ФІНАНСОВІ ІНСТРУМЕНТИ ДЕРЖАВНОГО РЕГУЛЮВАННЯДОХОДІВ НАСЕЛЕННЯ
ЗМІСТ
Вступ
Інструментами перерозподілу доходівнаселення
Крива концентрації податків
Соціальні трансфери
Вступ
Вусіх економічних системах уряд перерозподіляє доходи населення для зменшеннянерівності у їх розподілі та зменшення рівня бідності. Масштаби цьогоперерозподілу залежать від багатьох чинників, таких як тип економічної системи,історично сформована практика, пріоритети державних видатків, політичнийпроцес, фаза ділового циклу, цінності населення тощо.
Проблемидослідження державного регулювання доходів населення вивчають А. Гальчинський,А. Колот, Е. Лібанова, В. Мандибура, В. Паламарчук, Ю. Палкін, А. Ревенко, Ю.Саєнко та ін. Вчені доходять висновку, що використання адміністративних важеліву сучасних умовах є неефективним, а тому особливого значення набуваєвикористання фіскальних інструментів регулювання доходів населення.
Уцій статті проаналізуємо фінансові інструменти державного регулювання доходівнаселення, зокрема податки на особисті доходи та трансферні платежі, а такождослідимо показники ефективності використання цих інструментів для зменшеннянерівності розподілу доходів населення та бідності у різних групах країн.
Інструментамиперерозподілу доходів населення є особисті податки, державні трансферніплатежі, встановлення мінімальної заробітної плати, норм і гарантій її виплати,умов та розмірів оплати праці керівників установ і організацій, що фінансуютьсяз бюджету, регулювання фондів оплати праці підприємств-монополістів,регулювання цін на товари і послуги тощо. Особливого значення у сучасних умовахнабуває використання фінансових інструментів регулювання доходів населення, зокремаособистих податків та соціальних трансферів.
Податокна доходи фізичних осіб є важливим інструментом державного регулювання доходівзавдяки своїй справедливості та ефективності податкової системи. Основніпереваги цього податку такі [2, c. 210]: він узгоджується з принципомплатоспроможності; податкові надходження гнучкі; податок не породжуєвикривлення цін; він є добрим макроекономічним стабілізатором; податок„прозорий", тобто податковий тягар є для його платників зрозумілим іочевидним; легко вказати джерело цього податку й чітко визначити його розмір.
Прианалізі впливу податків на розподіл доходів важливе значення мають такі поняттяяк система оподаткування, ставки оподаткування, база оподаткування, величинанеоподатковуваного мінімуму, пільги при сплаті податків тощо. Навіть незначнізміни в системі оподаткуванні призводять до суттєвих змін у формуванні доходівнаселення.
Існуєдва основних види податкових систем, які застосовують при оподаткуванніособистих доходів: прогресивна і пропорційна. При прогресивному податку середняставка податку зростає і багаті особи платять у вигляді податку дедалі більшучастку свого доходу. Суть пропорційного податку полягає у тому, що усі індивідисплачують однакову частку свого доходу.
Більшістькраїн світу використовує прогресивні шкали оподаткування особистих доходів,тобто зі зростанням доходів податкові ставки збільшуються.
Приоподаткуванні особистих доходів може використовуватися різна кількість ставок.Більшість країн використовують чотири-п'ять ставок податку, хоча може бути лишеодна (у випадку пропорційного оподаткування), а у Люксембурзі їх налічується аж16. У розвинених країнах простежується загальна тенденція до зменшеннякількості ставок [7, c. 22]. Дослідження показують, що зменшення кількості ставокне означає зменшення перерозподільного впливу податків.
Урозвинутих країнах існують значні відмінності у величині максимальної ставкиподатку на особисті доходи. У 2005 р. максимальна ставка податку існувала уНідерландах — 52%, а мінімальна — у Швейцарії (12%). Середня величинамаксимальної ставки податку на особисті доходи у країнах ОЕСР становить 43,3%[7, c. 21].
Альтернативноюдо прогресивної системи оподаткування особистих доходів є пропорційна система.Першою з країн, яка запровадила пропорційне оподаткування була Естонія. У 1994р. у цій країні було запроваджено єдину ставку податку — 26%, — середнє міжнайвищою та найнижчою ставками. У 1994 р. пропорційне оподаткування запровадилаЛитва (33%), у 1997 — Латвія (25%), у 2001 — Росія (13%), 2003 — Сербія (14%),2004 — Україна (13%), Словаччина (19%), у 2005 р. -Грузія (12%), Румунія (16%)Туркменістан (10%), у 2006 р. — Киргизія (10%), у 2007 р. — Казахстан (10%),Македонія (12%), Чорногорія (15%), у 2008 р. — Албанія (10%), Болгарія (10%),Чеська республіка (15%), у 2009 р. — Білорусь (12%).
Запровадженняпропорційної системи оподаткування доходів суттєво зменшило можливості державивикористовувати особисті податки як інструмент перерозподілу доходів. Однакзапровадження пропорційної системи не означає, що уряд вже не можевикористовувати податкову систему для перерозподілу доходів [1]. Застосуваннянеоподатковуваного мінімуму чи податкових пільг може забезпечити певну мірупрогресивності податку навіть при пропорційній системі оподаткуванні особистих доходів.Дані з Дослідження доходів та умов життя ЄС (2006) свідчать, що прямі податки єдуже прогресивними у всіх країнах ЄС-8, зокрема і тих, які мають пропорційнеоподаткування. Більш того, порівняльний аналіз показує, що у країнах з єдиноюставкою оподаткування (Естонія, Литва, Словаччина) податки відігравали навітьбільшу роль у зниженні нерівності доходів населення, ніж соціальні трансфери[13].
Приоподаткуванні особистих доходів важливе значення має вибір бази оподаткування.Існує два основних підходи до визначення бази оподаткування особистих доходів:глобальний, тобто до всіх доходів особи у сукупності, і шедулярний, тобтоокремо за джерелами доходів. До оподатковуваного доходу у різних країнах можутьвключати доходи з різних джерел, що ускладнює порівняльний аналіз. Розширеннябази оподаткування також має вплив на розподіл доходів, оскільки підвищуєгоризонтальну справедливість, так як передбачає усунення преференційногооподаткування окремих груп платників податку.
Одиницеюоподаткування може бути особа чи сім'я. У більшості країн одиницеюоподаткування є індивід, а у Франції, Люксембурзі, Португалії і Швейцарії єспільне оподаткування заробітків подружжя. Головною метою спільногооподаткування є досягнення горизонтальної справедливості.
Дляперерозподільних цілей податку на доходи фізичних осіб важливе місце займаютьпільги, неоподатковувані мінімуми та податкові кредити. Основним аргументамивикористання неоподатковуваних мінімумів, податкових пільг та податковихкредитів є досягнення більшої прогресивності податків, здійснення платникамиподатків видатків на соціально важливі цілі тощо. Однак такі пільги значночастіше використовують особи з високими доходами, наприклад для звільнення відоподаткування заощаджень, купленого в кредит житла, видатків на освіту іохорону здоров'я та доброчинних внесків.
Найпростішимпоказником перерозподілу доходів за допомогою податків є частка податків зособистих доходів у ВВП країни. Що більшою є ця частка, то сильніше держававпливає на формування доходів населення. Для прикладу, у розвинених країнах(членах ОЕСР) частка податку на особисті доходи у ВВП становить менше 10%(8,4), хоча тут існують значні відмінності. Так, частка особистих податків уВВП у Кореї становить лише 3,2%, у Словаччині — 3,3, тоді як у Швеції -15,8, ау Данії — 25,6 % [7, c. 16].
Щеодним показником перерозподілу доходів за допомогою податків є частка особистихподатків у податкових надходженнях до бюджету. У країнах ОЕСР ця часткастановить приблизно 5%; вона коливається від 10,8% у Словаччині і 12,7% у Кореїдо 41,9% у Новій Зеландії та 53,1% у Данії [7, c. 16].
Однаксама частка особистих податків у ВВП не пояснює, хто саме заплатив ці податки.Тому необхідно аналізувати частку податків у видатках домогосподарств, щозгруповані за рівнем їх доходів. Для цього найчастіше використовують коефіцієнтконцентрації податків і коефіцієнт Каквані.
Криваконцентрації податків є подібною до кривої Лоренца, за винятком того, що повертикальній осі відкладається не кумулятивна частка доходів, а кумулятивначастка податкових зобов'язань. Так само як коефіцієнт Джині, коефіцієнтконцентрації податкових зобов'язань N можна обчислити як різницю міжодиницею і подвійною площею фігури під кривою концентрації податковихзобов'язань.
КоефіцієнтN може приймати значення від нуля (максимальна податкова регресивність — крива концентрації податків співпадає з діагоналлю) і одиницею (максимальнапрогресивність). Коефіцієнт Каквані тоді можна обчислити за формулою
K=N-G= 1-2Y,
деК — коефіцієнт Каквані; N — коефіцієнт концентрації податковихзобов'язань; G — коефіцієнтДжині; Y- площа між кривою Лоренца ікривою концентрації податкових зобов'язань.
КоефіцієнтКаквані показує ступінь прогресивності податків: чим вищим є значення цьогокоефіцієнта, тим прогресивнішим є податок. Якщо значення коефіцієнта Каквані євід'ємним, то це означає, що податок є регресивним. Для заданого значення G, значення К може приймати значення від(- G) до (1- G).
Дляефективного перерозподілу доходів за допомогою податків, на думку більшостідослідників, податкова система повинна мати широку базу, обмежену кількістьвинятків і низькі ставки. Головною метою податків як інструменту перерозподілудоходів населення є акумулювання ресурсів, необхідних для надання допомогибіднішим верствам населення та уникнення утворення горизонтальних нерівностей.Однак, як показують дослідження Світового банку, податки суттєво не зменшуютьзначення коефіцієнтів Джині у країнах, що розвиваються і в країнах з перехідноюекономікою [10, c. 3]. В умовах запровадження плоскої шкали оподаткуванняособистих доходів важливого значення для збільшення перерозподільного ефектуподатків набуває підвищення неоподатковуваного мінімуму. На нашу думку,доцільним є встановлення неоподатковуваного мінімуму на рівні 50% середньоїзаробітної плати. Наприклад, у 2008 р. середньомісячна зарплата в Україністановила 1806 грн. Тоді неоподатковуваний мінімум був би 900 грн, що ненабагато більше за мінімальну зарплату (605 грн) чи прожитковий мінімум (626грн.)
Значнопотужнішими інструментами перерозподілу доходів населення є соціальнітрансфери, або програми соціального захисту населення. Соціальні трансфериподіляють на дві великі групи: програми соціального страхування та програмисоціальної допомоги. Відмінність між цими програмами полягає у різних підходахдо управління соціальними ризиками. Програми соціального страхуваннядопомагають людям послабити вплив соціальних ризиків, тоді як соціальнадопомога призначена здебільшого для боротьби з наслідками соціальнихнегараздів. Багато програм соціальної допомоги призначені для підвищення рівняспоживання різних груп населення. Ще однією відмінністю між цими групамидержавних трансферів є джерела їх фінансування -соціальне страхуванняґрунтується на внесках осіб, а соціальна допомогу отримують без будь-якихвнесків зі сторони бенефіціарія. Під соціальним захистом розуміють усі програмисоціального страхування і соціальної допомоги, а також програми активноїполітики на ринку праці.
Однимз найважливіших показників перерозподілу доходів населення за допомогоютрансферів є частка видатків на соціальний захист у ВВП країни. У розвинутихкраїнах ця коливається від менше 15% у США до 22% у Великій Британії, 27% уНімеччині та понад 30% у Швеції [11, c. 181]. Такі відмінності у соціальнихвидатках розвинених країн дали підставу шведському досліднику Еспінгу-Андерсенувиділити три моделі країн загального добробуту: ліберальну (США), консервативну(Німеччина) і соціал-демократичну (Швеція) [5, c. 9-12].
Щеодним показником ролі трансферів їх частка у структурі видатків державногобюджету. Частка соціальних видатків у загальних державних видатках коливаєтьсявід 67% в Австралії до 90% у Швеції та Данії. Отже, від 67 до 90% усіхдержавних видатків у розвинутих країнах йде на перерозподіл доходів [12, c. 3].При аналізі ролі соціальних трансферів у різних країнах порівнюють рівеньвидатків на окремі соціальні програми, такі як пенсії, допомоги з безробіття,допомоги сім'ям з дітьми, допомоги групам населення з низьким рівнем доходівтощо.
Ваналізі соціальних видатків важливим напрямом аналізу є їх адресність. Видаткивважають добре адресованими (targeted), якщо частка трансферів, що припадаєна найбідніший квінтиль бенефіціаріїв є більшою за частку трансферів, щоприпадає на найбагатший квінтиль. Наприклад, програма державних трансферів єадресною, якщо 20% найбіднішого населення отримує у абсолютному вираженнібільше, ніж 20% найбагатшого населення.
Щеодним напрямом аналізу державних видатків є їх прогресивність (регресивність).Програма державних видатків є прогресивною, якщо вигоди найбіднішого квінтиля єбільшими у відносному вираженні, ніж вигоди найбагатшого квінтиля. Цівизначення передбачають, що якщо програма соціальних трансферів добретаргетована, то вона є прогресивною, Це також означає, що якщо програма єпрогресивною, то вона не обов'язково є добре таргетована [10, c. 9].
Соціальнітрансфери відіграють важливу роль у зменшенні бідності. Так, якщопроаналізувати дані про рівень бідності до і після трансферів, то доходимовисновку, що за допомогою трансферів знижується рівень бідності в Італії на47,8%, Великій Британії — 57,4%, Франції — 72,9, Нідерландах — 72,6%, а уШвеції — на 81,6% [3, c. 95].
Унауковій літературі часто можна зустріти порівняння систем соціальнихтрансферів у різних країнах, однак дослідники зазвичай розглядають ці проблемичерез широку призму — наприклад методи надання соціальних трансферів, їх часткау ВВП тощо. Досліджень, які б напряму стосувалися вивченню впливу трансферів нарозподіл доходів населення є достатньо мало. Навіть у розвинених країнпорівняльні дослідження ефективності надавання соціальних трансферів не надтопоширені. Наприклад, у країнах ЄС такі дослідження розпочалися лише у 90-хроках ХХ ст. після запровадження панельного дослідження європейських домогосподарств(EuropeanCommunityHouseholdPanel), що дало змогу порівнюватиперерозподільні наслідки трансферів у Європейському Союзі.
Даніцього дослідження показують, що у 1994 р. соціальні трансфери відігравали різнуроль у зменшенні нерівності у країнах Європейського Союзу. За допомогоютрансферів найбільше знижували нерівність у розподілі доходів у Данії (на46,0%), Бельгії (41,5%) і Нідерландах (40,8%). Найменший вплив трансферів нанерівність розподілу доходів був у Португалії та Греції (коефіцієнт Джині післятрансферів знизився на 22,7 і 26,6% відповідно). Трансфери найбільше знижувалибідність у Нідерландах (на 64,1%) та Данії (63,8%), а найменше — у Португалії(33,2), Греції (37,3) та Ірландії (39,9%) [8, c. 22-24].
Останнімчасом дослідження проблем ефективності використання соціальних видатків длязниження рівня бідності та нерівності різко активізувалися. На перший пландослідження виходять проблеми дієвості та ефективності використання соціальнихвидатків. Уперше поняття «дієвість» (effectiveness) і «ефективність» (efficiency) соціальних видатків у ЄвропейськомуСоюзі було визначено на інституційному рівні у нещодавньому документіЄвропейської Комісії [3].
Дієвістьсоціальних видатків можна визначити тою мірою, якою фактично розміщені ресурсинаближуються до соціально бажаного результату. Наприклад, соціальним завданнямможе бути зменшення ризику бідності (що визначається певним порогом доходів).Якщо ринкове розміщення коштів без втручання уряду залишає 30% відсотківнаселення в зоні ризику бідності, то дієвість вимірюється тим ступенем, нарівні якого урядові втручання зменшили ризик бідності. Іншими словами, дієвістьсоціальних трансферів визначається зниженням бідності від рівня, що існував бибез надання трансферів. Дієвість трансферів вимірюють трьома показниками:ступенем охоплення населення трансферами (% бідних, які отримують трансфери),витіканням трансферів або помилкою включення (% трансферів, які отримуютьнебідні домогосподарства) та адекватністю (частка соціальних трансферів у видаткахусіх домогосподарств або рівень бідності (чи глибини бідності) без соціальнихтрансферів [6, сі 1].
Ефективністьможе бути визначена як кількість ресурсів, від яких довелося відмовитися, щобдосягти бажаного розміщення. Соціальні видатки є більш ефективними, якщо меншересурсів було використано для впровадження певної зміни, або якщо, для певногорівня альтернативної вартості, економіка наближується до бажаного розподілу.Іншими словами, найбільш ефективними є програми, які при найменшій кількостіресурсів найбільше зменшують рівень бідності. Кількісно ефективність соціальнихтрансферів Світовий банк вимірює їх часткою у видатках 10% найбіднішихдомогосподарств.
КраїниЄС мають різні цілі та різну дієвість соціальних видатків. Німецький дослідникП. Герман на основі регресійного аналізу дослідив рівень дієвості соціальнихтрансферів у країнах Європейського Союзу. Він дійшов висновку, що початковийрівень бідності до трансферів коливається у діапазоні від 17 до 30% населення(за межу бідності прийнято 60% медіанного доходу). Після трансферів рівеньбідності становить від 10 до 23% [9, c. 21]. Так, Швеція та Чехія маютьнайбільш дієві програми соціальних трансферів, що призводять до найбільшогозменшенні рівня бідності. У той же час, у Греції та Латвії ці програми єнайменш дієвими.
Стосовноефективності соціальних видатків у країнах ЄС, то П. Герман дійшов висновку, щоодин відсоток зростання соціальних видатків приводить до зменшення рівнябідності на 0,32%. Соціальні видатки у країнах ЄС пояснюють 30% варіації урівнях бідності. Найбільш ефективними є соціальні видатки у Чехії, Словаччиніта Словенії, а найменш ефективними — у Греції, Італії та Іспанії [9, c. 31-32].Найбільш ефективними програмами соціальних видатків щодо зменшення рівнябідності у країнах Європейського Союзі є видатки на охорону здоров'я тапрограми сімейної допомоги.
Розглянемодетальніше дієвість та ефективність соціальних трансферів в Україні.Використаємо дані обстежень умов життя домогосподарств для обчислення дієвостіта ефективності соціальних трансферів. Значення соціальних трансферів угрошових доходах за останні роки постійно зростало. Так, частка пенсій уструктурі грошових доходів зросла на 5% з 2003 р. до 2005 р., що у абсолютних значеннях становитьзростання з 117 до 289 грн в середньому на одне домогосподарство. Стрімкезростання пенсій призвело до того, що частка пенсій у грошових доходахсільських домогосподарств у 2005 р. становила 31%. Роль стипендій також зросла,а частка соціальної допомоги у грошових доходах між 2000 і 2005 роками фактичноподвоїлася.
Часткасоціальних трансферів у 10% домогосподарств з найнижчими грошовими доходамизазвичай була вищою, ніж у домогосподарствах загалом. У структурідомогосподарств з найнижчими доходами частка пенсій приблизно на 10-20% перевищувалавідповідний показник для усіх домогосподарств. Значення соціальної допомоги уструктурі доходів найбідніших домогосподарств стабільно зростало упродовжостанніх років. З 2000 до 2006 року ця частка зросла з 4 до майже 7%, що можнатрактувати як ознаку підвищення ефективності соціальної допомоги. Однак якщоподивитися на відношення частки соціальної допомоги у структурі усіхдомогосподарств і домогосподарств з найнижчими доходами, то доходимо висновку,що адресність її надання зросла незначно.
Часткасоціальної допомоги, пільг та субсидій у доходах найбідніших домогосподарствперевищувала відповідну частку для усіх домогосподарств у 2,5 рази у 2000 р. іу 2,8 рази у 2006 році… Загалом проведений аналіз свідчить, що ефективністьсоціальних трансферів в Україні підвищується, але прогрес доволі повільний.Однак беззаперечним є висновок про те, що соціальні виплати забезпечуваливагому частку доходів домогосподарств.
Усвітовій практиці вироблено чимало фінансових інструментів державногорегулювання доходів населення. Основною проблемою перерозподілу доходів євизначення глибини державного втручання. Незважаючи на запеклі дискусіїекономістів про межу допустимого втручання держави у перерозподіл доходів,єдиної думки щодо цієї проблеми не вдається досягти.
Література
1. ГоліашПетер, Роберт Кічіна. Податкова реформа в Словаччині: результати першого року. — К.: МЦПД, 2005.-18 с.
2. Державніфінанси: Теорія і практика перехідного періоду в Центральній Європі / Пер. зангл. — К.: Основи, 1998. — 542 c.
3. Corsi,Marcella and Kristian Orsini. Measuring Poverty in Europe // Development — September 2002. — Vol. 45. -№3.-P. 93-101.
4. Efficiencyand Effectiveness of Social Spending. Achievements and Challenges. BackgroundNote for the Informal ECOFIN of 4-5 April 2008 // Directorate General for Economic andFinancial Affairs, European Commission. — 2007. — ECFIN/E3, REP/50604.
5. Esping-Andersen,Gosta. TheThree Worlds of Welfare Capitalism. — Princeton: Princeton University Press, 1990.-260 р.
6. Fox,Louise. SafetyNets in Transition Economies: A Primer // World Bank Social Protection Discussion Paper. -2003.-N.0306.-37р.
7. FundamentalReform of Personal Income Tax // OECD Tax Policy Studies. — 2006. — Nо. 13. — 144 р.
8. Heady,Christopher, Theodore Mitrakos and Panos Tsakloglou. The Distributional Impactof Social Transfers in theEuropean Union: Evidence from the ECHP. — European Research Institute, 1999. — 27 p.
9. Herrmann,Peter, Arno Tausch, Almas Heshmati and Chemen S.J. Bajalan. Efficiency and Effectivenessof Social Spending // IZA Discussion Paper Series. — May 2008. — IZA DP No. 3482. — 55 p.
10. Ke-young, Chu, HamidDavoodi and Sanjeev Gupta. Income Distribution and Tax, and Government Social Spending Policies in DevelopingCountries // WIDER Working Paper. — December 2000. — No. 214. — 49 p.
11. OECD Factbook 2006. — Доступно з: .
.
12. Schwabish, Jonathan, Timothy Smeeding and LarsOsberg. Income Distribution and Social Expenditures: A Crossnational Perspective. — Russell Sage Foundation, 2004. — 57 p.
13. Zaidi Salman. Main Drivers of IncomeInequality in Central European and Baltic Countries. Some Insights from
Recent Household Survey Data // World Bank Policy Research Working Paper. — 2009. — WPS4815. — 29 р.