Федеральное агентство по образованию
Томский Государственный Университет (ТГУ)
Экономический факультет
Кафедра финансов и учета
Реферат
Правовоеобеспечение государственного финансового контроля в Российской Федерации
Руководитель:
Старший преподаватель
Сагайдачная Н.К
Автор работы:
Студентка III курса965группы
К.А. Бабурина
Томск 2009
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение
1. Общие положения и система правовогообеспечения государственного финансового контроля
2.Правовое обеспечениегосударственного финансового контроля в современной России и проблемы,связанные с этим понятием
3.Федеральный закон «Огосударственном финансовом контроле», как одна из попыток решения проблем в ГФК
Заключение
Список использованной литературы
ВВЕДЕНИЕ
Выбор темы «Правовоеобеспечение государственного финансового контроля в РФ» обусловлен тем, что наданном историческом этапе усилено внимание к правовому регулированию финансовыхотношений в области финансового контроля, организации работы органов,осуществляющих государственный финансовый контроль.
Создание системыгосударственного контроля требует формирования его правовой базы, так как вКонституции РФ и действующих федеральных законах сама категориягосударственного контроля практически отсутствует. Правовая база контроляопределяет принципы и порядок его осуществления. В документальном выраженииправовая база финансового контроля это: конституционное определение изакрепление основных целей и полномочий контроля; законодательное установлениезадач, функций и полномочий контрольных органов и их работников;регламентирование и регулирование содержания, деталей и особенностей процессаконтроля путем издания подзаконных нормативно-правовых актов, в том числе исобственных актов контрольных органов.
Современная правоваябаза государственного финансового контроля в Российской Федерации уже довольноосновательная, но в силу исторически сложившихся обстоятельств разнородна,внутренне противоречива. Самое главное в том, что в целом правовая составляющаясистемы государственного финансового контроля все еще отстает от экономическойреальности, интересов общества и задач государства в финансовой сфере.Отсутствие правовых решений становится препятствием дляорганизационно-практических действий и достижения ощутимых для экономикирезультатов.[1]
Объектом исследования явыбрала государственный финансовый контроль, а предметом моей работы- правовоеобеспечение контроля.
Цель моей работыисследовать современные тенденции, сложившиеся в правовом обеспечениигосударственного финансового контроля. Это обуславливает постановку следующихзадач:
· Выявитьосновные понятия и систему нормативно-правового обеспечения ГФК;
· Датьоценку правового обеспечения ГФК в современной России и проанализироватьосновные проблемы в этой области;
· Рассмотретьпути решения проблем, предложенные экономистами.
Таким образом,поставленные задачи определили структуру моей работы: введение, три параграфа,заключение.
При написании рефератабыли использованы статьи таких авторов, как И.Г Гараев, В.В Бурцев, Л.НОвсянников и другие.
1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ И СИСТЕМА ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
Финансовый контроль каклюбая категория системы законодательства представлен определенной совокупностьюнормативных правовых актов, характеризующих состояние и степень разработанностиконтрольной правовой системы. Система законодательства, формируясь в процессеразработки, обнародования в официальных актах и систематизации правовых норм,имеет сложную структуру.[2]
В целом системанормативно-правовых актов ГФК представляется четырехуровневой:
1 уровень — законы,положения, указы, приказы, распоряжения и постановления по вопросам ГФК(предполагается, что акты будут содержать как принципиальные нормы, исходя изкоторых будут формироваться положения нижестоящих уровней, так и определенныеимперативные правила (кроме стандартов), регулирующие правоотношения в сфереГФК);
2 уровень –профессиональные стандарты и этический кодекс ГФК (включающий в себя свод нормпрофессионального поведения работников сферы ГФК, состоящий из правовыхаспектов и аспектов профессиональной морали);
3 уровень – разъяснениик актам 1 и 2-го уровней, инструкции, методические рекомендации по ихприменению в конкретных сферах деятельности или видах организации и др. (кданному уровню относятся интерпретационные акты, носящие рекомендательный,разъясняющий и уточняющий характер);
4 уровень – внутренниедокументы (регламенты) органов ГФК.
При формированиинормативной базы решаются такие задачи, как определение терминологии ипонятийного аппарата, разработка методологии ГФК, определение организационнойструктуры системы, органов правового регулирования, их права и обязанности,определение субъектов права ГФК, предмета, отношения регулирования, целей,задачей системы нормативно-правовых актов, основных источников права и уровнейнормативно-правового регулирования, порядка построения системы актов, ихструктуры и содержания, разработка порядка систематизации актов, обозначениеосновных аспектов взаимосвязи правовых актов ГФК с актами иных сфер финансовогоправа, а также с другими отраслями права. При этом система нормативно-правовыхактов ГФК должна строиться с учетом следующих основных требований: они недолжны иметь противоречий, дублировать друг друга, должны быть четкоопределены, какие конкретные вопросы ГФК рассматривает тот или иной уровеньнормативного регулирования, как он взаимодействует с другими уровнями, какиевиды актов входят в разные уровни, необходимо четко установить обязательностьприменения, порядок разработки и согласования нормативно-правовых актов ГФК.[3]
Конституция РФ являетсяюридической базой российского законодательства, распространяя свое действие ина финансовые отношения. Виды финансового контроля практически различаются взависимости от специфики финансовых отношений. На основе конституционных норм вроссийском законодательстве появилось значительное количество нормативныхактов, регулирующих отношения в области финансового контроля, которые можноразбить на 5 групп: базовые нормативные правовые акты по основным подотраслямфинансового законодательства (Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс и т.д.),нормативные правовые акты, устанавливающие правовой статус органов финансовогоконтроля(федеральные законы), нормативные правовые акты, прямо не входящие всистему правового регулирования финансового контроля, но обеспечивающиепроведение ведомственного, внутрихозяйственного, независимого финансовогоконтроля, законы и другие нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащиенормы, регулирующие финансовые отношения в области контрольной деятельностисубъектов РФ, акты органов местного самоуправления.[4]Современная Россия в условиях формирования рыночной экономики и правовогогосударства идет по пути создания необходимой правовой базы финансовогоконтроля. В развитие положений Конституции РФ принят Федеральный закон «ОСчетной Палате РФ». Вопросы государственного и муниципального контроля широкоотражены в Бюджетном Кодексе РФ, где сформулирован и решен целый ряднормативных правовых проблем, связанных с организацией и содержаниемфинансового контроля, который отражен в 9 разделе «Государственный имуниципальный финансовый контроль».[5] ВБюджетном Кодексе предусмотрено распределение контрольных полномочий вбюджетной сфере между законодательными и исполнительными органами власти иполномочи между контрольными органами. Получили законодательное закреплениеформы финансового контроля-предварительный, текущий и последующий контроль.Наряду с определением их содержания появилась регламентация, кто, в какомпорядке и при каких обстоятельствах применяет названные формы контроля.Основным документом, регламентирующим налоговый контроль, служит НалоговыйКодекс РФ, законодательство по налоговому контролю- наиболее динамичнаяподотрасль финансово-контрольного законодательства. Нормы налоговогозаконодательства регулируют те финансовые отношения, которые складываются впроцессе аккумуляции денежных средств публичными субъектами в виде налогов и впроцессе контроля за их сбором. [6]
Обобщая вышеизложенноеможно сделать вывод о том, что нормативно-правовое обеспечение финансовогоконтроля в России пока нельзя назвать системным. Эта сфера регулируется актамибывшего СССР, Российской Федерации и международно-правовым, его базу составляютдокументы разного уровня.[7] ОсновыГФК закреплены в Конституции РФ, в конституциях республик в составе Федерации,а также в основных законах и правовых актах представительных органов местногосамоуправления и органов исполнительной власти.[8]
2. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГОКОНТРОЛЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ И ПРОБЛЕМЫ, СВЯЗАННЫЕ С ЭТИМ ПОНЯТИЕМ
В свете происходящих внашей стране перемен, как административных, так и правовых, можно сопределенной уверенностью утверждать, что предпосылки успешной реализации всехзадач, стоящих перед государством, коренятся в эффективной системе финансовогоконтроля. Данное обстоятельство требует четкого правового регулированияинститута финансового контроля. Действенная нормативная база ГФК- одно изключевых условий его системности, она обеспечивает его легитимность ицелостность, взаимосвязь элементов. Нынешнее состояние институтагосударственного финансового контроля, когда отсутствует единое пониманиесамого понятия «государственный финансовый контроль», когда существует системаконтролирующих органов, объединенных одной целью, но тем не менее имеющихразную правовую основу и пересекающихся и порой дублирующих направлениядеятельности, не может удовлетворить потребности общества в эффективнойреализации задач хозяйственной деятельности.[9]
Проблема правовойнеурегулированности ГФК высвечивает ряд причин, ее обуславливающих: нечеткостьформулировок, ведущая к неправильному толкованию правовыхнорм, несогласованность нормативно-правовых актов, отсутствие актов, принятиекоторых диктуется практикой. Наряду с этим следует признать, что за последниегоды правовая база ГФК несколько расширилась, отдельные его стороны освещаютБюджетный, Налоговый, Таможенный Кодексы РФ, законодательные акты о контрольныхорганах. [10]
Однако Бюджетный Кодексне решил и не мог решить все вопросы правового регулирования ГФК. Здесь неттрактовки термина «бюджетный контроль», а даны понятия государственного имуниципального. Раздел 9 «Основы гос. и муниципального финансового контроля»посвящен не контролю, а формальным вопросам подготовки и рассмотрению отчета обисполнении бюджета, в ст.157 «Органы гос. и муниципального финансовогоконтроля» говорится не об органах контроля, а об их функциях и другихдокументах, определяющих их полномочия.[11]
И так, ГФК в нашейстране осуществляется таким образом, что на основе его результатов можнопринимать лишь частичные решения. Данные контроля не позволяют даватьполномасштабные оценки характера и итогов движения финансовых потоков. Одна изпричин того, что ГФК свои экономические задачи решает не в полной мере, кроетсяв его сложившейся правовой базе. Чтобы привести в действие экономическиерычаги, с помощью которых контроль может влиять на финансовые результаты,необходим надежный правовой инструментарий. Сейчас правовая база контролянеполна, аморфна и разнородна. Даже на законодательном уровне она представляетсобой эклектичный набор неупорядоченных установлений, содержащихся в различныхактах, начиная с Конституции РФ. Нередко эти установления противоречат другдругу. Их невозможно рассматривать как единое правовое поле.[12]
3. ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН «О ГОСУДАРСТВЕННОМ ФИНАНСОВОМКОНТРОЛЕ», КАК ОДНА ИЗ ПОПЫТОК РЕШЕНИЯ ПРОБЛЕМ В ГФК
Снятие коллизий взаконодательном обеспечении финансового контроля и восполнения дефицитных нормможно добиться, лишь приняв специальный Федеральный закон «О государственномфинансовом контроле», что пытаются решить как в науке финансового права, так ина законодательном уровне уже на протяжении многих лет. Более того,законодатель осознавал необходимость принятия данного закона. Так, Президент РФв п.5 Указа «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ»[13]всвое время дал поручение Правительству РФ разработать проект федеральногозакона о финансовом контроле. Однако в последствии (Указом Президента РФ «Опризнании утратившим силу пункта 5 Указа Президента РФ от 25 июля 1996г № 1095)данный пункт был признан утратившим силу, и поручение осталось невыполненным. [14]
Первоначальноинициатором законопроекта был Минфин России. Он готовил документы силамиКонтрольно-ревизионного управления и Научно-исследовательского финансовогоинститута с участием широкого круга высококвалифицированных специалистовфинансового контроля. Была достигнута высокая степень готовности проекта, но всилу влияния различных обстоятельств до внесения его в законодательный органдело так и не дошло. Сейчас Росфиннадзор считает, что подобный федеральныйзакон не нужен. Счетная палата РФ отстаивает позицию о необходимости закона. [15]
Анализ действующегозаконодательства позволяет сделать вывод, что в современных условиях необходимоурегулировать следующие вопросы: о законодательном закреплении определенийпонятий «финансовый контроль», «надзор» и др., должны быть определены принципы,виды и формы финансового контроля, а также системы финансового контроля; обиерархии органов финансового контроля и о принципах их взаимодействия икоординации; о стандартизации контрольной деятельности органов финансовогоконтроля; о механизме взаимодействия органов гос. фин. контроля изаконодательной и исполнительной ветвей власти, систем федерального ирегионального, муниципального финансового контроля; об ответственности органовгос. фин. контроля должностных лиц за нарушения законодательства в областиконтроля и др.[16]
Конечно нельзя всесводить к одной причине. На эффективности контроля наряду с отсутствием законаотрицательно сказываются и другие факторы. Это и неправильное подчинениеконтролирующих органов в системе исполнительной власти, и слабо маскируемоенежелание руководства некоторых из них выявлять реальные факты растранжириваниягосударственных средств, докапываться до причин нарушений, и слабость илиразвал ведомственного контроля в государственных учреждениях, и недостаточнаяквалификация основной массы финансовых контролеров. Но отрицательное влияниедругих факторов несравнимо с деструктивными последствиями отсутствия закона.
Предлагаемый закондолжен определить идеологию государственного финансового контроля, задачи иполномочия его органов. Образец нужного подхода можно найти в Федеральномзаконе о Счетной палате. Он развивает конституционные положения в отношениифинансового контроля, прошел проверку временем и в основном ее выдержал. На егооснове Счетная палата работает уверенно и продуктивно, все полнее выполняяназначенную ей Конституцией РФ роль независимого, фактически высшегофинансового контрольного органа в стране. Но и этот закон постепенно отстает отреальностей контроля и потребностей общества, нуждается в корректировке,уточнении ряда позиции, изначально сохраняющихся неизменными. А некоторые общиепроблемы контроля в нем решить просто невозможно.
В новом законе нельзяне учитывать то, что в контрольном процессе участвуют две изначальноравноправные стороны (органы исполнительной власти и субъект проверки). Закондолжен определить их права и обязанности при осуществлении контроля, установитьформы взаимодействия, сотрудничества.
Правовое установлениетребований к организации внутреннего контроля, взаимодействию внутреннего ивнешнего контроля, процедур такого взаимодействия, определение ответственностиза отсутствие внутреннего контроля, порядок или корректировка действий органавнешнего контроля в таком случае- одна из существенных составляющихпредлагаемого закона. Ее актуальность становится наиболее очевидной именно спозиции экономической необходимости.
В этом плане существуетеще одна проблема, нуждающаяся в законодательном решении. Сейчас контролирующиеорганы заметно отличаются разницей подходов к решению стоящих перед ними задач,хотя в принципе занимаются одним и тем же делом. Они регулируют ирегламентируют свои действия каждый по-своему, ведомственными документами,которые не только сильно различаются, но и не всегда соответствуют действующемузаконодательству. В результате контрольное дело сильно страдает.
Исправить положениеможет Федеральный закон о ГФК. Надо, чтобы органы контроля различалисьдифференциацией объектов, но пользовались относительно их равными правами,предъявляли одинаковые требования.
Государственныйфинансовый контроль — неотъемлемая составляющая государственного устройствалюбой цивилизованной страны в современном мире. Система ГФК содействуетповышению эффективности власти. Но по своей сути власть в демократическомгосударстве есть уполномоченное учреждение для ведения дел общества. Поэтомуосновная задача контроля- информирование общества о действиях власти,представление данных для оценки их эффективности, влияния на улучшениесоциально-экономических условий в стране. Ее также правомерно поставить передорганами ГФК федеральным законом.[17]
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Финансовый контроль каклюбая категория системы законодательства представлен определенной совокупностьюнормативных правовых актов, характеризующих состояние и степень разработанностиконтрольной правовой системы. Нормативно-правовое обеспечение финансовогоконтроля в России пока нельзя назвать системным. Эта сфера регулируется актамибывшего СССР, Российской Федерации и международно-правовым, его базу составляютдокументы разного уровня. Основы ГФК закреплены в Конституции РФ, вконституциях республик в составе Федерации, а также в основных законах иправовых актах представительных органов местного самоуправления и органовисполнительной власти.
ГФК в нашей странеосуществляется таким образом, что на основе его результатов можно приниматьлишь частичные решения. Данные контроля не позволяют давать полномасштабныеоценки характера и итогов движения финансовых потоков. Снятие коллизий взаконодательном обеспечении финансового контроля и восполнения дефицитных нормможно добиться, лишь приняв специальный Федеральный закон «О государственномфинансовом контроле».
Сторонники принятиязакона о ГФК добиваются не усиления административного вмешательства государствав экономику, а более полной реализации существующих конституционныхвозможностей управления финансовыми потоками, корректировки их экономическихрезультатов в соответствии с общественными потребностями. Отсутствие федеральногозакона о ГФК приводит к тому, что усилия финансовых контролеров слабо влияют наулучшение управления финансами, повышении результативности госрасходов,использования госимущества и защиту финансовых интересов граждан. Из всеговышеизложенного можно сделать вывод о том, что нужно определение термину«госфинконтроль» и что такое орган государственного финансового контроля, однойиз основных функций органов ГФК нужно определить систематическую проверкудеятельности органов исполнительной власти, на которые возложено проведениефинансовой, бюджетной, кредитной, денежной, налоговой и валютной политики вРоссийской Федерации и ее субъектах.
Ввиду недостаточноразработанной теоретической базы и несовершенства правовой регламентациифинансового контроля необходимо четко определить принципы и структуруфинансового контроля, выстроить систему контролирующих органов, установитьформы и методы финансового контроля.
Естественно, односоздание действенной нормативной базы проблемы не снимет. Нужна как эффективнаясистема правореализации, так и повышенный уровень правосознания и правовойкультуры – необходимых атрибутов эффективного юридического процесса.
СПИСОКИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. БюджетныйКодекс РФ;
2. КонституцияРФ;
3. УказПрезидента РФ от 25 июля 1996г.(с изм. от 18 июля 2001г.) «О мерах пообеспечению государственного финансового контроля в РоссийскойФедерации»//Собрание законодательства РФ.1996.№ 31. Ст. 3696
4. УказПрезидента РФ от 18 июля 2001 «О признании утратившим силу пункта 5 УказаПрезидента РФ от 25 июля 1996г № 1095 «О мерах по обеспечению государственногофинансового контроля в Российской Федерации»//Собрание законодательстваРФ.2001.№ 30. Ст.3156
5. ГринкевичЛ.С., Сагайдачная Н.К. Государственные и муниципальные финансыРоссии.-М.: КНОРУС,2007-с.486
6. ДанилевскийЮ.А, Овсянников Л.Н «Состояние и правовое обеспечение государственногофинансового контроля в современной России».-Финансовый контроль в РФ: проблемыорганизации и управления. Материалы «Круглого стола» от26.12.2001г.-М.: Институт экономики РАН.2002.-с64
7. БурцевВ.В. Совершенствование нормативной базы государственного финансового контроля вРФ//Законодательство и экономика.-2004г.-№2.-с.27-31
8. ГараевИ.Г. Правовое обеспечение ГФК в современной России//Финансовоеправо.-2008г.-№3.-с.2-4
9. ГармаеваМ.А, Горева А.В, Конюхова Т.В. Правовое обеспечение финансового контроля(начало)//Право и экономика. -М.: ЮридДом «Юстицинформ».-2006г.-№4.-с.46-47
10. ОвсянниковЛ.Н. Экономическая необходимость закона о государственном финансовомконтроле//Финансы.-2007г.-№6.-с.48-51
11. РожковаН.К. Современное состояние нормативно-правового обеспечения финансовогоконтроля в России//Сибирская финансовая школа.-2005г.-№4.-с.12-19