Введение
Реформа местногосамоуправления, разграничение полномочий между различными уровнями власти,повышение самостоятельности и ответственности органов местного самоуправлениятребуют дальнейшего развития региональных и муниципальных финансов.
Одной из главныхпроблем местного самоуправления являются недостаточность его собственнойдоходной базы и несовершенство механизма формирования и исполнения местныхбюджетов. За муниципальными образованиями закреплены в основном все вопросы,связанные с жизнеобеспечением населения, которые требуют значительныхфинансовых и материальных ресурсов. Именно местные органы власти ответственныза работу жилищно-коммунального хозяйства, за качество услуг здравоохранения,образования, культуры, за благоустройство территории и многое другое.
При существующеммеханизме межбюджетных отношений отчисления от федеральных и региональныхналогов, а также финансовая помощь местным бюджетам устанавливаютсяиндивидуально под расходы, прогнозируемые вышестоящими органами власти. Онсориентирован в основном на реализацию выравнивающей функции и не стимулируетместное самоуправление увеличивать собственные доходы своих бюджетов. Тем самымснижаются побудительные мотивы органов местного самоуправления к развитиюсобственной экономической базы.
1 Концепция реформирования бюджетногопроцесса в РФ (на примере Ивановской области)
При рассмотрениивопросов управления финансами региона и муниципальных образований показателенопыт зарубежных стран, в которых разработаны различные методическиеруководства, имеющие значение в формировании эффективной системы управленияобщественными финансами. Указанные документы выпускают международныеорганизации, такие как Группа Всемирного банка. Организация экономическогосотрудничества и развитияOECD,Международныйвалютный фонд (МВФ) и т.д.
Руководстваразрабатывают и национальные ассоциации, иные государственные инегосударственные специализированные институты в соответствии с действующимнациональным законодательством. Наиболее яркими примерами могут считатьсяподобные документы, составленные в США и Великобритании. В странах общего праваколлекции лучших процедур и технологий в управлении общественными финансамисуществуют в виде рекомендаций, подготовленных различными организациями,например ассоциациями. В США Ассоциация государственных финансистов (АГФ)поддерживает постоянно обновляемую библиотеку рекомендуемых практик по пятиосновным направлениям: бухгалтерский учет, аудит и финансовая отчетность,управление бюджетом и финансовый менеджмент, управление ликвидностью, управлениедолгом и администрирование выплат пенсий и пособий. Помимо АГФ большоеколичество ассоциаций и других негосударственных организаций разрабатывают ираспространяют собственные рекомендации по применению различных процедур вобласти управления общественными финансами. В табл. 1 приведен фрагмент примераруководств и кодексов рекомендуемых практик в сфере управления общественнымифинансами, действующие и других странах.
Концепцияреформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, а также целый ряд законодательныхактов и программных проектов предполагают внедрение новых элементов, преждевсего, в систему региональных и муниципальных финансов.
Включениеноваций в бюджетный процесс на федеральном уровне идет высокими темпами, и ужев 2007 — 2008 гг. федеральный бюджет стал составной частью перспективногофинансового плана, сформированного на три года. Органы власти субъектов РФ имуниципалитетов также находятся на стадии законотворческой деятельности,формирования и реализации концептуально новых положений бюджетной и налоговойполитики.
Обратимся копыту одного из регионов Центрального экономического района — Ивановскойобласти. В 2005 — 2008гг. Ивановской области удалось добиться хорошихрезультатов в управлении региональными и муниципальными финансами:
1) решена проблема просроченнойзадолженности бюджета и бюджетных учреждений;
2) своевременно погашаются долговыеобязательства;
3) выполняются все условия действующихдоговоренностей с Министерством финансов РФ в части погашения и недопущениявозникновения новой просроченной задолженности;
4) соблюдаются все формальные требованияБюджетного кодекса РФ.
По результатамежегодного конкурсного отбора на право получения субсидий на осуществлениереформы общественных финансов, проводимого среди регионов и муниципальныхобразований Министерством финансов РФ. Ивановская область заняла четвертоеместо по оценке уровней программ, опереди в такие регионы, как Тверская,Вологодская, Самарская обл., и первое место по объему выделенных субсидий нареализацию программы Область получила право в 2008 — 2009 гг. на получение 260 млн.руб. федеральных субсидий, условием получения которых являлось полное исвоевременное выполнение мероприятий, предусмотренных Программой реформированиярегиональных финансов Ивановской области.
Анализисполнения бюджета области в 2008 г. показал, что годовой план доходов областибыл исполнен на 103%, в том числе по налоговым доходам — на 101 %, а поненалоговым — 118% (табл. 2). Доходная часть областного бюджета на 2009 годбыла сформирована на основании прогноза социально-экономического развитияИвановской области. В условиях кризисной ситуации, по предварительным оценкам,недопоступление доходов областного бюджета может составить 1,5-2 млрд. руб.
Обеспечениеэкономически обоснованного объема изъятий и з доходной части позволяетувеличить собственные доходы областного бюджета. И хотя в 2008 г. отсрочек ирассрочек уплаты налогов и сборов, подлежащих зачислению в областной бюджет, непредоставлялось, в условиях экономического кризиса этот инструмент финансовогоуправления может быть востребован. Мониторинг дебиторской задолженности вобластной бюджете учетом инфляции позволяет оценить реальный объем потерьобластного бюджета в результате изменения дебиторской задолженности. На рис. 2представлены сводные данные о дебиторской задолженности, рассроченных иотсроченных платежах в областной бюджет в 2008 г. с учетом инфляции.
Одной из задачуправления региональными финансами региона является управление государственнымдолгом области. В 2008 г. принят Закон Ивановской области «О государственномдолге Ивановской области», утверждены методики определения долговой нагрузки наобластной бюджет. Показатели государственного долга за отчетный периодприведены на рис. 3. Структуру долга составляют в основном облигации — 75,9%,бюджетные кредиты — 9.2%, кредиты банков — 14,8% и гарантии — 0,1 %. То есть на90% долг носит рыночный характер, что характеризует Ивановскую обл. какнадежного заемщика. Несмотря на достигнутые результаты в вопросесовершенствования системы управления общественными финансами, существуютпроблемы, связанные с оптимизацией бюджетных потоков, которая достигаетсяпосредством обеспечения финансовой устойчивости бюджета.
2 Финансовая устойчивость бюджета какфактор, определяющий его характеристики
Чаще всегокатегория устойчивости применяется для характеристики сложных динамическихсистем, подверженных влиянию большого числа факторов, в т. ч. факторов сослучайными характеристиками. Устойчивость объекта — это его способностьпротивостоять усилиям, стремящимся вывести его из исходного состояниястатического или динамического равновесия. Однако, очевидно, что устойчивостьсостояния или траектория развития системы требует самостоятельногоисследования, независимо оттого, равновесно оно или нет.
Понятиефинансовой устойчивости бюджетов было предложено Г.Б. Поляком, по мнениюкоторого, уровень устойчивости территориального бюджета определяется объемомсредств, необходимых для обеспечения минимальных бюджетных расходов [3|. Впонятие устойчивости закладывается такое состояние бюджета, при которомобеспечиваются нормальное функционирование субъекта публичной власти,реализация всех закрепленных за ним полномочий на основе полного исвоевременного финансирования предусмотренных в бюджете расходов, включаяпогашение и обслуживание внутреннего и внешнего долга. Устойчивость бюджетапозволяет судить о прочности финансовой основы деятельности субъекта власти.
Финансоваяустойчивость регионального бюджета тесно взаимосвязана и с другими финансовымикатегориями: финансовой безопасностью, гибкостью, стабильностью, равновесием.Несмотря на значительную взаимообусловленность данных категорий, каждая имеетсвою специфику.
Финансовоесостояние регионов весьма различно по своим характеристикам. Регулярнопроводимый мониторинг исполнения бюджетов субъектов РФ показывает, что и потемпам роста собственных доходов, по действующим и принимаемым расходнымобязательствам, получаемой из федерального бюджета
Таблица IПримеры руководств и кодексов рекомендуемых практик в сфере управленияобщественными финансами, действующие в других странахСфера управления общественными финансами Документы, содержащие разделы, посвященные соответствующей проблематике Бюджетное планирование -Рекомендуемые практики для штатов и местных администраций». Ассоциация государственных финансистов США и Канады, май 2001 года (GFOA Recommended Practices for State and Local Governments) Управление доходами «Улучшение качества управления местными финансами» (Свод лучшей практики). Счетная комиссия. Великобритания (Improving value for money in local government (Audit Commission. UK)) Исполнение бюджета • Кодекс практики казначейского управления в сфере общественных услуг». Специализированный Институт общественных финансов и бухгалтерского учета, Великобритания (Codeof PracticeforTreasury Managementinthe Public Services (CIPFA)) Управление инвестициями Кодеке рационального финансирования капитальных расходов органами местного самоуправления. Специализированный институт общественных финансов и бухгалтерского учета, Великобритания (The Prudential Code for Capital financein Local Authorities (CIPFA)) Долговая политика и управление заимствованиями «Общий кодекс для местных образований». Главное управления территориальными образованиями (орган Министерства внутренних дел Франции) (CodeGМониторингдебиторской задолженности в областной бюджете учетом инфляции позволяет оценитьреальный объем потерь областного бюджета в результате изменения дебиторскойзадолженности системы управления общественными финансами, существуют проблемы,связанные с оптимизацией бюджетных потоков, которая достигается посредствомобеспечения финансовой устойчивости бюджета.
Чаще всегокатегория устойчивости применяется для характеристики сложных динамическихсистем, подверженных влиянию большого числа факторов, в т. ч. факторов сослучайными характеристиками. Устойчивость объекта — это его способностьпротивостоять усилиям, стремящимся вывести его из исходного состояниястатического или динамического равновесия. Однако, очевидно, что устойчивостьсостояния или траектория развития системы требует самостоятельногоисследования, независимо оттого, равновесно оно или нет.
Понятиефинансовой устойчивости бюджетов было предложено Г.Б. Поляком, по мнениюкоторого, уровень устойчивости территориального бюджета определяется объемомсредств, необходимых для обеспечения минимальных бюджетных расходов. В понятиеустойчивости закладывается такое состояние бюджета, при котором обеспечиваютсянормальное функционирование субъекта публичной власти, реализация всехзакрепленных за ним полномочий на основе полного и своевременногофинансирования предусмотренных в бюджете расходов, включая погашение иобслуживание внутреннего и внешнего долга. Устойчивость бюджета позволяетсудить о прочности финансовой основы деятельности субъекта власти.
Финансоваяустойчивость регионального бюджета тесно взаимосвязана и с другими финансовымикатегориями: финансовой безопасностью, гибкостью, стабильностью, равновесием.Несмотря на значительную взаимообусловленность данных категорий, каждая имеетсвою специфику.
Финансовоесостояние регионов весьма различно по своим характеристикам. Регулярнопроводимый мониторинг исполнения бюджетов субъектов РФ показывает, что и потемпам роста собственных доходов, по действующим и принимаемым расходнымобязательствам, получаемой из федерального бюджета финансовой помощи и другимпоказателям регионы делятся на несколько групп. Невозможно четко разделитьсубъекты по признаку финансовой устойчивости региональной финансово-бюджетнойсистемы. Но можно попытаться составить качественную характеристикупотенциальной устойчивости бюджетов субъектов РФ в условиях, когда в результатеизменения социально-экономической ситуации возможно изменение собираемостибюджетообразующих налогов.
В соответствии сизложенным можно сделать вывод, что стратегической задачей управлениярегиональными финансами в условиях реформирования бюджетного процесса, наряду сповышением качества и эффективности оказании государственных услуг и решениякомплексных социально-экономических проблем, является обеспечение финансовойустойчивости бюджета субъекта РФ. Это требует комплексного подхода кмониторингу и анализу дестабилизирующих факторов и принятию соответствующихуправленческих решений в случае отклонений показателей финансовой устойчивостибюджета региона от их целевых значений.
В ходекомплексного исследования сущности финансовой устойчивости бюджета сделан выводо том, что устойчивость бюджета субъекта РФ необходимо рассматривать с позициитекущей и долгосрочной устойчивости. В данном контексте текущая устойчивостьувязывается со способностью бюджета адаптироваться к изменениям как внутренней,так и внешней среды, а также с обеспечением полного, своевременного инезависимого от других бюджетных уровней выполнения своих обязательств передпотребителями государственных услуг. Сохранение текущей устойчивости бюджетасубъекта РФ является целью управления региональными финансами в краткосрочномпериоде. Долгосрочная устойчивость бюджета субъекта РФ характеризуется позитивнойдинамикой фактических и прогнозных характеристик его основных параметров,определяемых финансовой безопасностью, и ориентирована на формированиебюджетного потенциала территории в увязке со стратегией развития бюджетнойсистемы России и региона.