финансовой дисциплины.
Для проведения фактической ревизии обычно привлекаются специалисты узкого профиля. Важная особенность – фактор внезапности. Иначе возможно получить объективные данные. Кроме того, невозможно провести одно и тоже контрольное действие (инвентаризацию, обмер, опрос) дважды (при фактическом контроле в отличие от документальной ревизии) спустя определенный промежуток времени. При повторной проверке результат будет совершенно другим, и эта проверка будет не повторной (как при документальной), а новой. Лучших результатов можно достичь, сочетая фактический и документальный контроль.
Организация и акты ревизии
Организация и проведение ревизии представляют довольно сложный, последовательный процесс, начинающийся с планирования и подготовки к ее проведению и заканчивающийся контролем за выполнением предложений по акту ревизии. Весь ревизионный процесс обычно принято разделять на 4 этапа:
-подготовка к проведению ревизии;
-проведение ревизии;
-систематизация и подготовка материалов ревизии;
-реализация материалов ревизии.
Важный этап ревизионного процесса- составление акта ревизии (и приложений к нему, которые вместе составляют материалы ревизии). Основные требования, предъявляемы к нему – правдивость и объективность. Акт ревизии – официальный документ, на основании которого делаются выводы о деятельности предприятия и принимаются соответствующие решения. Поэтому он не должен содержать субъективные предположения и личные выводы ревизора. Ревизор несет полную ответственность за точность и правдивость составления акта ревизии. Ошибки и неточности в материалах ревизии недопустимы. Акт – основной документ, отражающий все недостатки и неточности, выявленные входе ревизии. Кроме того, он отражает качество проведения ревизии, уровень подготовленности, объективности и честности ревизора. Приложения к акту ревизии – разовые и промежуточные акты и справки проверок, составленные членами ревизионной бригады по результатам контрольной работы, акты инвентаризации материальных ценностей и денежных средств, контрольных обмеров, встречных и других разовых документальных и фактических проверок и другие документы.
Акт ревизии состоит из трех частей: вступительной (вводной), описательной (основной), и результативной (заключительной).
Каждый факт выявленного нарушения должен быть всесторонне проверен и отражен в акте ревизии с указанием времени совершения данного неправомерного действия или операции, сделанных бухгалтерских проверок, стоимостной оценки нарушений, их причин, также фамилий, инициалов и должностей виновных лиц. Эти факты должны иметь строжайшую объективность и точность, и излагаться со ссылкой на первичные документы, так как сводные регистры бухгалтерского учета являются производными от них и не всегда могут отражать истинную ситуацию.
Последний, завершающий этап проведения ревизии – принятие решения по акту проверки и контроль за его исполнением. После ознакомления с актом ревизии и со всеми прилагающимися к нему материалами руководитель учреждения, назначивший ревизию, не позднее, чем двухнедельный срок (не позднее 15 дней, а руководитель налоговой – не позднее 10 дней) с момента подписания акта или завершения ревизии должен вынести решение по устранению вскрытых нарушений и недостатков, применению финансовых санкций к нарушителям бюджетно-налогового законодательства. В ходе ревизии ревизоры должны приложить максимум усилий по устранению выявленных нарушений. Для ускорения процесса ликвидации нарушений и недостатков материалы ревизий и проверок могут направляться соответствующим министерствам, ведомствам и другим вышестоящим инстанциям, а в случае вскрытия серьезных нарушений или установления хищения денежных средств крупных или особо крупных размерах- следственным органам для привлечения виновных лиц к уголовной ответственности и возмещения ущерба.
При проведении ревизии финансовых органов по вопросам составления и исполнения бюджета результаты ревизии докладываются руководителям администраций соответствующего уровня. При этом многие недостатки по мере возможности устраняются в процессе ревизии на основании высказанных в письменной форме предложений и замечаний ревизором-контролером.
Органы бюджетного контроля
Состав и структура органов бюджетного контроля определяются государственным устройством страны, функциями и задачами, решаемыми государством на том или ином этапе своего развития. Разработка и осуществление совершенно новой бюджетно-налоговой, финансовой политики направлены на усиление воздействия финансовых рычагов на социально-экономические процессы в обществе. При этом остро встал вопрос о создании соответствующих финансовых институтов рыночного типа, способных эффективно претворить в жизнь эту политику. Ранее существовавшие и создаваемые новые финансовые органы стали наделяться не только широкими управленческими полномочиями, но и обширными контрольными функциями, так как контроль выступает как один из эффективных функциональных элементов управления.
Президент и правительство
Президентский контроль за соблюдением бюджетно-налоговой дисциплины служит важным элементом государственного управления, проведения единой фискальной политики на всей территории страны, сохранения ее целостности. Он осуществляется в соответствии с Конституцией РФ и путем издания указов по финансовым, бюджетным и налоговым вопросам, подписания федеральных законов и т. д.
Определенные функции финансового контроля выполняет Главное Контрольное управление Президента РФ, действующее на основе Указа Президента РФ от 16.03.96. № 383 “О Главном контрольном управлении Президента РФ”.Как структурное подразделение Администрации Президента оно взаимодействует со всеми органами исполнительной власти. Среди его функций: контроль за деятельностью органов надзора и контроля при федеральных органах исполнительной власти, подразделений Администрации Президента, органов исполнительной власти субъектов Федерации, рассмотрение жалоб и обращений граждан и юридических лиц.
Контрольное управление наделено правом требовать от руководителей государственных органов, организаций и предприятий (независимо от формы собственности), предоставления документов, материалов и любой информации, необходимой для проведения проверок; привлекать к проверкам специалистов и представителей правоохранительных органов и вносить на рассмотрение Президента предложения по результатам проверок. Он вправе направлять предписания об устранении финансовых нарушений, которые должны быть рассмотрены соответствующими должностными лицами в течение 10 дней, но не вправе самостоятельно примять какие-либо санкции.
Органы исполнительной власти всех уровней осуществляют бюджетный контроль непосредственно в пределах свих полномочий, а так же направляют и контролируют деятельность подведомственных им управлений.
На основании Конституции РФ и Федерального Конституционного Закона “О Правительстве Российской Федерации”от 17.12.97. №2 – ФКЗ (с последующими изменениями),6Правительство РФ:
1. обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики;
2. разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение;
3. представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;
4. разрабатывает и реализует налоговую политику;
5. обеспечивает совершенствование бюджетной системы;
6. принимает согласованные с Центральным банком Российской Федерации меры по регулированию рынка ценных бумаг;
7. осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации;
8. осуществляет валютное регулирование и валютный контроль;
9. в установленные сроки представляет необходимую информацию в Счетную палату РФ при осуществлении ею контроля за исполнением федерального бюджета.
Правительство РФ контролирует и регулирует финансовую деятельность министерств и ведомств, вопросы бюджетного федерализма и межбюджетных отношений. При правительстве действуют Контрольно-наблюдательный Совет, выполняющий ряд контрольных функций в области финансов, бюджета и налогов.
Федеральное собрание и счетная палата
Одна из форм общегосударственного бюджетного контроля – парламентский контроль. В обеих палатах Федерального Собрания Российской Федерации имеются специальные бюджетные комитеты (в Государственной Думе – Комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам, В Совете Федерации – Комитет по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию) и комиссии в функции, которых входят проверка правильности и полноты, предусмотренных в проекте бюджета государственных доходов и расходов, его рассмотрение и утверждение, а так же контроль за рациональным и целевым использованием государственных средств. Парламент может осуществлять выборочную проверку через специальные отраслевые комитеты и комиссии, через деятельность отдельных звеньев финансовой системы: министерств, ведомств и государственных комитетов. По депутатскому запросу Парламент вправе получить информацию о нарушениях и недостатках, допущенных при формировании и расходовании государственных средств. Кроме того, Парламент регулярно получает данные о состоянии государственных финансов через специально созданный Советом Федерации и Государственной Думой контрольный орган- Счетную палату. Аналогичные счетные и контрольно — счетные палаты создаются на уровне регионов РФ.7
В соответствии с Федеральным Законом “О счетной палате РФ” от 11.01.95. № 4-ФЗ8 задачами Счетной палаты являются:
-организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
-определение эффективности и целесообразности Расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
-оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
-финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
-анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
-контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;
-регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.
В рамках своей деятельности Счетная палата провидит комплексные ревизии и тематические проверки по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов. В ходе проведения ревизий и проверок на основе документального подтверждения законности производственно-хозяйственной деятельности, достоверности бухгалтерского учета и финансовой отчетности определяется своевременность и полнота взаимных платежей проверяемого объекта и федерального бюджета.
В случаях выявления нарушений, наносящих ущерб и требующих пресечения, Счетная палата вправе давать администрации проверяемой организации предписание, обязательное для исполнения. Если оно не исполняется или исполняется не надлежащим образом, то по согласованию с Государственной Думой Счетная палата вправе принять решение о приостановлении всех видов финансовых, платежных расчетных операций по банковским счетам проверяемых организаций.
Счетная палата проводит экспертизу и дает заключение по:
-проекту федерального бюджета, обоснованности его доходных и расходных статей, размерам государственного внутреннего и внешнего долга и дефицита федерального бюджета;
-проблемам бюджетно-финансовой политики и совершенствования бюджетного процесса в Российской Федерации;
-проектам законодательных и иных нормативных правовых актов по бюджетно-финансовым вопросам, вносимым на рассмотрение Государственной Думы;
-проектам международных договоров Российской Федерации, влекущих правовые последствия для федерального бюджета;
-проектам программ, на финансирование которых используются средства федерального бюджета.
Кроме проводимых экспертиз Счетная палата занимается анализом и исследованием нарушений в исполнении бюджетного законодательства. Так, она проводит анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в Совет Федерации и Государственную Думу предложения по их устранению, а так же по совершенствованию бюджетного законодательства в целом, анализирую итоги проводимых мероприятий.
Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово- кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.
Министерство финансов и федеральное казначейство РФ
Министерство Финансов РФ – федеральный орган исполнительной власти, обеспечивающий проведение единой финансовой, бюджетной налоговой и валютной политики в РФ и координирующий деятельность в этой сфере других федеральных органов исполнительной власти. Однако эффективное и качественное управление финансами невозможно без осуществления надлежащего контроля за ними. Поэтому Минфин занимает особое место в системе общегосударственного контроля. На него возложены широкие полномочия в проведении контрольной деятельности в процессе составления и рассмотрения государственного бюджета, а также при проведении контрольно-ревизионной работы на предприятиях, в учреждениях и организациях различных форм собственности и ведомственной принадлежности.9
В соответствии с Постановлением Правительства от 06.03.98.№273 “Об утверждении положения о Министерстве Финансов РФ”10основными задачами Минфина РФ являются:
-совершенствование бюджетной системы РФ, развитие бюджетного федерализма;
продолжение
--PAGE_BREAK--