Содержание
Введение
1. Нефтяная отрасль и ее влияние на развитие страны
1.1 Нефтяная отрасль в России 2003-2006 гг.
1.2 Правовые основы деятельности нефтедобывающих и нефтеперерабатывающих компаний
1.3 Налогообложение нефтяной отрасли
2. Воздействие нефтяной отрасли на политические процессы вРоссии
2.1 Нефтяная отрасль как фактор политической жизни
2.2 Изменения налогообложения нефтяной отрасли и их воздействия на политические процессы России
3. Проблемы стабилизации политических процессов в России наоснове изменения налогообложения
3.1 Проблемы в политической жизни России
3.2 Основные направления стабилизации политическихпроцессов на основе регулирования налогообложения нефтяной отрасли
Заключение
Список использованной литературы
/>Введение
Нефть на сегодняшний деньявляется самым широко распространенным и востребованным энергоносителем. Данноеобстоятельство предопределяет первую и главную особенность нефтедобывающейотрасли. Независимо от того, экспортируется нефть или импортируется, она играетважную роль в экономике любой страны.
Принципиальной особенностьюотрасли является её правовой статус и связанный с ним режим взаимоотношенийгосударства и добывающих компаний. Режим налогообложения добычи нефти долженувязываться со статусом и значением отрасли для экономики страны. Нельзяпринимать философию тех, кто пытается поставить добычу нефти в один ряд сдругими отраслями экономики. Нефть, как и любое другое полезное ископаемое, — общественноеблаго, в связи с чем и должен устанавливаться режим налогообложения добывающихкомпаний.
Необходимо учитывать иособенности современного этапа развития экономики России. Проблема состоит втом, чтобы установить такой налогообложения, который удовлетворил бы интересыгосударства и общества, с одной стороны, и способствовал бы развитию отрасли — сдругой. Должна быть создана система налогообложения как природопользования вцелом, так и нефтяной отрасли, которая сможет на практике осуществить балансинтересов по поводу распределения природной и ценовой ренты.
Анализ современных тенденцийразвития законодательного обеспечения ТЭК РФ позволяет сделать вывод о том, чтов Российской Федерации формируется новый энергетический правопорядок.
С этой точки зренияпредставляется научно обоснованным и практически оправданным изучение (анализ) комплексатеоретических правовых проблем, возникающих в данной сфере человеческойжизнедеятельности[1].Являясь составной и наиболее важной частью национального хозяйства страны,энергетика занимает в нем ведущее положение в силу выше обозначенных факторов.
В Российской Федерации, а ранеев Советском Союзе, эти вопросы рассматривались в научном и учебном плане. Однаков последнее время, несмотря на то, что энергетика является локомотивомэкономики, особенно в перестроечный период, она была в определенной степениобойдена вниманием юристов (за исключением вопросов электроэнергетики, в связис реформированием которой был принят целый ряд законов и подзаконныхнормативных актов) [2].Хотя отдельные публикации и появлялись на страницах не только специальныхизданий, но и в правовой литературе, однако они были посвящены отдельным, хотя,несомненно, ключевым и важным проблемам. Среди последних отметим работы М.И. Клеандрова[3];Р.Н. Салиевой[4];Р.А. Курбанова[5];Ю.Ю. Захарова[6]и других.
Мы же предлагаем взглянуть направовые процессы, происходящие в энергетике, в целом с точки зренияформирования относительно самостоятельного, отличающегося существеннымиправовыми особенностями, несомненно, связанного со всей системой современногороссийского законодательства, правового массива, имеющего своей целью правовоеобеспечение организации и функционирования топливно-энергетического комплексаРоссийской Федерации во всех его взаимосвязях и проявлениях. Иными словами,рассмотреть правовой энергетический порядок Российской Федерации.
При этом мы исходим из того,что, являясь одним из устойчиво работающих производственных комплексовроссийской национальной экономики, топливно-энергетический комплекс страны, какобъект правового регулирования энергетического законодательства, представляетсобой систему связанных энергетических отраслей, предприятий и организаций,имеющих в своей основе единство выполняемых ими функций по поиску, разведке,добыче (производству), переработке, преобразованию, хранению,транспортированию, распределению и потреблению энергоносителей и энергетическихресурсов, включая сооружение и эксплуатацию объектов энергетики, с цельюобеспечения потребностей населения и экономики страны энергетическими ресурсамии охраны окружающей природной среды.
Представляется, что этособирательное обобщающее понятие, отличающееся не такой степеньюорганизационной формализации, как, к примеру, организационно-правовые формыпредпринимательской деятельности — юридические лица. На сегодняшний день этоболее организационно-экономическое, нежели правовое понятие. Тем не менее отопливно-энергетическом комплексе можно говорить как об определеннойорганизационной структуре, закрепляемой, но юридически четко не определяемой взаконодательстве, структуре, существенно влияющей на организацию иосуществление предпринимательской деятельности в данной сфере. Это прежде всегопредприятия и организации электроэнергетики, угольной, нефте- и газодобывающей,нефте- и газоперерабатывающей промышленности, системы нефтепродуктообеспечения,трубопроводотранспортной инфраструктуры и др.
Перечисленными выше факторамиобусловлена актуальность темы данного исследования, целью которого являетсяанализ влияния изменений в налоговом регулировании нефтяной отрасли вполитических процессах России. Для достижения поставленной цели в работе решеныследующие задачи:
охарактеризовано развитиенефтяной промышленности России;
рассмотрены правовые и налоговыеаспекты деятельности предприятий нефтяного сектора;
дан анализ воздействия нефтянойотрасли на политические процессы и влияния изменений в налогообложениипредприятий нефтегазового комплекса на политическую жизнь России;
рассмотрены основные проблемыполитической жизни России;
разработан оптимальный механизмналогообложения предприятий нефтяного сектора российской экономики.
Таким образом, объектом данногоисследования является нефтяная отрасль России, предметом — воздействиеизменений в налогообложении нефтяной отрасли на политические процессы всовременной России.
Дипломная работа написана на 80листах и состоит из введения, трех глав, разбитых на параграфы, заключения исписка использованной литературы.
/>1. Нефтяная отрасль иее влияние на развитие страны
1.1 Нефтяная отрасль в России 2003-2006 гг.
Начиная с 1999-2000 гг. добычанефти в России быстро росла и обеспечила самый высокий прирост добычи нефти вмире (прирост был в три раза выше, чем у ОПЕК). К 2005 г. добыча нефти достигла470 млн. тонн по сравнению с 323,5 млн. тонн в 2000 г. (табл.1.1), и, попрогнозу Минпромэнерго, может возрасти к 2015 г. до 530 млн. тонн в год, впервую очередь за счет ввода в разработку новых месторождений.
Таблица 1.1
Краткие итоги работы нефтяной отраслив 2004-2006 гг. 2004 г. 2005 г. 2006 г. Объем добычи нефти и газового конденсата 458,8 470 480,5 Первичная переработка нефти 194,1 207,8 219,6 Производство основных нефтепродуктов: - автомобильных бензинов 30,5 32 34,4 - дизельного топлива 55,4 60 64,2 - мазута 53,3 56,7 59,3 Внутреннее потребление: - автомобильных бензинов 25,6 27 28,6 - дизельного топлива 24,6 30,3 32,4 - мазута 18,3 21,6 24,5
Для транспортировки добываемойнефти в основном используется уникальная, крупнейшая в мире российская системанефтепроводного транспорта. Государственная нефтепроводная компания «Транснефть»эксплуатирует около 50 тыс. км магистральных нефтепроводов, более 19 тыс. кммагистральных нефтепродуктопроводов с отводами, 856 резервуаров суммарнойемкостью 13,439 млн. куб. м, 360 нефтеперекачивающих станции. Единство системымагистральных нефтепроводов страны, проходящих по 53 регионам страны, позволяетобеспечить единство финансово-экономической и производственно-техническойполитики и концентрировать усилия на реализации наиболее эффективных проектов,внедрении прогрессивных технологий.
В настоящее время Россияявляется вторым в мире после Саудовской Аравии экспортером нефти (а в отдельныепериоды — и первым). Главным рынком российской нефти остается Европа (93%всего экспорта нефти из России). Постепенно растут поставки нефти на рынок Азиатско-Тихоокеанскогорегиона. На этом рынке преобладают поставки нефти в Китай, они жеобеспечивают и основной прирост. В будущем планируется укрепление позицийРоссии на нефтяном рынке США.
Предусматривается дальнейшееразвитие системы магистральных нефтепроводов и морских терминалов для поставкинефти на внешние рынки. Для расширения поставок в Европу — Балтийскаятрубопроводная система (БТС) и порт Приморск мощностью до 62 млн. тонн в год. Длявыхода на рынок Азиатско-Тихоокеанского региона будет создана системанефтепроводов «Восточная Сибирь — Тихий океан» и терминала для наливатанкеров в бухте Перевозная. Общая мощность системы достигнет 80 млн. тонн вгод. Сейчас идет активная фаза экспертизы технико-экономического обоснованияэтого проекта. Для выхода на рынок США в долгосрочной перспективе планируетсястроительство системы нефтепроводов Западная Сибирь — побережье Баренцева моря.Мощность этой системы к 2020 г. может также составить до 80 млн. тонн в год. Крометого, ожидается рост транзита нефти из Казахстана через Каспийскийтрубопроводный консорциум (КТК) до 67 млн. тонн в год. В результате реализациивсех проектов пропускная способность экспортных магистральных нефтепроводов иморских терминалов России к 2010 г. должна вырасти до 303 млн. тонн в год. Помимонефтепроводных систем, все большие объемы экспорта нефти осуществляются за счетжелезнодорожных перевозок.
В России действует 28 НПЗсуммарной мощностью 295 млн. тонн в год. В последнее время наблюдаетсятенденция роста первичной переработка нефтяного сырья на нефтеперерабатывающихзаводах России, по итогам 2005 г. она выросла на 6,5%. Быстрыми темпами растети производство автомобильного бензина, дизельного топлива и топочного мазута(рис.1.1, 1.2).
/>
Рис.1.1 — Добыча и переработканефти в 2001-2006 гг.
/>
Рис.1.2 — Внутреннее потреблениеи экспорт дизельного топлива в 2001 — 2006 гг.
Российская нефтяная отрасль близкак потере своей инвестиционной привлекательности. Затраты отечественныхнефтекомпаний растут быстрее доходов из-за высокой инфляции, укрепления рубля иувеличения налоговых изъятий.
Признаки кризиса в «нефтянке»налицо: рост добычи нефти в России в 2007 году составил 2,3 процента, а в этомгоду может впервые за девять лет упасть до 2 процентов, если не прекратитсявовсе. Важное уточнение: основной вклад в прирост добычи нефти в прошлом годувнесли сахалинские проекты, без учета которых производство «черного золота»увеличилось всего на 0,4 процента. В чем же причины неприглядной картины вотрасли, которая еще несколько лет назад росла в разы быстрее?
Основная проблема — в негибкостинынешней налоговой политики в отношении нефтяной отрасли, считают аналитики«Тройки Диалог». А также в росте капитальных затрат нефтяников,добавляют опрошенные агентством Рейтер эксперты ведущих банков.
Затраты на разработку нефтяныхместорождений растут во всем мире. Но затраты российских нефтекомпаний вышеиз-за более высокого уровня отраслевой и потребительской инфляции и укреплениякурса рубля по отношению к доллару. Затраты будут расти и дальше, вслед затарифами естественных монополий (например, услуги «Транснефти» в 2008году повышены на 20 процентов), ростом стоимости материалов и сервисных услуг,которые не зависят от нефтяников. Уже сегодня, чтобы поддержать уровень добычинефти в России, нужно увеличивать бурение как на старых, так и на новыхместорождениях, а это — огромные расходы.
Цифры говорят сами за себя: в2002-2007 годах цены на российскую нефть выросли на 191 процент. А капитальныезатраты нефтяников увеличились с 5,5 миллиарда долларов в 2002 году до 24,4миллиарда в 2007 году, то есть на 341 процент.
Но действующая налоговаясистема, привязанная к мировым ценам на нефть, не учитывает роста этих затрат. Налоговыеизъятия у нефтяников росли последние годы как на дрожжах. Так, с 2002 по 2007год налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ) вырос на 353 процента, аэкспортные пошлины — на 982 процента. Сегодня 61 процент доходной частироссийского бюджета формирует «нефтянка», а уровень налоговых изъятийиз доходов нефтяных компаний достиг астрономических 89 процентов.
Уже в 2009 году, прогнозируютэксперты, нефтяникам не хватит собственных ресурсов для инвестиций. Возврат накапиталовложения падает ниже критического уровня, и инвесторы вынужденыприсматривать проекты в других — более привлекательных отраслях.
«Индикатор здоровья» отрасли- цены на акции нефтегазовых компаний на фондовом рынке — также в минувшем годузафиксировал печальное положение дел в «нефтянке». Несмотря на ростцен на нефть на 60 процентов, в прошлом году «нефтяные» акциипрактически не подорожали. И это более серьезная проблема, чем кажется напервый взгляд. Рост стоимости российских нефтекомпаний — не только повышениеконкурентоспособности и возможностей по привлечению инвестиций. Этот рост — прямоеувеличение стоимости нефтяных активов государства и повышение благосостояниявсе большего числа российских граждан — акционеров нефтегазовых компаний.
Но прогнозы по развитию нефтянойотрасли России пока пессимистичны. Минэкономразвития и минпромэнерго, посообщению Рейтер, прогнозируют в этом году рост добычи нефти в России всего на1,7 процента, а аналитики «Ренессанс Капитала» и того меньше — всего0,5 процента[7].
Таким образом, нефтедобывающаяпромышленность России, являющаяся одним из главных источников экспортныхдоходов, выступает для других отраслей экономики крупнейшим заказчиком товарови услуг. Вокруг «нефтянки» сформировалась структура, обеспечивающаязанятость и прибыль большему количеству обслуживающих компаний. Приэкономической «непотопляемости» нефтяной отрасли фирмы-смежникиполучают естественный выигрыш от участия в ее успехе.
Собственно нефтяным бизнесомсчитаются добыча, переработка и продажа нефти. Однако и обслуживающий рынокоборудования и услуг для нефтегазовой отрасли весьма значим по размерам. ВРоссии он имеет объем порядка 20 млрд. долл., а ежегодный прирост составляет25%[8].Половина этой суммы приходится на машиностроение, половина — на сервис. Вчастности, рынок нефтесервисных услуг оценивается в сумму от 6 до 10 млрд. долл.в год. Он включает в себя разведку, бурение, геофизические работы (исследованиепробуренных скважин), текущий и капитальный ремонт скважин, интенсификациюдобычи нефти, услуги оценивает в $6-10 млрд (долю иностранных компаний — в 25%),а “Интегра", один из крупнейших игроков рынка, — в $10 млрд (по ее оценке,за иностранцами 15%). Гиганты нефтесервиса Shlumberger и Halliburton в 2005 г.,по данным “Интегры", оказали в России услуг на $700 млн и $250 млнсоответственно[9].
Потребность страны внефтесервисных услугах исключительно высока. Дело в том, что основные запасы углеводородов,разрабатываемые сегодня в России, были разведаны в период с 1960 по 1987 гг. советскимигеофизиками. На сегодняшний день большинство российских нефтяных месторожденийимеют высокую степень выработки запасов и тенденцию к уменьшению объемов добываемойнефти. В этой связи на ближайшие годы приоритетными задачами являетсянаращивание объемов поисково-разведочного бурения, геофизических работ,повышения нефтегазоотдачи пластов.
Соответствует эта задача иобщемировым тенденциям.
Конкурентоспособностьнефтегазовой промышленности на мировом рынке все в большей степени определяетсяэффективностью применяемых в ней технологий, методов разведки, разработки иэксплуатации месторождений, уровнем технического обслуживания. Именно развитиенефтесервиса в России может стать механизмом превращения сырьевого развитияэкономики в технологическое. Определенные институциональные предпосылки дляэтого существуют: если сама российская нефтяная промышленность — классический примеролигархического и политизированного развития, то применительно к нефтегазовомусервису «абсолютно все эксперты отмечают высококонкурентную ситуацию[10]».
/>1.2 Правовые основыдеятельности нефтедобывающих и нефтеперерабатывающих компаний
Энергия относится в своей основек естественной сфере — она изучается, открывается, преобразуется, используется(потребляется) на основе законов природы, естественных наук. В то же времяэнергетика как система, реализующая имеющийся потенциал, преобразующая его вэнергию, в действие, направленное на достижение желаемого результата, являетсянеотъемлемой составной частью жизнедеятельности общества. Энергоснабжениеявляется одним из основных условий существования современной цивилизации ипоэтому должно обеспечиваться государством.
Во всех странах отношения всфере энергетики в той или иной степени регулируются государством. Это нагляднопродемонстрировала вся история энергетического развития общества, развитиячеловечества, особенно после энергетического кризиса и «арабскогонефтяного эмбарго» 1973 г., да и в последующее время, когда в разныхстранах, прежде всего в США, было принято значительное количество законов,регулирующих энергетические отношения.
Надо сказать, что виндустриально развитых странах — странах-потребителях, да и в странах — производителях энергоресурсов проблемы правового регулирования энергетическихотношений получили значительное научное исследование и обоснование, имеютсолидную правовую базу. Достаточно констатировать, что в ведущих странах (США,ФРГ, Франция, Япония, Норвегия и др.), международных организациях (ЕвропейскийСоюз) как в нормотворческом[11],так и в научном и, что особенно важно, учебном плане имеются фундаментальныедостижения.
В Российской Федерации впоследние годы, с момента принятия Конституции Российской Федерации 1993 г.,правовому регулированию отношений в области организации и функционированиятопливно-энергетического комплекса также уделялось и уделяется значительноевнимание. В развитие положений п. «и» ст.71 Конституции РоссийскойФедерации, относящей «федеральные энергетические системы» к ведениюРоссийской Федерации, был принят целый ряд законов, регулирующих различныеотношения в топливно-энергетическом комплексе страны. В настоящее время наразличных этапах подготовки находятся проекты Федеральных законов: «Офедеральной энергетической политике», «О федеральных энергетическихсистемах», «Об основах государственного регулирования балансовтоплива и энергетики в Российской Федерации», «О теплоснабжении»,«О магистральном трубопроводном транспорте[12]»,«О поддержке использования возобновляемых источников энергии» и др.28августа 2003 г. распоряжением №1234-р Правительство Российской Федерацииутвердило «Энергетическую стратегию России на период до 2020 года[13]».В этом программном документе зафиксированы основные направления энергетическойполитики на федеральном и региональном уровнях на основе Конституции РоссийскойФедерации, законодательных и иных нормативных актов. Примечательно, что в числеосновных инструментов, способствующих ее реализации, называется правовоеобеспечение отношений в сфере топливно-энергетического комплекса, созданиеразвитого стабильного законодательства, учитывающего в полной мере спецификуфункционирования предприятий ТЭК.
В Доктрине Энергетическойбезопасности Российской Федерации, рассмотренной и одобренной Межведомственнойкомиссией по экономической безопасности Совета Безопасности РоссийскойФедерации 27 февраля 1998 г. закреплено, что обеспечение энергетическойбезопасности России является прерогативой государства и достигается проведениемединой государственной политики на федеральном и региональном уровнях, системоймер законодательного, нормативного и иного характера, адекватных выявленнымугрозам и дестабилизирующим факторам.
На заседании Совета БезопасностиРоссийской Федерации 22 декабря 2005 г. Президент РФ В. Путин подчеркнул, чтоРоссия должна претендовать на мировое лидерство в энергетической области всреднесрочной перспективе, и именно развитие ТЭКа… и его научный потенциалдолжны стать локомотивом национальной экономики. Главный момент выступления — смена внутренних приоритетов государства в развитии отраслей. «Заявка намировое лидерство в области энергетики — это амбициозная задача», — заявилПрезидент РФ… По словам главы государства, ростов темпа производства иэкспорта энергоресурсов для этого явно недостаточно. Однако, в случае еслиРоссия станет «мировым законодателем мод» в области инноваций в ТЭКе,в энерго — и ресурсосбережении (и соответственно обеспечит рост вложений внаучные исследования в этой области — в геологоразведке, машиностроении,атомной отрасли), будет решена задача и устойчивого экономического роста. Это«станет катализатором модернизации и качественного подъема» всейнациональной экономики[14].На заседании Совета Безопасности Президент РФ отметил, что это нужно сделать«за счет грамотного законодательного регулирования, оптимизацииналогообложения[15]».
Примечательно, что в ежегодномдокладе «О положении в стране» Президент США Дж. Буш значительноевнимание уделил вопросам энергетики. США, по его мнению, зависимы от нефти,которая зачастую импортируется из нестабильных регионов. Поскольку этоограничивает действия американских политиков, экономика страны должна бытьнаправлена на развитие новых технологий, в том числе атомную энергетику ипроизводство электричества с помощью солнечной и ветровой энергии[16].
Важное значение имеетЭнергетический диалог Россия — ЕС. Россия была и остается традиционным,надежным и важным поставщиком энергоносителей в Европейский Союз. В ЕСпоступает 53% российского экспорта нефти, что составляет 16% всего потреблениянефти в ЕС, и 62% российского экспорта природного газа, что составляет 20%общего потребления природного газа в ЕС.
По словам Президента России В.В.Путина, «энергетический диалог является важным аспектом сотрудничества,включая в себя поставки российских энергоносителей странам Центральной иЗападной Европы, с параллельным привлечением инвестиций европейского капитала вразвитие энергетического сектора России[17]».
Итоги и перспективы этогосотрудничества отражены в Шестом обобщающем докладе по Энергетическому диалогуРоссия — ЕС[18].
Являясь относительносамостоятельным комплексом национального хозяйства страны, ТЭК требует приразработке нормативных правовых актов различного уровня, регулирующих отношенияв этой сфере, учитывать объективно существующие особенности и закономерности еефункционирования и развития. Это наглядно подтверждается действующимзаконодательством. Например, Федеральным законом РФ от 24 июня 1999 г. №122-ФЗ«Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественныхмонополий топливно-энергетического комплекса[19]».
Предмет правового регулированияэнергетического законодательства — энергетические отношения — служит причинойсвоеобразия норм, которые составляют эту отрасль. Поэтому для надлежащего иэффективного правового регулирования отношений в области энергетики большоезначение имеют технические и технологические условия, базирующиеся на выводахестественных наук. Без знания и учета этих качеств энергетических отношенийразработка и применение правовых норм будет не полной, а во многих случаях,может быть, ошибочной.
В этом плане регулированиеотношений в области энергетики сопоставимо с регулированием отношений в сферетелекоммуникаций, электронной коммерции, использования возможностей Интернета всфере бизнеса, где также важное значение имеют технические и технологическиеусловия. В связи с принятием 27 декабря 2002 г. Федерального закона №184-ФЗ«О техническом регулировании[20]»ведется большая работа по установлению обязательных требований (техническихрегламентов) к продукции и видам деятельности, в том числе и в энергетическойсфере.
В энергетическомзаконодательстве помимо арсенала общеправовых методов и средств задействованытакже специфические методы и инструменты: техника, технология и тому подобное. Этопрактика индустриально развитых стран, и ее надо принять.
В энергетическомзаконодательстве наблюдается особое сближение правового регулирования отношенийв области использования первичных невозобновляемых минеральных энергетическихресурсов, в первую очередь нефти и газа, ибо они, как предметы правовогорегулирования (в отношении которых установлены правовые нормы), в своей основе имеютпростые химические формулы нефтяной смеси и варьируются от простого газообразногометана, состоящего из стандартного набора молекул — один атом углерода и четыреатома водорода — CH4, до более сложного октана C8H18,компонента сырой нефти. Определенными особенностями отличается уголь, хотя, приопределенном производственном воздействии (гидрогенизации), и его можно превратитьв жидкое топливо, в основе которого те же химические элементы. Особое место занимаетэлектроэнергетика, которая является вторичным видом энергии и наиболеераспространена и привлекательна в использовании. Электроэнергетика являетсяединственной суботраслью ТЭК (правда, электроэнергия вырабатывается и наатомных электростанциях, деятельность которых просто не может безопасно функционироватьбез правовой, технической, технологической и иной регламентации), которая всвязи с реформированием получила солидное правовое обеспечение. В 2003 г. был принятпакет законодательных актов и постановлений Правительства Российской Федерации,а также иных актов, регламентирующих электроэнергетическую сферу[21].
В соответствии с Законом РФ«Об электроэнергетике[22]»принят ряд подзаконных нормативных актов, регламентирующих правила оптовогорынка; технические регламенты в сфере функционирования Единой энергетической системыРоссии (передачи электроэнергии, надежного энергоснабжения и т.д.) и др.
И конечно, научная мысль, а понекоторым параметрам — и практические действия заставляют обратить внимание ина альтернативные, возобновляемые источники энергии — солнце, ветер, вода,геотермальные источники, энергия приливов и отливов и др. Надо сказать, что взарубежных странах принят целый ряд нормативных актов, регулирующих отношения вэтой сфере.
Как отметил Президент РФ В.В. Путин:«Россия призывает страны „большой восьмерки“ и мировоесообщество сосредоточить усилия на развитие инновационных технологий. Это можетпослужить первым шагом в создании технологической базы для обеспечениячеловечества энергией в будущем, когда энергетический потенциал в его нынешнемвиде будет исчерпан. Глобальная энергетическая безопасность также выиграет откомплексного подхода к увеличению эффективности использования энергии всоциально-экономическом развитии. „Группа восьми“ достигла в этомнаправлении важных успехов в прошлом году в Глениглсе, включая, в частности,принятие плана действий, направленного на развитие инноваций, энергосбереженияна защиту окружающей среды».
В то же время целостнаяконцепция энергетического законодательства Российской Федерации предполагаетучет специфики, особенностей и различий правового регулирования нефтяной,газовой, угольной, атомной и других суботраслей российского ТЭКа. Это нашлоотражение в нормативных правовых актах, регламентирующих отношения в названныхсферах: Федеральный закон РФ от 31 марта 1999 г. №69-ФЗ «О газоснабжении вРоссийской Федерации»; Федеральный закон Российской Федерации от 20 июня1996 г. №81-ФЗ «О государственном регулировании в области добычи ииспользования угля, об особенностях социальной защиты работников организацийугольной промышленности».
Анализ нормативных актов,регулирующих отношения в области организации и функционирования энергетическогокомплекса страны, дает основание для вывода о том, что в системезаконодательства Российской Федерации сформировался и продолжает динамичноразвиваться относительно самостоятельный и отличающийся существенными правовымиособенностями законодательный массив — энергетическое законодательство.
Энергетическое законодательство — это крупный интегрированный комплекс, один из элементов системы законодательстваРоссийской Федерации, совокупность нормативных правовых актов различногоуровня, регулирующих предпринимательские и иные отношения, возникающие вобласти организации и функционирования энергетического комплекса страны. Внормах энергетического законодательства закрепляются существенные особенностиправовых отношений, которыми закон устанавливает правовой порядок в ТЭК, в томчисле ведение предпринимательской деятельности, регулирование отношений,связанных с осуществлением этой деятельности в условиях рыночной экономики[23].
С этим связана, по нашемумнению, потребность в структурно единой системе правового регулирования энергетикис естественной разбивкой по отдельным отраслям, а именно: правовоерегулирование электроэнергетики, газовой промышленности, в том числегазоснабжения, нефтяной промышленности и промышленностинефтепродуктообеспечения, угольной промышленности, ядерной энергетики,гидроэнергетики. В систему энергетического комплекса страны входят и такназываемые альтернативные, возобновляемые источники энергии, отношения в сфереиспользования которых также требуют надлежащего правового регулирования. Речьидет о солнечной энергии, ветряной энергии, геотермальной энергии, океанскойтермальной энергии и энергии приливов и отливов, энергии биомассы,синтетическом топливе, а также малой энергетике. В совокупности это исоставляет предмет энергетического законодательства Российской Федерации.
Структурно единая системаправового регулирования топливно-энергетического комплекса обусловливается неединым методом регулирования отношений как в первичных, базовых,фундаментальных, основных отраслях, а только общей сферой регулирования — отношениями, связанными с организацией и функционированием энергетическогокомплекса России. Отсюда энергетическое законодательство Российской Федерациинеобходимо рассматривать в качестве интегрированный комплексной отраслизаконодательства, где предмет регулирования разнороден и включает в себяэлементы других отраслей, не говоря уже о юридических режимах, методах имеханизме правового регулирования.
Главная задача энергетическогозаконодательства — правовое регулирование отношений в сфере энергетики в целяхобеспечения потребностей населения и экономики страны в энергетическихресурсах, их рациональном использовании, а также в создании условий дляосуществления предпринимательской деятельности субъектов всех формсобственности в энергетическом комплексе и охраны окружающей среды. Энергетическоезаконодательство призвано создать правовую базу регулирования поиска, разведки,добычи, транспортировки, переработки, распределения и потребленияэнергетических ресурсов. По мнению многих специалистов, формой основополагающегоюридического акта, регулирующего отношения в этой сфере, мог бы статьЭнергетический кодекс Российской Федерации[24], о необходимости научнойразработки концепции которого, его формировании, создании и реализации речь шлаеще на Международной конференции «Энергетика и право», проходившей вМоскве 14 — 18 ноября 1994 г., основными организаторами которой былиМинистерство топлива и энергетики РФ — российский сопредседатель и Министерствоэнергетики США — американский сопредседатель, при участии МеждународногоЭнергетического Агентства.
Энергетическое законодательствоявляется уникальным примером взаимодействия экономики, политики и права на фонерыночных отношений. В нем в высшей степени проявляется взаимодействиепублично-правового и частноправового методов регулирования общественныхотношений[25].
1.3 Налогообложение нефтяной отрасли
Действующая налоговая система РФдля изъятия доходов, полученных вследствие благоприятной ценовой конъюнктуры,имеет следующие налоги: налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ), заменившийналог на воспроизводство минерально-сырьевой базы (ВМСБ) и акцизы на нефть, атакже экспортная пошлина, которую вновь ввели в 1999 г. после отмены в 1996 г.,и налог на прибыль.
Налог на добычу полезныхископаемых (НДПИ) по нефти имел плоскую шкалу исчисления, т.е. не учитывалгеографические и геологические характеристики месторождений. Данная системавзимания НДПИ должна была действовать временно, до 1 января 2005 г., послеэтого ставка НДПИ должна была быть заменена на адвалорную, составляющую 16,5%. Однаков 2004 г. было принято решение продлить действие этой ставки до 31 декабря 2006г.
Налог на добычу природного газаисчисляется с использованием фиксированной ставки. Текущая ставка составляет147 руб. за 1000 куб. м природного газа и действует с 1 января 2006 г.
В настоящее время Россия — единственнаястрана в мире среди добывающих стран, которая не учитывает в своей налоговойполитике нефтегазового комплекса специфические показатели, характеризующиеособенности месторождений полезных ископаемых при их добыче. Из этого можносделать вывод, что налоговая политика не стимулирует рациональное и эффективноепользование недрами.
Сейчас налог на добычу полезныхископаемых по нефти взимается с добычи по специфическим ставкам, зависящим отэкспортных цен на нефть. Получается, что ранее существовавшие платежи, которыеучитывали рентную составляющую, были заменены на налог на сверхприбыль отреализации, исходя из этого НДПИ можно отнести к экспортным налогам, которыйплатят все нефтедобывающие компании, независимо от количества экспортируемогосырья. Недифференцируемый рост изъятия ренты может привести к ухудшениюфинансового состояния предприятий, работающих в неблагоприятных природныхусловиях.
Экспортным налогом в НГКявляется экспортная пошлина, которая во многом дублирует НДПИ, но ихпринципиальное различие заключается в том, что экспортная пошлина взимается собъема экспорта, а НДПИ — со всей добычи, т.е. имеет место двойноеналогообложение.
Данные обстоятельства вступают впротиворечие с действующим в Российской Федерации налоговым законодательством,где согласно п.3 ст.3 НК РФ[26]«налоги и сборы должны иметь экономическое обоснование» и п.1 ст.3«при установлении налогов учитывается фактическая способностьналогоплательщика к уплате налога».
Применение единойнедифференцируемой ставки НДПИ приводит к тому, что компании отказываются отэксплуатации низкодебетных скважин и добывают только легкодоступную или «легкую»нефть, а низкодебетные скважины консервируются, и их расконсервация требуетбольших финансовых и трудовых вложений. Такая налоговая политика в конечномсчете негативно сказывается на НГК в целом. Она должна мотивироватьнефтедобывающие компании выделять больше средств на максимальную добычууглеводородов.
Дифференциацию ставок вводят длятого, чтобы учесть различные горно-геологические и географические факторы,влияющие на экономику проектов. В случае нефтяных месторождений это прежде всего:
качественные характеристикинефти: плотность, содержание серы, парафинов и т.п.;
характеристики коллектора: глубиназалегания, структура, проницаемость и т.п.;
стадия разработки: выработанность,обводненность, истощенность;
уровень добычи;
географические: удаленность отсуществующей инфраструктуры, суша — шельф, удаленность от рынка сбыта.
Дифференциация ставок позволяетразрабатывать нерентабельные месторождения при единой ставке налога. Крометого, дифференциацию вводят для того, чтобы изымать сверхдоходы с пользователейболее качественных запасов, которые содержат легкую малосернистую нефть, имеютнизкую себестоимость добычи, скважины которых характеризуются высоким дебитом,имеют малую выработанность и обводненность, близки к рынкам сбыта и т.п. Такимобразом, дифференциация увеличивает конкурентоспособность компаний, работающихна «плохих» месторождениях в сравнении с компаниями, у которых «хорошие»месторождения.
Федеральный закон от 27.07.2006N 151-ФЗ[27]предполагает создание налоговых стимулов для освоения новых нефтяныхместорождений, расположенных в Восточной Сибири, месторождений сверхвязкойнефти, разработки месторождений со степенью выработанности свыше 80% прииспользовании прямого метода учета количества добытой нефти на каждомконкретном участке недр. Закон предусматривает введение следующих изменений вдействующее законодательство:
закрепляет на постоянной основемеханизм начисления НДПИ по специфической ставке 419 руб. за 1 тонну добытойнефти. При этом указанная налоговая ставка умножается на коэффициент,характеризующий динамику мировых цен на нефть, и на коэффициент,характеризующий степень выработанности конкретного участка недр;
вводит понижающий коэффициент,характеризующий выработанность запасов для участков недр с выработанностьюизвлекаемых запасов более 80%, позволяющий уменьшать ставку налога до 30%;
устанавливает нулевую ставкуНДПИ при добыче нефти на участках недр, расположенных в Восточной Сибири, атакже для сверхвязкой нефти, добываемой из участков недр, содержащих нефтьвязкостью более 200 МПа x с (в пластовых условиях).
Данная норма распространяется направоотношения, возникшие с 1 января 2006 г.
Например, нефтяная компания ОАО«ЛУКОЙЛ», которая является лидером отечественного нефтегазового комплекса,уплатила в бюджет в первом полугодии 2006 г.5341 млн долл. США, из которых надолю НДПИ приходится до 65% уплаченных налоговых отчислений.
На сегодняшний день экспортныепошлины играют роль налога на сверхдоходы, возникающие преимущественно из-заразницы внутренних цен с экспортными. Экспортные пошлины являются вторым позначимости нефтяным налогом и удобным способом изъятия сверхдоходов. Средниеэкспортные пошлины на нефть в 2006 г. составили 197 долл/т, что на 50% больше,чем в 2005 г.
Налог на прибыль нефтяныхкомпаний играет гораздо меньшее значение, чем НДПИ и экспортные пошлины, иставка этого налога в настоящее время составляет 24%. За первое полугодие 2006г. налог на прибыль ОАО «ЛУКОЙЛ» составил 1508 млн долл. США, что на46% больше аналогичного периода в 2005 г.
В конечном счете сложившаясяналоговая система в большей или меньшей степени не удовлетворяет субъектовналоговых правоотношений. Введенная с 1 января 2007 г. дифференцируемая ставкаНДПИ не решает всех проблем с эффективным изъятием сверхдоходов в НГК. При этомона не распространяется на все месторождения РФ, как, например, наместорождения Тимано-Печорского бассейна, континентального шельфа и на новыеместорождения.
В будущем Министерство природныхресурсов РФ планирует широкое рассмотрение дифференциации ставки НДПИ поместорождениям, не вошедшим в ранее принятый Закон.
Можно говорить об эффективностиили неэффективности применяемого налога в отдельности, но сложнее говорить обэффективности налоговой политики в целом, т.к. налоговая политика имеетмногогранный характер.
Характеристики налоговой системыНГК зависят от целей, которые государство хочет достичь от использования своихприродных ресурсов. Как правило, такими целями являются: повышениеблагосостояния общества, максимизация ожидаемой ренты и ее изъятие,эффективность недропользования, обеспечение энергетической безопасности и т.п. Свойстваналоговой системы сильно зависят от того, какая цель для государства являетсяприоритетной. Например, в России основной целью налоговой политики в отношениинефтедобычи становится изъятие максимальной части ренты[28].
/>2. Воздействие нефтянойотрасли на политические процессы в России
2.1 Нефтяная отрасль как фактор политической жизни
Земная цивилизация вступила вновую эру — не просто дорогой, а очень дорогой энергии. Ее производствопроисходит почти с нулевым резервом свободных мощностей. Ежедневно человечествопотребляет около 85 млн барр. нефти; добывается за сутки на всей планетенемногим больше. В год ведущие страны мира потребляют около 14 млрд т условноготоплива. Эта цифра почти в 15 раз больше показателей начала XX века. В начале70-х годов прошлого столетия тонна нефти марки Brent стоила 15-20 долл. США,сегодня один баррель обходится в несколько раз дороже. За период с 1970 года понастоящее время земляне потребили ресурсов больше, чем за всю предшествующуюисторию. В этих условиях источники углеводородов становятся объектомпристального внимания не только промышленников и бизнесменов, но и правительствмировых держав, борьба за них уже выходит за рамки привычной экономическойплоскости и сдвигается в сферу политическую.
В дискуссии конца 1980-х опредстоявших реформах экономисты сходились во мнении, что структурныеособенности советской экономики станут серьёзным препятствием для перехода крынку. Имелось в виду прежде всего доминирование в ней отраслей военно-промышленногокомплекса и сопряжённого с ним сектора тяжёлой промышленности. Отрасли жетопливно-энергетического комплекса, как считали, наоборот, будутблагоприятствовать преобразованиям, поскольку природная рента позволит смягчитьвызванные ими социальные последствия.
Однако всё сложилось иначе. КонверсияВПК, начатая ещё при Горбачёве, прошла относительно безболезненно, хотя и нетак эффективно, как ожидали. Поэтому в оборонных отраслях проявлениясоциального недовольства были минимальны, а на выборах тяжёлопромышленныерегионы не проявили склонности голосовать за коммунистов.
Гораздо более противоречивойоказалась роль нефтегазового комплекса. С одной стороны, именно этот секторподдерживал идею либерализации цен и внешней торговли. Такая позиция была длянего естественна: либерализация внутреннего рынка и внешней торговли позволялаприватизировать значительную часть природной ренты и реализовать её черезповышенные зарплаты, закупку импортного оборудования или полулегально вывезтина Запад.
С другой стороны, фактическаяприватизация здесь произошла на очень раннем этапе, и новые хозяева отнюдь негорели желанием делиться новоприобретённым богатством с зарубежными инвесторами.А именно такая перспектива ожидала этот сектор при допуске к приватизациииностранных участников и продаже крупных пакетов на инвестиционных торгах иконкурсах. Поэтому нефтегазовый и — шире — ресурсный комплекс выступилпротивником транспарентной приватизации при широком участии западного капитала.Конечно, зарубежные инвесторы всё равно пришли, но позже и на условиях,продиктованных русскими хозяевами. В результате в России сформировался довольнопрохладный инвестиционный климат для иностранцев.
Ещё сильнее негативное влияниенефтегазового и ресурсного сектора проявилось в курсовой политике, в тенденцииформировать курс доллара по эффективности экспорта природных ресурсов, чтоделало обширный сектор обрабатывающей промышленности неконкурентоспособным. Этатак называемая «голландская болезнь» сказалась и на человеческомфакторе: лучшие профессионалы перетекли в ресурсный сектор, что способствовало(вкупе с незавершённостью приватизации) длительной депрессии в обрабатывающейпромышленности.
Анализируя структуру российскогохозяйства, известный российский экономист Леонид Григорьев предложил концепцию«треугольной» экономики, представленной соответственно ресурснымкомплексом, ВПК и, наконец, всеми прочими отраслями. Но при глубокой конверсииВПК и резко понизившемся уровне государственного заказа военно-промышленноепроизводство теряет свою специфику и сливается с другими отраслями вторичногосектора.
Тем самым «треугольная»экономика редуцируется в двухсекторную, причём один сектор выступает как «ядро»,а другой как «периферия».
К «ядру» следуетотнести ресурсные отрасли, генерирующие высокие экспортные доходы, — нефтяную,газовую, металлургическую, а также обслуживающие их естественные монополии (энергетикаи железные дороги). Энергетика оказалась тесно связанной с экспортнымиотраслями через потребляемые ресурсы (газ и нефтепродукты), а также из-завысокой энергоёмкости отраслей «ядра». Что касается железных дорог,то экспортные перевозки стали главным фактором их прибыльной работы в ситуации,когда внутренние тарифы занижены. Говоря о «ядре» и «периферии»,я вовсе не хочу сказать, что первое важнее второй, — просто отрасли «ядра»связаны между собой неизмеримо теснее отраслей «периферии».
Отрасли «ядра» выделяютсявысокой степенью концентрации, что связано с наследием советских времён. Так,металлургические предприятия обычно были крупными и сверхкрупными,месторождения нефти и газа сосредоточены в немногих регионах, а сети в отрасляхестественной монополии создавались практически без резервов.
Концентрация производствадополнена в «ядре» централизацией собственности в рамкахфинансово-промышленных групп. Значительные средства, накопленные российскимифинансовыми группами в период высокой инфляции и бесплатных бюджетных потоков,были затем использованы для приватизации наиболее прибыльных предприятий. Чтокасается естественных монополий, то их корпоратизировали фактически в том виде,в каком они существовали в дореформенные годы.
Для отраслей «ядра» характерназависимость результатов их хозяйственной деятельности от государственногорегулирования. Для нефтяной промышленности это ставки акцизов (индивидуальныедля каждого добывающего предприятия), экспортные пошлины, правила доступа кнефтепроводам. В газовой отрасли — тарифы, акцизы и пошлины, условияприоритетного снабжения групп потребителей. То же самое, но без акцизов ипошлин, свойственно и энергетике. Для металлургии значимыми регуляторамислужили схемы толлинга, транспортные и энергетические тарифы.
Чем больше возможностигосударства регулировать условия деятельности отраслей «ядра», темсильнее заинтересованность последних в «захвате» регулирующих органов.В предельном случае речь идёт, по сути, о сращивании органов государственногоуправления и предприятий «ядра». Так, в премьерство Черномырдинабюджет «Газпрома» и правительства был фактически неразделённым.
Следствия такого сращивания видныв растущей непрозрачности отраслей «ядра» для регулирующих органов ихозяйствующих субъектов. Например, в вертикально-интегрированных нефтяныхкомпаниях, чтобы оптимизировать налогообложение, широко применяют заниженныетрансфертные цены. Другой пример: несмотря на законодательство, требующее,чтобы квоты доступа к нефтепроводам были пропорциональны объемам добываемойнефти, значительная часть мощностей до сих пор распределяется произвольно.
Любопытны последствиядоминирования отраслей «ядра» с пространственной и социальной точекзрения. Поскольку крупных предприятий «ядра» немного и все они имеютчёткую географическую привязку, развивается заметная межрегиональнаядифференциация уровня жизни и других социальных показателей. Нарастаниеразрывов парадоксальным образом смягчается лишь тем, что значительная частьприродной ренты попросту уходит за границу, не поступая во внутренние фондыпотребления и накопления.
Ориентированный на внутреннийрынок сегмент «ядра» генерирует основную часть неплатежей. При этом рольнеплатежей многообразна. Они представляют собой
форму (наряду с низкимивнутренними тарифами) перераспределения экспортной ренты, прежде всего врегионы. Так «Газпром» в последние годы жил за счёт экспортнойвыручки, в то время как величина внутренних тарифов и масштабы неплатежей былидля него фактором второстепенным. Соответственно низкие внутренние цены на газподдерживали относительное финансовое благополучие в электроэнергетике (гдетарифы также были занижены). Одновременно региональные администрации,фактически контролирующие местные распределительные сети, присваивали черезсистему неплатежей и зачётов значительные ресурсы;
дополнительный факторнепрозрачности для регулирующих органов, поскольку неплатежи позволяютестественным монополиям произвольно манипулировать показателями своейдеятельности;
инструмент региональных властейв области промышленной политики, к примеру, деление потребителей электроэнергиина группы с различным режимом платежей. Практика показывает, что масштабыдискриминации по условиям оплаты услуг инфраструктуры существенно превосходятдискриминацию по налогообложению и бюджетным субсидиям. Это легко объяснить: бюджетныйпроцесс подлежит хотя бы формальному контролю представительных органов.
В период высокой инфляцииавтоматическая индексация тарифов позволяла отраслям естественной монополиинакапливать крупные инвестиционные ресурсы. В 1996 году инвестиционные фондыотраслей естественных монополий — каждой отрасли в отдельности (!) — превосходиливсю федеральную инвестиционную программу. Тем не менее реальные объёмыинвестиций в «ядре» оказались крайне невелики, мощности неразвивались и к концу столетия здесь нарастали кризисные явления. На фоненекоторого общего оживления экономики в конце 90-х годов в этих отраслях с1996-го наблюдался полный застой. Исключение составила лишь металлургия — наименеемонополизированная и наименее регулируемая отрасль «ядра».
Отрасли «периферии» в90-х годах пережили более сильный упадок, чем отрасли «ядра» (объёмыпроизводства в первых составили в 1998 году от 13 до 40 проц. к 1990-му, а вовторых — от 52 до75 процентов). Правительство практически не проявляло вниманияк отраслям «периферии»: ценообразование здесь было свободным,приватизация почти что сплошной (за исключением оборонного машиностроения). Этиотрасли могли опираться только на собственные силы. Но именно они и далинеожиданный прирост производства и инвестиций после кризиса 1998 года; произошлоэто в значительной мере благодаря снижению валютного курса.
В долгосрочной перспективе толькоотрасли «периферии» могут обеспечить устойчивый сбалансированный ростроссийской экономики. При продолжении же ресурсной направленности экономикаРоссии сохранит зависимость от конъюнктуры мировых рынков, будучи подвержена нетолько перепадам экономического роста, но и опустошительным финансовым кризисам.
С точки зрения социальнойситуации сохранение доминирующего положения отраслей «ядра» будетозначать прежнюю высокую степень социальной дифференциации населения, узостьсреднего класса, крупномасштабное перераспределение доходов, массированноеприсутствие в этой сфере государства. В таких условиях останется притягателенэкономический популизм.
В настоящее время достигнуткомпромисс между «ядром» и «периферией» по курсу рубля. Действительно,оба сектора заинтересованы в поддержании низкого курса российской валюты, когдадля «периферии» сохраняется возможность развития экспорта и замещенияимпорта, а для «ядра» — получения конъюнктурной ренты и еёполулегального вывоза из страны. Угрозу этому компромиссу таит в себе изменениезнака движения капитала: приход иностранных инвесторов, увеличение масштабовреинвестирования ренты внутри страны и, как следствие, рост реального курсарубля, что означало бы конец благополучию в отраслях «периферии».
Существуют, однако, и факторы,способные смягчить такую угрозу. Во-первых, весь убегающий сейчас капитал неможет быть продуктивно использован в России, так что инвестирование российскихденег за рубежом сохранится при любых обстоятельствах. Во-вторых, те средства,которые придут из-за рубежа, отчасти удовлетворят растущий спрос на деньги, аотчасти могут быть стерилизованы путем поддержания профицита федеральногобюджета.
Гораздо большую проблему для«периферии» представляют заниженные тарифы в отраслях естественныхмонополий. Начиная с 1996 года индексации тарифов в этих отраслях былиприостановлены, и в дальнейшем тарифы изменялись медленнее, чем цены. Дефолтавгуста 1998-го усилил эту тенденцию.
В условиях глубокогоинвестиционного кризиса и сохранения существующей системы управления вближайшие несколько лет неизбежно произойдет существенное повышение тарифов вотраслях естественной монополии. А это — наряду с некоторым повышениемреального курса рубля — может привести к резкому падению рентабельностиобрабатывающей промышленности и к её неконкурентоспособности на мировом рынке.
В этом смысле реформаестественных монополий вместе с налоговой реформой — ключевой фактор, способныйобеспечить долгосрочный рост отраслей «периферии».
Специфическая структурароссийской экономики с её чётко обозначенным «ядром» сформировалалюбопытную политическую конфигурацию — так называемую олигархию, то естьдоминирование в экономической и политической жизни несколькихфинансово-промышленных групп, опирающихся на сконцентрированные в их рукахресурсы, и фактическое сращивание высшего руководства бизнеса и политическогоруководства страны.
Высокая концентрация базовыхотраслей экономики и их близость к государственной машине — характерная чертароссийской истории. Принципиальное отличие нынешней политической конфигурацииот традиционной лишь в том, что в имперский и коммунистический периоды властьдоминировала над крупным бизнесом, а в 90-е годы, наоборот.
Сейчас власть пытаетсяосвободиться от влияния финансово-промышленных групп. Но, добившись успеха,вряд ли на этом остановится. Всегда найдутся весомые аргументы в пользуужесточения административного контроля над отраслями «ядра». Например,поддержание значительных устойчивых профицитов государственного бюджетапотребует изъятия природной ренты из энергетического сектора в масштабах,трудносовместимых с чисто рыночными механизмами.
Подобное развитие легко можетпривести к становлению экономической структуры, в рамках которой государствоактивно вмешивается в деятельность отраслей «ядра», участвует вформировании инвестиционных приоритетов и финансовых потоков, сохраняя крайненеэффективную структуру этого комплекса. Надо сказать, что такая опасностьбыла, по-видимому, осознана руководителями естественных монополий.
Сохранение монополий в нынешнейорганизационной форме делает их крайне уязвимыми для административных атак. Внаибольшей степени это относится к «Газпрому» с его высокой степеньюконцентрации производства и финансовых потоков. Неслучайно именно руководство«Газпрома» в 1998-1999 годах стало инициатором реструктуризацииотрасли, разделения видов деятельности, чему оно так упорно сопротивлялось в1994-1996-м.
Для РАО ЕЭС ситуация отчастисмягчается, отчасти осложняется региональной децентрализацией, проведённой ещёв начале 90-х годов. А сами идеи реструктуризации в значительной степенивозникли из необходимости привлечь частные инвестиции. В то же время ясно, чтосоздание генерирующих компаний и формирование рынка электроэнергии резкоограничивают возможности вмешательства в отрасль как региональных, так ифедеральных властей.
Преобладаниевысокомонополизированных отраслей «ядра» в экономической жизни страныпредопределяет их огромное влияние на политическую жизнь. Отношение этихотраслей к демократическим институтам амбивалентно. С одной стороны онидостаточно хорошо к ним приспосабливаются, покупая (в широком смысле) чиновников,депутатов, средства массовой информации и политтехнологов с целью организации«правильных» выборов.
С другой стороны, для нашихмонополистов вполне приемлемо и авторитарное правление. Свои проблемы в этомслучае они могут решать напрямую с бюрократией, не затрачивая массу усилий наработу с парламентом, СМИ, избирателями. Но и при демократическом режимехарактерными чертами политики в условиях олигархии остаются слабостьполитических партий, маргинализация независимых средств массовой информации,преобладание в избирательном процессе политических технологий в ущерб открытойполитической конкуренции.
Самоорганизация «периферии»из-за низкой концентрации производства и качественного разнообразияпроизводителей занимает гораздо больше времени, чем самоорганизация «ядра».Признаки такой самоорганизации проявились в послекризисный период 1998-1999годов, а её первой и весьма заметной формой стало возникновение клуба «Россия-2015».Политическая активизация «периферии» выразилась также в усилениипозиций правых партий на выборах и в некотором обновлении их идеологии.
Именно политические организации«периферии», ориентированные на средний класс, стали фактором резкогоускорения структурных реформ и, в частности, налоговой реформы. Эти организациии в будущем будут основным двигателем реформы естественных монополий,дальнейшего дерегулирования экономики, реформ в социальном секторе.
В то же время отрасли «ядра»,которым в ближайшие годы суждено находиться под мощным государственнымдавлением, останутся по-прежнему ориентированы на получение помощи отгосударства, причём, чем дальше зайдёт огосударствление этих отраслей, тембольше у них будет моральных оснований для подобного поведения. Эту тенденциюподкрепят создание Банка развития и усиление государственного влияния наСбербанк, ВЭБ и Внешторгбанк. Отрасли «ядра» и обороннойпромышленности будут получать льготные кредиты, в то время как доступ «периферии»к инвестициям останется ограничен из-за неразвитости частных финансовыхинститутов.
Таким образом, можнопредположить, что экономический курс России в долгосрочной перспективе будетформироваться под влиянием двух противоречивых тенденций:
политики либерализации,поддерживаемой отраслями «периферии» через открытые политическиеинституты и независимые средства массовой информации;
политики усилениягосударственного регулирования, поддерживаемой отраслями «ядра» черезнеформальные механизмы лоббирования и политические технологии[29].
2.2 Изменения налогообложения нефтяной отрасли и ихвоздействия на политические процессы России
Государство выполняетдвойственную фискальную роль в отношении нефтегазового сектора: оно являетсявысшей налоговой властью и собственником природных ресурсов. Налоговая система,конструируемая так, чтобы отразить эту двойственность, должна сочетатьполучение государством соответствующих доходов и адекватные стимулы дляпотенциальных инвесторов, обеспечивающие экономическую эффективностьнефтегазовых проектов. Главная фундаментальная цель налоговой системы длянефтегазового сектора состоит в обеспечении того, чтобы государство получалосоответствующую плату за свои природные ресурсы и распределяло доходы от ихэксплуатации так, чтобы содействовать устойчивому экономическому росту иполучению долгосрочной прибыли. Для достижения этой цели налоговая система иналоговое администрирование должны быть простыми и прозрачными, основанными налегко доступных данных и легко контролируемыми. Для государства важно неподвергать бюджет чрезмерной изменчивости доходов в течение процессареформирования и обеспечить стабильность налоговых поступлений. Соответствующеераспределение доходов между федеральным и региональным уровнями власти игармонизация с другими налогами должны сделать такую систему политическиприемлемой. Наконец, налоговая реформа должна создавать режим, конкурентоспособныйна международном уровне[30].
Очевидно, не может быть однойналоговой системы или одного набора налогов, которые доминировали бы над всемиостальными, т.е. были бы предпочтительнее всех остальных, для всех инвесторов ивсех государств, обладающих природными ресурсами. Поэтому необходимсистематический анализ существующих средств налогообложения производства углеводородов,который должен вести к учету интересов всех сторон и созданию более эффективныхфискальных структур[31].
Необходимость примененияспециальных налоговых инструментов при налогообложении нефтегазового сектораобусловлена ограниченностью и невозобновляемостью этих ресурсов. В той степени,в какой ресурс является ограниченным и незаменимым, его цена может включатьнекоторую сумму сверх минимальной цены, по которой этот ресурс будет произведен;эта минимальная цена включает в себя производственные затраты плюс некоторыйуровень прибыли, который является достаточным, чтобы сделать инвестициипривлекательными. Дополнительная стоимость ресурса сверх этой минимальной ценыизвестна как экономическая, или ресурсная, рента. Эта рента можетрассматриваться как стоимость самого ресурса, которая целиком принадлежитобществу. Если компания получила прибыль, которая достаточна, чтобы побудить ееинвестировать, то для государства является возможным изъять полученнуюпроизводителем сверхприбыль, или ренту, без ограничения инвестиций. Такоеизъятие обеспечит нации ее долю прибыли, получаемой от разработки принадлежащихей природных ресурсов. Средства, которые использует государство для изъятияренты, представлены на рис.2.1.
/>
Рис.2.1 — Ресурсная рента[32]
Основными видами платежей вмировой нефтегазовой промышленности являются бонусы, ренталс, роялти и налоги. Бонусы,являясь разовым платежом, не служат значительным (по сравнению с налогами ироялти) источником финансовых поступлений для государства и поэтому могутрассматриваться лишь в качестве дополнительной статьи увеличениягосударственных доходов. В то же время они являются хронологически первым, хотяи несистематическим, видом платежа. Поэтому, оговаривая в соглашении системубонусов, государство может изымать денежные средства у производителя не толькодо начала получения им чистого дохода (после чего поступления в бюджет начинаютобеспечивать налоги) или до начала добычи (после чего начинает действоватьсистема роялти), но даже и до начала его инвестиционной деятельности. Бонусымогут быть приурочены к различным этапам реализации проекта. В ряде странвыплата бонусов закреплена в законодательном порядке, но чаще и количество, иразмер разовых платежей являются предметом переговоров.
Ренталс (арендная плата) являетсявторым видом платежей производителя, не зависящим от наличия добычи илиприбыльности производства, т.е. дающим государству возможность получать систематический(в отличие от бонусов) доход с момента заключения соглашения. Размер аренднойплаты, как правило, невелик и может быть установлен как за всюзаконтрактованную территорию, так и за единицу ее площади. В целях побужденияпроизводителя к скорейшему освоению законтрактованной территории государствоможет устанавливать прогрессивные ставки арендной платы, увеличивающиеся стечением времени, с размером этой территории, или же смешанного типа. В целяхстимулирования быстрейшего начала добычи или экспорта нефти арендная платаможет быть установлена в соглашении на ограниченный период (например, до началадобычи).
Роялти, рассчитываемые какпроцент валового дохода производителя, являются достаточно популярной формойвыплат государству из-за ее административной простоты. Фиксированная долястоимости произведенной продукции взимается государством-собственникомприродных ресурсов за право разработки запасов. Этот платеж легкоадминистрируется и обеспечивает ранний и гарантированный доход государству. Величинароялти колеблется от 0 до 40%, но в большинстве стран равна 12,5-20% стоимостидобытой нефти. По расчетам А. Конопляника, основанным на данных по 130капиталистическим и развивающимся государствам, в середине восьмидесятых годовмакcимальная ставка роялти составляла: средневзвешенная по числу стран — 12,2%,средневзвешенная по объему добычи — 17,2%. Несмотря на то что большую частьдоходов государства, как правило, обеспечивают налоги, роялти можетрассматриваться как базисный вид систематического платежа, обеспечивающий болееранние по времени и более стабильные финансовые поступления государству, чемплатежи с доходов. Роялти фактически гарантируют государству определенныйминимум доходов от эксплуатации месторождения, что не всегда обеспечивает системаналогообложения: если минимальная величина роялти всегда больше нуля, тоналоговые отчисления в течение нескольких первых лет эксплуатации месторождениямогут вообще не поступать.
Налоговый режим, которыйосновывается не только на подоходном налогообложении, но и на роялти,генерирует относительно более стабильные и более равномерно распределенные вовремени налоговые поступления. Рис.2.2 иллюстрирует результаты применения двухразличных налоговых режимов на примере гипотетического проекта разработки месторожденияминеральных ресурсов. Режим А основан на применении налога на доход, взимаемогопо ставке 35%, при обеспечении ускоренного возмещения капитальных затрат. РежимВ включает налог на доход и роялти. Налог на доход взимается по ставке 20% и непредусматривает ускоренного возмещения капитальных затрат. Ставка роялтисоставляет 7,5% стоимости реализованной продукции. Доходы государства покаждому налоговому режиму рассчитаны при трех сценариях: базовом и при высокихи низких ценах на минеральные ресурсы.
/>
/>
Рис.2.2 — Альтернативныеналоговые режимы[33]
В восьмидесятые-девяностые годынаметилась тенденция к установлению прогрессивных ставок роялти, т.е. к ихисчислению по скользящей шкале в зависимости от определенных факторов (например,уровня добычи или глубины воды над морскими месторождениями). Расчет роялти поскользящей шкале фактически служит целям изъятия у производителя частисверхприбыли. С другой стороны, изменением ставки роялти государство создаетдля компаний финансовые стимулы для работы в нужном для страны направлении. Так,зависимость ставки роялти от уровня добычи в определенной степени может удержатькомпании от форсирования разработки запасов, зависимость ставки от глубины водынад морскими месторождениями побуждает компании к освоению глубоководныхместорождений, зависимость ставки от плотности нефти стимулирует освоениеместорождений тяжелой нефти и т.д.
В налогообложении добычиуглеводородов применяются как обычный налог на прибыль корпораций, так испециальные виды налогов, такие как рентный налог на природные ресурсы. Ставкиобычного налога на прибыль корпораций колеблются от 0 до почти 70%, ставкиналога на прибыль нефтяных компаний, как правило, от 50% до 85% (в большинствестран ОПЕК). Более высокие налоги на прибыль в нефтяном секторе фактическислужат инструментом изъятия получаемой здесь сверхприбыли. Так, чрезвычайновысокий уровень налогообложения нефтяных компаний в странах ОПЕК, очевидно,объясняется крайне низкими затратами на добычу нефти, и, соответственно,высоким уровнем экономической ренты.
Предлагаемый для России налог надополнительный доход от добычи углеводородов, ставка которого определяетсясоотношением накопленного дохода и накопленных затрат, то есть значениемР-фактора, является одним из группы платежей, известных как рентные налоги наприродные ресурсы. Рентный налог на природные ресурсы был первоначальноразработан в Австралии. Исчисление налога предусматривало весьма значительноеувеличение произведенных затрат, невозмещенных в текущем году.
Ряд других стран имеет сходныеподходы, даже если они не называются ресурсными рентными налогами. Например,индонезийские контракты с разделом продукции (модель, используемая многимистранами) предусматривают полное возмещение затрат без какой-либо индексации. Долягосударства, свыше 87%, поступает только после полного возмещения производителювсех издержек. Фактически это эквивалентно ресурсному рентному налогу спостоянной ставкой. Аналогичные утверждения могут быть сделаны относительноналога на доход нефтяных компаний в Великобритании и налога на добычууглеводородов в Норвегии.
Достаточно широкоераспространение получили контракты на добычу нефти с разделом произведеннойпродукции, первый из которых был заключен в Индонезии в 1966 г. Произведенныезатраты в таких контрактах компенсируются компании частью добытой на данномместорождении нефти, так называемой компенсационной нефтью. Долякомпенсационной нефти в добыче оговаривается в контракте. В первыхиндонезийских контрактах с разделом продукции максимальная доля компенсационнойнефти в добыче не должна была превышать 40%. В настоящее время в большинствестран, применяющих данный тип соглашений, эта доля обычно колеблется в пределах20-50%, хотя в некоторых из них может выходить за эти пределы. При этом долякомпенсационной нефти, как правило, выше в районах с более сложнымиприродно-геологическими условиями и может быть поставлена в зависимость отуровня добычи.
Оставшаяся часть продукции, такназываемая распределяемая нефть, подлежит разделу между государством икомпанией-подрядчиком. Раздел производится в сугубо индивидуальных пропорциях вкаждой стране. При этом в большинстве нефтедобывающих стран, практикующихзаключение таких контрактов, пропорции раздела с ростом добычи изменяются впользу государства. Принадлежащая компании-подрядчику доля распределяемой нефтиявляется объектом налогообложения. В ряде стран в соглашения о разделепродукции также включаются обязательства по уплате роялти.
Описанный механизм разделапродукции относится к наиболее часто встречаемой разновидности контрактов этогорода — с разделом добычи после вычета (компенсации) издержеккомпании-производителя. В данном случае раздел продукции являетсятрехступенчатым (см. рис.2.3). При другой разновидности этих контрактов — спрямым разделом добычи, — последняя делится непосредственно на долю государстваи долю производителя, т.е. минуя стадию выделения компенсационной нефти.
При традиционном разделепринадлежащая компании доля распределяемой нефти облагается, как правило,обычным налогом на прибыль. Изъятие же сверхприбыли осуществляется самойпроцедурой раздела добычи. При втором варианте осуществляется прямойодноступенчатый раздел всей добычи без налогообложения доли, выделеннойконтрактору. Такая система действует, например, в Ливии, где доля добычи,принадлежащая государству, установлена в 81%, а доля компании-подрядчика — в19% при условии освобождения ее от налогов. В этом случае раздел добычизаменяет собой все виды налогов на производителя.
В мировой практике существуетзначительный разброс в отношении того, какие параметры могут быть предметомпереговоров при заключении контрактов. Большие политически стабильныеэкономики, такие как экономика США, Великобритании и Авcтралии, вообще не имеютконтрактов с разделом продукции. Все охватывается законодательством, и ничто неподлежит переговорам. Меньшие, более бедные и менее стабильные экономикисклонны иметь больше условий, подлежащих переговорам. Иногда утверждается, чтотакая свобода действий необходима для того, чтобы учесть специфическиехарактеристики месторождения. С другой точки зрения свобода действийнеобходима, поскольку политическая система нестабильна. В этом случае инвесторымогут рассчитывать на соблюдение в основном условий контракта, даже еслиправительство меняет общий налоговый режим или правительство само меняется. Существуетеще более скептическая точка зрения, согласно которой свобода действийрассматривается как путь для коррумпированных чиновников вести переговоры синвесторами.
Вследствие принятых в Россииограничений, соглашения о разделе продукции в ближайшей и среднесрочнойперспективе, очевидно, будут охватывать достаточно узкий сектор российскойнефтяной промышленности, прежде всего крупные капиталоемкие проекты с участиеминостранного капитала. В настоящее время в России фактически действует лишь двасоглашения о разделе продукции (Сахалин-1 и Сахалин-2). В этих условиях именноналоговая система играет и будет играть решающую роль в изъятии рентных доходовнефтегазового сектора.
/>
Рис.2.3 — Распределение нефти посоглашению о разделе продукции[34]
Для централизованной советскойэкономики проблемы изъятия ренты практически не существовало, поскольку вбезналоговой системе государство устанавливало правила оплаты хозяйственнойдеятельности нефтегазодобывающих предприятий. В рыночной экономике рентаизымается через налоговую систему. В мировой практике применяются различныеналоговые схемы изъятия ренты:
устанавливаются специальныеналоги на добычу нефти с плавающей налоговой ставкой, которая варьируется взаданных пределах — минимальном и максимальном — в зависимости от текущейрентабельности разработки месторождения;
устанавливается дополнительнаяили увеличенная ставка налога на доходы (прибыль) предприятия;
применяется специальныйналоговый режим раздела продукции, при котором государство получает свою,установленную в концессионном соглашении долю продукции в виде товарной нефти,либо ее стоимостном выражении. Доля государства зависит, как правило, от потоканаличности предприятия-концессионера.
Каждая из этих налоговых схемдополняется системой штрафов и налоговых льгот, стимулирующих инвестиции вгеологоразведку и добычу и обеспечивающих соблюдение природоохранногозаконодательства. Также устанавливаются различные скидки при добыче трудноизвлекаемых запасов, на истощенных месторождениях и т.п.
После перехода на рыночныеусловия в России действовали две налоговые схемы в недропользовании (исоответственно в нефтедобыче), кардинально отличавшиеся друг от друга. Вдальнейших рассуждениях не рассматриваются общие налоги, установленные для всехюридических лиц (налоги на прибыль, на имущество, социальные налоги, НДС и др.).Налоговая система определяет, какую долю ренты государство, как собственникнедр, решило изъять в бюджет.
Первая схема налогообложениянедропользователей в России была введена в 1992 г. федеральным законом «Онедрах» и просуществовала до 2001 г. Основными платежами в этой схеме были:
разовые и регулярные платежи заправо добычи полезных ископаемых. Регулярные платежи устанавливались при выдачелицензии в виде процентной налоговой ставки (в заданных минимальном имаксимальном пределах) от стоимости первых товарных продуктов, получаемых издобываемого минерального сырья. Для нефти это была сама товарная нефть,предельные ставки платежа от 6 до 16%;
отчисления на воспроизводствоминерально-сырьевой базы, которые устанавливались в виде твердой процентнойставки. Для нефти она равнялась 10%.
Казалось бы, нефтедобывающиепредприятия должны были тогда платить налогов до четверти (от 16 до 26%) отстоимости товарной нефти. Однако платили они в лучшем случае 2-3%, посколькузаконодательство позволяло вводить трансфертные внутрифирменные цены на добытуюнефть на устье скважины, которые были на порядок и более ниже фактических ценреализации. Было множество и других легальных механизмов так называемой «оптимизации»налогообложения. Правительство об этом знало, но «оптимизация» сохранялась.
Представляется, что целью первойсхемы налогообложения недропользователей (1992-2001 гг.) было не изъятие рентыв бюджет, а ее передача узкому кругу лиц — владельцам добывающих компаний стем, чтобы в переходный к рынку период за короткое время создать в Россиифинансовую олигархию.
Вторая схема налогообложенияготовилась долго. Почти целый год ее обсуждали на всевозможных совещаниях,парламентских слушаниях и т.п., где она, как правило, подвергалась обструкции. НоПравительство РФ настаивало на ее введении, и она была принята и введена с 1января 2002 г. Началась, по существу, новая эра в нефтегазовой экономике России.В чем её новизна?
Во-первых, были отмененыотчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы (МСБ), что еще болееосложнило проблему финансирования геолого-разведочных работ из федеральногобюджета. Был отменен целевой фонд воспроизводства МСБ, что сразу же снизилофинансирование геологоразведки из федерального бюджета с 18 млрд. до 6 млрд. рублейв год.
Во-вторых, исключили из закона«О недрах» платежи за право добычи. Вместо них ввели налог на добычуполезных ископаемых (НДПИ). Тем самым Правительство РФ решило, что горную рентуоно может не собирать в бюджет. Поэтому вместо горной ренты в видедифференцированных платежей за добычу была принята плоская шкала НДПИ, чтопротиворечит мировой практике.
В-третьих, особые правилаформирования НДПИ были установлены для нефти. Потонную ставку накрепко «привязали»к мировым ценам на нефть. При цене 1 барреля нефти в 17 долларов коэффициент«привязки» равен единице. Но он стремительно растет при росте мировойцены. Так, при цене 1 барреля, равной 55$, коэффициент равняется 5,0. Придействующей ставке 419 руб. с 1 тонны добытой нефти НДПИ составляет 419 х 5,0 =2095 руб. /т.
В-четвертых, были резкоувеличены вывозные таможенные пошлины на нефть. Россия является первенцем повведению таможенных пошлин на нефть. До этого никто в мире ещё не додумался. Пошлиныначали вводить в 1999 г., но до 2002 г. их размер был небольшим — от 2 до 30евро за одну тонну. С 2002 г. механизм расчета пошлин прочно привязали кмировым ценам на нефть. С 1 апреля 2006 г. размер вывозной пошлины на нефтьсоставляет 186,5$ за тонну, или 5222 руб. (при курсе 1$ = 28 руб).
За период с 2003-го по 2005 годдоля платежей и налогов за недропользование в сумме доходов, поступивших вфедеральный бюджет, возросла с 21,6% до 44,5%. Из этой динамики можно сделатьвывод, что целью нового налогообложения является изъятие у нефтяников как можнобольше средств в федеральный бюджет. Поэтому денежные потоки нефтяниковсущественно сократились. Это позволило в какой-то мере уменьшить ставки другихналогов (НДС, налога на прибыль и т.п.). Кстати, именно замещение рентойналогов на труд и капитал предлагалось в статье «Механизм налогозамещения,как главное условие экономического роста. Обеспечение ускоренногоэкономического роста России на основе эффективного использования ресурснойренты», авторы Д.С. Львов, А.А. Гусев, С.А. Кимельман и др. («Экономикаприродопользования», выпуск № 2, 2003, ВИНИТИ).
И это налогозамещениеПравительство РФ успешно реализовало. Однако в этой же статье предлагалисьтакже и социально ориентированные направления использования рентных доходов. НоПравительство РФ пошло своим путем.
Использование рентных доходов. ВСоветском Союзе сумма ренты распределялась на следующие основные цели: обеспечениебесплатного образования и медицинского обслуживания, усилениеобороноспособности, капитальные вложения как в нефтегазодобычу ивоспроизводство МСБ, так и во все обслуживающие и инфраструктурные отрасли, втом числе в тяжелую промышленность, машиностроение, и пр.
В рыночной России сумма нефтяныхрентных доходов и ценовой ренты изымается, главным образом, в Стабилизационныйфонд, то есть направляется на поддержание экономики развитых капиталистическихстран.
В этой связи заметим, чтофедеральный бюджет — это баланс доходов и расходов государства. Однако в Россиигорная и ценовая рента поступает в федеральный бюджет в виде доходов, но ненаправляется на расходы, а отчисляется в Стабилизационный фонд. Какой же этобаланс? Но если рента не расходуется, то это не есть доходы бюджетагосударства, а доходы общества, которое и должно ими распоряжаться.
Чтобы оправдать изъятие ренты избюджетных расходов и складирование ее в Стабилизационном фонде, придуманыкрасивые аргументы. Говорят, что доходы от высоких мировых цен на нефть — незаработанныедоходы, а значит, их нельзя расходовать, что приведет к высокой инфляции, аэто, якобы, очень плохо; что лишние валютные средства, поступающие в страну,могут привести к «голландской болезни» и подорвать стабильностьнациональной валюты; что это дарованные природой доходы, получаемые надармовщину, а посему нельзя приучать народ к дармовым деньгам; что этонеобходимая для российской экономики «заначка» на черный день и дажеустановлен её минимальный размер.
Вышеприведенные доводы — не чтоиное, как политические декларации, направленные на отвлечение общества отистинных причин и целей изменения потоков горной и ценовой ренты. Главной намвидится следующая причина. Нефтегазовые олигархи «переполнились» рентойи начали вызывающе тратить ее за рубежом на дворцы, яхты, драгоценные яйца,спортклубы и т.п. Этим были недовольны и российские власти, и мировыефинансовые круги, которые совместно решили использовать российскую горную иценовую ренту в зарубежной экономике.
Итогом этих недовольств иявилась новая схема налогообложения, разработанная по рекомендациямамериканских и западных консультантов Правительства РФ, экономическая сущностьи фискальная направленность которой наглядно видна из таблицы, отражающейзатраты нефтяной отрасти в расчете на 1 тонну при экспорте нефти за рубеж.
Таблица 2.1
Структуразатрат нефтедобывающих предприятий при экспорте нефти за рубеж
Цена и затраты на 1 т
Значение, $
Удельный вес затрат,%
Примечание 1. Мировая цена: 1 баррель 55 -
Установленная Минэкономразвития котировка сорта нефти “Urals” на мировых рынках за февраль 2006 г. — 56,37 $/баррель.
С 1 апреля 2006 г. установлена в размере 186,5 $/т. 2. 1 тонна 404 100,0 3. Вывозная таможенная пошлина 186 46,0 4. Налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ) 75 18,6
Действующая ставка — 419 руб. /т.
Расчетный коэффициент от динамики мировых цен Кц = 5,0.
Для перевода в доллары принят курс 1$ = 28 руб. 5. Транспортировка нефти 25 6,2 6. Другие налоги 30 7,4 Оценка автора 7.
Себестоимость
(текущие издержки) 25 6,2 Оценка автора 8 Итого затраты на 1 тонну, 341 84,4 9. в том числе налоги 72,0 10. Чистая прибыль 63 15,6
Из анализа этой таблицынапрашиваются следующие выводы:
таможенная пошлина приближаетсяк половине мировой цены, что заставляет нефтяные компании искать добывающиеобъекты за рубежом, где пошлины не уплачиваются, то есть российская налоговаясистема выталкивает денежные активы нефтяных компаний за рубеж;
чистая прибыль компаний оченьнизкая, что обусловливает отсутствие у нефтяных компаний инвестиционных средств.В свою очередь, государство не вкладывает инвестиции в нефтедобычу и в итогеотрасль остановлена в своем развитии;
налоги в нефтяной отрасли прицене барреля свыше 50$ составляют 72%, что побуждает компании разрабатыватьтолько лучшие месторождения и лучшие объекты, то есть налоговая системавынуждает компании заниматься выборочной добычей нефти.
Итак, действующая налоговаясистема в нефтегазовом секторе экономики России таит реальную и очень серьезнуюугрозу национальной безопасности страны. Федеральный бюджет поставлен взависимость от мировых цен на нефть и газ. Никакая «заначка» (Стабилизационныйфонд и золотовалютные резервы) не сможет обеспечить устойчивое развитие Россиипри падении мировых цен на нефть.
Поэтому надо обезопасить бюджетот влияния возможных колебаний мировой конъюнктуры на энергоносители, для чегонеобходимо снизить таможенные пошлины и НДПИ. Выпадающие при этом доходыфедерального бюджета необходимо получать из перерабатывающих отраслей и другихсекторов экономики, на развитие которых должны направляться накапливаемыесредства.
/>3. Проблемыстабилизации политических процессов в России на основе изменения налогообложения
3.1 Проблемы в политической жизни России
Власть — ключевой вопросполитики, занимающий центральное место в политической науке. Поэтому дляориентации в современных политических реалиях необходимо понимание смысладанной категории, причин необходимости политической власти для общества, еелегитимности, ресурсов, выполняемых функций. Изучение механизмов реализациивласти необходимо для осмысления современного состояния России.
Под политической властьюпонимается особая разновидность социального взаимодействия политическихсубъектов, а также специфическая форма социальной коммуникации между субъектамии объектами политической деятельности по поводу получения, хранения, воспроизводстваи трансформации политической информации с целью выработки адекватных илинеадекватных политическим ценностям общества решений.
Одним из видов политическойвласти является государственная власть, которая «реализует наиболее общиеинтересы определенного территориального сообщества (общества страны) и служитцели развития данного политического сообщества (государства) как единой системы[35]».Государственная власть обладает всеми характерными для политической властипризнаками, но имеет свои особенности: она суверенна, т.к является «высшей»властью на территории государства, самостоятельна и независима от чьего-либовмешательства, и универсальна, т.к регулирует все сферы жизнедеятельностиобщества.
Современная власть в Россииповторяет свои традиционные черты, что позволяет говорить о ее воспроизводствев новых условиях. Власть в России всегда была персонифицированной и ассоциироваласьс определенным носителем — царем, императором, генсеком, президентом. Народноепредставительство в России возникало для укрепления власти, а не для ееограничения, что свидетельствует об отсутствии в российской историческойтрадиции народного представительства в классическом смысле. Так, земские соборыдля российской самодержавной власти являлись, по выражению В. Ключевского, ихсобственными орудиями", от которых власть ожидала готовности «поступатьтак и или иначе», а не искало полномочий или совета как поступить[36].Эту же точку зрения поддерживал Б. Чичерин, который сравнивал стиль общенияцаря и подданных с тем, как помещик общается со своими крепостными[37].Еще ранее П. Чаадаев утверждал, что российские государи «почти всегдатащили страну на буксире, без всякого участия самой страны[38]».
Исследуя природу власти вРоссии, Ю. Пивоваров отмечает несколько особенных качеств:
несмотря наперсонифицированность, власть может отделяться от одного лица и сливаться смножеством лиц, что произошло при переходе от царского самодержавия к советскойсистеме власти;
несмотря на внешнююпримитивность, она сложна по своему составу Так, в царское время власть попроисхождению была наследственно-избирательной, а по составу — ограниченно-самодержавной; в советское время — публично власть былаобщенародной, а негласно была связана договором с высшим правительственнымклассом, который правил через Центральный комитет; в постсоветское время черезуправляемое всенародное избрание власть также связана негласным договором свысшим правительственным классом;
власть очень гибка и адаптивнаидейно, идеологически. При Алексее Михайловиче происходила «византинизация»царской власти, при Петре Первом — «европеизация», в ХХ веке сталаносителем «единственно-научно-верного мировоззрения[39]».
Исторически характерными чертамиполитической власти в России являлись этатизм и патернализм, которые самавласть воспроизводила в российском менталитете, пытаясь создать соответствующиеструктуры, оправдывающие ее деятельность. Эти черты являются в известнойстепени универсальными в массовом сознании российского народа.
Под этатизмом понимается:
1) термин, употребляемый дляхарактеристики государства как высшего результата и цели общественного развития;
2) процесс усиления ролигосударства во всех сферах жизни общества.
Патернализм — это отеческаязабота со стороны государства по отношению к своим гражданам.
Отношение к государственнойвласти в России обусловливается этатистским представлением о необходимостисохранения политического единства и социального порядка. Как отмечает А.В. Лубский[40],этот этатистско-патерналистский порядок является реальным основанием соединенияразнородных национальных традиций и культур. Дуализм общественного бытия вРоссии выражается в первую очередь в таких конфликтных тенденциях, где одной изсторон всегда выступает универсальная и автономная государственность. Это — конфликтмежду государственностью и регионализмом, государственностью и национальнымикультурными традициями, государственностью и социальными общностями.
Поэтому характер российскогообщества в отличие от западноевропейского определяется не столько соглашениемподданных и государственной власти об обоюдном соблюдении законов, сколькомолчаливым сговором об обоюдной безнаказанности при их нарушении. Вследствиеэтого в России государство выступало не примиряющим, а усмиряющим началом, аподданные — безмолвствующим большинством или бунтарями.
Патернализм берет начало современ Петра I, когда в России складывается особый типгосударства, символом которого стало «отеческое», бюрократическоепопечительство «вождя-государя» и государственной власти о благенарода, общественной и личной пользе своих подданных.
Характерной особенностью,сложившейся еще в эпоху Московского царства, стало формирование «вотчинногогосударства». Московские князья, русские цари, а впоследствии советскиевожди, обладавшие огромной властью, были убеждены в том, что вся странаявляется их собственностью, так как создавалась, строилась и перестраивалась поих повелению. Исторически сложилось представление о том, что все живущие вРоссии являются государевыми слугами, находящимися в прямой зависимости от царяи не имеющими возможности претендовать ни на собственность, ни на какие-либонеотъемлемые личные права. Это представление, пронизанное через все институтыгосударственной власти, придало им характер «вотчинного государства»,аналоги которого можно было найти на Востоке, но подобия его не было в Европе.
Со времен Московскогогосударства стало работать универсальное правило: если сами люди не могутостановить падение уровня и качества жизни, то общество передает государствуправо на проведение радикальных реформ. При этом предполагается «пересмотр»если не всей системы культурных ценностей, то, по крайней мере, некоторыхбазовых ее элементов, что позволило московским князьям присвоить неограниченныеправа по отношению к обществу и предопределило перевод его в мобилизационноесостояние. Его основу составили внеэкономические факторы государственногохозяйствования, экстенсивное использование природных ресурсов, ставка напринудительный труд, внешнеполитическая экспансия и народная колонизация.
Российская цивилизации перешлана иной, чем Западная Европа, генотип социального развития. Если западноевропейскаяцивилизация в это время сменила эволюционный путь развития на инновационный, тоРоссия перешла от эволюционного к мобилизационному, который осуществлялся засчет сознательного и насильственного вмешательства государственной власти вмеханизмы функционирования общества.
Мобилизационный тип развитияпредставляет собой один из способов адаптации социально-экономической системы креальностям изменяющегося мира и заключается в систематическом обращении вусловиях стагнации или кризиса к чрезвычайным мерам для достиженияэкстраординарных целей, представляющих собой выраженные в крайних формахусловия выживания общества и его институтов.
Для России, постоянноиспытывавшей давление, как с Запада, так и с Востока, была непрерывнаяпотребность в обороне, поэтому Московское государство с самого началаформировалось как «военно-национальное», что привело к усилениюполитики внутренней централизации и внешней экспансии. Такая политикаобеспечивала территориально-государственную целостность российского общества иблокировала тенденции к дезинтеграции. Осуществлялось это в первую очередь спомощью насилия со стороны государственной власти, принуждавшей населениепринимать любые лишения при решении задач мобилизационного развития. Отсюдапроистекали деспотические черты государственной власти, опиравшейся в основномна военную силу и военные методы управления.
Особая роль внешних фактороввынуждала правительство выбирать такие цели развития, которые постоянноопережали социально-экономические возможности страны. Т.к. эти цели не являлисьорганическим продолжением внутренних тенденций развития, то государство,действуя в рамках старых общественно-экономических укладов, для достижения«прогрессивных» результатов прибегало в институциональной сфере кполитике «насаждения нового сверху» и к методам форсированногоразвития экономического и военного потенциала.
Государственная власть в Россиииграла в истории России двойственную роль. С одной стороны, она превратилаРоссию в великую державу, при этом перманентно прибегая к антигуманнымсредствам управления, зачастую от имени народа уничтожая многие тысячи и дажемиллионы людей.
С другой стороны, в России самагосударственная власть становилась непосредственной причиной кризисагосударственности и даже развала государства. За четыре столетия российскаяцивилизация пережила три национально-государственные катастрофы: в ходе первойсмуты 1605-1613 гг. прекратили существование и династия Рюриковичей, ироссийская государственность; вторая смута 1917-1921 гг. покончила с монархическимгосударством и династией Романовых; результатом третьей смуты 1990-х гг. сталразвал СССР.
Отчужденность общества игосударственной власти, достигающая своего предела накануне кризиса российскойгосударственности, во многом объясняет и то равнодушие, с которым российскоеобщество воспринимает падение политических режимов, и ту способность русскихлюдей отвернуться от власти в трудную для нее минуту, и ту их готовностьпроявить себя самым неожиданным и радикальным образом на крутых поворотахистории. Так было и в начале XVII века, и во времясвержения самодержавия в России, и в период крушения коммунистического режима вСССР.
Еще одна особенностьгосударственной власти связана с проведением в России реформ «сверху».Реформаторская элита с инновационным типом культуры, в основе которого — критическийцелерациональный, технократический стиль мышления, была больше озабочена целямиразвития и его организационными формами, чем ценностными ориентациями людей. Ейказалось, что посредством административного воздействия на сложившуюся ситуациюдостаточно человека поставить в особые организационные условия, чтобы онвынужденно или с сознанием необходимости, изменив свои жизненные установки,стал решать новые задачи.
Однако попытки трансформироватьосновы экономической, социальной и политической жизни России без изменениякультуры как духовного кода жизнедеятельности людей приводили ксоциокультурному отторжению реформ, по мере того как они создавали ситуациюфрустрации. Это сопровождалось кризисом государственной власти и заканчивалоськонтрреформами «сверху» или революциями «снизу».
Проблема эффективности идинамизма демократических институтов является весьма актуальной для многихстран, включая Россию. Как известно из истории, демократии не раз вырождались вразличного рода автократии с прежними по форме, но не по содержаниюполитическими институтами, которые постепенно утрачивали свое демократическуюсущность и приобретали совершенно иной характер. Учитывая, что в процесседемократического транзита 1970-х — 1990-х гг. в целом ряде страндемократические институты насаждались сверху, не опираясь на прочное соглашение(пакт) основных политических сил, велика вероятность того, что в кризиснойситуации эти институты могут оказаться малоэффективными. При этом возникает своегорода замкнутый круг: новые демократические политические институты не могутстать достаточно эффективными, поскольку не пользуются необходимой поддержкойсо сторонны массовых и элитных групп общества, а получить поддержку илегитимность эти институты не могут, поскольку в глазах большинства населенияне являются эффективными, способными помочь в решении возникающих передобществом проблем. Разорвать этот круг достаточно сложно, особенно при слабостигражданского общества и неизбежно наступающем после первого периода эйфорииразочаровании широких слоев населения в демократии. Как ни парадоксально,постоянные указания на несовершенство и недостаточную демократичностьсуществующих политических институтов, перерастающие в панические возгласы обуже якобы свершившемся крахе демократии, об утвердившейся диктатуре и т.п.,способны лишь еще больше снизить доверие к демократическим илиполудемократическим институтам, сделав их полностью неэффективными инедееспособными. В свою очередь, такая атмосфера в обществе, создаваемаякрайними демократами с их заявлениями, что демократии уже нет и крайнимиавторитаристами с их заявлениями, что демократия вообще не нужна, лишьоблегчает для антидемократически настроенных группировок правящей элиты болеебыстрое и более легкое выхолащивание демократического содержания основныхполитических институтов, ведущее к постепенному их превращению в нечто иное, ворудие возникающего авторитарного режима. Это относится прежде всего кинституту выборов, к институту политических партий, к парламенту и т.п.
Таким образом, главным вопросомв переходной и тем более кризисной ситуации является не столько чистотапринципов и полная демократичность или сверхдемократичность основныхполитических институтов, сколько их демократичность в сочетании сэффективностью. Главным аргументом сторонников авторитаризма всегда было ибудет утверждение о принципиальной неэффективности демократических институтов,якобы, не соответствующих национальным традициям и особенностям развитияданного государства, данной цивилизации и т.п. Противопоставить этому аргументуможно не столько утверждение о том, что демократия важна и ценна сама по себе (этоттезис может быть воспринят лишь частью интеллектуалов, но не большинствомнаселения), сколько реальное подтверждение эффективности демократическихинститутов и неэффективности авторитарных или тоталитарных режимов.
Однако именно подтверждениедействительной эффективности основных демократических институтов являетсянаиболее трудной проблемой как в теоретическом, так и в практическом плане. Этоотносится прежде всего к России с ее малым опытом функционирования институтовдемократии, но, разумеется не только к ней: не менее остро эта проблема стоит встранах Латинской Америки, Южной и Юго-Восточной Азии, Ближнего Востока, включаятакие крупные государства, как Китай, Пакистан, Индонезия, Иран. Следуетотметить, что в научной и особенно публицистической литературе эффективностьдемократических институтов часто считается самоочевидной, не требующейдоказательств и обоснований. Между тем проблема эффективности и действенностидемократических институтов в применении к странам, относящимся не к западной, ак другим цивилизациям, как представляется, разработана недостаточно. Так, сточки зрения теории модернизации, современное общество и современнаяполитическая система (которая, как обычно подразумевается, являетсядемократической) предстает как наиболее эффективная, динамичная,приспособленная к быстро меняющимся условиям современного развития. Но, вотличие от ранних исследований модернизации, в более поздних работах былоустановлено, что эффективная модернизация может совершаться лишь при опоре насуществующие в данном обществе традиции и традиционные институты, — в противномслучае модернизация ведет к расколу общества, к росту социальной ивнутриполитической напряженности, т.е. к нестабильности политической иэкономической системы, к сильным откатам назад[41].Более того, традиционность и современность образуют два неустранимых полярныхначала, которые в ходе модернизации сложным образом взаимодействуют,взаимопроникая и обуславливая друг друга. Вместе с тем ключевой вопрос,состоящий в том, как сочетается при последовательно проведимой модернизацииопора на традиции с эффективностью демократических политических институтов, втеории модернизации чаще всего остается в тени. В значительной мере этот вопросостается непроясненным и в большинстве теорий демократического транзита.
Анализ закономерностейутверждения и развития демократических режимов позволяет утверждать, чтодемократические политические институты в том или ином обществе становятсядействительно эффективными лишь в результате длительного процесса развития иадаптации к условиям и традициям данного общества. В этой связи необхрдимоотметить, что эффективность демократических институтов, характерная для странЗапада, вопреки устоявшемуся мнению, возникла отнюдь не сразу, и для еедостижения понадобился чрезвычайно длительный и сложный исторический процессадаптации этих институтов к традициям, ценностям и нормам западного общества. Фактически,если не брать США и какой-то мере Великобританию, по-настоящему эффективнымидемократические институты в странах Запада стали только после второй мировойвойны. Даже во Франции с ее длительной историей попыток утверждения демократииэффективность и стабильность демократических политических институтов быладостигнута лишь в конце 1960-х гг., после утверждения Пятой республики иправления де Голля. В таких странах, как Италия, Испания, Португалия, Греция,это произошло еще позже — в 1970-е — 1980-е гг. Отсюда было бы совершеннонеправомерно рассчитывать на то, что в странах Латинской Америки, Юго-ВосточнойАзии, на постсоветском пространстве, где демократические институты утвердилисьлишь в 1980-е — 1990-е гг., они сразу стали бы стабильными и эффективными,органично сочетающимися с ценностями и нормами этих обществ.
С этой точки зрения, частозвучащие в отечественной и зарубежной прессе утверждения о принципиальнойнесовместимости демократии и демократических институтов с традициями и нормамироссийского общества являются по меньшей мере некорректными. Тот факт, чтодемократические институты лишь постепенно могут стать адаптированными иэффективными объясняет все зигзаги и повороты в утверждении и функционированиироссийских политических институтов. Было бы странно ожидать, что в течениедесяти лет в такой огромной стране, как Россия, демократия и демократическиеинституты, по сути впервые начавшие утверждаться, вскоре станут столь же укорененнымии столь же эффективными, как в развитых странах Запада. Более того,продиктованные сравнением российской и западной политических систем утвержденияо том, что основные политические институты в России не являютсядемократическими и всегда были лишены демократического содержания, являютсявесьма опасными, поскольку вольно или невольно оправдывают ликвидацию этихинститутов под предлогом их недемократичности.
Между тем российскую демократиюочень часто судят именно с позиций современной демократии развитых стран,неявно подразумевая, что Россия должна копировать институты этих стран и вовсем руководствоваться их опытом. При таком подходе, присутствующем у многихисследователей, публицистов и особенно журналистов, игнорируется то важноеобстоятельство, что утверждение и развитие данного института в любом обществепроходит по крайней мере три основные фазы. Первая фаза — формирование истановление данного института; вторая фаза — его легитимизация, укоренение вобществе и общественном сознании, адаптация к традициям и нормам, и лишь третьяфаза означает рост его эффективности, своего рода оптимизацию. Эти фазы могутпереплетаться, но, как правило, они разделены во времени и по сути, причемкритической и часто наиболее продолжительной является именно вторая фаза. Болеетого, вторая фаза утверждения демократических институтов может сопровождаться (ичаще всего сопровождается) перерывами, откатами к авторитаризму, за которымиследуют новые попытки утверждения демократических институтов в обновленном виде.Такого рода процессы были характерны для утверждения демократии, например, воФранции, Германии, Италии, Испании, Греции и ряде других стран. Не исключено,что подобные процессы может пережить и Россия, где демократические институтынаходятся именно во второй, наиболее длительной и сложной фазе своего развития.
Из сказанного, разумеется, неследует, что проблема повышения эффективности демократических (как, впрочем, ирыночных) институтов не стоит в современной России. Напротив, эта проблемастоит чрезвычайно остро, поскольку из-за невписанности многих новых институтовв систему государственного управления, неадаптированности их к условиям итрадициям российского общества, недостаточной поддержки демократическихинститутов политической элитой и массовыми слоями наблюдаются многочисленныесбои в функционировании этих институтов, а то и прямая их дискредитация. Поддержкасо стороны общества требуется тем или иным группам политической элиты лишьспорадически, пока они борются за власть и пока они вынуждены апеллировать кмассовым слоям. Как только эти элитные группы получают власть, внимание кподдержке со стороны общества тут же резко ослабевает. В таком жеспорадически-циклическом режиме функционируют и многие политические институты,например, институт выборов, политические партии и даже парламент[42].Все это безусловно сказывается на эффективности функционирования политическихинститутов.
Представляется, что ключевойпроблемой, от решения которой во многом зависит эффективность демократическихполитических институтов, является придание этим институтам социальнойнаправленности, возможность с их помощью осуществлять социальную политику винтересах достаточно широких слоев населения. В тех странах, где удавалосьобеспечить подобное сочетание демократических институтов с сильной социальнойполитикой, эти институты обретали необходимую легитимность и устойчивость, чтоделало их в итоге эффективными Так, в постфранкистской Испании сильнаясоциальная политика в условиях перехода к демократии обеспечила в периодправления социалистов устойчивость и эффективность новых демократическихинститутов[43].Там же, где демократические институты оказывались изолированными от решениянаиболее важных социальных проблем и были не в состоянии реализовать сильнуюсоциальную политику, они становились слабыми и неустойчивыми.
Очевидно, что сказанное прямоотносится к современному российскому обществу и его политической системе,которая развивается во многом автономно от социальной политики, от потребностейи нужд массовых групп. В связи с этим некоторые авторы уже предрекают скорую инеизбежную ликвидацию демократических политических институтов или приветствуютповорот к весьма нелиберальному авторитаризму, диктатуре, переход от реформ кконтрреформам. Однако, помимо тупиковости подобного радикального поворота, онеще и не располагает достаточной массовой базой. Несмотря на общую усталость отне слишком успешного проведения реформ, большинство российских граждан, какможно судить по данным массовых опросов, которые будут приведены ниже, не хотятрезких колебаний экономической и политической ситуации, слома политическихинститутов, изоляции России на международной арене. В то же время российскаяполитическая система в целом переживает очередную бифуркацию, когда возможныразличные (хотя и не равновероятные) варианты дальнейшего развития и когдатраектория движения политической системы еще не вполне предопределена.
/>3.2 Основныенаправления стабилизации политических процессов на основе регулированияналогообложения нефтяной отрасли
Среди перспективных направленийналоговой реформы в России важное место занимает совершенствованиеналогообложения нефтедобычи путем дифференциации налога на добычу полезныхископаемых (НДПИ) в зависимости от объективных геологических, экономических игеографических факторов.
Нефть в недрах — этовысоколиквидный ресурс, цена на которую быстро растет, в то время какнакапливаемая в Стабилизационном фонде выручка от ее продажи обесценивается. Приоценке запасов нефти важны не виртуально оцененные и учтенные в государственномбалансе запасов полезных ископаемых, а детально разведанные бурением и «подключенные»к сбытовой инфраструктуре.
Основная проблема действующегоНДПИ — единая ставка для всех месторождений, не позволяющая изымать часть ренты(природную, или дифференцированную ренту), которая связана с неоднородностьюфакторов производства (добыча нефти на освоенных месторождениях болееприбыльна, чем на истощающихся или удаленных).
В результате наблюдаетсянеобоснованное увеличение налоговой нагрузки на компании, работающие наистощенных месторождениях, находящихся на более поздних стадиях разработки. Так,в настоящее время около 60% всех отечественных запасов углеводородов относятсяк трудноизвлекаемым и более 80% учтенных месторождений классифицируются какмалые. В результате в стране простаивает каждая четвертая нефтяная скважина.
На развитие нефтедобычи ключевоевлияние оказывают такие факторы, как конъюнктура мировых цен на углеводороды иобеспеченность разведанными запасами, т.е. состояние минерально-сырьевой базы.
Поэтому при ограниченныхвозможностях влияния на рост мировых цен на энергоресурсы государство обязано нетолько контролировать, но и стимулировать рациональное недропользование, посути создавать экономические и административно-технические механизмы, которыеспособствовали бы повышению степени извлечения полезного ископаемого из недр. Внастоящее время система налогообложения нефтедобычи направлена на реализациютолько фискальной функции налогов. С помощью НДПИ и экспортных таможенных пошлинрентабельность разработки месторождения регулируется на «устье» скважины.Образующаяся за счет высоких цен сверхприбыль компаний в большей частиизымается в пользу государства (практика, распространенная во многихнефтедобывающих странах мира). Однако с ростом мировых цен на энергоресурсыувеличиваются и текущие эксплуатационные расходы недропользователей, чтоподвигает компании к исключению из добычного потенциала низкорентабельных,трудноизвлекаемых запасов нефти, переводу эксплуатационных скважин вбездействующий фонд. В итоге наступает объективное снижение темпов добычи всвязи с естественным старением месторождения и усредненным размером налоговыхизъятий, не учитывающим стадийность разработки месторождения, глубину залеганияпродуктивных пластов, удаленность промыслов от рынков сбыта внутри страны и приэкспорте.
По мнению О.А. Пястолова,проблема выравнивания системного снижения темпов добычи в России с учетомпрогнозируемого дальнейшего роста мировых цен на нефть должна решаться нафедеральном уровне.
Главная цель — сглаживаниеотрицательного воздействия высоких цен, увеличивающих затраты на добычу, и стимулированиевовлечения в разработку новых запасов углеводородов. Для скорейшего вывода месторожденийна стадию технологической схемы разработки целесообразно предоставлятьналоговые льготы в период их пробной и, возможно, опытно-промышленнойэксплуатации как наиболее эффективного этапа с позиции рациональногонедропользования. Кроме того, значительный рост эксплуатационных расходов независимоот географического местоположения месторождения приходится на завершающий этапего разработки, когда степень выработанности извлекаемых запасов составляет 80%и более. Это также является обоснованием необходимости введения льготной ставкипо НДПИ. Как показывают расчеты, эксплуатационные затраты на добычу растут взависимости от выработанности месторождения и при достижении его уровня 80%затраты на добычу многократно возрастают.
Целесообразно полностью отменитьНДПИ при выработанности запасов более 80% при условии применениянедропользователем методов интенсификации нефтеотдачи пластов и бурения дополнительныхэксплуатационных скважин.
Данная мера позволит повысить коэффициентизвлечения полезного ископаемого из недр, а также сохранить рабочие места врайонах с «падающей» нефтедобычей.
Известно, что чем выше цена нанефть на мировом рынке, тем меньше доходность российских нефтяных компаний.
То есть при высокой конъюнктурецен на нефть у компаний не хватает инвестиционных ресурсов для разработкисобственных месторождений.
В результате можно отметитьнеобходимость корректировки действующей формулы расчета НДПИ в целях сохраненияинвестиционного ресурса отрасли при повышении мировых цен на нефть, а также распространениянулевой ставки на мелкие месторождения, расположенные во всех нефтедобывающих регионахРоссии.
Нами доказано, что налоговоевоздействие на нефтегазовый комплекс, приводящее к падению отпускных цен напродукцию и повышению эффективности функционирования предприятий приводит кснижению инфляции и социальной дифференциации.
В этой связи предлагаетсяследующее.
1. Изменить систему расчета налогана добычу полезных ископаемых. Сумму налога рассчитывать как:
НДПИ = Vдн*К * (Pнвнутр * Rнвнутр + Pнэксп * Rнэксп), где
НДПИ — сумма налога на добычуполезных ископаемых,
Vдн — объем добытой нефти в баррелях, К — корректирующий коэффициент,
Pнвнутр- средняя цена барреля нефти на внутреннем рынке независимых нефтедобывающих инефтеперерабатывающих компаний в рублях;
Rнвнутр — доля объема продаж нефти на внутреннем рынке независимых нефтедобывающих инефтеперерабатывающих компаний в общем объеме продаж;
Pнэксп — средняя цена барреля нефти сорта «Юралс» на европейском рынке врублях;
Rнэксп — доля объема экспортированной нефти в общем объеме продаж.
Это позволит уменьшить налоговуюнагрузку на нефтяной сектор, «отвязать» расчет налога от экспортныхцен и сделать его более справедливым.
В 2006 году налог на добычуполезных ископаемых в нефтяном комплексе рассчитывался как произведение объемовдобычи, средней цены нефти сорта «Юралс» на европейском рынке,обменного курса рубля к доллару и корректирующего коэффициента. Средняя ценанефти на мировом рынке в 2006 году составила 10,5 тысяч рублей за тонну, в товремя как внутрироссийские цены на бензин не превышали 8,1 тысяч рублей затонну, а в середине года были ниже 6,0 тысяч рублей за тонну[44].
При существующей системе расчетарассматриваемого налога добыча нефти облагалась на основе экспортных цен внезависимости от специфики производственных подразделений. Получалось, что добычанефти, продаваемой на внутреннем рынке, облагалась по повышенной ставке, ипроисходил перенос относительных издержек с экспортирующих подразделенийкомпаний на внутрироссийские. Поэтому предлагается производить налогообложениев соответствии с долями экспортированной и проданной в России нефти в общемобъеме продаж.
2. Дифференцировать налог надобычу полезных ископаемых по степени «выработанности» месторождений,что увеличит эффективность нефтегазовых предприятий.
Нефтяные компании находятся вразных экономических условиях. Например, ОАО «Татнефть» имеет 66%месторождений с уровнем выработанности более 80%, в то время как у ООО «ТНК-BP Холдинг» таких скважин лишь 2%[45]. Получается,что предприятия, имеющие больше трудных для извлечения сырья месторождений,несут более высокую налоговую нагрузку.
Дифференциация налога на добычуполезных ископаемых позволит высвободить денежные средства тех компаний, вструктуре которых преобладают старые скважины, так как они будут облагатьсяменьшим налогом, а также подтолкнуть компании к более полной выработкеместорождений.
3. Усилить налогообложениеэкспортного сектора. При увеличении налоговой нагрузки на экспортирующийсегмент, производители направляют больше нефти для продажи внутри России, чтоприводит к увеличению ее предложения и падению цен на нефть и нефтепродукты.
/>Заключение
Существующий механизмгосударственно-правового регулирования развития нефтегазового комплекса, какпоказывает его организационно-структурный и экономико-сравнительный анализ,построен, исходя преимущественно из общефедеральных интересов, с игнорированиеминтересов крупных нефтегазодобывающих территорий. Данный интерес строится,исходя не только из долгосрочных общенациональных экономических интересовРоссийского государства, сколько из краткосрочных текущих интересов пополненияфедерального бюджета и стремлением сохранить в руках федерального правительстваосновные рычаги управления нефтегазовым комплексом страны. При этом характернойчертой современного механизма государственного регулирования нефтегазовогосектора экономики является произвольное, спонтанное соединение методоврегулирования, характерных для западноевропейских стран-импортеров нефти (навнутреннем рынке), с методами, направленными на защиту интересов России как нефтеэкспортирующейстраны (на внешнем рынке). По образцу, скопированному у стран-импортеров нефти,в РФ построена драконовская система налогообложения, при которой доля прямых икосвенных налогов в цене конечной продукции нефтяного сектора достигает 80%. Длястран-производителей нефти, как правило, характерны иные соотношения. Так, вСША доля налогов в цене нефтепродуктов составляет около 30%, а дифференциацияцен сырой нефти и нефтепродуктов существенно меньше, чем в странах ЗападнойЕвропы, то есть при сравнении подходов России и США, а также западноевропейскихгосударств к регулированию ВЭД очевидно стремление к максимальному изъятию впользу государства ценовой разницы между внутренней и внешнеторговой ценойсырой нефти и нефтепродуктов.
С учетом разнообразия условийдобывающих (сырьевых) перерабатывающих и потребляющих территорий возникаетзакономерный вопрос: в какой мере действующий механизм государственногорегулирования и распределения финансовых потоков выгоден соответствующим видамтерриторий? Очевидно, что все преимущества имеют территории, где развитанефтеперерабатывающая промышленность и соседние с ними территории-потребителинефтепродуктов, в силу незначительных транспортных расходов. И в проигрышномположении оказываются крупные добывающие нефтегазовые территории (например,Тюменская область) и те потребители нефтепродуктов, которые находятся назначительном удалении от поставщиков (например, Карелия, Мурманская область,Забайкалье, Дальний Восток).
Эта обусловлено высокой долейкосвенных налогов в ценах на нефтепродукты и пропорциями распределенияналоговых поступлений между бюджетами разных уровней. По нашим подсчетам, сучетом только налога на реализацию нефтепродуктов, потенциальный бюджетныйдоход перерабатывающей территории от производства одной тонны бензина марки ЛИ- 80 в 4-5 раз превышает рентный доход добывающей территории от добычи однойтонны сырой нефти. В целом переработка одной тонны сырой нефти приноситтерритории чистый доход только в виде налога на реализацию нефтепродуктов, в3-4 раза превышающий рентный доход, (поступающий в виде платежей за правопользования недрами) от добычи одной тонны сырой нефти.
И все же, реформа управления внефтегазовом секторе экономики (хотя и не доведенная до логического конца), помнению руководства Минэкономразвития РФ и Минтопэнерго РФ, позволиластабилизировать добычу нефти, значительно замедлить и сделать прогнозируемымитемпы падения добычи. С созданием нефтяных и газовых компаний удалосьпреодолеть кризис неплатежей в нефтегазовом комплексе. Полученные результатыорганизационно-структурных изменений объективно соответствуют сегодняшниминтересам добывающих территорий.
В то же время, несмотря наполученные положительные результаты проводимой реформы нефтегазового комплекса,есть основания опасаться серьезного ущемления интересов отдельных территорий ицелых регионов. Дело в том, что при разгосударствлении и приватизациинефтегазодобывающих объединений в основу был положен принцип сохранения «единогопроизводственно-технологического комплекса» и формирования российских«вертикально-интегрированных компаний», в целях создания «конкурентнойсреды в отрасли». Однако названные в нормативных правовых актах дваключевых понятия — «единый производственно-технологический комплекс» и«вертикально-интегрированная нефтяная компания» — далеко неравнозначные по своему реальному содержанию и наполнению. Единыйпроизводственно-технологический комплекс в нефтяной отрасли бывших СССР и РСФСРтрадиционно был представлен отдельными производственными объединениями (ПО),организованными по территориальному принципу. В их состав, по мнению добывающихорганизаций, входили практически все смежные и вспомогательные подразделениячисленностью 80-100 и более структурных единиц. В настоящее время, изменив лишь«внешний вид» (то есть став АО — акционерными обществами) и сохранивсвою внутреннюю сущность, эти структуры вышли из интегрированных компаний.
Поэтому в реальнойдействительности НК являются монополистами на подконтрольных им нефтегазовыхтерриториях, где власть принадлежит не федеральному правительству, и не органамгосударственного управления, выдающим лицензии на разведку и разработкуместорождений, а собственно этим компаниям или их дочерним структурам. Ониконтролируют всю отраслевую инфраструктуру в нефтегазодобывающих регионахЗападной Сибири и посредством этого регулируют возможность доступа внефтедобычу для конкурентных производителей. В настоящее время Тюменскаяобласть поделена между российскими НК. Открытыми для конкуренции остались восновном только слабоосвоенные, хотя и перспективные участки недр, где развитиепоиска и последующая их эксплуатация связаны с крупными затратами и высокимфинансовым риском. Прямо скажем, неподъемными для небольших фирм и компаний (какроссийских, так и иностранных). Таким образом, в настоящее время вЗападно-Сибирском регионе сложились реальные предпосылки ограниченияконкуренции в нефтегазодобыче со стороны НК, что объективно противоречитинтересам территорий. При этом речь идет не только об ограничении возможностейконкуренции для независимых производителей, не входящих в состав российских НКи ГП «Роснефть», но и между самими интегрированными компаниями.
Ход проводимой в нефтегазовомкомплексе структурной реформы показал, что отчетливо прослеживается стремлениенефтяных компаний (кстати, поддержанное Минтопэнерго РФ), к получению серьезныхналоговых и финансовых льгот, главными из которых являются такие, какосвобождение внутреннего оборота НК от уплаты налога на добавленную стоимость ивозможность использования внутренних расчетных (трансфертных) цен напромежуточную продукцию и услуги. Данные льготы наносят серьезный уронэкономическим интересам региона в силу резкого сокращения поступлений в бюджетыобластей от налогов на добавленную стоимость и на прибыль, а также от регулярныхплатежей на право пользования недрами. Основные нефтяные компании,осуществляющие добычу сырой нефти, являются компаниями экстерриториальными(«ЛУКойл», «ЮКОС», «Сиданко», «Сургутнефтегаз»,«Славнефть»), стремятся к переносу основных центров прибыли из сферыдобычи (обремененной не только налогами, но и рентными платежами) в сферупереработки нефти и реализации нефтепродуктов. Действующее налоговоезаконодательство это позволяет, так как не содержит достаточно эффективныхправовых норм, которые могли бы защитить интересы добывающих территорий. И этонесмотря на то, что трансфертное ценообразование официально неразрешено (хотя ине запрещено), многие нефтяные компании на практике уже давно и широкоприменяют внутренние расчетные цены. Так, например НК «ЛУКойл» впроцессе заканчивающейся перестройки своей финансово-организационной структурывзяла за основу схему внутренних взаиморасчетов, централизующих товарные иденежные потоки посредством специально созданной финансовой компании. В функциипоследней входит поставка всей конечной продукции внешним потребителям ипроведение расчетов с ними. Получается, при этом выручка распределяется междудочерними компаниями НК «ЛУКойл». Именно такие схемы традиционноиспользуются и другими интегрированными компаниями для внутренних расчетов втрансфертных ценах и при централизации финансовых ресурсов. Сюда же можноотнести получившие широкое распространение в Западной Сибири схемы, ущемляющиеправа территорий, основанные на так называемом давальческом сырье, то есть сохраненииза нефтедобывающими предприятиями права собственности на переданную (то естьеще непроданную) на переработку нефть и полученных из нее нефтепродуктов. Приэтом расчеты с территориальным бюджетом осуществляются на основе оптовых ценпредприятий на сырую нефть, а вся разница между ценами реализациинефтепродуктов и ценами на нефть оседает на счетах многочисленных «сателлитных»фирм и структур в других регионах страны и за рубежом.
Прошедшая в России в конце ХХ в.крупная организационно-структурная реформа управления в нефтегазовом комплексепривела к консолидации нефтяных компаний, изменению организационного иправового статуса входящих в их структуру предприятий. Большинство из нихпревратилось из юридически самостоятельных акционерных обществ (АО) в подразделенияи филиалы. В рамках названных выше консолидированных компаний изменился объем ипорядок внутренних товарно-денежных потоков и режим их налогообложения (например,по уплате налога на добавленную стоимость).
Выводы и предложения:
1. Необходимо сохранитьрегулирующие функции со стороны государства, а не проявление властныхполномочий в экономической сфере не только в нефтегазодобывающем сектореэкономики страны в целом, но и на уровне регионов, нефтегазодобывающихтерриторий.
2. Провести демонополизациюнефтяной промышленности, но не путем насильственного разукреплениясформированных НК, а посредством постепенного вывода из состава нефтяных АОспециализированных и обслуживающих подразделений и структурных единиц, незанятых непосредственно в сфере добычи нефти. Это можно сделать путемакционирования таких структурных единиц и подразделений; провестипринудительную продажу акций сторонним инвесторам, а вырученную сумму передатьнефтяным АО либо иным образом компенсировать их потери, например, посредствомпередачи таким АО в собственность иных активов.
3. Создавать в нефтегазовыхрегионах свои НК (по примеру ТНК), но при условии развития своейнефтепереработки, что позволит найти разумный баланс между интересами НК,добывающими территориями и населением: передать «ключ» от нефти игаза в руки одного губернатора (т.е. государства).
4. Избегать повсеместногопоглощения НК геологоразведочных организаций и организаций нефтегазовогостроительства, создавать компании сервисного профиля. Предоставление всех подрядовна выполнение работ осуществлять на тендерной основе, при обязательном участиив тендерных комиссиях не только представителей заказчика, но представителейтерриториальных органов власти. Это позволит создать цивилизованный иконкурентный рынок услуг и подрядных работ, без чего невозможно развитиеконкуренции в самой нефте- и газодобыче.
5. Существенно ограничить числолицензий на право поиска, разведки месторождений углеводородного сырья и добычунефти в пределах одного нефтяного района (с учетом имеющегося районирования икартографирования) для тех компаний, которые уже имеют необходимые лицензии ипо каким-то причинам еще не приступили к выполнению работ. Одновременноформировать конкурентную среду за право доступа к месторождениям иперспективным поисковым объектам. Внести такое предложение в соответствующиезаконодательные органы РФ и нефтегазодобывающих субъектов РФ.
6. Усилить нормы действующегоналогового законодательства в отношении доходов от реализации продукции вовнутрикорпоративном обороте с тем, чтобы исключить возможность резкогоотклонения внутрикорпоративных цен от уровня рыночных цен на соответствующуюпродукцию. Для этого внести в соответствующее отраслевое законодательствонормы, запрещающие, во-первых, применение трансфертных цен вовнутрикорпоративном обороте НК (такая норма присутствует в законодательныхактах многих стран-экспортеров нефти); во-вторых, полную централизациюфинансовых ресурсов НК до уплаты налогов.
/>Список использованнойлитературы
1. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998№146-ФЗ (в ред. Федерального закона от 17.05.2007 №84-ФЗ) // Российская газета,№148 — 149, 06.08.1998.
2. Федеральный закон Российской Федерации «Об особенностях несостоятельности(банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетическогокомплекса» от 24.06.1999 №122-ФЗ (в ред. Федерального закона от 18.07.2005№88-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 28.06.1999, №26, ст.3179.
3. Федеральный закон Российской Федерации «О техническом регулировании»от 27.12.2002 №184-ФЗ (в ред. Федерального закона от 09.05.2005 №45-ФЗ) // Парламентскаягазета, №1 — 2, 05.01.2003.
4. Федеральный закон Российской Федерации от 26.03.2003 №35-ФЗ «Обэлектроэнергетике» (в ред. Федерального закона от 18.12.2006 №232-ФЗ) // Собраниезаконодательства РФ, 31.03.2003, №13, ст.1177.
5. Федеральный закон Российской Федерации от 27.07.2006 №151-ФЗ «Овнесении изменений в главу 26 части второй Налогового кодекса РоссийскойФедерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательныхактов Российской Федерации» // Российская газета, №165, 29.07.2006.
6. Беккер А., Петрачкова А. За свободу бурения // Ведомости. — №40. — 09.03.2006
7. Белоусов Д.Р. О возможностях налогообложения дополнительных доходов внефтяной и газовой отраслях. Данные официального сайта Центрамакроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования. 2005. С.9.
8. Бляхер Л.Е., Огурцова Т.Л. Приключения легитимности власти в России, иливоссоздание презумпции виновности // Полис. 2006. №3.
9. Быков А.Г., Шалманов Г.Г., Толченков Н.И. Нормативно-правовоеобеспечение энергетической стратегии России // Энергетическая политика. 1995. Вып.1.С.5 — 12 и др.
10.Васильев С. Экономические предпосылки олигархии и авторитаризма всовременной России. М., 2001.
11.Волков Ю., Лубский А., Макаренко В., Харитонов Е. Легитимностьполитической власти: Методологические проблемы и российские реалии. М., 1996.
12.Герасимчук И. Мастера горизонтального бурения // Коммерсантъ. — №97. — 31.05.2005.- с. 20
13.Губин Е.П., Лахно П.Г. Правовое регулирование предпринимательскойдеятельности — сфера взаимодействия частноправовых и публично-правовых средств// Предпринимательское право Российской Федерации. С.56 — 64.
14.Захаров Ю.Ю. Правовые аспекты реформирования электроэнергетики. М.: Изд.дом «Арбитражная практика», 2005
15.Звягин В. Правовой лабиринт Чубайса. О проблемах законодательногообеспечения реформы электроэнергетики // Мировая энергетическая политика. 2003.№6. С.66 — 69.
16.Катренко В. Российскому ТЭКу нужна энергия добротных законов // ПланетаЭнергия. 2002. №1
17.Клеандров М.И. Нефтегазовое законодательство в системе российского права.Новосибирск: Наука, 1999
18.Клеандров М.И. Энергетика и право: что улучшать на базе научныхисследований // Энергетическое право. 2004. №1.
19.Курбанов Р.А. Правовое регулирование иностранных инвестиций в нефтяной игазовой промышленности. М.: Юриспруденция, 2005
20.Лапкин В.В., Пантин В.И. Политические ориентации и политические институтыв современной России: проблемы коэволюции // Полис, 6, 1999.
21.Лахно П.Г. Становление и развитие энергетического законодательстваРоссийской Федерации // Государство и право на рубеже веков: МатериалыВсероссийской конференции. М., 2001.
22.Лахно П.Г. Энергетическое законодательство Российской Федерации // Нефтегаз,энергетика и законодательство. 2001 — 2002. С.23 — 24
23.Лубский А.В. Государственная власть в России // Российская историческаяполитология. Курс лекций: Учебное пособие. / Отв. ред. С.А. Кислицын. Ростовн/Д., 1998. С.47-93.
24.Модернизация: зарубежный опыт и Россия. М., 1994, с. 19.
25.Нестеров Е.В. Налоги нефтегазового комплекса // Финансы, 2007, №5.
26.Нефть в обмен на удовольствие // Бизнес. 2006. №17 (282). С.8.
27.Осипова О. Реализация нефти на внутреннем рынке. Экономическая политикаот 19 июля 2006 года. Данные сайта Экспертного канала открытой экономики. С1.
28.Перчик А.И. Правовые проблемы развития трубопроводного транспорта вРоссии // Нефть, Газ и Право. 2005. №5.
29.Пивоваров Ю.С. Русская власть и публичная политика // Полис. 2006. №1. С.14.
30.Пивоваров Ю.С. Русская власть и публичная политика // Полис. 2006. №1. С.18-24.
31.Предпринимательское право Российской Федерации: Учебник для вузов / Отв.ред. Е.П. Губин, П.Г. Лахно. М.: Юрист, 2005.
32.Проблемы налоговой системы России: теория, опыт, реформа. М., 2000.
33.Салиева Р.Н. Правовое обеспечение развития предпринимательскойдеятельности в нефтегазовом секторе экономики. Новосибирск: Наука, 2001
34.Салиева Р.Н. Правовое обеспечение развития предпринимательства внефтегазовом секторе экономики: Автореф. дис… докт. юрид. наук. Тюмень, 2003
35.Сердюкова О. Кто ответит на «нефтяной» вопрос // Российскаягазета, 23.01.2008.
36.Стубберут Й.А., Аскхейм Л.О., Кокин В.Н. ТЭК Норвегии: состояние иправовое регулирование // Энергетическое право. 2005. №1. С.20 — 30 и др.
37.Татаринов Д. Оборонную мощь сменит энергетическая // Коммерсант. 2005.23декабря.
38.Тимакова Н. Услужили! Отечественный нефтесервис отчаянно борется сзарубежным «подкреплением» // Мировая энергетика. — 2006. — №2.
39.Хрилев Л.С., Давыдов Б.А., Орлов Р.В. Актуальность создания системыэнергетического законодательства в России // Энергетическая политика. 1999. Вып.4- 5. С.74 — 80
40.Чаадаев П.Я. Апология сумасшедшего // Чаадаев П.Я. Избранные сочинения иписьма.М., 1991. С.144.
41.Шестой обобщающий доклад по Энергетическому диалогу Россия — ЕС. Москва- Брюссель, октябрь 2005.
42.Электроны в свободной продаже. Интервью с Олегом Баракиным // Мироваяэнергетика. 2004. №2.С. 19 — 22.
43. Bresser L.,Maravall J., Przeworski A. Economic Reforms in New Democracies: ASocial-Democratic Approach // Latin American Political Economy in the Age ofNeoliberal Reform (Smith W., Acuma C., Gamara E., eds). New Brunswick and L.,1994, pp. 193-202.
44. Conrad R.,Shalizi Z., Syme J. Risk Sharing and Rankings of Alternative ContractInstruments. 1991
45.ENERGY POLICY ACT OF 2005. Conference report. Juli 27,2005. Ordered to be printed. США
46. Johnston D.International Petroleum Fiscal Systems and Production Sharing Contracts. Tulsa,1994, р.7.
47. Nellor D.,Sunley E. Fiscal Regimes for Natural Recource Producing Developing Countries. IMFPaper on Policy Analysis and Assessment, 1994