Процессы микрорегиональной стабилизации

СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1. РОЛЬ МУНИЦИПАЛЬНЫХОБРАЗОВАНИЙ В СТАНОВЛЕНИИ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА
1.1. Понятие«муниципальное образование»
1.2. Территориальныеи организационные основы местного самоуправления
1.3. Рольмуниципальных образований в становлении гражданского общества в РоссийскойФедерации
ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНЫХОБРАЗОВАНИЙ В ФИНАНСОВОЙ СФЕРЕ
2.1. Финансово-экономические основыместного самоуправления
2.2.Межбюджетные отношения как инструмент выравнивания уровнейсоциально-экономического развития регионов
2.3. Проблемы реформированиямуниципальных финансов на примере Иркутской области
ГЛАВА 3. ПУТИ ПОВЫШЕНИЯ УСТОЙЧИВОСТИМУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
3.1. Региональнаясоциально-экономическая устойчивость
3.2. Процессы микрорегиональнойстабилизации
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
ПРИЛОЖЕНИЕ
Приложение 1. Уровень внешних доходовв объеме расходов по МО Иркутской области, в %.
Приложение 2. Структура расходоврегионального бюджета, в %.
Приложение 3. Указ ПрезидентаРоссийской федерации «Об оценке эффективности деятельности органов местногосамоуправления городских округов и муниципальных районов»

ВВЕДЕНИЕ
 
Актуальностьтемы. В современныхусловиях перехода России на демократические, рыночные принципы организацииобщества и государства как никогда остро встает вопрос о выборе наиболееэффективных для нашей страны форм самоорганизации и самоуправления населения наместах. Местное самоуправление в государственном устройстве РФ имеет важноезначение, поскольку оно в силу своей природы выступает связующим звеном междунаселением и властью, поэтому от выбора наиболее оптимальных форм организацииместного самоуправления, решения вопроса экономической самостоятельностиместных органов власти в РФ зависит не только возможность органов местногосамоуправления решать вопросы жизнеобеспечения населения конкретных территорий,но и прочность конституционного строя. Вопросам местного самоуправления в нашидни уделяется довольно серьезное внимание со стороны ученых. Актуальностьподтверждает и то, что в последнее десятилетие в России заметно возрос интереск проблеме управления муниципальными образованиями. Это объясняется, в первуюочередь:
· возрастающейсложностью решаемых органами местного самоуправления задач,
· необходимостьюболее полного учета взаимовлияния различных сторон жизни в муниципальныхобразованиях,
· более точнымпрогнозированием развития тех или иных процессов, происходящих на муниципальномуровне,
· целями повышенияэффективности функционирования местного самоуправления.
В связи с этим на первыйплан выдвигаются: проблемы управленческого характера; возникает необходимостьопределение роли и места каждого управленческого звена в структуре местногосамоуправления, непрерывного совершенствования управления сферами человеческойдеятельности в каждом отдельно взятом муниципальном образовании. Причем, чемсложнее задача развития и динамичнее связь между отдельными сферамимуниципального управления, тем чувствительнее общество ко всякого роднеполадкам в управлении.
Поэтому по мере сложностиподобных задач возрастают и требования к системе управления, которая должнагибко приспосабливаться к изменяющимся условиям, обеспечивать более тесноеобъединение ее элементов вокруг основной цели развития, а также эффективногоиспользования и имеющихся ресурсов, и экономического, финансового,инвестиционного, географического, трудового, научного, инновационногопотенциала.
Как известно, вРоссийской федерации трехуровневая система управления:
1.  Федеральный уровень;
2.  Субъектный/ субфедеральный/региональный;
3.  Муниципальный/ субрегиональный/микрорегиональный (данный уровень управления не входит в системугосударственного управления РФ)
Одной из основных проблем,осложняющих становление и развитие местного самоуправления в современной России,является финансовая необеспеченность, разрыв между возлагаемыми на негообязанностями и их ресурсным обеспечением. Невозможность по финансовымсоображениям выполнения своих обязательств перед населением подрывает авторитетместной власти, зачастую дестабилизирует обстановку на местах.
Степень изученностипроблемы. Проблемыустойчивости в настоящее время рассматриваются многими авторами, но в контекстеэкологических проблем, устойчивость на микрорегональном уровне (илимикрорегиональная стабилизация) — вопрос, в первом приближении рассматривающийсяв работах Ю.Н. Гладкого., А.И. Чистобаева., Т.М. Шовгенова.
Такие ученые как, С.Н.Саая, Т.М. Шовгенов, В.Г. Игнатов, П.И. Лапшев — имеют своей главной целью — объяснить проблемы, возникающие в финансовой системе Российской Федерации, атак же рассмотреть возможные методы разрешения существующих проблем нафедеральном уровне. А.В. Шишлов, Н.Б. Косарева, С.М. Никифоров, А.В.Чернявский, И.С. Новоселова исследуют местное самоуправление и возникающиепроблемы в области финансов на местном уровне.
Нужно отметить, что внастоящее время проблема формирования финансовых основ местного самоуправлениятребует особого внимания, а значит и более подробного изучения, как на теоретическом,так и на эмпирическом уровне.
Объектом исследования является процессмикрорегиональной стабилизации, под этим в данной работе мы понимаемсоциально-экономическую устойчивость. Микрорегион в нашем случае — понятие,используемое как синоним понятию «муниципальное образование». Под региономпонимается субъект Российской Федерации.
Предмет исследования: бюджеты муниципальныхобразований по Иркутской области.
Цель данного исследования анализ процессовмикрорегиональной стабилизации.
Для реализации даннойцели были поставлены следующие задачи:
· раскрытьсодержание понятия «муниципальное образование»;
· проанализироватьосновные элемента Федеральных законов «Об общих принципах организации местногосамоуправлении я в Российской федерации» от 1995 и 2003г.г.
· рассмотреть межбюджетныеотношения, а так же бюджет и собственность органов местного самоуправления какинструменты выравнивания уровней социально-экономического развития регионов;
· описать подходы коценке устойчивости социально-экономических систем;
· проанализироватьсостояние доходной и расходной базы бюджетов муниципального образования поИркутской области;
В своей работе мыопирались на труды следующих ученых: А.В. Шишлов, Г.М. Колпаковой, М.В.Романовского, Т.М. Шовгенов, Л. В. Донцова, В.Г. Игнатов, О.П. Кузнецова, В.П.Ивиницкий, И.С. Новоселова и др.
А так же, при изучении финансовыхоснов местного самоуправления, мы использовали Конституцию РоссийскойФедерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральные законы «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (за 1995и 2003г.г.), «О финансовых основах местного самоуправления» (1997 г.) и нормативно-правовые акты муниципальных образований Иркутской области.
Методыисследования. Цель изадачи работы обусловили выбор методов региональных исследований. В работеиспользуются как общенаучные, так и частные методы познания. При написанииработы был использован статистический метод исследования, учитывающийколичественную характеристику факторов, влияющих на состояние бюджетовмуниципальных образований Иркутской области, а так же был применен методэкспертных оценок.
Структура работы. Данная работа состоит из введения,трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

ГЛАВА 1. РОЛЬМУНИЦИПАЛЬНХ ОБРАЗОВАНИЙ В СТАНОВЛЕНИИ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА
 
1.1. Понятие«муниципальное образование»
На сегодняшний день не существуетединого мнения относительно самой сути местного самоуправления. Одни понимаютпод ним власть, сравнимую с властью суверенного государства. Другие под местнымсамоуправлением подразумевают общественное самоуправление. У некоторыхруководителей сложилось мнение, что местное самоуправление должно существоватьв том виде, в каком оно было в советский период. С реформой самоуправленческихструктур они связывают лишь изменения в органах власти на местах. Такой разбросмнений вызван отсутствием продуманной концепции местного самоуправления вРоссии. В мировой практике сформировалось две основные концепции местногосамоуправления – англосаксонская и европейская континентальная. [1, 7, 10, 14,18, 20]
Согласно англосаксонской концепции,местное самоуправление – это местная публичная власть, реализуемая в рамкахзакона на территории существующего муниципального образования путем управления,осуществляемого жителями муниципального образования непосредственно, а такжеформируемыми ими органами местного самоуправления и должностными лицамиместного самоуправления без вмешательства центральных органов власти на основереальной материально – финансовой базы в целях решения задач местного значения.Из определения следует, что местное самоуправление отделено от государственнойвласти, не решает государственных задач.
Вторая концепция – европейскаяконтинентальная. Согласно данной концепции, местное самоуправление естьустановленная государством в законах местная публичная власть, реализуемая врамках закона на территории соответствующего муниципального образования путемуправления, осуществления жителями муниципального образования, органами идолжностными лицами местного самоуправления на основе реальной материально –финансовой базы, в целях решения задач местного значения и выполнениязначительной части государственных дел с учетом интересов населения. Изопределения следует, что государственная и местная публичная власть находятся втесной взаимосвязи.
В конституции РФ фактическизакреплена англосаксонская модель местного самоуправления, поскольку органыместного самоуправления не входят в систему органов государственной власти иструктурно обособлены. Установлена самостоятельность решения населением вопросовместного значения. Однако прослеживаются и определенные элементы европейскойконтинентальной концепции. П.2 ст. 132 Конституции РФ, например, содержит нормуо возможности передачи органам местного самоуправления отдельныхгосударственных полномочий. [2]
Определение местного самоуправленияв Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления вРФ» от 28.08.1995 № 154 – ФЗ (далее Федеральный закон 1995г.) [4] и вФедеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления вРФ» от 6.10.2003 № 131 – ФЗ (далее Федеральный закон 2003г.) [5] по сути, такжеосновано на англосаксонской концепции.
Официальная законодательнаяформулировка понятия «местное самоуправление» содержится в п. 1 ст. 2Федерального закона 1995г.: «Местное самоуправление в РФ – признаваемая игарантируемая Конституцией РФ самостоятельная под свою ответственностьдеятельность населения по решению непосредственно или через органы местногосамоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, егоисторических и иных местных традиций». [4]
Федеральный закон 2003 г. определяет местное самоуправление следующим образом: «Местное самоуправление в РФ – формаосуществления народов своей власти, обеспечивающая в пределах, установленныхКонституцией РФ, федеральными законами, самостоятельное и под своюответственность решение населением непосредственно и (или) через органыместного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересовнаселения, с учетом исторических и иных местных традиций».[5]
Сопоставление приведенныхформулировок показывает, что в Федеральном законе 1995 г. акцент был сделан на местное самоуправление как на деятельность населения, а в Федеральномзаконе 2003 г. – как на форму осуществления народом своей власти.Представляется, что важным является и то и другое. На наш взгляд, суть местногосамоуправления состоит в признании права гражданина быть источником местнойвласти, самому принимать решения по повседневным вопросам своей жизни и самомуотвечать за их последствия.
Исходя из этого, местноесамоуправление в РФ следует рассматривать как признаваемый и гарантируемыйКонституцией РФ [2] низовой уровень публичной власти, наиболее приближенный кнаселению, избираемым населением и обладающим значительной автономией исамостоятельностью в решении вопросов местной жизни. В этом состоит егопринципиальное отличие от местного государственного управления, осуществляемогоназначаемыми сверху чиновниками.
Такимобразом, можно выделить следующие элементы категории «муниципальноеобразование»
· поселение илипоселения, объединенные общей территорией в пределах которых осуществляетсяместное самоуправление;
· выборные органыместного самоуправления, действующие на территории данного поселения;
· муниципальнаясобственность и бюджет.
Статья 131Конституции Российской Федерации закрепляет осуществление местногосамоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях сучетом исторических и иных местных традиций. На основании факта данной статьиЗакона территория местного самоуправления является в то же время территориеймуниципального образования. [2]
Местноесамоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации, то естьвсе субъекты Федерации обязаны обеспечить населению реализацию права на местноесамоуправление. Из числа территорий местного самоуправления не могут бытьисключены городские и сельские поселения (города, поселки, станицы, села ит.д.). Вопрос о признании иных территорий (районов, уездов, сельских округов ит.д.) территориями местного самоуправления находится в исключительном ведениисубъектов Российской Федерации и должен решаться с учетом местных условий.Критерии определения этих территорий в качестве территорий местногосамоуправления могут устанавливаться законодательством субъектов РоссийскойФедерации.
1.2. Территориальные иорганизационные основы местного самоуправления
Для обеспечения реальнойсамостоятельности и ответственности органов местного самоуправления, ихэффективной деятельности в интересах населения необходимы соответствующиеправовые, территориальные, экономические, организационные, социальные ифинансовые условия.
Реформа местного самоуправленияявляется составной частью идущих в нашей стране преобразований, которыепреследуют глобальную цель — построение демократического, правового,социального государства.
Принятие Федерального закона от06.10.03 № — 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления вРФ» положило начало муниципальной реформе, в ходе которой будет реорганизованасистема местного самоуправления, созданная в нашей стране во второй половине1990-х годов. [4]
В развитии законодательной основыместного самоуправления, практической реализации права на местноесамоуправление серьезное внимание уделяется вопросам формирования территориймуниципальных образований. Даже в тех странах, где существуют давно сложившиесясистемы местного самоуправления, идут процессы совершенствованиятерриториальной и организационной основ местного самоуправления.
Территориальная организация – одиниз самых сложных вопросов формирования системы местного самоуправления. Выбороптимальных размеров территории, на которой должно осуществляться местноесамоуправление, зависит от многих противоположно действующих факторов ипо–разному решался на разных этапах становления и развития местногосамоуправления в России.
В Федеральном законе 1995г. дляхарактеристики самоуправляемой территории был введен термин «муниципальноеобразование», под которым следует понимать городское, сельское поселение,несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, инаянаселенная территория, в пределах которой осуществляется местноесамоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборныеорганы местного самоуправления. [4]
Исходя из этого, основнымипризнаками любого муниципального образования являются: населенная территория,органы местного самоуправления, местный бюджет, устав, муниципальнаясобственность.
Согласно Федеральному закону 1995г.порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальныхобразований, установление и изменение их границ определяется законами субъектовРФ с учетом мнения населения. В связи с этим субъекты РФ по – разному подошли крешению вопросов территориальной организации местного самоуправления.
В разных субъектах РФ сложилисьследующие основные модели территориальной организации местного самоуправления [7,18, 20,29] :
Территориальная,или районная, модель местного самоуправления. Административный район срасположенными на его территории городами районного значения, поселками,волостями, сельсоветами и сельскими поселениями является единым муниципальнымобразованием. В городах районного значения, поселках, волостях и сельсоветах натерритории района имеются территориальные администрации, подчиненныеадминистрации района. Число муниципальных образований в одном субъекте РФ приданной модели измеряется десятками и была принята в большинстве субъектов РФ.Данная модель принята в 43 субъектах РФ. Число муниципальных образований приэтой модели составляет: от 3 в Эвенкийском автономном округе до 70 в Московскойобласти.
Поселенческая, иливолостная, модель местного самоуправления. Муниципальными образованиямиявляются все города, волости, сельсоветы) и рабочие поселки. В административныхрайонах создаются местные органы государственной власти, а местноесамоуправление отсутствует. Главной особенностью этой модели является наличие всубъекте РФ не одного, а двух уровней государственной власти – центральной ирайонной. Число муниципальных образований в одном субъекте РФ при данной моделиизмеряется сотнями. Поселенческая модель принята в 16 субъектах РФ. Числомуниципальных образований составляет: от 55 в Республике Адыгея до 983 вРеспублике Башкортостан.
Двухуровневаямодель местного самоуправления. Муниципальными образованиями являются иадминистративные районы, и поселения внутри районов с разграничением между нимиполномочий, собственности и источников доходов. Данная модель принята в 23субъектах РФ, число муниципальных образований верхнего уровня составляет: от 2в Курганской области до 71 в Алтайском крае и нижнего уровня от 10 в Брянскойобласти до 695 в Алтайском крае. [ 1]
В ряде субъектовсосуществует несколько моделей одновременно. В среднем на один субъект РФ в 2003 г. приходилось около 130 муниципальных образований. Число муниципальных образований в Россиипостепенно меняется. За последние несколько лет наблюдается снижение числамуниципальных образований, что является продолжением тенденции, наблюдавшейсяна протяжении 1990-х годов: число российских муниципальных образований,достигавшее 29 291 единицы (1994 г.), в дальнейшем сокращалось. При этомпоначалу изменение числа муниципальных образований носило довольно стихийныйхарактер – они появлялись, упразднялись, объединялись под влиянием различныхфакторов, в зависимости от конъюнктуры. За последние несколько лет сократилосьчисло сельских администраций, поселков городского типа и городов. [ 25, 29]
Федеральным законом № 131 – ФЗ от 6октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»[5] предусматривает кардинальные изменения принципов территориальнойорганизации местного самоуправления. Согласно данному Федеральному закону вводитсядвухуровневая структура территориальной организации местного самоуправления вовсех субъектах РФ, что, в свою очередь, потребует проведения комплекснойреформы организации местной власти, которая затронет организационные,финансовые, компетенционные основы местного самоуправления. При этомобязательным условием является осуществление местного самоуправления на всейтерритории Российской Федерации.
Выбор двухуровневой модели местногосамоуправления был обусловлен следующими причинами: как известно, местнаявласть, с одной стороны, по своей природе максимально приближена к населению.Исходя из этого территории муниципальных образований должны быть локализованы,чему соответствует организация местного самоуправления в отдельных населенныхпунктах или небольших группах. С другой стороны, для достижения экономическойэффективности деятельности местного самоуправления необходимо наличиедостаточных собственных ресурсов (материальных, финансовых, природных), которые,как правило, имеются на относительно больших территориях (не менее существующихрайонов). Особенно это относится к объектам налогообложения, прежде всего кхозяйствующим субъектам, расположенным на территории неравномерно. Поэтому вбольшинстве стран с развитой системой самоуправления существует двухуровневаятерриториальная организация местного самоуправления. Тем более это актуальнодля России с её огромной территорией и значительными диспропорциями в социально– экономическом развитии регионов и населенных пунктов.
Ещё одним весомым доводом в пользудвухуровневой территориальной организации местного самоуправления итипологизации муниципальных образований является необходимость разграничениякомпетенции и требующихся для её реализации ресурсов. Единая для всехмуниципальных образований безотносительно к их видам компетенция (какустановлено в Федеральном законе 1995г.), включающая как вопросы местногозначения, так и отдельные государственные полномочия (статья 6) [ 4]. Этоприводило к тому, что и крупный город, и район, и сельское поселение должнырешать один и тот же круг вопросов независимо от того, располагают ли онинеобходимой инфраструктурой, материальными и финансовыми ресурсами. Врезультате этого была выбрана двухуровневая модель территориальной организацииместного самоуправления. [ 32]
Все муниципальные образования, всоответствии с требованиями закона «Об общих принципах организации местногосамоуправления в РФ» [5], согласно двухуровневой территориальной организацииразделяются в правовом отношении на три типа: поселение (городское илисельское), муниципальный район, городской округ. При этом первый уровень — поселения (городские или сельские), второй уровень муниципальный район,городской округ. Кроме этого, ещё одним, особым типом муниципальногообразования является внутригородская территория в городах федеральногозначения – Москве и Санкт–Петербурге; а также вводится новое понятиемежселенной территории. Федеральный закон 2003 г. подробно раскрывает понятия, имеющие особое значение для территориальной организацииместного самоуправления:
1.  городской округ и муниципальный район представляютсобой муниципальные образования, условно называемые «муниципальнымиобразованиями второго уровня»;
2. сельское и городское поселения – муниципальные образования, условноназываемые «муниципальными образованиями первого уровня».
· городское поселение, как муниципальное образование «первого уровня»,образует один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельскиенаселенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями.
· сельское поселение, как муниципальное образование «первого уровня»,образуют один или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией,с численностью населения более 3000 человек для территорий, отнесенныхПравительством РФ к территориям с высокой плотностью населения (например,Московская область), или численностью населения более 1000 человек – длятерриторий, отнесенных Правительством РФ к территориям с низкой плотностью населения(например, Ненецкий национальный округ).
Отнесение территории муниципальногообразования субъекта РФ или всего субъекта РФ к территории с высокой плотностьюнаселения позволяет не выделять в ее составе «межселенные территории».
Таким образом, в соответствии стребованиями пп.10 п.1 ст.11 Федерального закона размеры территории поселенияустанавливаются с учетом численности его населения. [29]
Реализация первого этапа реформыпредусматривает установление границ муниципальных образований и наделение ихсоответствующим статусом. Процедура установления границ муниципальныхобразований в соответствии с требованиями градостроительного и земельногозаконодательства предполагает следующие этапы:
1. Установлениеграницы муниципальных образований:
· нанесениеграницы муниципального образования на картографический материал;
· описаниеграницы муниципального образования.
2. Утверждение границымуниципального образования:
· согласованиеграницы муниципального образования с границей населенного пункта и с границейнаселенного пункта и с границей административно-территориальной единицы;
· составлениепроектной документации в соответствии с градостроительным и земельнымзаконодательством.
3. Утверждение границымуниципального образования соответствующим нормативно-правовым актом – всоответствии с п.2 ст.10 Федерального закона – законом субъекта РФ.
4. Вынос границы муниципальногообразования в натуре – установление межевых знаков на местности.
Содержание понятия«картографическое описание границ» действующее градостроительное и земельноезаконодательство не раскрывает. [29]
Законодательное регулированиеданного вопроса должно быть осуществлено до 1 января 2005 года. При этомпереход от существующей территориальной организации местного самоуправления кдвухуровневой модели предполагает осуществление трех процедур:
· наделениестатусом городского, сельского поселения, городского округа и муниципальногорайона существующих муниципальных образований;
· преобразованиесуществующих муниципальных образований;
· образованиеновых муниципальных образований.

1.3. Рольмуниципальных образований в становлении гражданского общества в РоссийскойФедерации
 
Местноесамоуправление – неотъемлемый элемент организации современного гражданскогообщества. Этот институт развивался на протяжении многих тысячелетий, постепенностановясь все более сложным и совершенным. В мировой практике накоплендостаточно большой опыт развития местного самоуправления. В нашей странеместное самоуправление также имеет долгую историю. Оно постепенно развивалось,то, приобретая реальное значение в обществе, то, отходя на второй план приустановлении начал государственности и централизации. Для последующего изученияосновных аспектов организации местного самоуправления в РФ, прежде всего,следует рассмотреть минимально необходимый исторический обзор становления иразвития местного самоуправления в России, основные теории местногосамоуправления, позволяющие определить сущность этого института, предпосылкиформирования новой модели организации местного самоуправления в РФ.[ 7]
В настоящее время Российская Федерация идет по путистановления новой государственности, функционирующей на принципах демократии.Демократия – это власть народа, осуществляемая посредством народа и в интересахнарода! Поэтому не случайно в большинстве демократических стран обязательнымэлементом конституционного строя является местное самоуправление. Являясьпервичным звеном демократии, местное самоуправление создает необходимые условиядля приближения власти к населению, формирует гибкую систему управления, хорошоприспособленную к местным условиям и особенностям, способствует развитиюинициативы и самодеятельности граждан.
В современнойРоссии местное самоуправление переживает второе рождение. Его традиции,отброшенные в годы советской власти, возрождаются в новых историческихусловиях, преодолевая ряд проблем организационного, правового, экономическогохарактера. Эффективность их во многом зависит от правильности пониманиясущности местного самоуправления.
По своей роли в обществе местное самоуправлениеуникально. Оно выполняет ряд важнейших функций [14, 18 ]:
Во–первых, местное самоуправлениеявляется одной из форм публичной власти, её нижним уровнем. Как форма власти,местная власть проводит в жизнь политику государства на местах, принимаетобязательные для исполнения решения по вопросам местного значения, обеспечиваетобщественную безопасность и охрану общественного порядка, управляетмуниципальной собственностью, выполняет другие властные функции;
Во-вторых, это формасамоорганизации граждан, их участия в управлении местными делами, одна изструктур гражданского общества. Данная функция сближает местное самоуправлениеобщественными организациями;
В–третьих, — это организаторместного хозяйства, выполняющий экономические функции по жизнеобеспечениютерритории и оказывающий жителям ряд важнейших общественных услуг.
В–четвертых, местное самоуправлениеявляется подготовительной школой для государственных деятелей высших категорий,которые через него знакомятся с социальными вопросами не только кабинетнымобразом, т.е. теоретически, но и из живой общественной практики.
Ещё одна важная роль местногосамоуправления в условиях современной российской действительности – это роль«мостика» между народом и государственной властью. «Самоорганизация населенияна местном уровне – это единственная возможность ликвидировать пропасть междувластью и народом, реализовать потенциал энергии, сознания и силы народа». [1]
Развитие местного самоуправления вРоссии является одной из ключевых проблем, если необходимость возрожденияместного самоуправления в России уже не оспаривается, то вопрос о наиболееприемлемых формах его организации и осуществления до сих пор остается открытым.Безусловно, что процесс реформирования местного самоуправления в такой огромнойи многомерной стране, как Россия, не может быть простым, гладким ибесконфликтным.
Становление и развитие местногосамоуправления является одной из приоритетных задач государственногостроительства. При этом роль государства в становлении и развитии местного самоуправленияв целом должна возрасти. Усиление роли государства в отношении муниципальныхобразований должно осуществляться не в направлении непосредственного участия врешении вопросов местного значения, а в направлении усиления его роли вкоординации всех процессов государственного строительства, оказывающих влияниена развитие муниципальных образований. Необходим переход от эпизодических мергосударственной поддержки развития муниципальных образований к системной работепо созданию необходимых условий развития местного самоуправления. [32, 34]

ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫМУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В ФИНАНСОВОЙ СФЕРЕ
 
2.1.Финансово-экономические основы местного самоуправления
В соответствии сБюджетным кодексом РФ (ст. 10) в бюджетную систему Российской Федерации включаютсятакже бюджеты государственных внебюджетных фондов [3]. В соответствии сБюджетным кодексом РФ бюджетная система России представляет собой трехуровневуюиерархическую систему:
Первый уровень –федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
Второй уровень – бюджетысубъектов Российской Федерации;
Третий уровень – местныебюджеты.
Все бюджеты в РоссийскойФедерации автономны и самостоятельны. Однако в случае необходимости Бюджетнымкодексом РФ предусмотрено составление консолидированного бюджета и наличиемежбюджетных отношений.[30]
В соответствии ибюджетным законодательством бюджетная система Российской Федерации основываетсяна следующих принципах[6]:
¾ единства бюджетнойсистемы Российской Федерации;
¾ разграничениядоходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;
¾ разграничениядоходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;
¾ самостоятельностибюджетов;
¾ полноты отражениядоходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных и внебюджетных фондов;
¾ сбалансированностибюджета;
¾ эффективности иэкономности использования бюджетных средств;
¾ общего(совокупного) покрытия расходов бюджетов;
¾ гласности;
¾ достоверностибюджета
¾ адресности ицелевого характера бюджетных средств.
В процессе становления местногосамоуправления важное значение имеет обеспечение его деятельностисоответствующими материальными предпосылками. Реально самоуправление толькотогда, когда оно обеспечено экономикой, ибо «корни самоуправления в экономике».
Одним из главных условийжизнедеятельности местного самоуправления является наличие у негоматериально-финансовой базы. Развитие товарно-денежных отношений, юридическоезакрепление многообразия форм собственности, появление множества субъектовреальных рыночных отношений поставили перед местным самоуправлением задачуформирования собственной финансово-экономической базы на новых основах. Этиобстоятельства привели к появлению в Федеральном законе 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», а затем в Федеральном законеот 6 октября 2003 г. главы «Финансово-экономическая основа местногосамоуправления». Федеральный закон 2003г., определил, что экономическую основуместного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственностиимущество, средства местных бюджетов, а также имущественное правомуниципального образования (ст.49). [4, 5]
Как институтмуниципального права финансово-экономические основы местного самоуправленияпредставляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующихобщественные отношения, связанные с формированием и использованиеммуниципальной собственности местных бюджетов и иных местных финансов винтересах населения муниципальных образований.
Финансово-экономическиеосновы, обеспечивая хозяйственную самостоятельность местного самоуправления, служат,прежде всего, удовлетворению потребностей населения муниципальных образований,созданию условий его жизнедеятельности.
Самостоятельность — имманентное свойство местногосамоуправления. Без нее не может быть местного самоуправления вовсе.Самостоятельность ограничена пределами полномочий местного самоуправления. Вэтих пределах органы местного самоуправления и население непосредственнопринимают решения, не согласовывая их с органами государственной власти и непредставляя на утверждение этих органов. Они свободны в выборе вариантов своихрешений, путем достижения намечаемых целей. И гарантии местного самоуправлениясо стороны государства должны в немалой степени состоять из гарантий этойсамостоятельности.
Определяемая новымФедеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации», принятым Государственной Думой 16 сентября 2003 года,самостоятельность органов местного самоуправления выглядит не так, как вФедеральном законе «Об общих принципах организации …» 1995 года. Упор сделан нетолько на четкое разграничение полномочий органов местного самоуправления иорганов государственной власти, но и на то, чтобы полномочия органов местногосамоуправления были соразмерны предоставляемым им финансовым и материальнымсредствам. Условно говоря, первостепенное влияние уделено соответствиюфункциональной и финансово-экономической самостоятельности местногосамоуправления.[3, 4, 5,]
Вместе с тем укрепление иразвития финансово-экономических основ местного самоуправления оказываетвлияние на экономическое и финансовое положение в стране в целом. Признание игарантированность государством местного самоуправления предполагает, чтогосударство берет на себя определенные обязательства по созданию необходимыхэкономических финансовых и иных условий и предпосылок для развития местногосамоуправления.
Европейская Хартия оместном самоуправлении устанавливает [1]:
· органы местногосамоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, наобладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми он могутсвободно распоряжаться при осуществлении своих функций;
· финансовыесредства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставляемымим Конституцией или законом полномочиям;
· по меньшей мере,часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать засчет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправлениявправе устанавливать в пределах, определенных законом;
· финансовыесистемы, на которых основываются средства местных органов самоуправления,должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько этовозможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенцииместных органов;
· защита болееслабых, в плане финансов, органов местного самоуправления требует вводапроцедур финансового выравнивания или эквивалента мер, предназначенных длякорректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источниковфинансирования местных органов и лежащих на них расходов. Такие процедуры илимеры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления впределах их компетенции (ст. 9 Европейской Хартии о местном самоуправлении).
Эти положения ЕвропейскойХартии о местном самоуправлении можно рассматривать в качестве общих принципов,которые должны определять экономическую и финансово-налоговую политикудемократического государства применительно к местным органам власти, получаяотражение в законодательстве данной страны.
Финансовые средствамуниципального образования, т.е. совокупность денежных средств, находящихся вего распоряжении, включают:
· средства местногобюджета;
· муниципальныевнебюджетные средства;
· финансовыересурсы предприятий находящихся в муниципальной собственности;
· средства,мобилизуемые на финансовом рынке (ссуды, займы и т.д.) [9].
Местное самоуправлениеможет быть функционально самостоятельным, если гарантируется его бюджетно-финансоваясамостоятельность.
Статья 132 КонституцииРоссийской Федерации закрепляет право органов местного самоуправлениясамостоятельно формировать утверждать и исполнять местный бюджет.[2]
Самостоятельностьместного бюджета обеспечивается:
· наличиемсобственных источников доходов;
· правом определятьнаправления использования и расходования бюджетных средств;
· правомиспользовать по своему усмотрению доходы местного бюджета, полученные дополнительнов ходе его исполнения (данные средства не подлежат изъятию органамигосударственной власти);
· правом накомпенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятыхорганами государственной власти;
· ответственностьюорганов местного самоуправления за исполнение местного бюджета.
Федеральный закон «Обобщих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»(2003 год) предполагает наличие на каждом уровне самоуправления, в каждоммуниципальном образовании своего бюджета. Поправки в Бюджетный кодекс РФпредусматривают утверждение бюджетов не только на уровне муниципальных районови городских округов, но и на уровне городских и сельских поселений. Формальнорешить данную задачу не так уж и сложно. Куда труднее пополнить бюджетыреальными доходами, которые дали бы возможность решать вопросы местногозначения и выполнять переданные государственные полномочия. [3, 4]
Если государстворассчитывает на эффективное функционирование местного самоуправления, онодолжно предпринять реальные меры для того, чтобы финансовые ресурсымуниципальных образований были соразмерны их компетенции. Речь идет не только онеобходимости прекращения практики возложения государственной властью на органыместного самоуправления не финансируемых государственных социальныхобязательств. И не только о том, что при передаче органам местногосамоуправления отдельных государственных полномочий предоставляемые финансовыересурсы были достаточны для исполнения этих обязательств.
Необходимо сделать так,чтобы соразмерность ресурсов полномочиям была заложена в самом механизмесоставления и исполнения местных бюджетов. Главное здесь заключается в том,чтобы часть финансовых средств органов местного самоуправления поступала засчет местных налогов и сборов, ставки которых органы местного самоуправления устанавливалибы сами в пределах, определенных законом.
Местное самоуправление неможет быть основано только вспомоществованиях (на дотациях, трансфертах исубвенциях, как бы они не были хорошо рассчитаны) из вышестоящих бюджетов, хотяв настоящее время базовыми инструментами для выравнивания уровнейбюджетообеспеченности считаются [2, 5, 6]:
Дотация — это денежная сумма, выделяемая избюджета вышестоящего уровня в случаях, если закрепленных и регулирующих доходовнедостаточно для формирования минимального, бюджета муниципального образования,который в соответствии законом обязаны обеспечить органы государственнойвласти. Использование дотации не имеет целевого назначения, и она выделяется набезвозмездной и безвозвратной основе.
Трансферт в бюджетной сфере — перевод средств вбюджеты нижестоящего территориального уровня. В Российской Федерации трансфертозначает выделение бюджетам нижестоящего территориального уровня средств изфонда финансовой поддержки регионов или местного самоуправления на нормативнойоснове. Доля в этом фонде каждой территории, нуждающейся в финансовойподдержке, устанавливается расчетным путем. Указанный фонд образуется в основевышестоящего бюджета так же на нормативной основе, от соответствующихфактически поступающих бюджетных доходов в этот фонд отчисляется определенныйпроцент.
Субвенция - это денежная сумма, выделяемая наопределенный срок из бюджета вышестоящего уровня на конкретные цели программыдля выравнивания социально-экономического развития соответствующей территории.В случае использования субвенции не по целевому назначению она подлежит возврату,предоставившему ее органу.
Используютсядополнительно еще такие инструменты как субсидия, бюджетный кредит итрансферт.
В этом случае местноесамоуправление, по сути, превращается в государственное управление. Между темспособность органов местного самоуправления взимать собственные налоги являетсясимволом их автономии. Устанавливая местные налоги, органы местногосамоуправления берут на себя обязательства перед населением. Наличиесобственных источников поступлений позволяет органам местного самоуправленияпредвидеть, на какие ресурсы они могут рассчитывать в долговременнойперспективе.
Наличие собственныхисточников дохода — существенный признак самостоятельности бюджетов. Проблемазаключается в том, чтобы обеспечить местному самоуправлению какие-тоисключительные условия бюджетной автономии, а том, чтобы гарантировать органамместного самоуправления нормальные возможности относительно свободнойдеятельности. На это, в частности направлен закрепленный в новом Федеральномзаконе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации» (2003 года) принцип выделения финансовой помощи на выравниваниебюджетной обеспеченности по единой для всех муниципальных образованийпрозрачной методике, исключающей предвзятый подход при определении дотаций.
Однако, при всейустремленности местных бюджетов к самостоятельности, они остаются в рамкахединой бюджетной системы страны. Это означает единство правовой базы, денежнойсистемы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса, санкций занарушение бюджетного законодательства, а так же единый порядок финансированиярасходов бюджетов всех уровней, ведения бухгалтерского учета средств этихбюджетов.
Уже сейчас возможнопредположить некоторые сценарные расчеты бюджетных последствий преобразований вобласти перераспределения финансовых средств между различными уровнямибюджетной системы страны связанных с полноценным введением в действие ФЗ «Обобщих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»(2003 года).[5] Расчеты вариантов сценариев, характеризующихпоследствия реализации законопроекта, проведены фондом «Институт экономикигорода» город Москва. В качестве сценарных вариантов прогноза развития событийбыли рассчитаны три, предпосылки которых следующие:
Вариант 1. Предполагает, что как «старые», так и«новые» государственные полномочия будут финансироваться в том же объеме, что исейчас;
Вариант 2. Все переданные органам местногосамоуправления государственные полномочия будут финансироваться в полномобъеме, как это предусмотрено в настоящее время федеральным законодательством,причем объем государственных обязательств не будет сокращен, а объем местныхбюджетов не будет увеличен;
Вариант 3. Основан на предложении варианта 2,но с условием, сто будет соответственно увеличен объем местных бюджетов дляфинансирования переданных государственных полномочий в полном объеме всоответствии с федеральным законодательством.
Эксперты фонда «Институтэкономики города» проанализировав существующее в настоящее время состояниеместных бюджетов и рассмотрев возможные варианты сценарных прогнозов развитиясобытий после принятия на практике Закона пришли к следующим выводам:
Прогнозируетсяцентрализация расходных полномочий органов местного самоуправления, котораяхарактеризуется сокращением, как объема собственных полномочий, так и доли вобщих расходах местных бюджетов.
Таким образом, можетпроизойти «огосударствление» органов местного самоуправления, которые почтиполовину своего времени будут тратить на выполнение функций органовгосударственной власти.
Возможно как некотороерасширение, так и некоторое сужение бюджетной самостоятельности органовместного самоуправления по доходным полномочиям.
С данными выводамиэкспертов фонда «Институт экономики города» мы согласны. Хотелось бы добавитьследующее: оставаясь, как и прежде, в общей системе публичной власти, органыместного самоуправления продолжают действовать в русле единой политикигосударства. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации» (2003г.) преобразует ряд полномочий органов местногосамоуправления, но, тем не менее, оставляет их в сфере деятельности местногосамоуправления. В этой связи, продолжая осуществлять полномочия, ставшиегосударственными, органы местного самоуправления попадают под строгий контрольгосударства. С одной стороны это ограничивает их усмотрение в решении рядавопросов, с другой — гарантирует финансовое обеспечение данных полномочий иустраняет существовавшую до сих пор безответственность при их реализации. [5]
2.2. Межбюджетные отношения как инструментвыравнивания уровней социально-экономического развития регионов
В условияхконцентрации финансовых ресурсов на федеральном уровне при постоянном дефицитесредств субфедеральных бюджетов роль главного механизма сглаживания поляризациивыполняют экономические методы. Экономические методы представляют собой мерыгосударственного воздействия, с помощью которых создаются определенные условия,направляющие развитие рыночных процессов в регионе в нужное государству русло.Безусловно, главным экономическим методом являются межбюджетные отношения. [19,30]
Взаконодательных и экономических подходах существует множество понятий«межбюджетные отношения». Термин «межбюджетные отношения» означаетвзаимоотношения между органами власти разных уровней по вопросам разграничениярасходных и доходных полномочий, соответствующих им расходных и доходныхисточников, а также межбюджетному регулированию: перераспределению средствмежду бюджетами разных уровней в разных формах в целях сглаживания уровнейминимальной бюджетной обеспеченности.
Особенностьюбюджетной системы России является превышение расходов бюджетов регионального(субфедерального) уровня над их доходами и превышение доходов федеральногобюджета над его расходами.
Эта тенденцияпротиворечит зарубежной практике, согласно которой в большинстве стран мира (заисключением Финляндии) федеральные бюджеты формируются с дефицитом, а доходырегиональных бюджетов равны или превышают их расходы.
В связи сэтим, значительная централизация налоговых доходов на уровне федеральногоцентра привела к росту несбалансированности региональных и муниципальныхбюджетов и снижению стимулов развития их доходной базы, к увеличению объемоввстречных финансовых потоков между регионами и федеральным центром и междумуниципальными образованиями и субъектами Федерации.
Отметим, чтос 2006 года возможность применения временных нормативов от распределениярегулирующих налогов предусматривается только внутри регионов и лишь по налогуна доходы физических лиц взамен дотаций местным бюджетам, исчисленным наформализованной основе.
Нерациональноераспределение на первичном этапе финансовых средств, приводит к повторномуперераспределению, что экономически менее эффективно. Дальнейшее сглаживаниесоциально-экономических различий регионов осуществляется посредством различныхбюджетных инструментов таких, как: фонды финансовой помощи, дотации, субсидии,субвенции, кредиты, льготы и т.д. Из всего многообразия инструментовмежбюджетных отношений выделим два основных, используемых в российскойпрактике, инструмента. [29]
Первый.Пять фондов финансовой помощи. С 2005 года оказание финансовойпомощи регионам осуществляется из Федерального фонда финансовой поддержкисубъектов Российской Федерации, Федерального фонда компенсаций, Федеральногофонда регионального развития, Федерального фонда реформирования региональных имуниципальных финансов и Федерального фонда софинансирования социальныхрасходов. При этом содержание и структура фондов существенно изменились в связис разграничением полномочий между различными уровнями власти и местногосамоуправления.
Необходимоотметить, что основным направлением оказания финансовой помощи бюджетам другихуровней остаются средства Федерального фонда финансовой поддержки субъектовРоссийской Федерации в виде дотаций на выравнивание уровня бюджетнойобеспеченности субъектов Российской Федерации.
В 2007 году всоответствии с Законом «О федеральном бюджете на 2007 год» получателями средствиз этого фонда в виде дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченностиявляется 67 субъектов Российской Федерации или 77% регионов России.
Второй.Различные виды целевых дотаций,субсидий и субвенций, основными из которых в настоящее время являются:
ü  дотации на поддержку мер пообеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации,образованные в целях оказания финансовой поддержки территориальных бюджетов всвязи с изменением налогового и бюджетного законодательства, объема расходныхобязательств в составе расходов федерального бюджета;
ü  субвенции и субсидии бюджетамсубъектов Российской Федерации на финансирование дорожного хозяйства;
ü  субсидии на осуществлениекапитального ремонта гидротехнических сооружений, находящихся в собственностисубъектов Российской Федерации, муниципальной собственности и бесхозяйныхгидротехнических сооружений;
ü  субвенции бюджетам наукоградов наразвитие и поддержку социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры.
Такимобразом, в новом бюджетном законодательстве предпочтение отдается межбюджетномурегулированию через безвозмездные и безвозвратные перечисления бюджетам другихуровней в разных формах.
В последниегоды местные бюджеты были ознаменованы сокращением доходов муниципальныхобразований. Это произошло в связи с принятием II части Налогового кодексаРоссийской Федерации, который централизовал полностью в федеральном бюджетеНДС; отменил основной местный налог на содержание жилого фонда и объектовсоциально-культурной сферы; ввел плоскую шкалу подоходного налога; отменилналог с продаж. В то же время Бюджетный кодекс Российской Федерации определилпринцип самостоятельности бюджетов, а также принцип их сбалансированности. Чтоозначает, что предусмотренные в бюджете минимально необходимые расходы должныобеспечиваться доходами, а при допустимом законодательством дефиците следуетиметь источник его покрытия.
Большиеизменения претерпела расходная часть территориальных бюджетов. Поскольку почтивсе объекты социальной сферы переданы в ведение региональных и местных органоввласти, значительная часть расходов стала финансироваться за счеттерриториальных бюджетов.
В сложившихсяобстоятельствах усилилось несбалансированность между возложенными натерриториальные бюджеты финансовыми обязательствами и реальными возможностямипо их выполнению. Отсюда констатируем, что в России до настоящего времени нереализован принцип самостоятельности местных бюджетов. Большая часть доходнойбазы этих бюджетов зависит от средств, поступающих в порядке межбюджетногорегулирования, к которым относится отчисления от федеральных и региональныхдотаций и субсидий в различных формах из региональных бюджетов. Более того,существует тенденция концентрации финансовых ресурсов на уровне субъектовФедерации.
Существующиймеханизм межбюджетных отношений не может существенно улучшить положениемуниципальных образований. Он позволяет лишь поддерживать расходы местныхбюджетов на минимально допустимом уровне.
Необходимопреодолеть тенденцию все большей унитаризации системы государственных имуниципальных финансов, реального расширения налоговых полномочий субъектовРоссийской Федерации и муниципалитетов. Иначе, региональные и местные органывласти лишатся всех финансовых стимулов для самостоятельной реализации принадлежащихим расходных полномочий.
Основной принциппостроения финансовых отношений — обеспечение их органической связи с развитиемпроизводства продукции и услуг, с предпринимательской деятельностью какосновным источником воспроизводства финансовых ресурсов. Поэтому составнымэлементом стратегии социально-экономического развития должны быть составлениефинансовых прогнозов и разработка системы финансовых регуляторов,предназначенных для реализации этой стратегии. Такими регуляторами являютсяставки налогов, нормы амортизации, рентные платежи, проценты за кредит,тарифные ставки, страховые платежи и др. [2, 29]
Современная модельформирования финансовой базы развития региона характеризуется, во-первых,множественностью каналов поступления финансовых ресурсов на территорию и,во-вторых, различием механизмов воздействия на эти каналы.
Основными источникамиобразования финансовых ресурсов и их поступления на территорию муниципальногообразования являются [9]:
· средства отпредпринимательской деятельности в сферах производства товаров и услуг,торговли, финансово-кредитной системы;
· финансовыересурсы, получаемые из федерального бюджета для выполнения федеральных программ(если эти программы реализуются на данной территории) и из федеральных фондовсоциального обеспечения;
· финансовыересурсы, поступающие из бюджета субъекта Федерации в виде дотаций, субсидий,субвенций и средств на реализацию областных программ;
· заемные средства— кредиты, используемые на коммерческой основе;
· средстванаселения, поступающие на территорию в виде налогов, платежей, пошлин,добровольных взносов и инвестиций.
Механизм воздействия наразличные источники поступления финансовых ресурсов на территориюмуниципального образования неодинаков. Воспроизводство финансовых ресурсов на территориисамого муниципального образования определяется, прежде всего, состоянием егоэкономики и ее способностью адаптироваться к рыночным условиям. Важнейшими факторами,которые влияют на финансовую самодостаточность региона, являются:
· отраслевая структурапредпринимательской сферы и наличие в ней производств, конкурентоспособных навнутреннем и внешнем рынках;
· техническийуровень производства и его восприимчивость к инновациям;
· востребованностьпроизводимых товаров и услуг на рынке;
· развитостьинфраструктуры, обеспечивающей всю совокупность воспроизводственных процессов.
Поэтому механизмвоздействия на собственные источники воспроизводства финансов — этоиспользование всех инструментов поддержки предпринимательской сферы с цельюсоздания благоприятной среды для развития экономики региона (развитиеинфраструктуры, информационная поддержка, долевое финансирование, уплатапроцентов за кредит, налоговые льготы и др.).
Когда речь идет офинансовых средствах федерального бюджета, механизм их привлечения может бытьразным в зависимости от целей финансирования.
Во-первых, это прямоефинансирование из федерального бюджета государственных целевых программ.Целевые программы отражают государственную экономическую, научно-техническую,социальную, экологическую, внешнеэкономическую и инвестиционную политику. Этопрограммы развития отдельных отраслей — топливно-энергетического комплекса,транспорта, военно-промышленного комплекса, программы- строительства жилья длявоенных, строительства крупных инфраструктурных объектов (метро) и др. Целевыепрограммы финансируются полностью или частично из федерального бюджета, и взависимости от участия региона в их осуществлении на его территорию поступаютсредства, которые оказывают влияние на формирование финансового потенциалатерритории: активизируется инвестиционная деятельность, создаются новые рабочиеместа, повышаются доходы населения и бюджета.
Во-вторых, в 1994г. былсоздан Фонд финансовой поддержки регионов, предназначенный длявыравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Федерации.
В-третьих, разовыевыделения средств федерального бюджета осуществляются в связи с различными,часто чрезвычайными обстоятельствами (землетрясения, наводнения, крупныеаварии, юбилейные мероприятия). Полной информации об общих масштабахраспределения средств федерального бюджета по регионам по каналам их косвеннойподдержки не существует.
Все субъекты Федерацииконкурируют друг с другом при распределении федерального бюджета. При этом ониявляются конкурентами как в случае распределения Фонда финансовой поддержкирегионов, так и в случае реализации целевых государственных программ, когдакаждый регион должен обосновать свои конкурентные преимущества по сравнению сдругими регионами. Кроме наличия сырьевого и производственного потенциалов,востребованных рынком, подтверждением конкурентных преимуществ являются также [13]:
· наличиестратегии, обеспечивающей активизацию экономического потенциала муниципальногообразования, ощутимый рост уровня жизни людей и повышение бюджетной самодостаточноститерритории;
· наличиеинвестиционных проектов, содержащих инновации и отражающих современныетребования к развитию производства, совершенствованию социальной сферы;
· развитаяпроизводственная и социальная инфраструктура, обеспечивающая благоприятныеусловия для развития производства и привлечения квалифицированных кадров;
· консолидацияместного сообщества вокруг разработанной стратегии и его участие в еереализации путем долевого финансирования инвестиционных проектов.
Разработка стратегииразвития является составной частью маркетинговой политики муниципальногообразования, которое находится в конкурентной среде. Каждое муниципальноеобразование сталкивается с ограниченностью инвестиций, конкурирующимипредложениями, необходимостью выбора, стремится к использованию преимуществ.
Современное состояниеэкономической и социальной сферы большинства муниципальных образований таково,что они малопривлекательны для частного инвестора, и еще долгое время они будутнуждаться в поддержке со стороны субъекта Федерации. Поэтому самым реальнымисточником этой поддержки выступает бюджет субъекта Федерации.
Контуры межбюджетнойполитики на субфедеральном уровне уже определились, но необходимо, чтобы вдальнейшем она последовательно осуществлялась в соответствии со следующимипринципами:
· целевоераспределение финансовой помощи, включая текущую, инвестиционную выравнивающуюи инвестиционную стимулирующую помощь;
· стабильность ипредсказуемость условий распределения финансовой помощи, позволяющие муниципальнымобразованиям прогнозировать масштабы получаемой финансовой помощи иразрабатывать среднесрочные планы;
· использованиеобъективных критериев и формализованных процедур.
Выравнивание бюджетнойобеспеченности муниципальных образований осуществляется за счет Фондафинансовой поддержки муниципальных образований. Государственная поддержкаинвестиционной деятельности на территории муниципальных образованийосуществляется, как правило, за счет бюджета развития. В некоторых субъектахФедерации (в частности, в Новосибирской области) бюджет развития отдельно неразрабатывается. В этом случае поддержка оказывается в форме инвестиционныхпрограмм, предоставления налоговых льгот, инвестиционного налогового кредита,товарного кредита, субсидирования части процентной ставки по кредитамкоммерческих организаций, субсидирования части процентных выплат приосуществлении эмиссий корпоративных облигаций на развитие производства.
Оказание финансовойпомощи муниципальным образованиям связано с разрешением объективного противоречиямежду принципом социальной справедливости и принципом стимулированиясоциально-экономического развития (принципом экономической эффективности). Приограниченных возможностях оказания помощи всегда существует вопрос, комупомогать: отдать ли все самым бедным или тем, кому эта помощь даст возможностьвстать на ноги и уже самим помогать другим.
Реальный механизмфинансовой поддержки муниципальных образований должен строиться на сочетанииобоих принципов. На приводимой далее схеме показан возможный механизм поддержкиза счет средств субъекта Федерации. В соответствии с принципом социальнойсправедливости должно осуществляться выравнивание бюджетной обеспеченности иуровня развития социальной инфраструктуры муниципальных образований. Всоответствии с принципом стимулирования средства должны распределяться наконкурсной основе с использованием механизма долевого финансирования и с учетомоценки экономической и социальной эффективности реализуемых проектов.
Первый опыт монетизациильгот должен послужить хорошим уроком. Целью снижения бюджетных расходов нафинансирование сферы социальных услуг является, прежде всего, повышениеэффективности работы этой сферы за счет передачи ее под контроль населения.Тенденция роста платных услуг означает все большее усиление участия населения вформировании финансовых потоков и его влияния на их интенсивность.
В качестве инструментаанализа социально-экономических пропорций развития региона, позволяющего учестьструктурно-функциональные связи между всеми участниками общественно-экономическихотношений, может быть использована модель материально-финансового баланса.Материально-финансовый баланс дает возможность выполнить взаимосвязанную оценкуобщих параметров развития региона и проследить направления основных финансовыхпотоков, связывающих источники образования финансовых ресурсов с их основнымипотребителями. [15]
Применяя модельматериально-финансового баланса, воспроизводственный процесс в регионе можнопредставить в виде интегральной таблицы, элементы которой дают информацию обопределенных воспроизводственных циклах, в совокупности составляющих процесссоциально-экономического развития.
В то же время надопонимать, что, во-первых, любой регион или муниципальное образование являетсяоткрытой системой, а во-вторых, баланс финансовых взаимосвязей региона — это небухгалтерский баланс. Например, денежные доходы населения могут быть получены вдругом регионе (человек работает в соседнем регионе), расходы на покупкутоваров и услуг могут также не отражать затрат, сделанных в другом регионе.Поэтому некоторые финансовые потоки могут быть не учтены. Это найдет своеотражение в величине сальдо, которое само по себе дает информацию к размышлениюоб основных источниках доходов населения, о развитости в регионе рынкапотребительских товаров и услуг, о наличии у населения свободных средств ивозможности их вовлечения в инвестиционные процессы и т.д.
В последние годы началасьбольшая работа по созданию информационной базы муниципальных образований.Составляются паспорта территорий, формируются текущие и среднесрочные планы ихсоциально-экономического развития, стоит вопрос о разработке стратегии исреднесрочной программы развития муниципальных образований. Без такихразработок, когда у самого местного сообщества нет долгосрочного виденияперспектив своего развития, трудно рассчитывать на привлечение инвестиций.
Таким образом, постепенносоздаются необходимые предпосылки для разработки материально-финансовогобаланса территории муниципального образования. Наличие такого баланса даст возможностьв компактной форме анализировать основные финансовые потоки на территориимуниципального образования и делать прогноз их изменений при различныхвариантах изменения макроэкономических показателей.
2.3. Проблемыреформирования муниципальных финансов на примере Иркутской области
Современное состояниебюджетного процесса со стороны субфедерального уровня представляетсякритическим. Собственных средств у бюджетов территорий катастрофически нехватает. Дефицит бюджетов субъектов РФ только за 2004 составил 53,8 млрд.руб.Проблема финансового обеспечения в определенной степени решается за счетмежбюджетного перераспределения. Так, более 16% их бюджетных доходовсубфедерального уровня формируется из федерального бюджета, а почти дляполовины субъектов, федеральные средства в 2006г. составят половину бюджета. [26]
Объем перераспределяемыхсредств в консолидированном бюджете РФ составляет около 30%, при этом с годамиэта доля только растет. Безусловно, проблема финансовой несостоятельноститерриториальных бюджетов имеет много аспектов, однако наиболее важнымпредставляется рациональное расходование уже имеющихся в распоряжениимуниципальных и региональных властей бюджетных средств. Практика показала, чтоответственность власти местного уровня ограничена в лучшем случае процессомфинансирования. Между тем, нормативными актами, касающимися вопросов реализациибюджетных услуг со стороны местного самоуправления, установлено, что органыместного самоуправления несут ответственность не за финансирование тех или иныхмуниципальных учреждений, а за весь комплекс мероприятий, имеющий конечнойцелью предоставление бюджетных услуг. Такое требование подчас полностьюигнорируется, а используется по привычке административное распределение ирасходование средств в бюджетном секторе, сохранившееся с советского периода.Изменение системы расходования средств позволит повысить эффективностьуправления, остановит поток нерациональных расходов, что, безусловно, скажетсяна росте финансовой состоятельности, как за счет внутренних резервов, так иизменения внешних финансовых отношений.
Современное состояниерасходной политики наглядно можно проследить на примере бюджетов МО Иркутскойобласти. Изменение объема расходов муниципальных и регионального бюджетов за2002-2004 гг. показывает поступательный его рост на душу населения. Между тем,доля собственных средств в объеме расходов снижается (прилож.1). Таким образом,рост расходов достигается за счет абсолютного и относительного увеличениявнешних поступлений. [28]
Если говорить о самихрасходах, то их структура наглядно показывает превалирование социальных статейв общем объеме (прилож.2). Так, в региональном бюджете доля «социальных» статейсоставляет более 20%, а с учетом межбюджетного перераспределения, идущего восновном на социальные цели, более 60%.
В отношении муниципальныхбюджетов, их структура говорит о прямой ответственности этого уровня управленияза социальное благополучие территорий, поскольку до 80% бюджетных средств идутименно на эти цели.
Каждое муниципальноеобразование обладает своей индивидуальной социальной нагрузкой, которая иформирует финансовые требования. Между тем, современная политика их реализациитребует ответа на ряд вопросов, в том числе, обоснованности существованиятекущей социальной нагрузки, эффективности ее использования, исходя изполучаемого результата. Социальная нагрузка может рассматриваться как текущий,натуральный объем используемых факторов производства для создания общественныхблаг. При этом, понятно, что объем оказанных этих благ в меньшей мере связан собъемом финансировании, поскольку современная бюджетная сфера продолжает функционироватьв затратном режиме.
Для целей определения социальнойнагрузки возможно использование методики ее оценки для муниципальногообразования, основанной на расчете количественных значений факторов расходов.Социальная нагрузка муниципальных образований есть интегральный параметр оценкифакторов затрат в отраслях социальной сфере: образовании, здравоохранении, ЖКХ,социальном обеспечении и культуре. В каждой из отрасли определены факторы,определяющие уровень бюджетных статей. Так, по здравоохранению и образованию,около 80-90% затрат муниципального бюджета составляет заработная плата сначислениями. Безусловно, факторами, определяющими социальную нагрузку в этойсфере, являются:
· численностьврачей;
· численностьсреднего медицинского персонала;
· доля врачей вобщей численности медицинского персонала;
· число врачебныхбольничных коек;
· мощностьамбулаторно-поликлинических учреждений, число посещений в смену.
Соответственно, суммарныйиндекс социальной нагрузки по здравоохранению, будет формироваться на основечетырех индексов оценки вышеперечисленных факторов (аналогичным образом и подругим сферам социальной нагрузки).
По образованию уровеньсоциальной нагрузки будет определяться следующими факторами:
· численностьучителей;
· доляпедагогических работников с высшим образованием;
· количествоучащихся приходящихся на 1 учителя.
По отраслиЖКХ уровень социальной нагрузки будет определяться следующими факторами:
· объем жилищногомуниципального фонда на душу населения;
· удельный весплощади жилого фонда, оборудованного водопроводом;
· удельный вес площадижилого фонда, оборудованного канализацией;
· удельный вес площадижилого фонда, оборудованного горячим водоснабжением. [35]
Полученныерезультаты анализа позволили сделать ряд выводов.
1. Существуетбольшой разброс значений расходов на единицу суммарного параметра нагрузки, чтоговорит о наличии перспектив его снижения. Так по ЖКХ, разница между минимальными максимальным значением достигает 12 тыс. руб./чел., чуть меньше пообразованию, около 11 тыс. руб./чел. и т.д.
2. В целом значениеуровня расходов на единицу социальной нагрузки позволяет выявлять территориинесбалансированного финансового исполнения, которые имеют завышенные либоматериальные, либо финансовые параметры.
3. В отношениинесбалансированных расходов по уровню социальной нагрузки необходим дальнейшийфакторный анализ, дающий возможность оценки влияния иных составляющихсоциально-экономического положения территорий на неэффективность расходов.
4. Высокий уровеньсоциальной нагрузки говорит о наличии перспектив его снижения, однако, неавтоматическом, а на основе глубокого изучения потребностей населения иповышения эффективности работы общественного сектора. При этом критерийэффективности должен рассматриваться в большей степени не с количественнойстороны, а с качественной, исходя из удовлетворенности населения, уровняреализации его потребностей, степени соответствия требуемым стандартам качестваи др.
5. Последующийанализ эффективности реализации социальной нагрузки должен строиться на основесравнительной оценки индикаторов результативности его работы, обеспечивающихрешение задач повышения уровня социального развития территории.
В 2008 годуИркутская область продолжит жить в долг. Зато областным властям впервые удалосьзаложить в бюджет полный объем повышения зарплат и увеличить доходымуниципалитетов. За последние два года бюджет Иркутской области вырос в двараза. Более 50% расходов приходятся на социальную сферу. В преддверии выборовобластным властям впервые удалось заложить полный объем повышения зарплат иувеличить доходы муниципалитетов. Правда, за счет роста госдолга. Впрочем,губернаторская команда рассчитывает, что в ближайший год в бюджет начнетпоступать отложенная прибыль ряда крупных инвестпроектов. И тогда можно будетотказаться от практики «жизни в долг». [13]

ГЛАВА 3. ПУТИ ПОВЫШЕНИЯУСТОЙЧИВОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
 
3.1 Региональнаясоциально-экономическая устойчивость
Российскийрегион — это сложная многоуровневая структура, обладающая внутренней динамикойи являющаяся важнейшим элементом национальной экономики. Для региональныхэкономических систем характерно сочетание социальной, экономической,экологической, информационной и других составляющих, наличие множества сложныхэлементов, большого числа разнообразных связей, циркуляция больших потоковматериальных, финансовых и информационных ресурсов. В России, являющейсяфедеративным государством, ключевыми являются проблемы экономическойсамостоятельности, безопасности и устойчивого развития регионов.
Устойчивостьхарактеризует состояние объекта по отношению к внешним на него воздействиям.Более устойчивым является такое состояние объекта, которое при равных по силевнешних воздействиях и внутренних сдвигах подвержено меньшим изменениям,отклонениям от прежнего положения. [37]
Условием обладанияустойчивостью к внешним воздействиям являются внутренние свойства самогообъекта. Следовательно, устойчивость — есть внешняя форма, внешнее проявлениевнутренней структуры объекта. Основа устойчивости заложена внутри самогообъекта. Для того чтобы повысить его устойчивость к воздействию различныхфакторов, необходимо, прежде всего, совершенствовать сам объект изнутри.
Применительно кэкономическим системам определение устойчивости было дано выдающимся ученымЛ.Л. Тереховым: «Устойчивость – это способность системы функционировать всостояниях, близких к равновесному, в условиях постоянных внешних и внутреннихвозмущающих воздействий» [33].
Устойчивость есть одно изосновных свойств систем, сохранение которого является главной задачейуправления в организационных (социально-экономических) системах. Ксоциально-экономическим системам относят мировое сообщество, союзы государств, государства,административные единицы внутри государства, отрасли хозяйства, отдельныепредприятия, группы людей.
Теорияустойчивости социально-экономических систем, будучи производной от некоторыхдругих ветвей знания (кибернетики, теории систем и др.), вобрала в себя рядмеждисциплинарных категорий. Среди них «система», котораяхарактеризуется иерархией организованных подсистем, движением отдельных частейи, в совокупности, развитием, наличием или недостатком ресурсов развития.Важным понятием является «структура», под которой понимают частиодной системы, определенным образом вступающие во взаимоотношения. В каждойсистеме имеется потенциал (ресурс, капитал), способствующий ее развитию.Развитием называют изменения, происходящие в системе, принимающие структурную,качественно-количественную форму, либо это изменения, отражающие характерфункционирования. Социально-экономическая система способна эволюционизироватьиз одного вида в другой, в частности в такой, при котором потребленные ресурсывосстанавливаются, воспроизводятся, заменяются на другие, минимизируется ихрасходование, если невозможно продолжить развитие без невозобновляемыхресурсов.
Устойчивостьсоциально-экономической системы значительно отличается от технической,физической устойчивости. Поскольку главной характеристикой в ней выступает ненекоторое равновесное состояние и способность возвращаться к нему в случаевозмущающих воздействий, или сохранение заданной траектории движения в случаепротиводействующих сил, а способность эффективно использовать, автономновидоизменять ресурсы своего развития, непрерывно наращивать показатели своегоположительного изменения, не увеличивая или минимизируя затраты базовых,невозобновляемых ресурсов.
Формированиеустойчивой социально-экономической системы должно базироваться на принципахустойчивого развития, основными из которых являются:
· улучшениекачества жизни;
· гарантированноездоровье людей;
· удовлетворениеосновных жизненных потребностей как населения, так и будущих поколений;
· борьба сбедностью;
· рациональныеструктуры производства и потребления;
· рациональноеприродопользование;
· сохранениеэкосистем, защита климата и озонового слоя;
· обеспечениеэкологической безопасности;
· устранение всехформ насилия над человеком и природой (предупреждение войн, терроризма иэкоцида);
· глобальноепартнерство. [33]
В настоящеевремя на территории Российской Федерации реализуется грантовая Программа «Устойчивоеразвитие Модельных Сообществ на муниципальном уровне в России». Списоккомплексов проектов программы, получивших гранты:
1. Московскаяобласть, г. Пущино. «Экополис Пущино». Полученный грант $70 392
2.Нижегородская область, Семеновский и Воскресенский районы. «Устойчивое развитиеНижегородского Заволжья». Полученный грант $74 861
3.Свердловская область, Невьянский район. «Невьянск — любимый город». Полученныйгрант $75 434
4.Кемеровcкая область, г. Кемерово. «Обеспечение устойчивогосоциально-экономического развития МО «Кемеровский район» на основе внедренияэффективных ресурсосберегающих технологий». Полученный грант $67 747
5. РеспубликаБурятия, Баргузинский район. «Баргузин». Полученный грант $75 303
6. РеспубликаБурятия, Иволгинский район. «Консорциум Иволга». Полученный грант $74 000
7. РеспубликаБурятия, Кабанский район. «Берег Байкала». Полученный грант $43 305
8.Хабаровский край, г. Хабаровск. «Городская окраина». Полученный грант $37 386
9.Хабаровский край, село Корсаково Хабаровского района. «Комплексэнергосберегающих мероприятий по детскому дому села Корсаково и Дому культуры вселе Матвеевка». Полученный грант $51 331
10.Приморский край, Тернейский муниципальный район. «Формируем территориюустойчивого развития — Тернейский район». Полученный грант $53 522
В теорииустойчивого развития можно выделить несколько подходов к оценке устойчивостисоциально-экономических систем. [37]
В качествепервого подхода можно определить методику расчета показателя «Истинныхнакоплений» (Genuine saving), разработанного исследователямиВсемирного Банка для оценки устойчивости экономики. Он определяет благосостояниестраны в более широком плане, чем национальные счета. Цель показателя — представить «стоимость чистого изменения в целом спектре активов, которыеважны для развития: производственные активы, природные ресурсы, качествоокружающей среды, человеческие ресурсы и иностранные активы». Коррекцияваловых внутренних сбережений производится в два этапа. На первом этапеопределяется величина чистых внутренних сбережений (NDS) как разница междуваловыми внутренними сбережениями (GDS) и величиной обесценивания произведенныхактивов (CFC). На втором этапе чистые внутренние сбережения увеличиваются навеличину расходов на образование (EDE) и уменьшаются на величину истощенияприродных ресурсов (DRNR) и ущерба от загрязнения окружающей среды
(DME):GS=(GDS-CFC)+EDE-DRNR-DME.
ПодходGenuine Saving имеет преимущества над многими другими типами национальныхрасчетов, поскольку дает странам единые, ясные, позитивные или негативныецифры. Постоянные отрицательные результаты могут быть интерпретированы как факттого, что страна идет по неустойчивому пути, что повлечет негативные эффекты вдолгосрочной перспективе.
Следующий подход к оценкеустойчивости предложен Йельским и Колумбийским Университетом для ВсемирногоЭкономического Форума в Давосе — Расчет индекса устойчивости ОкружающейСреды — EnvironmentalSustainabilityIndex. Значение индекса рассчитывается по22 индикаторам. Каждый индикатор определяется усреднением 2-5 переменных, всеговыделено 67 переменных. Формально все переменные получают равный вес при расчетеиндекса, поскольку отсутствуют общепризнанные приоритеты в ранжированииэкологических проблем. В «десятку» наиболее устойчивых стран вошлиФинляндия, Норвегия, Канада, Швеция, Швейцария, Новая Зеландия, Австралия,Австрия, Исландия, Дания и США.
Заслуживает внимания методикарасчета Индекса устойчивого экономического благосостояния (Index ofSustainable Economic Welfare), рассчитанный в 1989 г. Коббом и Дэли (США) и представленный европейским странам (Германии в 1991г., Великобритании в 1994 г., Австрии, Шотландии, Дании и Нидерландам). Он представляет собойразмер ВВП на душу населения, скорректированный на сумму затрат насоциально-экономические и экологические факторы. Разработка этого индекса — этопопытка построения агрегированного монетарного индекса, напрямую сравнимая состандартами национальных счетов с учетом важных моментов, которые отрицаются вдругих методах из-за их высокой агрегированности. При расчете ISEW учитываются такие переменные какстоимость загрязнения воды, воздуха, шумового загрязнения, потерясельскохозяйственных земель, компенсации будущим поколениям за потерюневозобновляемых источников энергии и т.д.
В ряде стран, таких какСША, Великобритания, Дания, Португалия и других, для оценки устойчивостисоциально-экономических систем используется целая системапоказателей-индикаторов. Одна из самых полных по охвату систем индикаторовустойчивого развития была разработана Комиссией по устойчивому развитию ООН (UNCSD) в 1996 г. Были выделены четыре области: социальная, экономическая,экологическая и институциональная. Отбор индикаторов осуществлялся по схеме:давление, состояние, реакция. Первоначальный список включал 134 индикатора,затем этот список был уменьшен до 60 и добавилась классификация по темам.
Широкое признание в миреполучила система экологических индикаторов Организации ЭкономическогоСотрудничества и Развития (ОЭСР). Модель ОЭСР выявляетпричинно-следственные связи между экономической деятельностью и экологическимии социальными условиями и помогает политикам и общественности увидетьвзаимосвязь этих сфер и выработать политику для решения этих проблем.
Обилие терминов,описывающих понятие «устойчивого развития», при всей широкой палитретолкований сходятся в том, что оно учитывает необходимость учета и соотношениятекущих и перспективных жизненных потребностей. Начавшаяся в середине 90-хгодов в России мода на разработку региональных (и даже муниципальных) программустойчивого развития, сохраняется до сих пор. В этих программах целевыеустановки имеют, как правило, региональную конкретизацию и непосредственноориентированы на использование имеющихся предпосылок для стабилизации иулучшения социально-экономического положения соответствующих территорий. Приэтом практически открытым остается вопрос о показателях и критерияхрегиональной устойчивости. Рекомендованные Минэкономразвития методикиопределения уровня социально-экономического развития регионов (с цельювыявления асимметрии социально-экономического положения исследуемыхадминистративно-территориальных образований – АТО не устраняют дефектауниверсального подхода, и требуют адаптивной корректировки. Следует отметитьтот факт, что сложившаяся в России экономическая ситуация, действующиемеханизмы формирования финансово-экономической базы регионов и муниципальныхобразований — все это противодействует реализации стратегий устойчивогоразвития. Здесь воспроизводится «эгоистичная» модель поведения неотдельного человека, а территориального сообщества людей. Регионы вынужденыинтенсифицировать эксплуатацию природных ресурсов как единственного, внекоторых случаях, источника формирования бюджета.
Такимобразом, для продвижения России к устойчивому развитию необходима разработка иреализация последовательной и эффективной экономической, инвестиционной,экологической и региональной политики. Переход к устойчивому развитию — сложныйи долговременный процесс, который затрагивает фактически весь комплекс проблемдолгосрочного развития как страны в целом, так и её отдельных регионов.
3.2. Процессымикрорегиональной стабилизации
Из сущности механизмауправления социально-экономическим развитием муниципального образованиявытекает основная цель территориального управления, которая состоит в повышенииуровня жизни населения посредством разработки и реализации социальной иэкономической политики, адекватной возможностям муниципального образования,учитывающей все внутренние и внешние условия, а также позволяющей максимальноэффективно использовать имеющийся природный и ресурсный потенциал. Это позволитобеспечить занятость населения и создать надежную налоговую базу для местногобюджета. [34]
Из основной цели вытекаютзадачи управления муниципальным образованием:
· создание условийдля эффективного взаимодействия организаций всех форм собственности, содействиеразвитию этих организаций;
· рациональноеиспользование имеющихся экономических, финансовых, трудовых и иных ресурсов;
· эффективноеуправление муниципальной собственностью; — разработка прогнозовсоциально-экономического развития муниципальных образований;
· созданиеблагоприятных условий для развития предпринимательства, рыночнойинфраструктуры;
· развитиехозяйственной инфраструктуры муниципального образования (транспорт, связь,земельные участки, производственные помещения и т.д.);
· создание условийдля привлечения инвестиций, формирование благоприятного инвестиционногоклимата;
· привлечениенаселения к управлению муниципальным образованием, финансированию программсоциального и экономического развития территории.
В настоящее времябольшинство муниципальных образований дотационны. Эффективное муниципальноеуправление должно в идеале обеспечивать самодостаточность территории.
В современных условияхпри формировании и развитии системы управления муниципальным образованиемнеобходимо соблюдать следующие принципы:
· формированиемуниципальной социально-экономической политики, ориентированной на интересынаселения и хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципальногообразования;
· укрепление иразвитие бюджетно-финансовой базы муниципального образования, обеспечивающейэкономическую самостоятельность и самоуправление;
· использованиепрограммно-целевого подхода на муниципальном уровне;
· повышениепрофессиональной подготовки муниципальных служащих;
· обеспечениеэффективного взаимодействия органов местного самоуправления, государственнойвласти, экономических субъектов и общественных объединений;
· привлечениенаучной общественности к решению социально- экономических проблеммуниципального образования.
Успех науки и практикиуправления муниципальным образованием находится в большой зависимости отиспользуемой ею методологии и проистекающих из нее методов исследования.
Специфика управлениямуниципальным образованием заключается в том, что содержание деятельностиорганов местного самоуправления распадается на два направления — властное иэкономическое.
Методы деятельности этихорганов по реализации групповых интересов граждан напрямую связаны с формамиорганизации субъектов хозяйственной деятельности, с которыми онивзаимодействуют. Субъекты хозяйственной деятельности можно разделить намуниципальные предприятия и учреждения, а также на предприятия и учреждениядругих форм собственности. Права органов местного самоуправления в отношенииэтих групп и методы управления ими будут различными. Так, права органовместного самоуправления в отношении муниципальных предприятий не отличаются отправ любого собственника в отношении принадлежащего ему предприятия. Права жена регулирование хозяйственной деятельности других собственников строгорегламентированы законодательством, поскольку здесь речь идет о применениивластных полномочий, а сами органы местного самоуправления выступают не какхозяйствующий субъект, а как власть. [32]
В связи с этим дляобеспечения социально-экономического развития муниципального образованияместные власти должны налаживать взаимовыгодные экономические отношения сорганизациями всех форм собственности. При этом регулированиесоциально-экономических процессов должно основываться в основном наэкономических методах.
В настоящее время влияниемуниципальной власти на местное хозяйство, возможности непосредственнойподдержки экономики и воздействия на организации ограничены. Существующеезаконодательство не позволяет резко варьировать налоговые ставки и освобождатьпредприятия, частично или полностью, от налогов на производство. Поэтомусодействие экономике должно обеспечиваться определенными услугами. Задачаместных властей — сделать эти услуги настолько полезными, чтобы предприятиязахотели разместиться на их территории.
Содействие развитиюэкономики занимает важное место в деятельности властей, как муниципальныхобразований, так и регионов. Органы местного самоуправления должны создаватьусловия для улучшения экономической структуры, поскольку развитие экономикивыдвигает все новые требования к структуре хозяйства той или иной территории.Основное внимание при этом уделяется улучшению инфраструктуры и качества жизни.
При выборе направленийразвития муниципального образования и соответствующих мер экономическойполитики необходима оценка географического положения, учет всех транспортныхсвязей (железнодорожных, автомобильных, водных и воздушных), оценкавозможностей инфраструктуры, системы водоснабжения и канализации,энергоснабжения и многих других факторов. Оценка возможности вмешательствагородских властей в экономику невозможна без увязки с перспективами развитиявсего общества и данного региона.
Одним из принципиальноновых направлений в деятельности органов местного самоуправления должна статьсобственная предпринимательская деятельность.
Под муниципальнымпредпринимательством понимается законная деятельность органов местногосамоуправления и организованных ими предприятий, учреждений, в такжехозяйственных товариществ и обществ, доли которых находятся в муниципальнойсобственности, ориентированная на получение прибыли, часть которой зачисляетсяв доходную часть местного бюджета.
Но в настоящее времявозможность реализации этого направления во многих муниципальных образованияявляется сотрудничество с общественными организациями. Такая кооперацияпозволит создавать благоприятный социально-экономический и политический климат,осуществлять своевременный поиск новых возможностей и ресурсов, повышать статусместной власти в глазах населения. Подобный опыт есть в Республике Карелия,Новгородской, Нижегородской, Пермской областях и в других субъектах РоссийскойФедерации. Нужно его изучать и распространять.
Второе важное условие —взаимодействие с малым и средним бизнесом. Подлинного местного самоуправлениянет без предпринимательства граждан, как и предпринимательства без местногосамоуправления. Это понимание ширится и уже имеется положительный опыт такоговзаимодействия. Например, в Волгограде благодаря привлечению средств частныхкомпаний и населения удалось практически полностью решить проблемутелефонизации. Другим примером является развитие практики муниципального заказав Омске, Благовещенске, Новосибирске, Челябинске, Перми, Обнинске, Хабаровске идругих городах. В результате население получает качественные услуги с меньшимизатратами. Мировой опыт свидетельствует, что конкурсное размещениемуниципального заказа позволяет получить бюджетных средств на 10-20 процентовбольше от ранее запланированных. Такие начинания необходимо поддерживать, в томчисле путем их законодательного обеспечения.
При организациивзаимодействия органов местного самоуправления с малыми хозяйствующимисубъектами необходимо учитывать реальные возможности сторон. Так, в зависимостиот социально-экономических, политических и других условий меняются пределысамостоятельности (полнота функций) местного самоуправления в обеспеченииразвития территориального образования, а также в создании необходимого уровняжизни граждан. Для крупных и средних городов, где концентрируются наиболеезначимые организации различных отраслей и сфер деятельности, диапазонвозможностей влияния на процессы, происходящие на территории, значительнобольше, чем, к примеру, в поселках Крайнего Севера.
Важной характеристикойразвития муниципальных образований является преимущественная специализациярасположенных на территории хозяйствующих субъектов, а такжеисторико-географические и другие факторы. С этих позиций выделяются города(районы) промышленной, научно-промышленной, научной, агропромышленнойориентации, сельские районы, а также города (районы) исторические, культурныепамятники или рекреационные зоны.
В большинствемуниципальных образований, независимо от их характеристик, «узкимместом» является социально-бытовое обслуживание населения. Приватизациясоответствующих объектов привела к их перепрофилированию и последующемузакрытию (из-за убыточности). В результате данная сфера повсеместно стала однимиз территориальных приоритетов для предпринимательской деятельности. [13]
Для промышленных городов(районов) целесообразна разработка форм и методов участия малогопредпринимательства в реструктуризации предприятий, а также стимулированиеруководителей хозяйствующих субъектов к использованию различных видов услуг состороны малого предпринимательства (вспомогательных, снабженческих, сбытовых идр.). Одним из путей взаимодействия данных структур является созданиепредпосылок для легализации функционирующих под крышей крупных предприятиймелких образований, которые не спешат регистрироваться.
Местная администрациязаинтересована в варианте продажи крупным предприятием основных средств маломупредприятию. В этом случае появляется возможность увеличения доходной частиместного бюджета за счет нового налогоплательщика. Одновременно должник –крупное предприятие получает возможность покрыть часть своей задолженностиперед бюджетом.
Для городов, гдесосредоточен высокий научно-технический потенциал, особенно наукоградов, весьмаперспективно создание малых инновационных предприятий, которые могутиспользовать невостребованные в условиях кризиса научные и опытные разработки,а также создать рабочие места для высокопрофессиональных специалистов.
Реализация такихвозможностей связана с консолидацией усилий НИИ и органов местного самоуправленияв части подготовки кадров предпринимателей из среды научных работников, которыечаще всего нуждаются в соответствующей ориентации. Важная роль здесь отводитсяформированию необходимой инфраструктуры, в частности, бизнес-инкубаторам.
Особое значениесогласование действий органов местного самоуправления и малогопредпринимательства имеет в муниципальных образованиях депрессивного характера,в местах стагнации градообразующих предприятий.
Для эффективноговзаимодействия с малым предпринимательством органам местного самоуправлениянеобходимо реализовать ряд функций:
1. Регулирующая(организационная) функция — обеспечение сбалансированного, комплексногосоциально-экономического развития территории с учетом имеющихся ресурсов(трудовых, природных, материальных и финансовых) и применением доступного имнабора методов и рычагов. Реализация этой функции осуществляется путемзаключения муниципальных договоров, разработки муниципальных программ, созданияспециальных фондов.
2. Стимулирующаяфункция — поддержка на разных стадиях развития с помощью находящихся враспоряжении органов местного самоуправления ресурсов и рычагов, приоритетныхдля соответствующего этапа сфер деятельности. Эта функция реализуется черезсистему налоговых, кредитных и иных финансовых льгот, а также черезпреимущественное предоставление ресурсов (земли, недвижимость и др.),находящихся в собственности (ведении) муниципальных преобразований.
3. Стабилизирующаяфункция — осуществление социальной защиты населения муниципального образования.На ближайших этапах реформирования экономики потребуется обеспечение занятостинаселения, поддержка наиболее уязвимых слоев населения. Другим аспектом этойфункции является экологическая защита населения и территории от хозяйственнойдеятельности слабо или совсем не связанной с условиями проживаниятерриториального сообщества.
С целью рациональногоиспользования возможностей обеих сторон — местного самоуправления и малогопредпринимательства — для обеспечения необходимых условий жизнедеятельности гражданвзаимодействие целесообразно строить на основе следующих принципов:
· активной помощипредпринимателям, имеющим полезные экономически обоснованные идеи и умеющимработать в приоритетных для территории направлениях;
· объединенияпредпринимателей между собой и с органами местного самоуправления во всехсферах деятельности, полезных для проживающих на территории;
· использованиядеятельности хозяйствующих субъектов не только для увеличения налоговыхпоступлений, но и для решения неотложных местных задач и проблем — обеспечениязанятости населения, организации импортозамещающих производств, оказаниянеобходимых услуг населению и др.;
· устраненияадминистративных барьеров для начинающих и действующих предпринимателей. Дляорганизаций малого предпринимательства, функционирующих в приоритетных длямуниципального образования направлениях, должны обеспечиваться (в пределахполномочий местного самоуправления) льготный режим кредитования,налогообложения, предоставления недвижимости, оказываться помощь в отводеземли. Таким предпринимателям в первую очередь адресуется муниципальный заказ.
Местными органамиуправления могут использоваться такие рычаги, как муниципальный заказ,кредитование, дифференциация налогов и предоставление льгот, целевоеобъединение на добровольных началах свободных средств предпринимательскихструктур.
Опыт развитых странсвидетельствует, что, не нарушая прав предприятий, их экономическойсамостоятельности, можно использовать разнообразные возможности для привлеченияих к обеспечению населения различными услугами, торговле. Муниципалитеты дляданных целей используют такие рычаги, как контракты с частными фирмами,налоговые льготы, лицензирование, аренду, кредиты и др.
Важным организующимначалом в привлечении малого бизнеса к решению муниципальных проблем являетсяпрограммное обеспечение данного процесса. Для этого необходимы разработка иреализация муниципальной программы развития и поддержки малогопредпринимательства или программ по отдельным направлениям.
Структура и функции Российскойисполнительной власти в 90-х г. подвергалась многочисленным изменениям. Однакорадикальные изменения ознаменовал Указ Президента Российской Федерации от 23июля 2003г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004гг.». Среди главных задач административной реформы были названы:
1. Ограничениевмешательства государства в экономическую деятельность субъектовпредпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственногорегулирования;
2. Исключениедублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
3. Развитие системысаморегулируемых организаций в области экономики;
4. Организационноеразделение функций регулирования экономической деятельности, надзора иконтроля, управления государственным имуществом и предоставлениягосударственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;
5. Завершениепроцесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительнойвласти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизациядеятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
Стратегическийрегиональный маркетинг – это осуществляемый на систематической основе процесспостоянной адаптации социально-экономического развития территории к непрерывноменяющимся рыночным условиям. Цель диагностики территориальной ситуации состоитне только в определении ключевых сдерживающих развитие территории проблем, но ив выявлении предпосылок развития территории.
Устойчивоеразвитие регионального комплекса может реализоваться только в рамках системысоциального партнерства, увязывающей воедино интересы сообщества, местнойвласти и бизнеса. Основой такой системы является стратегия развитиямуниципального образования, разработанная с вовлечением всех активных силместного сообщества и принятая в качестве официальной программы действийместной власти.
Указ ПрезидентаРоссийской Федерации от 28.04.2008г «Об оценке эффективности деятельностиорганов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»,текст которого приведен в Приложении № 3, дает перечень дополнительныхпоказателей для оценки эффективности деятельности органов местногосамоуправления городских округов и муниципальных районов, в том числепоказателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов;методику мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправлениягородских округов и муниципальных районов и некоторые другие параметры.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Трехуровневую системууправления в РФ составляет: 1) федеральный уровень; 2) субъектный/субфедеральный/ региональный; 3) муниципальный/ субрегиональный/микрорегиональный (данный уровень управления не входит в системугосударственного управления РФ). В данной дипломной работе анализировалсяпроцесс микрорегиональной стабилизации, под которым понимаетсясоциально-экономическую устойчивость. Микрорегион в нашем случае — понятие,используемое как синоним понятию «муниципальное образование», в свою очередьпод регионом понимается субъект Российской Федерации.
Официальнаязаконодательная формулировка понятия «Местное самоуправление» – признаваемая игарантируемая Конституцией РФ самостоятельная под свою ответственностьдеятельность населения по решению непосредственно или через органы местногосамоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, егоисторических и иных местных традиций». Обобщая изложенное в федеральномзаконодательстве (ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления вРФ» 1995, 2003г.г.), можно выделить следующие элементы категории «муниципальноеобразование»: поселение или поселения, объединенные общей территорией впределах которых осуществляется местное самоуправление; выборные органыместного самоуправления, действующие на территории данного поселения;муниципальная собственность и бюджет.
Один из самых сложныхвопросов формирования системы местного самоуправления — территориальнаяорганизация. Все муниципальные образования, в соответствии с требованиямифедерального законодательства, согласно двухуровневой территориальнойорганизации разделяются в правовом отношении на три типа: поселение (городскоеили сельское), муниципальный район, городской округ. При этом первый уровень — поселения (городские или сельские), второй уровень муниципальный район,городской округ. Кроме этого, ещё одним, особым типом муниципальногообразования является внутригородская территория в городах федерального значения– Москве и Санкт–Петербурге.
Следует иметь в виду, чтоместное самоуправление – неотъемлемый элемент организации современного гражданскогообщества, поскольку действующий ФЗ «Об общих принципах…» 2003г, основан наположениях Европейской хартии местного самоуправления.
Термин «межбюджетныеотношения» означает взаимоотношения между органами власти разных уровней повопросам разграничения расходных и доходных полномочий, соответствующих имрасходных и доходных источников, а также межбюджетному регулированию:перераспределению средств между бюджетами разных уровней в разных формах вцелях сглаживания уровней минимальной бюджетной обеспеченности. В настоящеевремя проблема большинства муниципальных образований РФ – неурегулированность,несамостоятельность в финансово-экономической сфере. Местное самоуправлениеможет быть функционально самостоятельным, если гарантируется его бюджетно-финансоваясамостоятельность.
Когда в настоящее времямы ставим вопрос о микрорегиональной стабилизации, то он не уходит за рамкибюджетного процесса на муниципальном уровне. Хотя полноценно рассматриватьустойчивость нужно как способность системы функционировать в состояниях,близких к равновесному, в условиях постоянных внешних и внутренних возмущающихвоздействий. Существует множество подходов к оценке устойчивости, которыесейчас мы не будем перечислять, но подходы разработаны для регионов (субъектовРФ), на муниципальном уровне данная проблема практически не рассматривается.
Механизм воздействия наразличные источники поступления финансовых ресурсов на территориюмуниципального образования неодинаков. Воспроизводство финансовых ресурсов натерритории самого муниципального образования определяется, прежде всего,состоянием его экономики и ее способностью адаптироваться к рыночным условиям.Важнейшими факторами, которые влияют на финансовую самодостаточность региона,являются:
· отраслеваяструктура предпринимательской сферы и наличие в ней производств,конкурентоспособных на внутреннем и внешнем рынках;
· техническийуровень производства и его восприимчивость к инновациям;
· востребованностьпроизводимых товаров и услуг на рынке;
· развитостьинфраструктуры, обеспечивающей всю совокупность воспроизводственных процессов.
Поэтому механизмвоздействия на собственные источники воспроизводства финансов — этоиспользование всех инструментов поддержки предпринимательской сферы с цельюсоздания благоприятной среды для развития экономики региона (развитиеинфраструктуры, информационная поддержка, долевое финансирование, уплатапроцентов за кредит, налоговые льготы и др.).
В настоящее времябольшинство муниципальных образований дотационны. Эффективное муниципальное управлениедолжно в идеале обеспечивать самодостаточность территории. И нам остаетсянадеяться, что Указ Президента Российской Федерации от 28.04.2008г «Об оценкеэффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов имуниципальных районов» даст положительные результаты в рамках проблемымакрорегиональной стабилизации.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙСПИСОК
 
Нормативно-правовыеакты:
1. ЕвропейскаяХартия о местном самоуправлении.
2. КонституцияРоссийской Федерации 1993 года.
3. Бюджегный кодекс РоссийскойФедерации.
4. Федеральный закон«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»от 28 августа 1995 г.
5. Федеральный закон«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерацииот 16 сентября 2003 г.
6. Федеральный закон«О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25сентября 1997г.
Учебно-справочные ипериодические издания:
1. Бабун Р.В.Организация местного самоуправления: Учебное пособие./ Р.В.Бабун – СПб.: Питер,2005, 80с.
2. Белоусова С.В.Финансы регионов / С.В. Белоусова // научн. журн. – 2008. — №2. – С. 7-18.
3. Богачев В.Н.Регионы России: теория проблемы Сибири / В.Н. Богачев. – Новосибирск: ИЭиОПП СОРАН, 1999.
4. Бочаров Г.Н.Региональное развитие: опыт России и Европейского союза / Г.Н. Бочров, В.П.Выголов. – М.: Экономика, 2000. – 336 с.
5. Бюджетная системаРФ: Учебник для вузов по экон. специальностям / П.И. Вахрин. – М.: Дашков и К’,2002. – 342 с.
6. Бюджетное право:Учеб. пособие для вузов / Н.Д. Эриашвилли, О.В. Староверова, Д.А. Ремиханова идр.; Под ред. проф. А.М. Никитина. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2001. – 463с.
7. Васильев В.И.Государственная власть и местное самоуправление: перспективы взаимоотношений/В.И.Васильев // Конституционное и муниципальное право. – 2004. — №3. – С.11-21.
8. Вахрин П.И. Бюджетнаясистема РФ: Учебник для вузов по экон. специальностям / П.И. Вахрин. – М.:Дашков и К’, 2002. – 342 с.
9. Власихин А.Государственные финансы / А. Власихин // Российская экономика. Прогнозы итенденции. — 2006. — №7. С. 30-34.
10. Гладкий Ю. Н.Основы региональной политики / Ю.Н.Гладкий, А.И.Чистобаев. Изд-во Михайлова В.А. 1998 — 659с.
11. Гладкий Ю.Н. Регионоведение:Учебник. / Ю.Н.Гладкий, А.И.Чистобаев.- М.: Гардарики, 2002.-384с.
12. Глазырин М.В.Муниципальная самоорганизация. Основное звено территориального хозяйствования исамоуправления; РАН Центральный экономико-матем.ин-т./ М.В. Глазырин – М.:Наука, 2003. – 159 с.
13. Господарчук Г.Г.Анализ бюджетной системы: проблемы укрепления местных и региональных бюджетов /Г.Г. Господарчук // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческихорганизациях. – 2007. — №3(171) – С.19-24.
14. Государственное имуниципальное управление: Учеб.пособие / Э.А. Уткин, А.Ф. Денисов – М.: Тандем,Экмос, 2001. – 303 с.
15. Донцова Л.В.Социальное положение и уровень жизни населения России: Статистический сборник /Л. В. Донцова. — М.: 2004. – 394 с.
16.  Донцова Л.В.Финансы России: Статистический сборник / Л. В. Донцова. — М.: — 2004. – 304 с.
17. Игнатов В. Г.Регионоведение/ В. Г. Игнатов. – М., 2002.-384.
18. Игнатов В.Г.История государственного управления в России: Учебник для вузов / В.Г. Игнатов.– М.: Проспект, 2005, — 392 с.
19. Колесов А.С.Межбюджетные отношения: сущность и пути совершенствования / А.С. Колесов//Финансы. — 2002. — № 2. — С.3-7.
20. Кутафин О.Е.,Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник / О.Е Кутафин –М.: Юристъ, 1997. – 428 с.
21. Лексин В.Административная реформа: федеральный, региональный, местный уровни. / В.Лексин. // Российский экономический журнал. – 2006. — № 4. — С. 3-36.
22. Лексин. В. Парадоксальнаяреформа: факторы и тормозы. / В. Лексин. // Муниципальная власть. – 2006. — № 6(ноябрь-декабрь). — С.17-27.
23. Мельникова А.Н.Проблемы реформирования муниципальных финансов / А.Н.Мельникова // Региональнаяэкономика и управление, 2007. — №2 (10).
24. Новоселова. И.А.Социально-экономическое развитие региона в условиях реформирования местногосамоуправления / И.А. Новоселова // Региональная экономика и управление:электр. науч. журн. – 2008. — №1 (13). — С. 12-35.
25. Проблемы иперспективы местного самоуправления: независимая экспертиза реформы / Отв. ред.М.И. Либоракина. – М., 2003, 53 с.
26. Проблемысоциально-экономического развития субъектов местного самоуправления Иркутскойобласти / В.И. Самаруха, Н.И. Грибанова, Н.Г. Данилович и др.; Под ред. В.И.Самаруха. – Иркутск: Изд-во ИГЭА, 2000. – 211 с.
27. Рыбакова Р.Ю.Теоретические основы построения межбюджетных отношений / Р.Ю. Рыбаков //Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. – 2007. — №9(177). – С.16-21.
28. Саая, С.Н.Межбюджетные отношения как главный экономический механизм в выравнивании уровнейсоциально-экономического развития территорий / С.Н.Саая // Региональнаяэкономика и управление, 2007. — №4 (12).
29. Соболева Л.Б.Проблемы территориальной организации местного самоуправления в переходныйпериод/ Л.Б.Соболева // Государственная власть и местное самоуправление. № 2,2005., с.9.
30. Финансы, денежноеобращение и кредит: Учебник для студ. вузов, обуч. по экон.и управленч.спец. /Ред. Н.Ф. Самсонов. – М.: Инфра-М, 2004. – 301 с.
31. Швецов. А.Либерализация государственной региональной политики / А. Швецов // Вопросыэкономики. – 2006. — № 7. — С.73-83.
32. Широков А.Н.Территориальные и организационные основы местного самоуправления в РФ. /А.Н.Широков, С.Н. Юркова – М., 2004, 111 с.
33. Шовгенов, Т.М.Основные аспекты устойчивости региональных социально-экономических систем /Т.М. Шовгенов // Региональная экономика и управление, 2007. — №3 (11). – С.30-41.
34. Шумянкова Н.В.Муниципальное управление: Учеб. пособие / Н.В. Шумянкова.- М.: Экзамен,2002.-640с.
35. Щербакова И.Н.Финансовые ресурсы региона: современное состояние и перспективы развития:Сб.науч.тр. / И.Н. Щербакова; – Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2002. – 323 с.
Электронныересурсы
36. Международныйцентр научно-исследовательских проектов (NES: National Election Study),[Электронный ресурс]: официальный сайт. – Russia., 2007. — Режим доступа: World Wide Web. URL: region.mcnip.ru.
37. Есекина Б.К.,Сапаргали Ш… К вопросу об устойчивости социально-экономических систем. РОО«Сеть экспертов устойчивого развития Центральной Азии» www.lpur.tsu.ru/Seminar/a0102/020.htm

ПРИЛОЖЕНИЯ
Приложение1
 
Уровень внешнихдоходов в объеме расходов по МО Иркутской области % 2002 2004 г.Ангарск 12,60 18,1 г.Бодайбо 42,92 44,1 г.Братск 21,24 21,9 г.Зима 31,43 42,2 г.Иркутск 16,18 16,7 г.Нижнеудинск 26,95 23,5 г.Саянск 12,60 43,8 г.Тайшет 28,59 26,6 г.Тулун 35,98 31,3 г.Усть-Илимск 25,73 28,2 г.Усть-Кут 38,62 58,5 г.Усолье-Сибирское 30,64 43,3 г.Черемхово 46,28 63,2 г.Шелехов 30,40 45,7 Балаганский р. 61,67 76,1 Братский р. 32,22 40,8 Жигаловский р. 60,71 66,9 Заларинский р. 48,73 66,6 Зиминский р. 43,58 50,3 Иркутский р. 44,88 47,0 Казачинско-Ленск.р. 27,54 49,8 Катангский р. 81,55 81,1 Качугский р. 79,79 84,8 Киренский р. 53,58 56,2 Куйтунский р. 61,64 74,6 Мамско-Чуйский р. 90,46 90,1 Нижнеилимский р. 29,56 27,2 Нижнеудинский р. - 76,4 Ольхонский р. 78,02 84,8 Слюдянский р. 27,31 22,6 Тайшетский р. 49,80 61,8 Тулунский р. 33,42 42,3 Усольский р. 49,62 59,8 Усть-Илимский р. 21,71 51,2 Усть-Удинский р. 55,12 70,5 Черемховский р. 59,97 72,1 Чунский р. 0,45 66,7

Приложение2
 
Структура расходоврегионального бюджета, % Статьи регионального бюджета 2003 2004
1. Управление
11,21
10,81 Государственное управление и местное самоуправление 3,83 3,76 Судебная власть 0,39 0,47 Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства 6,94 6,50 Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу 0,05 0,08
2. Хозяйственная деятельность
12,16
12,36 Промышленность, энергетика и строительство 2,61 3,35 Сельское хозяйство и рыболовство 1,97 3,56 Охрана окружающей среды и природных ресурсов, гидрометеорология, картография, картография и геодезия 0,04 0,14 Транспорт, связь и информатика 0,43 0,84 Развитие рыночной инфраструктуры 0,01 0,02 Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий 2,67 3,15 Дорожное хозяйство 4,43 1,30
3. Финансирование социального сектора
19,19
22,61 Жилищно-коммунальное хозяйство 1,23 0,22 Образование 4,72 4,94 Культура, искусство и кинематография 1,71 1,81 Средство массовой информации 0,22 0,27 Здравоохранение и физическая культура 7,05 10,38 Социальная политика 4,26 4,99
4. Финансовые взаимоотношения
57,43
54,21 Обслуживание государственного и муниципального долга 0,46 0,91 Финансовая помощь другим бюджетам бюджетной системы 39,05 42,00 Мобилизационная подготовка экономики 0,21 0,22 Прочие расходы 4,64 2,80 Целевые бюджетные фонды 13,07 8,28 ИТОГО РАСХОДОВ 100,00 100,00

Приложение3
 
28 апреля 2008 года N 607
УКАЗ
ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОБ ОЦЕНКЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ГОРОДСКИХ ОКРУГОВ ИМУНИЦИПАЛЬНЫХ РАЙОНОВ
В целях реализации положений Федерального закона от6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» постановляю:
1. Утвердить прилагаемый перечень показателей дляоценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городскихокругов и муниципальных районов.
2. Правительству Российской Федерации:
а) разработать и утвердить до 1 сентября 2008 г.:
перечень дополнительных показателей для оценкиэффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов имуниципальных районов, в том числе показателей, необходимых для расчетанеэффективных расходов местных бюджетов;
типовую форму доклада глав местных администрацийгородских округов и муниципальных районов о достигнутых значениях показателейдля оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городскихокругов и муниципальных районов за отчетный год и их планируемых значениях на3-летний период;
методику мониторинга эффективности деятельностиорганов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов;
методические рекомендации о порядке выделения засчет бюджетных ассигнований из бюджета субъекта Российской Федерации грантовмуниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрениядостижения наилучших значений показателей деятельности органов местногосамоуправления городских округов и муниципальных районов;
б) обеспечить включение показателей для оценкиэффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов имуниципальных районов, в том числе дополнительных показателей, предусмотренныхнастоящим пунктом, в федеральную программу статистических работ на 2009 год ипоследующие годы с учетом установленных настоящим Указом сроков представлениядокладов.
3. Главам местных администраций городских округов имуниципальных районов ежегодно, до 1 мая, представлять в высший исполнительныйорган государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которогорасположен городской округ или муниципальный район, доклады о достигнутыхзначениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местногосамоуправления городских округов и муниципальных районов за отчетный год и ихпланируемых значениях на 3-летний период и размещать указанные доклады наофициальном сайте соответственно городского округа или муниципального района всети «Интернет», а в случае его отсутствия — на официальном сайтесубъекта Российской Федерации, в границах которого расположен городской округили муниципальный район.
4. Сводный доклад субъекта Российской Федерации орезультатах мониторинга эффективности деятельности органов местногосамоуправления городских округов и муниципальных районов, расположенных вграницах субъекта Российской Федерации, подлежит размещению на официальномсайте субъекта Российской Федерации в сети «Интернет» до 1 октябрягода, следующего за отчетным.
5. Рекомендовать органам исполнительной власти субъектовРоссийской Федерации:
а) выделять за счет бюджетных ассигнований избюджета субъекта Российской Федерации гранты городским округам и муниципальнымрайонам в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучшихзначений показателей деятельности органов местного самоуправления городскихокругов и муниципальных районов;
б) устанавливать перечень дополнительных показателейдля оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городскихокругов и муниципальных районов по вопросам организации сбора, вывоза,утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, благоустройства иозеленения территории, освещения улиц. Для муниципальных районов указанныйперечень устанавливается в случае, когда решение этих вопросов осуществляетсяорганами местного самоуправления муниципальных районов.
6. Главы местных администраций городских округов имуниципальных районов представляют доклады о достигнутых значениях показателейдля оценки эффективности деятельности соответствующих органов местногосамоуправления за 2008 год и последующие годы, при этом главы местныхадминистраций муниципальных районов представляют доклады за 2008, 2009 и 2010годы в части, касающейся показателей 1, 2, 3, 5, 7, 12, 14, 20, 23, 27, 28 и29, содержащихся в перечне, утвержденном настоящим Указом, и дополнительныхпоказателей, предусмотренных пунктом 2 настоящего Указа.
7. Настоящий Указ вступает в силу со дня егоподписания.
Президент
Российской Федерации
В.ПУТИН
Москва, Кремль
28 апреля 2008 года
N 607

Утвержден
Указом Президента
Российской Федерации
от 28 апреля 2008 г. N 607
ПЕРЕЧЕНЬ ПОКАЗАТЕЛЕЙ ДЛЯ ОЦЕНКИ
ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГОСАМОУПРАВЛЕНИЯ ГОРОДСКИХ ОКРУГОВ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ РАЙОНОВ
1. Отношение среднемесячной номинальной начисленнойзаработной платы работников муниципальных учреждений к среднемесячнойноминальной начисленной заработной плате работников крупных и среднихпредприятий и некоммерческих организаций городского округа (муниципальногорайона).
2. Доля населения, охваченного профилактическимиосмотрами.
3. Число случаев смерти лиц в возрасте до 65 лет:
на дому — всего, в том числе от инфаркта миокарда,от инсульта;
в первые сутки в стационаре — всего, в том числе отинфаркта миокарда, от инсульта.
Число случаев смерти детей до 18 лет:
на дому;
в первые сутки в стационаре.
4. Доля амбулаторных учреждений, имеющих медицинскоеоборудование в соответствии с табелем оснащения.
5. Доля детей в возрасте от трех до семи лет,получающих дошкольную образовательную услугу и (или) услугу по их содержанию ворганизациях различной организационно-правовой формы и формы собственности вобщей численности детей от трех до семи лет.
6. Доля детских дошкольных муниципальных учрежденийот общего числа организаций, в том числе субъектов малого предпринимательства,оказывающих услуги по содержанию детей в таком учреждении, услуги подошкольному образованию и получающих средства бюджета городского округа(муниципального района) на оказание таких услуг.
7. Удельный вес лиц, сдавших единый государственныйэкзамен, от числа выпускников общеобразовательных муниципальных учреждений,участвовавших в едином государственном экзамене.
8. Число субъектов малого предпринимательства врасчете на 10 000 человек населения.
9. Доля среднесписочной численности работников (безвнешних совместителей) малых предприятий в среднесписочной численностиработников (без внешних совместителей) всех предприятий и организаций.
10. Доля отремонтированных автомобильных дорогобщего пользования местного значения с твердым покрытием, в отношении которыхпроизведен:
капитальный ремонт;
текущий ремонт.
11. Доля автомобильных дорог местного значения ствердым покрытием, переданных на техническое обслуживание немуниципальным и(или) государственным предприятиям на основе долгосрочных договоров (свыше трехлет).
12. Доля населения, проживающего в населенныхпунктах, не имеющих регулярного автобусного и (или) железнодорожного сообщенияс административным центром городского округа (муниципального района), в общейчисленности населения городского округа (муниципального района).
13. Год утверждения или внесения последнихизменений:
в генеральный план городского округа (схемутерриториального планирования муниципального района);
в правила землепользования и застройки городскогоокруга (муниципального района);
в комплексную программу развития коммунальнойинфраструктуры.
14. Общая площадь жилых помещений, приходящаяся всреднем на одного жителя, — всего, в том числе введенная в действие за год.Число жилых квартир в расчете на 1000 человек населения — всего, в том числевведенных в действие за год.
15. Площадь земельных участков, предоставленных длястроительства, — всего, в том числе земельных участков, предоставленных дляжилищного строительства, индивидуального жилищного строительства и комплексногоосвоения в целях жилищного строительства.
16. Средняя продолжительность периода со дняпринятия решения о предоставлении земельного участка для строительства илиподписания протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов) попредоставлению земельных участков до получения разрешения на строительство.
17. Объем жилищного строительства, предусмотренный всоответствии с выданными разрешениями на строительство жилых зданий:
общая площадь жилых помещений;
число жилых квартир.
18. Площадь земельных участков, предоставленных длястроительства, в отношении которых со дня принятия решения о предоставленииземельного участка или подписания протокола о результатах торгов (конкурсов,аукционов) не было получено разрешение на ввод в эксплуатацию:
объектов жилищного строительства, в том числеиндивидуального жилищного строительства — в течение трех лет;
иных объектов капитального строительства — в течениепяти лет.
19. Доля площади земельных участков, являющихсяобъектами налогообложения земельным налогом, от общей площади территориигородского округа (муниципального района).
20. Доля многоквартирных домов, в которыхсобственники помещений выбрали и реализуют один из способов управлениямногоквартирными домами, в том числе:
непосредственное управление собственниками помещенийв многоквартирном доме;
управление товариществом собственников жилья либожилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом;
управление муниципальным или государственнымучреждением или предприятием;
управление управляющей организацией другойорганизационно-правовой формы;
управление хозяйственным обществом с долей участия вуставном капитале субъекта Российской Федерации и (или) городского округа(муниципального района) не более 25 процентов.
21. Доля организаций коммунального комплекса,осуществляющих производство товаров, оказание услуг по водо-, тепло-, газо-,энергоснабжению, водоотведению, очистке сточных вод, утилизации (захоронению)твердых бытовых отходов и использующих объекты коммунальной инфраструктуры направе частной собственности, по договору аренды или концессии, участие субъектаРоссийской Федерации и (или) городского округа (муниципального района) вуставном капитале которых составляет не более 25 процентов, от общего числа организацийкоммунального комплекса, осуществляющих свою деятельность на территориигородского округа (муниципального района).
22. Доля организаций, осуществляющих управлениемногоквартирными домами и (или) оказание услуг по содержанию и ремонту общегоимущества в многоквартирных домах, участие субъекта Российской Федерации и(или) городского округа (муниципального района) в уставном капитале которыхсоставляет не более 25 процентов, от общего числа организаций, осуществляющихданные виды деятельности на территории городского округа (муниципальногорайона), кроме товариществ собственников жилья, жилищных, жилищно-строительныхкооперативов и иных специализированных потребительских кооперативов.
23. Доля многоквартирных домов, расположенных наземельных участках, в отношении которых осуществлен государственный кадастровыйучет.
24. Доля объема отпуска коммунальных ресурсов, счетаза которые выставлены по показаниям приборов учета.
25. Уровень собираемости платежей за предоставленныежилищно-коммунальные услуги.
26. Отношение тарифов для промышленных потребителейк тарифам для населения:
по водоснабжению;
по водоотведению.
27. Доля муниципальных автономных учреждений отобщего числа муниципальных учреждений (бюджетных и автономных) в городскомокруге (муниципальном районе).
28. Доля муниципальных общеобразовательныхучреждений, переведенных:
на нормативное подушевое финансирование;
на новую (отраслевую) систему оплаты труда,ориентированную на результат.
29. Доля муниципальных медицинских учреждений:
применяющих медико-экономические стандарты оказаниямедицинской помощи;
переведенных на оплату медицинской помощи порезультатам деятельности;
переведенных на новую (отраслевую) систему оплатытруда, ориентированную на результат;
переведенных преимущественно на одноканальноефинансирование через систему обязательного медицинского страхования.
30. Удовлетворенность населения:
медицинской помощью (процент от числа опрошенных);
качеством дошкольного образования, общегообразования и дополнительного образования детей (процент от числа опрошенных);
деятельностью органов местного самоуправлениягородского округа (муниципального района), в том числе их информационнойоткрытостью (процент от числа опрошенных).