Содержание
1 Рольбюджета в региональном развитии экономики и социально-культурной сфере вусловиях рыночной экономики
2 Анализсостава и структуры расходов бюджета
3 Изменениепрактики формирования расходов бюджетов в условиях реформирования бюджетногопроцесса
1 Роль бюджета в региональном развитии экономики исоциально-культурной сфере в условиях рыночной экономики
Возникновение бюджетасвязано с зарождением и формированием государства, использующего его в качествеосновного инструмента обеспечения как непосредственно своей деятельности, так иважнейшего элемента проведения социально-экономической политики.
Сложность выяснениясущности бюджета, прежде всего, связана с тем, что данный термин используетсядля обозначения различных по своей природе явлений. Одно из них выражаетсовокупность финансовых отношений, обусловленных существованием основногоцентрализованного денежного фонда страны. Другое — связано с формойпрактического использования бюджетных отношений, с законодательным оформлениемсоответствующего финансового документа.
Рассматривать бюджет вкачестве финансовой, а соответственно, и экономической категории товарногохозяйствования позволяют реальные и объективные отношения, возникающие настадии стоимостного перераспределения, обусловленные необходимостью обеспечениянепрерывности воспроизводства, как одного из способов функционированияфинансов.
Совокупность денежных отношенийгосударства с предприятиями, учреждениями, населением, а также между органамигосударственной власти, связанных с образованием и использованием наобщественные потребности основного централизованного фонда, формируетвнутреннюю структуру этого фонда и равнозначно, понятию «бюджетные отношения».
В Бюджетном Кодексе РФ бюджетопределен как форма образования и расходования фонда денежных средств,предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства иместного самоуправления.
Бюджет играет важную экономическую,социальную и политическую роль в воспроизводственном процессе, является инструментом воздействия наразвитие экономики и социальной сферы, выступая ускорителем, а иногда тормозомсоциально-экономического развития общества. Он является основным финансовымпланом страны, утверждаемым Федеральным Собранием РФ как закон. Через негомобилизуются средства предприятий различных форм собственности и часть доходовнаселения. Они направляются на финансирование народного хозяйства,социально-культурных мероприятий, укрепление обороноспособности страны,содержание органов государственного управления, создание государственныхматериальных и финансовых резервов, финансовую поддержку бюджетов субъектовфедерации, погашение и обслуживание государственного долга.
При переходе к рыночнойэкономике государственный бюджет сохраняет свою важную роль. Но при этомизменяются методы его воздействия на общественное производство и сферусоциальных отношений. Бюджет широко используется для межотраслевого итерриториального перераспределения финансовых ресурсов с учетом требованийнаиболее рационального размещения производительных сил, подъема экономики икультуры на всей территории РФ. В условиях перехода к рыночным отношениямсредства государственного бюджета, прежде всего, должны направляться нафинансирование структурной перестройки экономики, выполнение комплексно-целевыхпрограмм, наращивание научно-технического потенциала, социальное развитие исоциальную защиту населения.
В современных условияхнаибольшим приоритетом пользуются агропромышленный, топливно-энергетический,военно-промышленный комплекс и транспорт. В расходах на национальную экономикуболее 60% составляют дотации приоритетным отраслям экономики.
Большое значение имеетсоциальная направленность бюджетных расходов. В силу кризисного этапапереходного периода приоритетом социальной политики РФ является государственнаяподдержка наименее защищенных слоев населения (пенсионеров, инвалидов,малообеспеченных семей), а также стабилизация финансирования учрежденийздравоохранения, образования и культуры.
Государственный бюджетвлияет на размеры частных накоплений, определение структуры доходов предприятийи реальные доходы населения.
В процессе бюджетногопланирования устанавливается рациональное соотношение между централизованными идецентрализованными фондами денежных средств, определяются размеры финансовыхресурсов предприятий, а также степень участия предприятий в формированиидоходов бюджетной системы.
Бюджеты субъектовРоссийской Федерации входят во второй уровень бюджетной системы. Бюджетсубъекта РФ – это форма образования и расходования денежных средств,предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведениясубъекта РФ. Бюджеты субъектов РФ – один из главных каналов доведения донаселения конечных результатов производства. Из этих бюджетов в значительноймере финансируется развитие отраслей производственной сферы, в первую очередьместной, легкой и пищевой промышленности; коммунального хозяйства; развитиетранспорта и связи.
Важное значение имеютбюджеты субъектов в осуществлении общегосударственных и социальных задач, впервую очередь в распределении государственных средств на содержание и развитиесоциальной инфрастуктуры общества.
В основе распределенияобщегосударственных денежных ресурсов между уровнями бюджетной системы заложеныпринципы самостоятельности бюджетов, их государственной поддержки,территориального формирования источников их доходов. Исходя из этих принципов,доходы бюджетов субъектов РФ формируются за счет собственных и регулирующихисточников доходов.
Собственные илизакрепленные доходы представляют собой средства, принадлежащие субъектубюджетного права, то есть они полностью или в твердо фиксированной доле напостоянной основе поступают в соответствующий бюджет, минуя вышестоящие.
К регулирующим доходамотносится вся совокупность денежных средств, передаваемых из вышестоящихбюджетов в нижестоящие с целью регулирования (сбалансирования) их расходов идоходов.
Федеральный закон «О Федеральномбюджете» на каждый год содержит перечень регулирующих и закрепленныхфедеральных налогов и платежей субъектов РФ.
С 1994 года в России вкачестве регулирующих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации сталииспользовать средства, полученные из Фонда финансовой поддержки регионов.Финансовая помощь из этого Фонда оказывается регионам, поучившим статус«региона, нуждающегося в поддержке», или «региона, особо нуждающегося в поддержке».
Статус«региона, нуждающегося в поддержке» предоставляется регионам, у которых душевойбюджетный доход в планируемом году меньше среднедушевого бюджетного дохода повсем регионам РФ.
Статус«региона, особо нуждающегося в поддержке», предоставляется тем регионам, укоторых объем бюджетных доходов меньше объема прогнозируемых в планируемом годубюджетных расходов.
Сучетом этих двух статусов Фонд делится на две части, из которых соответственновыделяются средства регионам, нуждающимся в поддержке, и регионам, особонуждающимся в поддержке. Выделение регионам средств из указанных частейФедерального фонда финансовой поддержки регионов согласно их статусупроизводится на основании установленной доли каждого региона в общем объемесредств соответствующей части этого дохода.
Преимуществаэтого способа регулирования заключаются в том, что средства субъектамвыделяются на основе единой для всех бюджетов методики, учитывающей бюджетныедоходы, численность населения, проживающего на соответствующей территории.Благодаря этому выделение средств субъектам федерации осуществляется наобъективной основе – общей для всех регионов формуле расчета выделения средствиз общего фонда финансовой поддержки.
Наиболееярко последствия экономических и социальных процессов отражаются на расходнойчасти региональных бюджетов. Определяющее направление деятельности региональныхорганов власти — это разработка и осуществление планов экономического исоциального развития на подведомственной им территории. Возрастание расходовсвязано с повышением уровня затрат на содержание объектов жилищно-коммунальногои культурно-бытового назначения.
Следуетотметить, что структура расходов отдельных видов региональных бюджетов неодинакова и зависит от объема местного хозяйства и подведомственности егорегиональным органам различного уровня. Так, областным и городским органамвласти подчинена подавляющая часть предприятий жилищно-бытового хозяйства,поэтому удельный вес ассигнований на эти категории в расходах этих бюджетовнаиболее значителен и превышает 40%. В ведении же районных, поселковых исельских органов находятся в основном социально-культурные учреждения, в этихбюджетах подавляющая часть расходов приходится на финансированиесоциально-культурных мероприятий.
Внастоящее время одним из главных направлений использования финансовых ресурсовдолжно быть финансирование развития местной производственной базы как основыдля получения в будущем собственных доходов. Потому, что на протяжениидесятилетий господства в нашей стране командной экономики осуществлялосьбеспрецедентное по своим масштабам перераспределение национального дохода. Поэтой причине регионы, бюджетно обеспеченные выше среднего уровня, оказались вэтих относительно благоприятных условиях во многом благодаря многолетнемуперераспределению национального дохода в их пользу, соответственно, в ущербдругим регионам.
Территориальныморганам подведомственна подавляющая часть социально-культурных учреждений и, впервую очередь, учреждения народного образования и здравоохранения. Поэтому спецификойрасходов территориальных бюджетов является значительное преобладание в нихрасходов на социально-культурные мероприятия. Если в краевых, областных игородских бюджетах они составляют от 30 до 50% всех расходов, то в районных,поселковых и сельских бюджетах — от 60 до80%.
Врасходах территориальных бюджетов на социально-культурные мероприятия наиболеебыстрыми темпами растут затраты на здравоохранение, просвещение и науку, чтосвязано с развитием сети медицинских учреждений и расширением научных и проектныхработ, финансируемых из этих бюджетов по проблемам градостроительства,комплексного развития административно-территориальных единиц. Положение ещеболее осложняется тем, что практически несопоставима социальная инфраструктурарегионов, неравномерно распределяются расходы на финансирование ведомственнойсоциальной сферы, переданной на баланс субъектов Федерации и т.п. Различны ирасходы бюджетов регионов на содержание социальных объектов, имеющихмежрегиональное значение.
Развитиеурбанизации появляется в ускоренных темпах роста расходов территориальныхбюджетов на финансирование народного хозяйства. Эти расходы имеют тенденцию кувеличению в связи с ростом и усложнением местного хозяйства, расширениежилищно — коммунальные строительства, повышение стоимости основных фондовкоммунального хозяйства и уровня его технического оснащения. Рост территориинаселенных пунктов ведет к удлинению коммуникаций, увеличению эксплуатационныхрасходов. Преимущественный рост крупных городов, где расходы в расчете на одногожителя выше, — также важный фактор роста расходов территориальных бюджетов.Однако даже в натуральном виде практически невозможно определить, какаяминимальная дотация на жилкомхоз должна выделяться в расчете на душу населенияпо всей территории России. Например объем «минимального социального стандарта»в области услуг жилищно-коммунального хозяйства в небоскребах Москвы и водноэтажных строениях Северной Осетии объективно различен. Соответственно,различна и потребность минимальных расходов государства в форме эксплутационныхрасходов на коммунальное хозяйство. Одним из выводов по решению данноговопроса, является неудовлетворенность системой бюджетного выравнивания расходовна социальные проблемы и дотации бюджетам субъектов Федерации, основной идеейкоторой являются расходы на душу населения. Таким образом, попытки определитьединый минимальный социальный стандарт для всей территории России упираются внеобходимость в значительной мере корректировать его применительно к каждомурегиону в отдельности.
Развитиепроизводительных сил, рост производства новых видов химической и биологическойпродукции, химизация сельского хозяйства, увеличение числа городов и городскогонаселения усиливают нагрузку на природу, приводят к резким нарушениям природнойсреды. Это отрицательно сказывается на условиях жизни населения и требует, всвою очередь, увеличение затрат общества на поддержание необходимого состоянияокружающей среды. Поэтому одной из постоянно возрастающих статей расходовтерриториальных бюджетов являются ассигнование на охрану окружающей среды.
Донедавнего времени почти все финансирования охраны окружающей средыпроизводилось за счет средств ведомств и предприятий. Но с переходомпредприятий и организаций на самоокупаемость наблюдается тенденция к снижениюучастия предприятий в природоохранных мероприятиях, так как это ведет кудорожанию продукции и ухудшению их финансового состояния. Кроме того, следуетотметить, что ведомственное финансирование охраны окружающей среды зачастуюнедостаточно эффективно, поскольку мероприятия не всегда скоординированы, асредства распыляются.
Вэтих условиях возрастает роль бюджетного финансирования, в том числе за счеттерриториальных бюджетов. Все в большей степени по каналам этих бюджетов будутфинансироваться мероприятия по развитию систем водоснабжения и канализации,мусоропереработке и захоронению бытовых отходов, защите водных, лесных,земельных ресурсов от результатов хозяйственной деятельности.
Однойиз актуальных проблем является улучшение благоустройства наших городов и сел.Этому должно способствовать более рациональное использование выделяемых на этицели бюджетных ассигнований. Необходимо ликвидировать монополии действующих вгородах служб, которые нередко создают видимость работы, занимаются припискамиобъемов выполненных работ, получая из городских бюджетов незаработанныесредства. Целесообразно разбить городские территории на участки и сдаватьподряды на их обслуживание на конкурсной основе между городскимиспециализированными организациями по благоустройству, жековскими организациями,кооперативами. Конкурсность и состязательность между ними не только будут содействоватьэкономии средств, но и повысят качество работ по городскому благоустройству.
Можнозаметить, что только в субъектах Федерации есть достаточно информации дляопределения приоритетных направлений расходов, которые не могут и не должнырегламентироваться из центра. Таким образом, нормативы, разработанные на основеметодик министерств и ведомств, должны носить рекомендательный характер, аконкретные направления расходов находятся в полной компетенции регионов.
Тутже нужно отметить, что расходы бюджетов субъектов Федерации зачастуюиспользуются не по назначению, это касается в первую очередь федеральныхсредств. Так, федеральные средства вместо использования на финансированиедосрочного завоза направляются на выплату заработной платы, уплату налогов идругих обязательных платежей, погашение ранее возникших долгов, приобретениеквартир, легковых автомобилей и другой техники, строительство жилья, заготовкусырья и материалов. Учтено что за пять месяцев текущего года, в одном избюджетов вскрыты факты нецелевого и незаконного использования 34,9 млрд. руб.,из 91,2 млрд. руб., полученных из федерального бюджета
Важнозаметить, что первоочередным критерием для нормирования расходов региональныхбюджетов должно стать исполнение действующих законодательных актов. Еслиопределенные отношения, требующие дополнительных затрат бюджетов субъектовФедерации, законодательно не регламентированы, они могут регулироваться единымидля всех регионов подзаконными актами федеральных министерств и ведомств.
2Анализ состава и структуры расходов бюджета
26 августа т.г. Правительство РФ внесло вГосударственную Думу проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2007год» (№ 335233-4).
Послесостоявшихся в июне-августе т.г. обсуждений во фракции основных параметровбюджета (т.н. «нулевое чтение») показатели федерального бюджета претерпелисущественные изменения, прежде всего за счет роста по сравнению с 2006 годом(на 78%) расходов на приоритетные национальные проекты, включая проект«Демография», существенного увеличения объема Инвестиционного фонда (на 59%) имежбюджетных трансфертов (на 28%). Как отметил Председатель ГосударственнойДумы, Руководитель фракции «Единая Россия» Б.В.Грызлов, бюджет 2007 года долженстать «бюджетом стратегических проектов».
Параметрыбюджета рассчитаны исходя из прогнозируемых:
· объемаВВП в сумме 31220 млрд. руб. (106,0 % к 2006 году);
· ростапотребительских цен в 2007 году на 6,5-8%;
· среднегоуровня мировых цен на нефть марки «Юралс» 61 долл. США за баррель;
· среднегодовогокурса рубля к доллару США — 26,5.
Таблица1: Основные параметры федерального бюджета/> 2006 год 2007 год /> (ожидаемое исполнение) (проект) /> млрд. руб. в % к ВВП млрд. руб. в % к ВВП /> Доходы — всего, в т.ч.: 6159,10 22,60 6965,30 22,30 />
· налоговые 3579,90 13,20 4243,00 13,60 />
· неналоговые 2579,10 9,50 2722,40 8,70 /> отчисления в Стабилизационный фонд 1703,50 6,30 1690,70 5,40 /> Расходы — всего, в т.ч.: 4388,60 15,80 5463,50 17,50 />
· процентные 192,40 0,70 156,80 0,50 />
· непроцентные 4196,20 15,40 5306,60 17,00 /> Профицит 1770,50 6,50 1501,80 4,80 /> Стабилизационный фонд (на конец года) 2547,90 /> 4238,60 /> /> />
Такимобразом, по отношению к ожидаемому исполнению федерального бюджета 2006 года, в2007 году предусматривается увеличить доходы федерального бюджета на 806,2млрд. рублей, расходы — на 1074,9 млрд.рублей. Размер профицитапредполагается уменьшить на 268,7 млрд. рублей.
Расходыпредусматриваются в сумме 5463,5 млрд. руб. (17,5% от ВВП). К числу приоритетовотнесено решение следующих задач:
1. повышениезаработной платы в бюджетной сфере, денежного содержаниявоеннослужащих и сотрудников правоохранительных органов,в т.ч.:
o повышениеМРОТ с 1100 рублей до 1400 рублей с 1 сентября 2007 г.;
o индексациязарплаты работников бюджетной сферы, оплачиваемых по ETC, с 1 сентября 2007года на 15%. Таким образом, предполагается выполнить поставленную ПрезидентомРФ в 2005 году задачу повышения доходов данной категории граждан в реальномвыражении не менее чем в полтора раза к 2008 году.
o увеличениеденежного довольствия военнослужащим и приравненным к ним лицам с 1 января 2007года – на 10%, а с 1 декабря еще на 15%. В расходах на продовольственное обеспечениевоеннослужащих стоимость общевойскового продовольственного пайка составит 67,48рубля;
o увеличениеокладов денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих с1 января 2007 года на 10%, с 1 декабря 2007года еще на 15%;
o индексациядолжностных окладов судей с 1 января 2007 года на 7,5%;
o увеличениестипендиального обеспечения учащихся и студентов в образовательных учрежденияхначального профессионального, среднего профессионального и высшегопрофессионального образования с 1 сентября 2007 года в 1,5 раза;
o повышениенадбавок за ученую степень кандидата наук и доктора наук до 3 тыс. рублей и 7тыс. рублей соответственно.
2. повышениежизненного уровня пенсионеров, в том числе:
o индексациябазовой части трудовой пенсии по старости на 7,5% с 1 апреля 2007 года иустановление с 1 октября 2007 года ее размера в сумме 1260 рублей;
o увеличениестраховой части трудовой пенсии на 9,2% с 1 апреля 2007 года. (Предполагается,что средний размер трудовой пенсии составит на 1.01.2007г. 2822 рубля, на1.01.2008 – 3255 рублей, т.е. приблизится к размеру прожиточного минимумапенсионера).
3. наращиваниетемпов реализации приоритетных национальных проектов,повышение их эффективности:
o «РазвитиеАПК»
Объемрасходов – 23,4 млрд. рублей, что на 7,1 % превышает уровень 2006 года исоставляет 41,4% от общего объема средств федерального бюджета, предназначенныхна государственную поддержку сельского хозяйства. Реализация проекта за счетсредств федерального бюджета будет осуществляться по трем основнымнаправлениям: развитие животноводства, стимулирование малых форм хозяйствованияв АПК, обеспечение жильем молодых семей и молодых специалистов на селе. В томчисле предусматривается возмещение части затрат на уплату процентов покредитам:
/> /> /> /> /> /> /> /> /> /> /> /> />
Этодаст возможность дополнительно привлечь в агропромышленный комплекс свыше 100млрд. рублей кредитных ресурсов, которые будут направлены как на строительствообъектов сельскохозяйственного назначения, так и на пополнение оборотныхсредств (приобретение удобрений, горюче-смазочных материалов, семян и т.д.).
o «Образование»
Объемрасходов – 48,6 млрд. рублей (рост 65,9%), в том числе предусматривается:
— ежемесячныевыплаты в размере 1 тыс. рублей за классное руководство в утвержденных типахгосударственных и муниципальных образовательных учреждений – 11,7 млрд. рублей;
— ежегодноепоощрение 10 тысяч лучших учителей в размере 100 тыс. рублей – 1 млрд. рублей;внедрение в образовательных учреждениях инновационных образовательных программ– 18,0 млрд. рублей;
— подключениеобщеобразовательных учреждений к сети Интернет – 4,0 млрд. рублей;
— развитиесистемы национальных университетов и создание бизнес-школ для подготовкиуправленческих кадров – 6,0 млрд. рублей;
— централизованнаязакупка автобусов для сельских общеобразовательных учреждений – 1,0 млрд.рублей;
— закупкаучебного и учебно-наглядного оборудования для оснащения общеобразовательныхучреждений – 2,3 млрд. рублей;
— выявлениеи премирование талантливой молодежи – 0,2 млрд. рублей. Будет выделено 1250премий по 60 тыс. рублей и 4100 премий по 30 тыс. рублей.
Крометого, предусматриваются ассигнования на реализацию двух новых направленийприоритетного национального проекта «Образование»:
— государственнаяподдержка субъектов РФ, внедряющих комплексные меры модернизации образования,включая вопросы оплаты труда работников образования, – 3,5 млрд. рублей;
— государственнаяподдержка федеральных образовательных учреждений начального профессиональногообразования, осуществляющих подготовку рабочих кадров и специалистов длявысокотехнологичных отраслей – 0,3 млрд. рублей.
o «Здоровье»
Объемрасходов – 107,7 млрд. рублей (рост на 72,1%), в том числе предусматривается:
— приобретениедиагностического оборудования для организации первичной медико-санитарнойпомощи в целях обеспечения муниципальных учреждений – 15,4 млрд. рублей;
— централизованныезакупки диагностических средств и антиретровирусных препаратов дляпрофилактики, выявления и лечения инфицированных вирусами иммунодефицитачеловека и гепатита В, С – 7,6 млрд. рублей;
— централизованныезакупки машин скорой медицинской помощи, реанимобилей для учреждений скороймедицинской помощи и санитарной авиации – 3,9 млрд. рублей;
— централизованныезакупки в рамках Национального календаря профилактических прививок – 6,1 млрд.рублей. субсидии на выплаты медицинскому персоналу фельдшерско-акушерскихпунктов, врачам, фельдшерам и медсестрам «Скорой медицинской помощи» – 11,1млрд. рублей.
— строительствофедеральных центров высоких медицинских технологий – 19,4 млрд. рублей (на 54%выше уровня 2006 года).
o «Доступноеи комфортное жилье — гражданам России»
— Объемрасходов – 50,78 млрд. рублей (рост на 37%), в том числе предусматривается:обеспечение жильем молодых семей – 3,6 млрд. рублей;
— взносв уставный капитал ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию» – 4,5млрд. рублей;
— обеспечениежильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством – 24,1млрд. рублей.
o проект«Демография»
— Объемрасходов – 32,28 млрд. рублей, в том числе предусматривается: увеличениеразмера пособия по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет напервого ребенка до 1,5 тыс. рублей, на второго и последующих — до 3 тыс.рублей;
— предоставлениебазового материнского капитала при рождении второго ребенка в сумме 250 тыс.рублей;*
— увеличениестоимости родового сертификата в период беременности до 3 тыс. рублей, в периодродов — до 7 тыс. рублей;
— компенсациязатрат родителей на детское дошкольное воспитание для первого ребенка — насумму, равную 20%, для второго — 50%, для третьего — 70% от среднего размераоплаты, взимаемой с родителей за посещение ребенком дошкольного учреждения;
— стимулированиепередачи детей, лишившихся попечения родителей, на воспитание в семью, в видеединовременного пособия в сумме 8 тыс. рублей;
— увеличениеразмеров выплат на содержание ребенка в семье опекуна и приемной семье доуровня не менее 4 тыс. рублей и заработной платы приемному родителю до 2,5 тыс.рублей ежемесячно.
Поинициативе фракции приоритетным направлением станет развитие дорожной сети. Наэти цели федеральному дорожному агентству предусмотрено 150,7 млрд. рублей, изних 64,7 млрд. рублей на строительство и реконструкцию федеральныхавтомобильных дорог, 46,2 млрд. рублей на содержание и ремонт действующей сетифедеральных автомобильных дорог и 39,8 млрд. рублей в виде субсидий субъектамРФ на строительство и реконструкцию автомобильных дорог общего пользования. Приэтом предусмотрено увеличение расходов по федеральным целевым программам на25,8%, в том числе на капитальное строительство на 35,7%. Одновременнопредполагается увеличить непрограммные инвестиции в основные фонды в 6,7 раза(с 435 млн. до 2916 млн. рублей).
Таблица2 Функциональная структура расходов федерального бюджета
/>Наименование расходов 2006 год 2007 год
Изменения уточненная роспись % расходов проект % расходов (млрд. руб.) (млрд. руб.) (млрд. руб.) /> Всего расходов 4324,1 100 5463,5 100 1139,4 Общегосударственные 642,1 14,85 821,3 15,03 179,2 вопросы, в т.ч.: · обслуживание государственного и муниципального долга 197,8 4,57 156,8 2,87 -41 инвестиционный фонд 69,7 1,6 110,6 2 40,9 Национальная оборона 659,3 15,25 821,2 15,03 161,9 Национальная безопасность и правоохранительная 539,5 12,48 664,8 12,17 125,3 деятельность Национальная экономика 346,8 8,02 495,9 9,08 149,1 Жилищно — коммунальное хозяйство 53,5 1,24 49,9 0,91 -3,6 Охрана окружающей среды 6,4 0,15 7,8 0,14 1,4 Образование, в том числе: 208,1 4,81 278,5 5,1 70,4 · начальное профессиональное образование 6,9 0,16 9 0,16 3,9 · среднее профессиональное образование 22 0,51 25,5 0,47 3,5 · высшее профессиональное образование 157,7 3,65 215 3,93 57,3 Культура, кинематография, средства массой информации 51,2 1,19 65,1 1,19 13,9 Здравоохранение и спорт, в т.ч.: 156,2 3,61 206,2 3,77 50 · здравоохранение 132,3 3,06 179,3 3,28 47 Социальная политика 217,3 5,03 210,9 3,86 -6,4 Межбюджетные трансферты 1443,7 33,39 1841,9 33,71 398,2 /> /> /> /> /> />
ЗаявленнымиПравительством Российской Федерации социально-экономическими приоритетами приформировании федерального бюджета на 2006 год являются:
· обеспечениепоследовательного курса на снижение инфляции;
· повышениеоплаты труда работников организаций бюджетной сферы и денежного довольствиявоеннослужащих и приравненных к ним лиц;
· увеличениефинансовой поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;
· проведениеиндексации минимальных размеров стипендий, пособий и других обязательныхсоциальных выплат;
· обеспечениеустойчивого функционирования пенсионной системы;
· проведениемодернизации инфраструктуры таких социальных сфер, как образование издравоохранение.
3Изменение практики формирования расходов бюджетов в условиях реформированиябюджетного процесса
Принципсоставления бюджета последовательно развивался в других статьях БК РФ. Так,например, ст. 65 устанавливала, что «формирование расходов бюджетов всехуровней бюджетной системы Российской Федерации базируется на основе минимальныхгосударственных социальных стандартов, нормативах финансовых затрат на оказаниегосударственных услуг и единых методологических основах расчета минимальнойбюджетной обеспеченности», а ст. 169 подтверждала, что «проекты бюджетовсоставляются с учетом необходимости достижения минимальных государственныхсоциальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат на предоставлениегосударственных или муниципальных услуг, а также в соответствии с другиминормами (нормативами), установленными законодательством Российской Федерации,субъектов Российской Федерации, правовыми актами органов местногосамоуправления»
Такимобразом, БК РФ законодательно закреплял нормативный принцип формированиярасходной части бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Однаков Федеральном законе от 09.07.1999 № 159-ФЗ «О введении в действие Бюджетногокодекса Российской Федерации» было установлено, что положения Кодекса осоставлении расходов бюджетов на основе минимальных государственных социальныхстандартов и нормативов финансовых затрат на предоставление государственных илимуниципальных услуг вводятся в действие со дня введения в действие федеральногозакона о государственных минимальных социальных стандартах (ст. 5).
Посколькууказанный закон не принят до настоящего времени, то это обстоятельство означаетфактическое отсутствие правовой базы формирования (составления) бюджетовбюджетной системы Российской Федерации в части их расходов.
Следуетотметить, что вопрос о необходимости создания государственных минимальныхсоциальных стандартов впервые на официальном уровне возник в 1995 году в связис принятием программы Правительства РФ «Реформы и развитие российской экономикив 1995 – 1997 годах» (постановление Правительства РФ от 28.04.1995 № 439).
Вэтой программе указывалось, что решение проблемы «учета при формированиибюджетов различных уровней государственных минимальных социальных стандартов»должно рассматриваться в качестве приоритетного направления социальной политикиПравительства РФ.
Впоследующие 1996 – 2001 годы для реализации указанного направления социальнойполитики Правительства РФ были приняты два указа Президента РФ, четырепостановления и одно распоряжение Правительства РФ. Однако вопрос огосударственных минимальных социальных стандартах так и не нашел своего решения.
Сучетом формирования расходов бюджетов необходимо было сформулироватьуниверсальные в условиях федеративного государства, общие для всех бюджетовбюджетной системы РФ принципы формирования их расходов.
Первым,но весьма значительным шагом в этом направлении стало принятие Федеральногозакона от 20.08.2004 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодексРоссийской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений», которыйустановил, что «формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системыРоссийской Федерации осуществляется в соответствии с расходнымиобязательствами, обусловленными установленным законодательством РоссийскойФедерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти,органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органовместного самоуправления, исполнение которых, согласно законодательству РоссийскойФедерации, международным и иным договорам и соглашениям, должно происходить вочередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов» (новаяредакция ст. 65 БК РФ).
Такимобразом, в бюджетное законодательство РФ впервые было введено фундаментальноепонятие «расходные обязательства», законодательное определение которого былодано в указанном Федеральном законе.
Согласноэтому определению «расходные обязательства – обусловленные законом, инымнормативным актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации,субъекта Российской Федерации, муниципального образования предоставитьфизическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органамместного самоуправления, иностранным государствам, международным организациям ииным субъектам международного права средства соответствующего бюджета(государственного внебюджетного фонда, территориального государственного внебюджетногофонда)».
Изэтого определения следует вывод, что не каждое положение (норма) законаявляется источником соответствующего расходного обязательства. Источникамирасходных обязательств являются только те нормы и положения закона, которыепрямо указывают на обязанность Российской Федерации, или субъекта РФ, илимуниципального образования предоставить тем или иным субъектам средствасоответствующего бюджета (государственного внебюджетного фонда,территориального государственного внебюджетного фонда).
Когдауказывается, что источником расходных обязательств помимо закона, иногонормативного правового акта являются договоры или соглашения, то имеют в видуне договоры, заключаемые получателями бюджетных средств в процессе исполнениябюджета, а договоры или соглашения, заключаемые от имени Российской Федерации,субъекта РФ, муниципального образования, по которым обязательства РФ, субъектаРФ, муниципального образования носят, как правило, длящийся за пределами одногофинансового года характер.
Получателибюджетных средств заключают договоры (соглашения) не от имени РоссийскойФедерации, субъекта РФ, муниципального образования, а от своего имени и всоответствии с бюджетным законодательством РФ.
Приэтом Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование в соответствиис гражданским законодательством РФ несут субсидиарную ответственность пообязательствам соответствующих получателей бюджетных средств, но не всех, атолько тех, которые являются бюджетными учреждениями.
Такимобразом, в указанных отношениях расходные обязательства могут возникнуть тольков порядке субсидиарной ответственности. Необходимо отметить, что в этихотношениях субсидиарная ответственность возникает не автоматически, а в силусудебного решения, принимаемого в соответствии с законом.
Переходк формированию бюджетов бюджетной системы РФ по принципу необходимостиисполнения всех принятых на себя Российской Федерацией, субъектом РФ имуниципальным образованием расходных обязательств имеет несомненныепреимущества по сравнению с нормативными методами формирования расходовуказанных бюджетов.
Главнымпреимуществом такого принципа является возможность четкого разграниченияпринадлежности существующих к настоящему времени расходных обязательств междуРоссийской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями.
Помимоэтого, введение в бюджетное законодательство РФ понятия «расходныеобязательства» наполнило конкретным смыслом использовавшееся ранее в бюджетномзаконодательстве РФ, но без законодательного определения, понятие «бюджетныеобязательства». Теперь под бюджетными обязательствами понимаются «расходныеобязательства, исполнение которых предусмотрено законом (решением) о бюджете насоответствующий финансовый год» (ст. 6 БК РФ).
Посколькуподавляющее количество расходных обязательств носит длящийся характер безограничения времени их действия, либо имеют конкретные сроки их исполнения(особенно в части долговых обязательств), то это обстоятельство создаетнадежную основу для бюджетного планирования не только на один финансовый год,но и на несколько лет вперед.
Такимобразом, с помощью законодательно установленного понятия «расходныеобязательства» созданы понятные для правоприменения правовые основыформирования расходов бюджетов бюджетной системы РФ.
Однакодля реализации новых принципов формирования расходов бюджетов предстоитвыполнить еще достаточно много работы, в том числе по исполнению положений ст.87 БК РФ в части создания и ведения органами государственной власти и органамиместного самоуправления реестров расходных обязательств РФ, расходныхобязательств субъектов РФ и расходных обязательств муниципальных образований.
Приэтом указанные реестры в целях их использования при формировании расходовсоответствующих бюджетов должны представлять собой не просто «свод (перечень)нормативных правовых актов и заключенных органами государственной власти(органами местного самоуправления) договоров и соглашений …,предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнениюза счет соответствующих бюджетов, как это указано в п. 2 ст. 87 БК РФ, но истоимостную оценку этих расходныхобязательств».
Тольков этом случае указанные реестры будут представлять правовую основу, необходимуюдля формирования расходов соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ.
Нарядус этим, необходимо наладить процесс формирования сводных реестров расходныхобязательств субъекта РФ и входящих в его состав муниципальных образований, атакже процесс формирования сводного реестра расходных обязательств РФ ирасходных обязательств каждого субъекта РФ и всех входящих в его составмуниципальных образований.
Проведениетакой работы необходимо, с одной стороны, для осуществления мониторинга иденежной оценки всех расходных обязательств муниципальных образований ирасходных обязательств субъектов РФ, а с другой стороны – для контроля состороны федеральных органов государственной власти за исполнением субъектами РФи муниципальными образованиями своих расходных обязательств, а также дляконтроля со стороны органов государственной власти субъекта РФ за исполнениемвходящими в его состав муниципальными образованиями своих расходныхобязательств.
Указанныереестры должны стать основным документом для формирования бюджетов бюджетнойсистемы РФ.
Прибюджетном планировании только после учета в расходах соответствующего бюджетавсех расходных обязательств, исполнение которых должно осуществляться вследующем финансовом году, можно при наличии профицита бюджета ставить вопрос опринятии новых расходных обязательств, а при дефиците бюджета и отсутствииприемлемых источников его финансирования – вопрос об отмене каких-либорасходных обязательств.