Зміст
Вступ
Організація міжбюджетних відносин в Україні
Висновки та рекомендації
Використана література
Вступ
Тема дослідницькоїроботи «Організація міжбюджетних відносин в Україні».
В роботі проведеноаналіз системи організації міжбюджетних відносин в Україні, висвітлено наявні проблеми,внесено пропозиції щодо вдосконалення механізмів регулювання фінансових відносинміж центральною владою і органами місцевого самоврядування в контексті оптимальногоспіввідношення централізації та децентралізації.
Забезпечення збалансованогосоціально-економічного розвитку країни неможливе без створення обґрунтованої системиміжбюджетних відносин. І хоча її формування розпочалося з набуттям Україною незалежності,через значну неоднозначність та суперечливість даного питання воно остаточно невирішене й досі. Отже, не випадково, що йому постійно приділяють увагу державнідіячі, суб'єкти бюджетних правовідносин, дослідники у галузі державного управліннята фінансів.
Проблеми організаціїміжбюджетних відносин, фінансового вирівнювання розвитку регіонів, зміцнення фінансовоїбази місцевого самоврядування входять до кола наукових інтересів багатьох учених.Зокрема, даній проблематиці присвячено праці вітчизняних науковців С. Буковинського,О. Василика, О. Кириленко, І. Луніної, В. Опаріна та інших. У своїх дослідженняхвони визначають теоретичні і практичні аспекти регулювання фінансових відносин міжцентральною владою й органами місцевого самоврядування, характеризують наявні уданій сфері проблеми, пропонують способи їх розв'язання, вносять пропозиції з реформуванняміжбюджетних відносин в Україні.
Основними завданнямиданої роботи є обґрунтування об'єктивної необхідності існування системи міжбюджетнихвідносин, ретроспективний аналіз чинної в Україні практики їх реалізації, висвітленняневирішених питань і визначення механізмів регулювання фінансових відносин між центральноювладою і органами місцевого самоврядування в контексті оптимального співвідношенняцентралізації та децентралізації.
Організація міжбюджетних відносин вУкраїні
Чинна система міжбюджетних відносин в Україні пройшладва основних етапи свого розвитку.
Перший етап (з 1992 по 2001 рік) характеризувавсядомінуванням суб'єктивного підходу в розподілі доходів і видатків між окремими ланкамибюджетної системи. В основу формування дохідної частини місцевих бюджетів було покладеносистему нормативів відрахувань від загальнодержавних податків і зборів. І хоча цістягнення були не єдиним джерелом доходів місцевих бюджетів, саме вони забезпечувалилевову їх частку. Для бюджетів обласного рівня використовувались як індивідуальні(окремий норматив для конкретного регіону), так і єдині (однакові для всіх регіонів)нормативи. Для інших бюджетів такі нормативи завжди встановлювалися індивідуально.Планування видатків визначалося наявністю об'єктів місцевого господарства, а такожустанов і організацій освіти, культури, охорони здоров'я, соціального забезпеченнята соціального захисту, що підпорядковувалися відповідним місцевим органам влади.
Недосконалість даноїсистеми обумовлювалася такими причинами:
а) вона слабо корелювалаз реальними потребами бюджетів, чим утворювався дисбаланс між величиною фінансовихресурсів та обсягами владних повноважень відповідної адміністративно-територіальноїодиниці;
б) вона не дозволяламісцевим органам належним чином планувати свою діяльність, запроваджувати програмирозвитку на перспективу, оскільки нормативи відрахувань від загальнодержавних податківне були сталими (щороку переглядалися). За умови їх зниження діяльність та ініціативаорганів влади взагалі могли бути паралізовані;
в) вона не давала можливостісправедливо і неупереджено розподілити бюджетні кошти, оскільки не було чітких правилта процедур обчислення сум трансфертів; створювала передумови для суб'єктивних рішеньі лобіювання інтересів.
Як наслідок, такиймеханізм не тільки гальмував діяльність органів місцевої влади, взаємовідносиниміж суб'єктами бюджетних правовідносин, а й негативно впливав на загальноекономічнийрозвиток країни. Певним удосконаленням існуючої системи стало запровадження з 1999року щоденних нормативів відрахувань від загальнодержавних податків і зборів, щодозволило підвищити рівень виконання місцевих бюджетів за доходами.
Прийняття Бюджетногокодексу та набрання ним чинності ознаменували початок другого етапу розвитку міжбюджетнихвідносин в Україні, який принципово змінив порядок планування доходів і видатківмісцевих бюджетів та організацію взаємовідносин між ними.
Суть основних нововведеньзводиться до такого:
переглянуто склад доходівдержавного та місцевих бюджетів і проведено більш чітке розмежування видатків міжними;
запроваджено поділнадходжень і видатків місцевих бюджетів на такі, що враховуються, і такі, що невраховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, як основи для обчислення сумдотацій вирівнювання (вилучення коштів);
розроблено формулудля розрахунку сум міжбюджетних трансфертів;
здійснено перехід до прямих відносин між державнимбюджетом і 686 (станом на 2009 рік) місцевими бюджетами — областей, АР Крим, міст обласного і республіканського значення та районівобластей (АР Крим).
Очікувалося, що внесенідо системи регулювання міжбюджетних відносин зміни зроблять її більш стабільноюта прозорою, дозволять підвищити рівень автономії бюджетів, відповідальності владиі сприятимуть розвитку регіонів. Разом із тим нині уже очевидно, що самостійністьмісцевих бюджетів — це лише декларація про наміри, а становленнята подальший розвиток місцевого самоврядування досі перебувають під загрозою(табл.1).
міжбюджетний україна місцевий центральний
Таблиця 1. Аналіздоходів і видатків місцевих бюджетів у 2001-2009 рокахПоказник 2002 2003 2004 2005 2006 2008 2009 Доходи місцевих бюджетів, усього, млн. грн. 24 850,0 28 247,4 34 306,5 39 604,2 53 677,3 74 015,8 103 004,9 Індекс зростання реальних доходів, % до попереднього року 121,0 108,2 112,5 100,3 108,9 120,1 114,4 Видатки місцевих бюджетів, усього, млн. грн. 24 788,0 27 731,4 33 770,1 40 396,7 53 547,2 75 781,6 100 807,7 Індекс зростання реальних видатків, % до попереднього року 120,7 106,4 112,8 103,9 106,5 123,3 109,3 Частка доходів місцевих бюджетів у доходах зведеного бюджету, % 37,33 36,11 33,14 26,63 23,68 24,12 28,51 Частка видатків місцевих бюджетів у видатках зведеного бюджету, % 36,36 36,24 32,21 24,81 22,3 24,39 26,77 Доходи місцевих бюджетів (без трансфертів), % до ВВП 9,87 9,91 9,33 7,06 7, 20 7,62 8,80 Видатки місцевих бюджетів (без трансфертів), % до ВВП 9,84 9,68 9,13 7,29 7,17 7,94 8,49 Частка міжбюджетних трансфертів у доходах місцевих бюджетів, % 29,1 31,2 34,2 42,5 43,5 46,1 43,4
Реальну самостійність місцеві бюджети можуть матитільки за умови їх фінансової незалежності. І хоча, як видно з табл.1, у динаміціспостерігається зростання доходів та видатків місцевих бюджетів, — причому як номінальних,так і обчислених у порівнянних умовах, з використанням індексу-дефлятора ВВП, — що є позитивним, одночасно наростає негативна тенденція до надмірної централізаціїдоходів у державному бюджеті. Частка доходів місцевих бюджетів у зведеному бюджетізнизилася з 37,33 % у 2002 році до 28,51 % у 2009-му, або на 8,82 процентного пункта.Аналогічна ситуація і з видатками: в 2009 році за рахунок власних і закріплених коштів місцевих бюджетів здійснювалосялише 26,77 % видатків зведеного бюджетупроти 36,36 % 2002-го. Зазначимо, що приобчисленні частки доходів (видатків) місцевих бюджетів у доходах (видатках) зведеногобюджету ми виходили лише з власних надходжень місцевих бюджетів і витрат, здійсненихза рахунок виключно власних надходжень, не враховуючи при цьому зустрічного рухукоштів між бюджетами. Розраховані у такий спосіб показники певним чином відрізняютьсявід тих, що містяться у щорічних звітах Рахункової палати України, проте дозволяютьточніше уявити та оцінити стан міжбюджетних відносин.
Наявний рівень централізації,за якого 71,49 % коштів спрямовуються до державного бюджету і лише 28,51 % — розподіляютьсясеред приблизно 12 тис. місцевих бюджетів, не додає регіонам фінансової стабільності,залишаючи поза увагою їхні потреби та існуючі проблеми. Відбувається також зменшеннячасток доходів і видатків місцевих бюджетів у ВВП; з 2001 по 2009 рік вони скоротилися відповідно з 9,87 % до 8,80 % і з 9,84 % до 8,49 %.
Про посилення залежностімісцевих органів влади від центру яскраво свідчить і показник частки міжбюджетнихтрансфертів у доходах місцевих бюджетів: за останні шість років даний показник зрісз 29,1 % до 43,4%.До речі, за підсумками 2009 року, значення даногопоказника по регіонах коливалося від 12 % у Києві до 68,7 % у Тернопільській області.
Такий стан речей, по-перше,веде до того, що місцеві органи влади займаються переважно виконанням делегованихдержавою повноважень, а не питаннями місцевого значення, а по-друге, надмірна часткатрансфертів аж ніяк не стимулює їх до нарощування власної дохідної бази (втрачаєтьсяїх зацікавленість у збільшенні надходжень від власних та закріплених дохідних джерел).
Для того щоб докоріннозмінити дану ситуацію, слід переглянути існуючий склад доходів місцевих бюджетів.На сьогодні основні бюджетоформуючі податки (а саме податкові надходження забезпечуютьлевову частку доходів бюджетів) концентруються у державному бюджеті. Передусім йдетьсяпро податок на додану вартість і податок на прибуток підприємств, частка яких уподаткових надходженнях зведеного бюджету становить близько 60 %. До місцевих бюджетівпотрапляє лише податок на прибуток підприємств комунальної форми власності, прицьому він забезпечує менше 1 % суми податкових надходжень місцевих бюджетів. Фактично,основним податком, за рахунок якого наповнюються місцеві бюджети, є податок з доходівгромадян, який забезпечує близько 70 % податкових доходів. Зрозуміло, що за такогопорядку закріплення податків за бюджетами говорити про перспективи самофінансуваннямісцевих бюджетів не доводиться. Іце при тому, що на зорі формування міжбюджетнихвідносин в Україні і ПДВ, і податок на прибуток не тільки формували кошти державногобюджету, а й надходили у певних пропорціях до місцевих бюджетів.
Як уже зазначалося,Бюджетним кодексом запроваджено поділ усіх надходжень і видатків на такі, що враховуються,і такі, що не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів. Отже, на практицістворюється два окремих кошики. Величину першого контролює вищий орган влади: заумови, що сума накопичених там коштів перевищує потребу в них, решта підлягає вилученню;коли ж наявних у даному кошику коштів недостатньо для фінансування всіх запланованих(обов'язкових) заходів, то бюджет відповідної адміністративно-територіальної одиницімає право на отримання компенсації (дотації вирівнювання). Кошти другого кошикає власністю відповідної громади, отже, вилученню не підлягають і використовуютьсяна визначені даною громадою цілі. Зрозуміло, що розмір видатків з другого кошикаобмежується сумою одержаних ним доходів. Що більше коштів збере місцева влада доцього кошика, то більше різних програм зможе профінансувати в інтересах жителіввідповідної території. Видатки, заплановані понад ці доходи, відшкодуванню з бюджетуіншого рівня не підлягають. Запровадження двох кошиків передбачало посилення ініціативита відповідальності місцевих органів влади при формуванні та використанні бюджетнихкоштів і водночас мало стати перешкодою для центральної влади у можливому її бажанніпрофінансувати виключно делеговані повноваження (мінімально необхідний рівень видатків).
Місцеві органи владив основному зацікавлені у збільшенні потенційних джерел доходів другого кошика,оскільки ці кошти залишаються у повному їхньому розпорядженні й не підлягають вилученню.Разом із тим, як доводить аналіз складу доходів зазначених кошиків, основні, найзначущідоходи, — зокрема податок з доходів фізичних осіб, єдиний податок,- включено до першого кошика. Натомість частка другого кошика в дохіднійчастині місцевих бюджетів є досить незначною, а отже, обмежено й кошти, якими бюджетиможуть вільно розпоряджатися. Наприклад, у бюджетах Харківської області та Дзержинськогорайону Харкова на 2009 рік співвідношення між доходами першогоі другого кошиків становили відповідно 78 % проти 22 % і 69 % проти 31 %.
Бюджетним кодексомвизначено чіткий перелік доходів місцевих бюджетів, наразі повної його незмінностізабезпечити не вдалося: щороку в законі про державний бюджет їх склад і норматививідрахувань від загальнодержавних податків переглядаються, що не додає стабільностідохідній базі адміністративно-територіальних одиниць.
Серед місцевих бюджетів,які мають міжбюджетні відносини з державним бюджетом, переважна більшість (близько90%) є дотаційними (табл.2).
Як бачимо, у динаміціспостерігається подальше збільшення частки дотаційних бюджетів і, відповідно, скороченнябюджетів-донорів. Так, у 2002 році налічувалося 89 бюджетів-донорів, або 13 % відїх загальної кількості, а до 2008-го їх залишилося тільки 46, або 6,7 %. Бюджети-донориу різні роки забезпечували від 1,18 % до 6,47 % дохідної частини державного бюджету. Основними бюджетами-донорами виступають бюджети міст: у 2008 році таких було 40із 46. При цьому внесокрізних бюджетів є неоднаковим (табл.3).
До табл. З було включено бюджети, частка яких у загальнійсумі вилучень із місцевих бюджетів хоча б за один із розглядуваних періодів, дорівнювалаабо перевищувала 2 %. Найбільшу частку в складі міжбюджетних трансфертів дохідноїчастини державного бюджету за всі наведені роки забезпечував бюджет Києва (від 28,7% до 76,1%), вагомим також був внесок бюджетів таких обласних центрів,як Запоріжжя, Донецьк, Харків, Дніпропетровськ та деякі інші. У цілому проаналізованібюджети у різні роки забезпечували від 78 % до 91,1 % трансфертних надходженьдержавного бюджету.
Незважаючи на те, щосаме бюджет Києва формує значну частку доходів державного бюджету, зробити висновокпро те, що столиця годує всю країну, буде абсолютно неправомірним. Відповідно донорм Бюджетного кодексу, до доходів бюджету Києва зараховується 100 % податку з доходів фізичних осіб та плати заземлю, тоді як до доходів бюджетів міст обласного (республіканського) значення- по 75 %, а до доходівміст районного значення — відповідно 25і 60 %. Таким чином, ситуація,коли певні адміністративно-територіальні одиниці виступають донорами, а інші- реципієнтами, не обов'язково означає кращий розвиток одних територій,вищий рівень сплати ними податків, продуктивнішу роботу відповідних органів владиі відповідно порівняно гірші показники інших територій; вона може визначатися суб'єктивновстановленими нормативами зарахування коштів до різних бюджетів.
Таблиця 2. Склад бюджетів, які мали міжбюджетні відносиниз державним бюджетом (2002-2008 роки) Показник 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Усього бюджетів, що мають відносини з державним бюджетом 686 686 689 690 690 691 691 з них: бюджетів-донорів, усього 89 77 56 55 41 46 46 у т. ч. бюджетів міст — обласних центрів 23 16 12 12 10 10 11 бюджетів інших міст 55 52 37 38 27 32 28 бюджетів областей 3 4 3 2 1 1 1 бюджетів районів 7 4 3 2 2 2 5 бюджету Києва 1 1 1 1 1 1 1 Частка бюджетів-донорів у загальній кількості бюджетів, % 13,0 11,2 8,1 8,0 5,9 6,7 6,7 Частка дотаційних бюджетів у загальній кількості бюджетів, % 87,0 88,8 91,9 92,0 94,1 93,3 93,3 Частка міжбюджетних трансфертів у дохідній частині державного бюджету, % 6,47 4,30 2,26 1,39 1,18 2,62 н. д.
Таблиця 3. Основнібюджети-донори та їх частка у загальній сумі міжбюджетних трансфертів дохідної частинидержавного бюджету (2002-2009 роки), %Місцевий бюджет 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2009 Києва 35,4 28,7 49,7 73,0 76,1 35,4 28,7 Запоріжжя 8,9 8,7 5,7 2,8 2,2 8,9 8,7 Донецька 3,6 7,2 6,7 3,9 4,5 3,6 7,2 Маріуполя 5,2 6,9 6,3 2,9 1,8 5,2 6,9 Харкова 5,3 6,7 5,4 2,1 1.3 5,3 6,7 Дніпропетровська 5,0 6,7 6,0 3,9 3,9 5,0 6,7 Дніпропетровської області 3,6 3,9 1,5 - - 3,6 3,9 Кривого Рогу 2,9 3,3 - - - 2,9 3,3 Львова 2,6 3,0 2,3 1,6 1,2 2,6 3,0 Одеси 4,2 1,5 - - - 4,2 1,5 Донецької області - 1,4 - - - 1,4 Миколаєва 2,1 - - - - 2,1 - Разом за наведеними бюджетами 79,0 78,0 83,7 90,2 91,1 79,0 78,0
Слід закцентувати увагуще на одному показнику — на частці розрахункового обсягу доходіввідповідних місцевих бюджетів, яка спрямовується до державного бюджету. У 2009 році даний показник коливався в межах від 0,05 % (бюджет Трускавця) до52,94% (бюджет Києва). У цілому 39,1 %, або 18 місцевих бюджетів,передають до державного бюджету до 10 % розрахункового обсягу своїх доходів; 19,6%, або 9 бюджетів, — від 10 % до 20 % своїх доходів; 23,9 %, або 11 бюджетів, — від 20 % до 30 %; 7 %, або 4 бюджети, — від 30 % до 40 % і так само 7 %, або 4 бюджети- понад 40 % своїх доходів. До останньої групи належать, зокрема, бюджети Іллічівська,Южного, Борисполя та Києва. При цьому розрахований авторомсередньозважений показник вилучення коштів з бюджетів-донорів становить приблизно 32,5 %4.
В окремих випадкахчастка коштів, яка вилучається з відповідних бюджетів, є незіставною з їх часткоюу формуванні трансфертної складової доходів державного бюджету. Наприклад, кошти,які надходять з бюджету Чопа у державний бюджет, дорівнюють 34,5 % від суми йогорозрахункових доходів і забезпечують лише 0,08 % у структурі міжбюджетних трансфертівдохідної частини держбюджету; по Козятину ці показники становлять відповідно 32,1% і 0,16 %, Іллічівську — 40,5 % і 0,51 %5. Виникає запитання, наскількице обґрунтовано і чи не доцільніше було б використати зазначені кошти на місцях?
Отже, проаналізуємосклад дотаційних бюджетів у 2008 році(табл.4).
Як бачимо, частка дотаціївирівнювання у формуванні розрахункового обсягу дохідної частини місцевих бюджетіву середньому становить 113,3 %, з коливаннямвід 13,4% (бюджети обласних центрів) до 277,0% (бюджети районів). За окремо взятими бюджетамитакі відхилення будуть ще більшими — від 0,3 % до 1215,9 %. Зокрема, найвищі (понад 1000 %) значення даного показника характерні для Шепетівського, Калуського та Острозькогорайонів. Отже, найгірше фінансове забезпечення мають бюджети районів областей(99 % з них є дотаційними) і АР Крим, трохи краще — бюджети областей. І хоча 23 з 24 областей є дотаційними, частка дотації у розрахунковомуобсязі доходів областей на кілька порядків нижча, ніж у доходах бюджетів районів,- 68,9 % проти 277 %. Найменшфінансово залежними є бюджети обласних центрів: 14 із 24 бюджетів претендують на дотації, частка якої урозрахунковому обсязі доходів становить 13,4%. Відповідно загальна сума дотації вирівнювання з державного бюджету розподіляєтьсяв основному між бюджетами районів (66,3 %) і бюджетами областей(19,4%).
Таблиця4. Склад дотаційних бюджетів, що мають міжбюджетні відносини з державним бюджетом,і значення дотації вирівнювання у формуванні розрахункового обсягу їх дохідноїчастиниГрупа місцевих бюджетів Кількість дотаційних бюджетів Частка дотації вирівнювання у розрахунковому обсязі доходів бюджетів, % Частка дотації вирівнювання, яка спрямовується до відповідної групи бюджетів, у загальній сумі дотації, % усього у % до кількості бюджетів відповідної групи Бюджети районів 483 99,0 277,0 66,3 Бюджет АР Крим 1 100,0 100,7 1,8 Бюджети областей 23 95,8 68,9 19,4 Бюджети інших міст 123 80,9 55,6 10,2 Бюджет Севастополя 1 100,0 25,2 0,3 Бюджети обласних центрів 14 58,3 13,4 2,0 Разом 645 93,3 113,3 100,0
Отже, сьогодні в Україніскладається ситуація штучної дотаційності бюджетів, викликана чинним порядком зарахуваннядоходів до бюджетів різних рівнів. При цьому кошти, вилучені з місцевих бюджетівна першому етапі, потім частково повертаються назад у вигляді міжбюджетних трансфертів,зокрема дотацій вирівнювання. За такої політики підривається автономія місцевихбюджетів, які стають надмірно залежними від центральної влади. При цьому завждиіснує ймовірність того, що частина запланованих трансфертів так і не буде профінансована.
Ми проаналізували ситуацію,яка мала місце у 2001-2010 роках, і побачили, що протягом зазначеного періоду планові показникинадходжень коштів із державного бюджету до місцевих бюджетів не виконувалися в повномуобсязі.
Причинами цього, зокрема,були:
несвоєчасне затвердженняурядом нормативно-правових актів щодо надання окремих субвенцій;
зволікання окремихмісцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з прийняттямрішень щодо їх використання;
планування Міністерством фінансів України значнихобсягів трансфертів з державного бюджету на кінець року.
Через окреслені причинимало місце неповне використання бюджетних коштів до завершення бюджетного року івідповідно повернення їх залишків до державного бюджету. Наведемо такий приклад.Статтею 55 Закону України «Про Державнийбюджет на 2009 рік» передбачаюся,що видатки Києва на виконання функцій столиці здійснюватимуться за відповідною програмою,затвердженою Кабінетом Міністрів України. Але таку Програму було прийнято лише утравні, і тільки тоді сформувалися підстави для перерахування коштів. І хоча коштиз державного бюджету були виділені повністю, їх основна частина (понад 50%) надійшла тільки у листопаді — грудні 2009 року. Як наслідок,розпорядник коштів не встиг забезпечити їх освоєння до завершення бюджетного року,отже, 63,1 млн. грн. були повернуті додержавного бюджету.
А в окремих випадкахмало місце недофінансування місцевих бюджетів. Надання трансфертів у менших відзапланованих обсягах обумовлено, по-перше, прорахунками у плануванні необхіднихкоштів та виділенням окремих субвенцій у межах взятих місцевими бюджетами зобов'язань,а по-друге, нестачею фінансових ресурсів. Так, у 2007році за рахунок коштів спеціального фонду планувалося надати десятьсубвенцій місцевим бюджетам у сумі 1,998 млрд. грн., а фактично місцеві бюджети отримали п'ять субвенцій у сумі 1,445 млрд. грн., або 72,3% запланованої величини. У тому самому році недоотримання субвенційна оснащення сільських амбулаторій та фельдшерсько-акушерських пунктів, придбанняавтомобілів швидкої медичної допомоги для сільських закладів охорони здоров'я становило100 млн. грн.; на будівництво та розвиток мережі метрополітенів — 100 млн. грн.;на придбання шкільних автобусів для перевезення дітей, що проживають у сільськіймісцевості, — 70 млн. грн.; на придбання вагонів для комунального електротранспорту- 100 млн. грн.
З 2001 року розрахунок дотацій вирівнювання і коштів,що передаються до державного бюджету, здійснюється за спеціально розробленою урядомформулою. Незважаючи на те, що її запровадження зробило механізм розподілу трансфертівпростішим, а головне — прозорішим, і дозволило певною мірою відійти від ручногоуправління бюджетними коштами, чинний порядок розрахунку трансфертів не позбавленийнедоліків. Так, у даній формулі при визначенні розрахункового обсягу доходів бюджетузастосовують індекс відносної податкоспроможності адміністративно-територіальноїодиниці. Даний показник характеризує рівень збирання податків з розрахунку на 1 мешканця громади порівняно із середнім рівнем покраїні. Що вищий рівень збирання податків забезпечують відповідні території, тобільшим виходить показник розрахункового обсягу їх доходів, а натомість меншою стаєсума дотації вирівнювання, належна до отримання відповідним бюджетом. Отже, замістьтого щоб заохочувати органи влади, їх фактично карають, зменшуючи суму належноїдопомоги. Крім того, індекс податкоспроможності є відносним показником, а тому вокремих випадках взагалі може давати викривлені результати. Так, якщо при скороченнірівня збирання податків на 1 мешканця громади відповідної адміністративно-територіальноїодиниці зменшення сум зібраних у середньому по країні податків відбувається ще швидшимитемпами, то індекс відносної податкоспроможності даної територіальної одиниці зростає.Відповідно в умовах послаблення дохідної бази бюджету сума дотації нелогічно зменшується,погіршуючи фінансовий стан даної територіальної одиниці.
Організація вилученнякоштів із бюджетів є більш обґрунтованою: при обчисленні сум, які підлягають вилученню,передбачено застосування знижуючого коефіцієнта, значення якого коливаються від0,6 до 0,9. Так, що вищим є індекс виконання розрахункових показників доходів місцевогобюджету, то більша частка коштів залишиться у розпорядженні даного бюджету. Такийпорядок стимулює місцеві бюджети до покращення показників своєї діяльності. Правда,при визначенні рівня виконання показників доходів, на нашу думку, варто було б порівнюватине розрахункові та фактичні показники доходів, а фактичні показники суміжних років,що виключало б можливий прецедент штучного заниження розрахункових показників доходіві забезпечувало б більш виважені результати. Недосконалим у даній формулі є й механізмобчислення загальної величини обсягу видатків бюджету: порядок визначення базовихдля їх розрахунку показників — нормативів бюджетної забезпеченості — є завуальованим;має місце неузгодження соціальних (визначених Законом України «Про державнісоціальні стандарти і державні соціальні гарантії») і бюджетних нормативів;застосовувані нормативи не завжди враховують досягнутий рівень фінансування, розвинутістьмережі бюджетних закладів та вартість надання послуг.
Висновки та рекомендації
За результатами проведеногодослідження ми дійшли таких висновків.
1. Сьогодні становленнямісцевого самоврядування в Україні перебуває під загрозою: брак власних фінансовихресурсів, викликаний обмеженим складом доходів місцевих бюджетів; недостатньо обґрунтованерозмежування доходів (тих, що враховуються, і тих, що не враховуються при визначенніміжбюджетних трансфертів); щорічне істотне недофінансування — все це суттєво обмежуєсамостійність місцевих бюджетів, веде до залежності від центральної влади, створюєштучну масову дотаційність бюджетів, гальмує темпи економічного і соціального розвиткурегіонів.
2. Застосовувана вУкраїні система формування доходів місцевих бюджетів та фінансування видатків єдосить недосконалою: обсяги функцій і повноважень, які покладаються на місцеві органивлади, не відповідають фінансовим можливостям їх реалізації; широкий перелік задекларованихдержавою соціальних зобов'язань не узгоджуються з наявними фінансовими ресурсами;має місце нечітке розмежування повноважень між органами державної та місцевої влади.
3. Процедура віднесення одних адміністративно-територіальниходиниць до складу реципієнтів, а інших — до донорів є доволіумовною і не завжди об'єктивно свідчить про кращий розвиток одних територій, вищийрівень сплати ними податків, продуктивнішу роботу органів влади,порівняно гірші показники інших територій. Це пов'язано з тим, що, по-перше, в Українізастосовується необґрунтована система надмірного вилучення доходів із місцевих бюджетівз їх наступним частковим поверненням у вигляді міжбюджетних трансфертів. Змінивширозподіл доходів між бюджетами, можна змінити й рівень їх фінансової забезпеченості.Таким чином, кількість статистичних дотаційних бюджетів при цьому буде зведена домінімуму. А по-друге, не можна однозначно робити подібні висновки через відмінністьнормативів вилучення коштів із різних бюджетів.
4. Застосовувана внашій країні система фінансового вирівнювання є досить недосконалою, оскільки нестворює необхідної зацікавленості місцевих органів влади в пошуку і мобілізаціїрезервів зростання доходів та раціонального використання коштів: немає сенсу відшуковуватидодаткові надходження та економити на видатках, якщо це призведе до перерозподілудоходів шляхом їх прямого вилучення. Неефективність такого механізму полягає щей у тому, що, згідно з чинною практикою планування доходів і видатків місцевих бюджетів,визнання регіону донором зовсім не означає відсутність у нього власних фінансовихпроблем — просто на середньо українському тлі його показники виглядають краще. Невипадково, що території з потужнішою податковою базою відстоюють свої права і перевагиу формуванні дохідної частини своїх бюджетів; а «бідні» території вимагаютьзбільшення обсягів фінансової допомоги.
5. Незважаючи на всівади механізму фінансового вирівнювання, повністю відмовитися від нього сьогоднінеможливо: у нас надто нерівномірне територіальне розміщення продуктивних сил, значнодиференційована податкова база регіонів, істотна відмінність у потребах різних територій,часто непорівнянні обсяги витрат у сфері надання державних і громадських послугта їх вартість. Свій вплив також справляють природно-кліматичні, історичні, географічніта інші чинники. Фіскальні дисбаланси, що виникають під їх дією, вимагають відповідноговрегулювання з боку держави, яка повинна забезпечити дотримання встановлених у країнісоціальних гарантій, принаймні, на мінімальному рівні. При цьому завданням державимає бути не зрівняння дохідної спроможності бюджетів, а оптимальне поєднання необхідностізабезпечити рівний доступ громадян до суспільних благ і послуг з наданням адекватноївинагороди територіям, внесок яких у суспільний добробут більший.
Подальший розвитокмісцевого самоврядування неможливий без зміцнення основ його фінансової незалежності,чого, на нашу думку, можна досягти шляхом:
1) перегляду груп надходжень, що закріплюютьсяза місцевими бюджетами, у тому числі складу доходів, які враховуються і не враховуютьсяпри визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів. До складу доходів місцевих бюджетівдоцільно було б включити, зокрема, частину податку на прибуток, додану вартістьтощо, а у складі доходів, які не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів,- передбачити певний відсоток податку з доходів фізичних осіб. Це дозволить збільшитичастку коштів, що залишається у розпорядженні органів місцевої влади;
2) перегляду складувидатків місцевих бюджетів, у тому числі тих, що враховуються і не враховуютьсяпри визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів; узгодження бюджетних повноваженьіз наявними фінансовими ресурсами;
3) відмови від практикищорічного перегляду нормативів зарахування податків до відповідних бюджетів, щонадасть діяльності органів влади більшої стабільності, створить передумови для середньо- і довгострокового планування;
4) удосконалення системифінансового вирівнювання через узгодження соціальних та бюджетних нормативів, недопущеннянеобґрунтованого вилучення доходів, одержаних на певній території, стимулюваннямісцевих органів влади нарощувати власну дохідну базу.
Механізм стимулюваннябюджетів-донорів уже закладено у формулу, а стимулювання дотаційних бюджетів можназдійснювати шляхом:
спрямування певноговідсотка зібраних понад фактичні показники попереднього звітного року податків участині, що зараховується до місцевих бюджетів, до відповідного місцевого бюджету.Абсолютне значення частки, яка залишається у розпорядженні органів влади, можнадиференціювати від 10 % до 50 % — залежно від досягнутого рівня зростання індексуподаткоспроможності;
спрямування до дохідноїчастини відповідних місцевих бюджетів загальної суми податків новоутворених підприємствпротягом перших трьох років їх діяльності, наприклад, за таким співвідношенням:до бюджету місцевого самоврядування — 50 %, до бюджету району — 25 %, до бюджетуобласті — 25 %;
забезпечення цільовоговикористання вилучених із місцевих бюджетів коштів на соціально-економічний розвитокрегіонів, що забезпечили таке збільшення;
5) удосконалення системимісцевих податків і зборів, надання місцевим органам влади більших повноважень щодоїх запровадження і справляння.
Підвищуючи рівень фінансової забезпеченості територій,необхідно посилювати контроль за законністю рішень органів місцевого самоврядуванняу фінансовій сфері та їх відповідальність за формування і ефективне використаннябюджетних ресурсів перед громадою, зокрема, шляхом запровадження обов'язкових, принаймніщоквартальних, друкованих звітів про результати діяльності.
Використана література
1. Висновки щодо виконання Державного бюджету України на2009 рік // Постанова Колегії Рахункової палати України від 6 травня 2010 року №9-6. — www.ac-rada.gov.ua.
2. Офіційні сайти Харківської обласної державної адміністрації(http://www.kharkivoda.gov.ua) і Дзержинськогорайону Харкова (http://www.dzerzhrada. kharkov.ua).
3. Бюджетний кодекс України від 21червня 2001 року. — К.:Атіка, 2001. — 80 с.
4. Закон України '«Про Державний бюджет України на 2009 рік та про внесення змін до деяких законодавчихактів України» від 28 грудня 2008 року № 107-VI — www.zakon. rada.gov.ua/cgi-bin/laws/.
5. Закон України «Про державний бюджет України на 2009 рік та про внесення змін до деяких законодавчихактів України». — www.zakon. rada.gov.ua/cgi-bin/laws.