Розділ 1. Місцеві бюджети та бюджетний процес налокальному рівні: теоретичні основи і ретроспективний огляд
1.1Концептуальні та організаційно-правові засади місцевихбюджетів
Україна як суверенна держава перебуває сьогодні на шляху демократичноїпобудови. Перед нею стоять важливі соціально-економічні проблеми, вирішенняяких пов”язано із забезпеченням макроекономічної стабільності та економічногозростання, підвищенням ефективності та якості надання послуг населенню.
Одним із найголовніших інститутів економічного суверенітету державивиступає бюджет. Він забезпечує не тільки акумулювання коштів, необхідних дляфінансування держави, використовується не лише для часткового перерозподілудоходів із метою підтримання сприятливого соціального становища у державі, а йактивно впливає на економічні, соціальні, національні, регіональні процеси усуспільстві і впровадження вищими органами влади відповідної національноїстратегії розвитку, спрямованої на зміцнення державної безпеки.
Термін “бюджет” з”явився у середині XVIIIстоліття, однак, поширився у юридичних документах лише на початку XIX століття. Економічнанаука не досліджує термінологію, хоча це також важливо, і науковці звертаютьсвою увагу на історичні корені сучасного тлумачення бюджету.
Бюджет за своїм економічним змістом складна, багатогранна, різновекторнакатегорія, відзеркалююча явища, процеси, дії відповідної системи.
Радянська фінансова наука зосереджувала свою увагу на дослідженнісутності державного бюджету, а не бюджету загалом. За умов соціалізму, яквідомо, державний бюджет включав усі інші види бюджетів, які не булисамостійними (республіканські, місцеві). Не випадково, що уФінансово-кредитному словнику за редакцією В.Ф.Гарбузова та В.Н. Гаретовського(1984-1988 р.р.) поняття бюджет не пояснюється, а розглядаються окремі йоговиди (державний бюджет, бюджет міста, селища тощо) та форми (бюджет-брутто,бюджет-нетто).
Підхід щодо з”ясування суті бюджету як фінансового плану зберігся узаконодавчих документах із фінансових питань і нині. Так, Бюджетним КодексомУкраїни визначено, що “Бюджет – це план формування і використання фінансовихресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органамидержавної влади, органами влади Автономної Республіки Крим та органамимісцевого самоврядування протягом бюджетного періоду.”
Специфіка бюджету як економічної категорії полягає в тому, що вінбезпосередньо обумовлений рухом вартості і використовується для створенняцентралізованого фонду фінансових ресурсів. В ньому переплітається величезнагамма інтересів та протиріч. В першу чергу, це – інтереси суб”єктівгосподарювання по створенню централізованого фонду фінансових ресурсів.
За сутністю економічної категорії державний бюджет відображає грошовівідносини, які проявляються між державою, з одного боку, і підприємствами,організаціями, установами всіх форм власності і фізичними особами – з іншого,та існують з приводу утворення фонду грошових коштів держави і йоговикористання на розширене відтворення.
Об’єктом розподілу і перерозподілу, що здійснюється за допомогою бюджету,є валовий внутрішній продукт, а суб’єктів цього процесу завжди три контрагенти:держава, підприємці, населення. Консенсус інтересів суб”єктів перерозподілупостійно сприяє зростанню об”єкту перерозподілу і навпаки – зіткнення протирічведе до зменшення об”єму валового внутрішнього продукту.
Бюджет активно впливає на формування й вдосконаленнясоціально-економічної інфраструктури, яка в свою чергу, сприяє або гальмуєрозвиток виробництва.
Саме через сутність бюджету відбувається реалізація його функцій:розподільча, контрольна, регулююча та стимулююча. Зміст функцій, їхняспрямованість, характер реалізації залежить від особливостей економічнихпроцесів у державі.
Досліджуючи бюджет у системі планів, слід відзначити, що він посідаєцентральне місце і є основною ланкою в організаційній структурі фінансовоїсистеми. Це зумовлюється тим, що бюджет, будучи конститутивним документомфінансової системи, повинен забезпечувати усі розподільчі та нерозподільчіпроцеси в Україні. Тобто бюджет, як основний план грошових поступлень івидатків повинен забезпечувати їхній розподіл за основними напрямками навідповідні цілі згідно з соцвально-економічною політикою держави. Саме завдякисукупності інструментів і важелів бюджету, забезпечується функціонуваннябюджетної системи.
З огляду на запровадження таковго важливого принципу побудови бюджетноїсистеми, як самостійність, стало можливим вести мову про бюджет як такий, а нелише як про державний. Для порівняння: державний бюджет як сукупність усіхбюджетів країни замінено поняттям “Зведений бюджет”, яке точніше відображаєсутність цього документа. Бюджетним кодексом України введено також поняття“бюджети місцевого самоврядування”, до яких відносяться бюджети територіальнихгромад, сіл, селищ, міст та їх об”єднань.
Місцеві бюджети є складовою частиною місцевих фінансів. Вчення промісцеві фінанси як сукупність теоретичних положень про фінансове господарствота фінансову діяльність місцевих органів влади сформувалося в XIX столітті. Це було пов’язано із завершенням становлення в більшості країнЗахідної Європи й Північної Америки органів місцевого самоврядування тарегіональних органів влади, конституційним визнанням прав комун, общин,муніципалітетів, регіонів, провінцій, штатів та іншихадміністративно-територіальних утворень.
У Росії процес формування теорії місцевих фінансів як окремої галузіфінансової науки розпочався після земської реформи 1864 року. Наслідком цієїреформи стало створення інститутів земського самоврядування та демократизаціяміського управління.
Незважаючи на загалом позитивну роль земств у суспільно-політичному життікраїни, вони все ж таки були значно обмежені у своїх повноваженнях, малибюрократичний характер, який став на перешкоді їхнього подальшого вдосконаленнята розвитку.
В Українській Народній Республіці під керівництвом Центральної Ради в1917-1918 роках робилися спроби українізації земського та міськогосамоврядування із збереженням його інститутів та фінансових основ. Але післяліквідації Центральної Ради робота припинилася.
Радянський Уряд, як у Росії, так і в Україні, після 1917 року поетапноздійснив заходи з ліквідації органів місцевого самоврядування, націоналізаціїїхнього майна, формування нової системи місцевої влади на базі її радянськоїмоделі, автором якої був В.Ульянов (Ленін). Радянська влада не визнавалаінституту місцевого самоврядування. Сам Ленін називав земське самоврядування п’ятим колесом до воза.
Сформовані більшовиками місцеві ради вважалися органами державної влади імісцевого управління одночасно. Підхід радянської центральної влади до їхньогостатусу та повноважень в галузі фінансів неодноразово змінювався. В грудні 1918року Раднаркомом було затверджено положення про грошові засоби і витратимісцевих рад, де передбачалося утворення для кожної ради самостійного кошторису(бюджету на один місяць). Але діяльність місцевих рад в епоху воєнногокомунізму була хаотичною і погано організованою. В 1920 році було скасованоподіл на державний і місцевий бюджети. Їх об’єднали в єдиний загальнийдержавний бюджет.
Трохи згодом перехід до НЕПу започаткував відновлення місцевих фінансів.У жовтні 1921 року ВЦВК прийняв постанову “Про заходи щодо упорядкуванняфінансового господарства”. Цим актом він скасував об”єднання державного тамісцевих бюджетів. Згідно з цим декретом мало бути розроблено систему місцевихбюджетів.
26 квітня 1926 року ВЦВК СРСР затвердив Положення про місцеві фінансиСРСР. Трохи згодом в Україні було затверджено Положення про місцеві фінансиУРСР і введено його в дію з 1 жовтня 1926 року.
Незважаючи на вжиті заходи з відбудови місцевих фінансів у період НЕПу,реальної фінансової автономії місцеві ради так і не отримали. Місцевесамоврядування в СРСР навіть у той період не було визнано.
В 1930-1931 р.р. ухвалюється низка урядових рішень, спрямованих наорганізаційне оформлення сільських бюджетів. Справа в тому, що до цього часусільські бюджети складалися у формі дохідно-видатковох кошторисів, яківключалися до районних бюджетів. Тепер було поставлено за мету аби всі сільрадимали свої бюджети, за рахунок яких фінансувалися б усі адміністративні,господарські та культурні потреби сіл.
На формування інституту місцевих бюджетів значний вплив мала податковареформа 1930 р., яка докорінно змінила розмежування доходів між окремимиланками бюджетної системи. Податкова реформа привела до зменшення кількостіподатків та їх уніфікації.
Трохи згодом друга сесія Верховної ради СРСР затвердила єдиний державнийбюджет на 1938 рік, до якого було включено і місцеві бюджети.
Бюджетна система характеризувалася суворою централізацією. Така ознакабула притаманна і місцевим бюджетам. Органи місцевого самоврядування малиобмежені права в галузі використання коштів місцевих бюджетів, вишукуваннідодаткових доходних джерел, справленні місцевих податків і зборів тощо.
Новий стан у розвитку місцевих бюджетів почався наприкінці 1950-х роківіз прийняттям 30 жовтня 1959 року Закону “Про бюджетні права Союзу РСР тасоюзних республік”, який визначив основи бюджетного права на весь час існуваннясоціалістичної держави. Згідно з цим законом ради депутатів трудящих моглизбільшувати загальні суми доходів і загальні суми видатків без зміни розміріввідрахувань від загальносоюзних державних податків і доходів, передбаченихдержавним бюджетом УРСР для місцевих бюджетів. Суми перевищення доходів надвидатками за місцевими бюджетами, що утворилися на кінець року, залишалися врозпорядженні виконавчих комітетів рад і витрачалися на їхній розсуд нафінансування народного господарства та соціально-культурні заходи.
У 1960-х-1980 роках ухвалюється низка законодавчих актів, спрямованих напосилення ролі місцевих рад депутатів трудящих, зміцнення економічної основи їхфункціонування.
У 1970-ті роки в розпорядження місцевих рад і, насамперед, районних іміських було передано велику кількість підприємств та організацій місецовоїпромисловості, побутового обслуговування населення, комунального господарства,торгівлі та інших закладів, що раніше знаходилися у віданні вищестоячих рад.
В 1980 році був ухвалений союзний закон, який визначив основніповноваження крайових, обласних, а також рад автономних областей та автономнихокругів. В галузі бюджету було окреслено такі права, як утворення фондівнепередбачених видатків, повне або часткове звільнення від сплати подоходногоподатку колгоспів, які постраждали внаслідок стихійного лиха, встановлення напідставі середніх ставок сільськогосподарського податку для області ставкиподатку для окремих районів і населених пунктів.
В 1981 році в доходи місцевих бюджетів введено ресурсний платіж – 50%плати за воду. В 1985 році було вирішено провести експеримент із передачісоюзними об”єданнями і підприємствами відрахувань до місцевих бюджетів урозмірі до 10% від прибутку, одержуваного, головно, від реалізації товарівнародного споживання. Але, через труднощі, переважно, технічного змісту булоприйнято рішення щодо проведення відрахувань до місцевих бюджетів від усьогоприбутку, одержаними підприємствами вищестоячого підпорядкуванн. Окрім цьогобули здійснені інші заходи щодо зміцнення дохідної бази місцевих бюджетів, дояких зараховувалися:
— частина прибутку республіканського Головного управління Держстраху;
— 10% від додаткового прибутку, одержаного підприємствами союзного тареспубліканського підпорядкуання від реалізації нової високоефективноїпродукції виробничо-технічного призначення;
— кошти, одержані завдяки введенню тимчасових надбавок до роздрібних цінна товари народного споживання поліпшеної якості і в розмірі до 50% від сум,запланованих як надходження до державного бюджету союзної республіки;
- податок з обороту, який сплачувавсяоб”єднаннями, підприємствами та організаціями місцевої промисловості,побутового обслуговування населення та споживчої кооперації.
У 1987 році приймається урядова постанова щодо перебудови господарськогомеханізму та підвищення ролі Міністерства фінансів в нових умовахгосподарювання. Нею визначається, що підприємства усіх міністерств та відомствповинні брати участь у формуванні доходів місцевих бюджетів.
Місцеві ради народних депутатів не визнавалися органами місцевогосамоврядування, а діяли як місцеві органи державної влади й управління.
Перелік завдань, які були поставлені перед місцевими радами в періодіснування соціалістичної держави, формально відображав основні функції, яківиконують органи місцевого самоврядування, проте конкретний механізм реалізаціїцих завдань і ті прийоми та методи, що практично використовувалися, мали ознакикомандно-адміністративної системи. І все ж таки залучення широких верствнаселення до участі в роботі рад, набуття ними певного політичного досвіду, атакож зміни, які відбувалися у 80-х роках, і привели до краху соціалістичноїімперії, створили необхідне підгрунтя для відновлення та розвитку інститутумісцевого самоврядування на теренах незалежної української держави.
В Україні 7 грудня 1990 року уперше серед республік колишнього СРСРухвалюється Закон “Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР тамісцеве самоврядування”. Цей закон був покликаний створити правове підгрунтядля впровадження і розвитку системи місцевого самоврядування. Власне, саме цейдокумент ознаменував відродження інституту місцевого самоврядування в Україні,спотвореного за радянських часів.
Цим законом була закріплена самостійність місцевих рад народних депутатіву розробці, затвердженні й виконанні місцевих бюджетів; неприпустимість прицьому втручання вищестоячих органів; зазначалося, що місцеві бюджети однихадміністративно-територіальних утворень не включаються до бюджетів інших;визначено перелік дохідних джерел та напрямків витрачання коштів місцевихбюджетів, а також основні засади бюджетного регулювання. Ці питаннязумовлювалися контекстом майже одночасного ухвалення Закону Української РСР“Про бюджетну систему Української РСР” від 5.12.1990 р., де вперше булазроблена сроба чіткого розмежування доходів і видатків між ланками бюджетноїсистеми.
Прийнята 28 червня 1996 року Конституція України закріпила існуваннямісцевого самоврядування, яке визначається й гарантується державою (ст.7).Принципово новим у Конституції є підхід щодо визначення первинного суб”єктамісцевого самоврядування, яким визнана територіальна громада, а неадміністративне утворення (як це було встановлено Законом Української РСР “Промісцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування”).
Місцеве самоврядування, записано у Конституції, є правом територіальноїгромади – жителів села чи добровільного об”єднання у сільську громаду жителівсіл, селища, міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межахКонституції і законів України.
Органами місцевого самоврядування є сільські, селищні, міські ради таїхні виконавчі органи. Районні й обласні ради представляють спільні інтереситериторіальних громад.
В основному законі України знайшли відображення основні фінансові аспектизабезпечення функціонування місцевого самоврядування. Так, у ст.142 зазначено,що матеріальною та фінансовою основою місцевого самоврядування є кошти, земля,природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст,районів у містах, а також об”єкти їхньої спільної власності, що перебувають вуправлінні районних та обласних рад.
Конституцією надана можливість територіальним громадам об”єднувати надоговірних засадах об”єкти комунальної власності, кошти бюджетів для виконанняспільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств,організацій і установ.
Надзвичайно важливим є положення основного закону про те, що державафінансово підтримує місцеве самоврядування, бере участь у формуванні доходіввідповідних бюджетів. Крім того зазначено, що витрати органів місцевогосамоврядування, які виникають унаслідок рішень державної влади, компенсуютьсядержавою.
У Конституції знайшли відображення основні права органів місцевогосамоврядування, повноваження, пов”язані з матеріальною та фінансовою основоюїхнього існування, серед них:
управління органами місцевого самоврядування майном, що є у комунальнійвласності;
затвердження місцевих бюджетів;
контроль за виконанням місцевих бюджетів;
запровадження місцевих податків і зборів;
утворення, реорганізація й ліквідація комунальних підприємств, установ таорганізацій, контроль за їхньою діяльністю.
В основному законі зазначено, що органам місцевого самоврядування можутьнадаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади.
Згідно із статтею 143 Конституції України, обласні та районні бюджетивідповідають за реалізацію спільних програм соціально-економічного такультурного розвитку за рахунок коштів місцевих бюджетів та державного бюджету,всупереч колишній практиці. У статті 143 визначено далі, що держава може, якщовважає за потрібне, делегувати видаткові повноваження органам місцевогосамоврядування. У разі, коли відбувається таке делегування, держава маєпрофінансувати здійснення цих повноважень за рахунок трансфертів із державногобюджету, або шляхом віднесення окремих загально-державних податків до місцевогобюджету.
Закон “Про місцеве самоврядування в Україні” був ухвалений 21 травня 1997року. Він конкретизував основні положення Конституції щодо місцевогосамоврядування, визначив основні організаційні питання функціонування інститутумісцевого самоврядування, детально окреслив повноваження рад, їхніх голів,виконавчих органів, а також організаційно-правову матеріальну й фінансовуоснову місцевого самоврядування.
У цьому Законі (ст.2) дано визначення терміну “місцеве самоврядування” як“гарантоване державою право та реальна здтаність територіальної громади –жителів села чи добровільного об”єднання у сільську громаду жителів кількохсіл, селища, міста – самостійно або під відповідальність органів та посадовихосіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межахКонституції і законів України”1.
____________________
1.Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні”від 21 травня 1997 р. //Відомості Верховної Ради України.-1997-№24.-с.381.
Такий підхід щодо тлумачення місцевого самоврядування максимальнонаближає законодавчі норми до вимог Європейської хартії місцевогосамоврядування.
Закон “Про місцеве самоврядування в Україні”, віддзеркалюючи положенняст.143 Конституції України та розширюючи їх, передбачає, що у бюджетахмісцевого самоврядування мають виділятися видатки, пов”язані з виконаннямвласних (самоврядних) та делегованих повноважень, які фінансуватимуться зрізних джерел доходів.
Повноваження виконавчого та представницького органіввлади в галузі бюджету
Повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад
Повноваження обласних та районних
Державних адміністрацій
· складання проекту місцевого бюджету, подання його на затвердження відповідної ради, забезпечення виконання бюджету;
· щоквартальне подання раді письмових звітів про хід і результати виконання бюджету;
· підготовка і подання відповідно до районних, обласних рад необхідних фінансових показників і пропозицій щодо складання проектів районних і обласних бюджетів;
· встановлення за узгодженим рішенням відповідних рад порядку використання коштів та іншого майна, що перебувають у спільній власності територіальних громад;
· залучення на договірних засадах коштів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, розташованих на відповідній території, та коштів населення, а також бюджетних коштів на будівництво, розширення, ремонт і утримання на пайових засадах об’єктів соціальної і виробничої інфраструктури та на заходи природного середовища;
· об’єднання на договірних засадах коштів відповідного місцевого бюджету та інших місцевих бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування комунальних підприємств, установ та організацій, вирішення інших питань, що стосуються спільних інтересів територіальних громад;
· здійснення відповідно до закону контролю за дотриманням зобов’язань щодо платежів до місцевого бюджету на підприємствах в організаціях незалежно від форм власності;
· підготовка і внесення на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідно районів і областей, цільових програм з інших питань, а в місцях компактного проживання національних меншин – також програм їх національно-культурного розвитку, проектів рішень, інших матеріалів з питань, передбачених цією статтею;
· забезпечення виконання рішень ради
· підготовка і подання до відповідних органів виконавчої влади фінансових показників і пропозицій до проекту Державного бюджету України;
· об’єднання на договірних засадах коштів підприємств, установ та організацій, розташованих на відповідній території, і населення, а також бюджетних коштів на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання на пайових засадах об”єктів соціальної і виробничої інфраструктури, шляхів місцевого значення та на заходи щодо охорони навколишнього природного середовища.
Виключна компетенція сільських, селищних, міських рад
Виключна компетенція обласних та районних рад
· затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього;
· затвердження звіту про виконання відповідного бюджету;
· встановлення місцевих податків і зборів та розмірів їх ставок у межах, визначених законом;
· прийняття рішень щодо випуску місцевих позик;
· прийняття рішень щодо отримання позик з інших місцевих бюджетів та джерел, а також щодо передачі коштів з відповідного місцевого бюджету;
· прийняття рішень щодо надання відповідно до чинного законодавства пільг по місцевих податках і зборах;
· прийняття рішень про наділення органів самоорганізації населення окремими власними повноваженнями органів місцевого самоврядування, а також про передачу коштів, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для їх здійснення;
· затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування;
· встановлення для підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, розміру частки прибутку, яка підлягає зарахуванню до місцевого бюджету.
· Затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідно району, області, цільових програм з інших питань, заслуховування звітів про їх виконання;
· затвердження відповідно районних, обласних бюджетів, внесення змін до них, затвердження звітів про їх виконання;
· розподіл переданих з державного бюджету коштів у вигляді дотацій, субвенцій відповідно між районними бюджетами, місцевими бюджетами міст обласного значення, сіл, селищ, міст районного значення;
· вирішення в установленому законом порядку питань щодо управління об’єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад;
· прийняття рішень щодо делегування місцевим державним адміністраціям окремих повноважень районних, обласних рад;
· прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів;
· встановлення відповідно до закону місцевого збору за проїзд по території прикордонних областей автотранспорту, що прямує за кордон, визначення порядку його сплати.
Головним інститутом у системі фінансів місцевих органів влади є місцевийбюджет. В Бюджетному кодексі України (стаття 5) сказано, що “Місцевимибюджетами визнаються бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районнібюджети, бюджети районі у містах та бюджети місцевого самоврядування. Бюджетамимісцевого самоврядування визнаються бюджети територіальних громад сіл, селищ,міста та їх об’єднань”.
З цього визначення можна сказати, що структура місцевих бюджетіввизначається адміністративно-територіальним поділом України. Кожна самостійна адміністративно-територіальнаодиниця свторює власний бюджет, який є фінансовою основою діяльності місцевихорганів влади.
На сьогоднішній день в Україні функціонують такі місцеві бюджети:республіканський бюджет Автономної Республіки Крим, 24 обласних бюджети, міськібюджети міст Києва і Севастополя, 443 міські бюджети міст обласного і районногопідпорядкування, 490 районних бюджетів,120 районних у містах бюджетів, понад900 селищних бюджетів, а також понад 10 тис. сільських бюджетів. Усього майже12 тис. місцевих бюджетів.
Крім цих бюджетів, в Україні є ще й система зведених бюджетів.
Згідно із статтею 6 Бюджетного Кодексу України “Зведений бюджет єсукупністю показників бюджетів, що використовуються для аналізу і прогнозуванняекономічного і соціального розвитку держави”.1
Зведенийбюджет України включає показники Державного бюджету України, зведеного бюджетуАвтономної Республіки Крим та зведених бюджетів областей міст Києва іСевастополя.
______________
1. “Бюджетний кодекс України” від 21 червня 2001 р.№2542-ІІІ// “Урядовий кур”єр” № від 24.07.2001 р. с.
Виходячи із вищенаведеного, на нашу думку,доцільніше вживати термін “система бюджетів України”, аніж бюджетна системаУкраїни, так як цей термін відображає сукупність самостійних місцевих бюджетів,які не включаються до складу державного бюджету і один до одного.
Проте, термін бюджетна система України є і вКонституції України, і в Бюджетному Кодексі і означає сукупність державногобюджету та місцевих бюджетів, побудована з урахуванням економічних відносин,державного і адміністративно-територіальних устроїв і врегульована нормамиправа.
Проведене вище досляджіення концептуальних таорганізаційно-правових засад місцевих бюджетів лдає підставу зробити висновок,що:
1) за часів радянської влади інститут місцевогосамоврядування був спотворений і лише в 90-х роках ХХ століття було сформованоцей інститут влади, фінансова незалежність якого є важливою передумовоюпобудови демократичної держави;
2) незважаючи на прийняття у 1917-1990 рокахвідповідних законодавчих актів, спрямованих на зміцнення позицій місцевогосамоврядування, докорінних змін у сфері місцевих бюджетів не відбулося тому, щовони функціонували в межах наявної бюджетної системи, яка вирізнялася дужевисоким ступенем централізації, тобто самостійність місцевих бюджетів усоціалістичні часи була тільки декларативною.
1.2 Бюджетна політика України та проблемиформування і розподілу бюджетних ресурсів
“Бюджетна політика – інструктивне регулюванняекономіки для підтримання певного рівня валового національного продукту,зайнятості та соціального забезпеченя”1. В.М. Опарін подаєвизначення бюджетної полтики як”діяльність щодо формування бюджету держави,його збалансування, розподіл бюджетних коштів тощо”2.Залежно відструктури бюджетних видатків ця політика може мати соціальне чи військовеспрямування. Крім того, бюджетна політика визначає засади бюджетного устроюкраїни і побудови її бюджетної системи, а також організацію міжбюджетнихвідносин. Бюджетна політика є складовою фінансової політики держави.
Сутність реалізації фінансової політики задопомогою бюджетних асигнувань полягає у визначенні напрямів, обсягів і формфінансування окремих суб’єктів, галузей, регіонів. Оптимізація розподілубюджетних коштів з позицій забезпечення як вирішення пріоритетних завдань, такі досягнення збалансування розвитку економіки і соціальної сфери становитьсутність бюджетної політики держави. Можливості цієї політики визначаютьсярівнем та обсягами бюджетної централізації ВВП – чим вони вищі, тим більшийфінансовий потенціал держави. Однак тут виникає протиріччя між інтересамидержави та юридичних і фізичних осіб, адже чим вищий рівень бюджетноїцентралізацї ВВП, тим нищий рівень самофінансування як провідної і висхідноїформи фінансового забезпечення.
____________________________________
1.“Економічна енциклопедія”, Київ, Видавничий центр“Академія”, 2000, т.1, с.123.
2. В.М. Опарін “Фінанси”, Київ, 2001, с.48.
Реалізація фінансової політики, у якій переважають засадисамофінансування, здійснюється насамперед за допомогою податкової політики. Вїї основі лежить визначення оптимального рівня оподаткування виходячи, з одногобоку, з необхідності забезпечення підприємств достатніми для їх діяльності ірозвитку коштами, а з іншого – забезпечення держави достатніми доходами.Механізм цієї політики грунтується на встановленні певного рівня ставокподатків, використання цілеспрямованих пільг для окремих підприємств, галузей,регіонів, тощо.
Установлення пріоритетності інтересів підприємств чи держави визначаєпереважаючу роль інструментів податкової чи бюджетної політики. Адже головне уреалізації того чи іншого завдання – це повне забезпечення його необхіднимикоштами. Вони можуть бути сформовані самим підприємством за умови поміркованогооподаткування його доходів, або надані з бюджету, коли власних доходів невистачає унаслідок високого рівня їх вилучення в бюджет.
На перший погляд, для фінансування забезпечення не має значення, зарахунок чого будуть вирішуватися конкретні завдання. Врешті-решт величинадоходів, сформованих у суспільстві на основі певного обсягу ВВП, є незмінною,незалежно від того, як вони розподіляються і перерозподіляються. Однак зпогляду ефективності фінансової політики самофінансування є значно дійовішоюформою, ніж бюджетні асигнування. Підприємство завжди намагається зберегти таефективно використати власні фінансові ресурси і доходи. Бюджетні асигнуванняяк безплатні ресурси, мають менш ефективний вплив і тому повиннівикористовуватися для збалансування тих перекосів, які неможливо виправити задопомогою інших форм.
Встановлення урядом конкретних цілей і завдань поліпшує якість іформації,аналізу та прийняття рішень у бюджетному процесі. Але оскільки політики схильніуникати цього, можливо, необхідно запровадити офіційний політичний процес. Віндасть доречну інформацію на початку бюджетного процесу; визначить сфери, в якихіснуюючу політику і програми слід переглянути більш ретельно і де єнеобхідність прийняти відповідне законодавство. Бюджетний процес, який триваєбез конкретного політичного керівництва, втрачає багато часу і не слугуватиметим, хто приймає рішення, належним чином.
З метою належного розуміння і застосування політики уряду процесіскладання бюджету, її слід чітко задокументувати.
На нашу думку, потрібно здійснити окреме стратегічне чи політичнепланування, що дасть змогу розробити основні політичні ініціативи передвиданням згідно Бюджетного кодексу інструкцій до бюджету. Типовий процесстратегічного чи політичного планування: 1) оцінюеє пропозиції щодо основнихпитань; 2) встановлює завдання, зміст програм, відповідальність і витрати длякожної ініціативи; і 3) визначає пріоритети з-поміж різних пропозицій.
Процес розробки політики повинен починатися раніше процесу складаннябюджету.
Політичні рішення щодо формування головного фінансового плану державизнаходять своє відображення у формі Послання Президента, постанови КабінетуМіністрів, основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період.
Законом “Про бюджетну систему України” від 29.06.1995 р. передбачалося,що Верховна Рада України не пізніше 15 червня поточного року розробляє інадсилає Президенту України спеціальну постанову (бюджетну резолюцію) проосновні напрями бюджетної політики на наступний бюджетний рік. Основноюновацією, щодо визначення бюджетної політики, запропонованою БюджетнимКодексом, є відсутність такого документа, як Бюджетна резолюція на наступнийрік. Досвід її існування у царині вітчизняного бюджетотворення засвідчив вадиїї декларативності, багатослівності і необов’язковості для уряду. Натомість БюджетнимКодексом запропоновано запровадити процедуру слухань з питань бюджетноїполітики. Основою цих слухань є доповідь прем’єр-міністра або (за йогодорученням) міністра фінансів про Основні напрями бюджетної політики нанаступний період. В цій доповіді повинні міститися пропозиції КабінетуМіністрів України щодо:
1) граничного розмірудефіциту (профіциту) Державного бюджету України у відсотках до прогнозногорічного обсягу валового внутрішнього продукту;
2) частки прогнозного річногообсягу валового внутрішнього продукту, що перерозподіляється через зведенийбюджет України;
3) граничного обсягудержавного боргу та його структури;
4) питомої ваги обсягуміжбюджетних трансфертів у видатках Державного бюджету України і коефіцієнтавирівнювання для місцевих бюджетів;
5) питомої ваги капітальнихвкладень у видатках Державного бюджету України та пріоритетних напрямів їхвикористання;
6) взаємовідносин Державногобюджету України з місцевими бюджетами в наступному бюджетному періоді;
7) змін до законодавства,прийняття яких є необхідним для реалізації бюджетної політики держави;
8) переліку головнихрозпорядників коштів Державного бюджету України;
9) захищених статей видатківбюджету;
10) обгрунтування необхідностіподілу бюджету на загальний та спеціальний фонди.
Верховна Рада України або схвалює, або бере до уваги зазначений документ.
Важливим документом, що визначає бюджетну політику на місцевому рівні єпрограма економічного і соціального розвитку відповідноїадміністративно-територіальної одиниці.
У програмі економічного та соціального розвитку відповідноїадміністративно-територіальної одиниці на наступний рік повинні бутивідображені:
1. Аналізсоціально-економічного розвитку адміністративно-територіальної одиниці запопередній і поточний роки та характеристика головних проблем розвитку їїекономіки та соціальної сфери.
2. Стан використанняприродного, виробничого, науково-технічного та трудового потенціалу, екологічнаситуація.
3. Можливі шляхи розв”язанняголовних проблем розвитку економіки і соціальної сфери.
4. Цілі та пріоритетисоціально-економічного розвитку в наступному році.
5. Система заходів органівмісцевого самоврядування щодо реалізації соціально-економічної політики звизначенням термінів виконання та виконавців.
6. Основні показникисоціально-економічного розвитку адміністративно-територіальної одиниці (покожному напрямку).
7. Дані про отримання тавикористання доходів від розпорядження об”єктами права комунальної власності,ефективності використання об”єктів права комунальної власності, показникирозвитку підприємств та організацій, що є об”єктами права комунальноївласності.
8. Місцеві програми.
Поточна бюджетна політика визначає обсяг бюджету, балансові показники,обсяг резервного фонду і розподіл ролей між різноманітними бюджетнимичинниками.
Становлення бюджетної політики держави відбувалося в умовах глибокоїкризи, що дісталась Україні у спадок від Радянського Союзу.
Динаміка формування і використання фінансових ресурсів країни за цейперіод вказує на повне руйнування тих складових і пропорцій, які ще в 1990 роцібільш-менш відповідали вимогам щодо підтримки процесу розширеного відтворення векономіці України. Якщо темп зростання національних доходів в 1993 році проти1990 року прийняти за 1, то одержуємо збільшення обсягів фінансових ресурсів нарівні коефіцієнта 1.57, доходів бюджету – відповідно, 1.32, дефіциту бюджету ікредитів НБУ – 2.12 “Номінованому” зростанню обсягу фінансових ресурсівпротистоїть підвищення цін у промисловості, роздрібних цін і тарифів на платніпослуги. Частка прибутку і нарахувань на заробітну плату збільшилася майжевдвічі. Саме ці чинники, а також дефіцит бюджету, що з’явивсяз 1991 року і кредит НБУ (з 1992 р.) на так званий поточний розрив унадходженнях до бюджету визначили зростання обсягу фінансових ресурсів.
Більш значні структурні зрушення мали місце у видатковій частині бюджету.В 1993 році питома вага витрат на фінансування народного господарства знизилася(проти 1990р.) більш як удвічі і досягла 22%. Найбільшу частку вконсолідованому бюджеті країни займали видатки на соціальний захист населення –32,1%.
Таким чином, бюджет став підоймою, з одного боку, нагнітання інфляції(дефіцит бюджету, кредит НБУ, підвищення питомої ваги національного доходу,розподілюваного через бюджет), а з другого,- перенаправлення доходів суб’єктівгосподарювання (хоч вони й інфляційні) ”на користь населення”.
Ще два моменти, які свідчать про практичну відсутність управліннябюджетною ситуацією в країні. За 9 місяців 1994 року реальні доходи зведеногобюджету по відношенню до затверджених на рік досягли 71,3%. Але по окремихстаттях розбіжність дуже велика – від 0 до 366,5%. Парадокс у тому, що“нульові” надходження (від транзиту нафти, газу і аміаку, від різниці в ціні нагаз, від компенсації за міжурядовими угодами, від НБУ) займали в затвердженомубюджеті близько 13%, тобто “бездефіцитний” державний бюджет було створеноштучно (на 1 жовтня 1994 року дефіцит зведеного бюджету по відношенню до йогодоходної частини без урахування кредитів НБУ досягав 23,1%). Щодо “великих”процентів (понад 200) виконання по окремих статтях, то їх частка в державномубюджеті становила по відношенню до його затвердженого обсягу – 3,7%.
Подібна ситуація склалася із виконанням видаткової частини зведеногобюджету. При загальному рівні її виконання на 87,8%, розбіжність поосновнихстаттях становила від 35,7% (охорона навколишнього середовища) до246,9% (житлово-комунальне і шляхове господарства).
Не реалізовано на практиці неодноразово проголошений принциппріоритетності направлення витрат в умовах невиконання доходної частинибюджету. За 9 місяців 1994 року видатки на науку становили 52,3% від обсягу,прийнятого на 1994 рік, витрати на соціальний захист населення – відповідно,69,9%, тоді як фінансування народного господарства – 96,8%, а органівзаконодавчої та виконавчої влади – 85,2%.
Усе це свідчить про відсутність проведення в період 1993-1994 роківвиваженої стратегічно направленої бюджетної політики.
У 1995-1998 рр. було змінено структуру бюджетних видатків, значноскорочено фінансування галузей економіки та надання бюджетних позичок. У тойсамий час зростала питома вага видатків на соціальний захист населення,соціально-культурну сферу.
Одночасно відбувалося глибоке реформування фінансової системи, вживалисязаходи щодо забезпечення ефективного витрачання державних коштів, зміцненняфінансів суб’єктів господарювання, удосконалення податкової системи, виконаннязовнішніх і внутрішніх боргових зобов’язань. Така орієнтація бюджетної політикивимагала жорсткої залежності державних витрат від надходжень до бюджету.Зменшено питому вагу бюджетних асигнувань на фінансування капітальногобудівництва за рахунок розширення практики використання інших інвестиційнихджерел, у тому числі шляхом продажу об’єктів незавершеного будівництва, а такожакцій, паїв і облігацій, залучення кредитних ресурсів.
Із створенням у 1995 р. Державного казначейства України булозапочатковано казначейське обслуговування виконання Державного бюджету України.
Розпочато реформування бюджетних відносин між центральним та регіональнимрівнями влади на основі розподілу відповідальності за розв’язання економічних ісоціальних проблем країни та окремих адміністративно-територіальних утворень. Улипні 1996 р. була затверджена структура бюджетної класифікації України, якастала базою для створення єдиної інформаційної системи зведення державнихдоходів та видатків на всіх рівнях влади, забезпечення загальнодержавної іміжнародної порівнянності бюджетів.
Згідно з Указом Президента України “Про заходи щодо забезпеченнянаповнення Державного бюджету України та посилення фінансово-бюджетноїдисципліни” в 1997 р. був запроваджений єдиний кошторис бюджетних установ та їхщомісячна звітність, встановлено черговість витрачання бюджетних коштів іперсональну відповідальність за використання коштів за призначенням.
Одним з найважливіших напрямів удосконалення бюджетної системи став,започаткований Указом Президента України від 11 травня 1999 р. “Про основнізасади складання проекту Державного бюджету України на 2000 рік”, процесскорочення кількості головних розпорядників бюджетних коштів та підвищення їхвідповідальності за стан управління бюджетними ресурсами, реформуванняміжбюджетних відносин. Якщо у 1999р. кількість розпорядників становила більше170, то у 2000-2001 рр. – 81. Цей процес сприяв підвищенню прозоростінадходження та використання бюджетних коштів, а також посиленню контролю за їхвикористанням.
З 1999р. почала впроваджуватися система функціонування єдиного рахункуДержавного казначейства по обліку коштів державного бюджету, що дозволяє значнозменшувати термін проходження платежів від платників податків і в короткийстрок спрямовувати їх на фінансування видатків бюджету.
У 2000 році було вжито низку заходів щодо розв’язанняструктурних проблем у бюджетній сфері. Було обмежено негрошові форми бюджетнихрозрахунків з 10,2% у 1999 р. до 0,1% у 2000р. по державному бюджету та по місцевих– відповідно з 28% до 1,7%. Скасовано ряд пільг з оподаткування, зокрема ті, щонадавалися за рішеннями Уряду, та майже на 2 млрд. грн. збільшено обсягдотацій, перерахованих місцевим бюджетам з державного бюджету.
Реалізація основних напрямів бюджетної політики визначена також уПосланні Президента України до Верховної Ради України від 22 лютого 2000 р.“Україна: поступ у ХХІ століття. Стратегія економічного і соціального розвиткуна 2000-2004 роки” дала змогу забезпечити найвищий за всі роки /> />
рівень виконання державного бюджету(рис.1.02).
Рис.1.02. Динаміка доходів Державного бюджету України, млн. грн.
Значні зміни відбулися у структурі витрат зведеного бюджету країни,насамперед щодо посилення соціальної спрямованості державних витрат. Зокрема,питома вага витрат на соціально-культурні заходи зросла з 7,3% у 1992 р. до 38%у 2000 р., на виплату пенсій та надання допомоги – відповідно з 7,7% до 13,4%.
В 1998 році введено захищені статті видатків, до яких відноситься оплатапраці працівників бюджетних установ, нарахування на зарплату, придбаннямедикаментів та перев”язувальних матеріалів, забезпечення продуктамихарчування, виплата процентів за державним боргом, трансферти органамдержавного управління інших рівнів; трансферти населенню (пенсії, допомоги,стипендії, повернення заощаджень громадян). Фінансування цих витрат проводитьсяв першочерговому порядку. В 1999 році цей перелік доповнено статтею –трансферти місцевим бюджетам.
У 2000 р. до бюджету вперше включені позабюджетні кошти бюджетних установі організацій. Фактично бюджет було розділено на 2 частини – загальний фонд,яким розпоряджається держава, та спеціальний, яким розпоряджаються бюджетніустанови та організації.
Включення спеціального фонду в “тіло” бюджету викликало неоднозначнікоментарі – від схвалення до осуду. Не можна не погодитися з тими, хтозанепокоєний очевидним зростанням спецфонду і загрозою все більшого “зв’язування”коштів, а отже – зменшенням можливостей бюджетного маневрування. Ухвалений 22березня 2001 р. Бюджетний кодекс визначає, що джерела спеціального фонду можутьбути визначені виключно законами України, і це положення має стати надійнимзаслоном на шляху до зростання спецфонду. І все ж дебют спецфонду у вітчизнянійбюджетній методології супроводжується і позитивними наслідками – вперше кошти,що заробляються бюджетними установами, почали обліковуватися і виходити з“тіні”.
Складовою бюджетної політики є політика державних запозичень./> />
Державний борг України накопичувавсяпісля набуття нею суверенітету внаслідок практично щорічного затвердження івиконання дефіцитного державного бюджету. Практично тільки у 1996 р., 2000 р.та 2001 р. вдавалося досягти зменшення державного боргу, причому виключно зарахунок погашення або відстрочки зовнішньої заборгованості (рис. 1.03).
Рис.1.03. Динаміка державного боргу України, млрд. дол. США
З метою нейтралізації залежності державних фінансів від позикових ресурсівбула скоригована фіскальна політика у напрямі значного зниження дефіцитудержавного бюджету, здійснення заходів щодо підвищення рівня наповненнядоходної частини бюджету, зменшення непріоритетних видатків.
Крім цього, для зменшення боргового навантаження на видаткову частинудержавного бюджету була розпочата відповідна робота щодо скорочення загальногообсягу платежів за державним боргом та збільшення зовнішнього фінансування.Тільки у серпні 1999 р. шляхом обміну боргових зобов’язаньУкраїни з погашенням у вересні 2000 р. на боргові зобов’язанняз погашенням у лютому 2001 р. було зменшено виплати за державним зовнішнімборгом у 2000 р. на 206 млн. дол. США.
Динаміка боргу в 2000р. свідчить про тенденцію зниження частки державногозовнішнього боргу в загальній сумі боргу, що в умовах недостатності валютнихресурсів значно зменшувало потребу у валютних коштах для здійснення платежів накористь іноземних кредиторів, що, в свою чергу, знижувало ризик знеціненнянаціональної валюти.
Позитивна тенденція зменшення боргового навантаження може бути збереженаза умов недопущення збільшення державного боргу, постійного зростання ВВП,забезпечення макроекономічної стабільності.
Важливим моментом у зменшенні напруги з погашенням була реструктуризаціяу 2000 р. боргових зобов’язань перед НБУ загальною сумою близько 9,6 млрд.грн.У результаті проведеної реструктуризації погашення зобов’язань 2000-2004 рр.Було відкладено на 2002-2010 рр., що сприяло поліпшенню структури державногоборгу.
Незважаючи на всі ці заходи, прийняті за роки незалежності в сферібюджетної політики, можна зробити висновок, що ми ще не маємо чіткоструктурованої бюджетної політики, якаб органічно вписувалася в економічну йсоціальну, внутрішню й зовнішню політику держави. Щороку вирішуються ситуативнізавдання, які нескоординовані ні у довгостроковій стратегічній перспективі, ніу вирішенні поточних тактичних завдань. Нинішню бюджетну політику можнаохарактеризувати як намагання підтримати на мінімальному рівні усі потреби,хоча офіційно вона визначається як політика соціальної спрямованості. Свогочасу переорієнтація бюджету відбулась у зв’язку з відмовою від так званого“залишкового підходу” до фінансування соціальної сфери. Але в умовах кризи цене поліпшило (і не могло поліпшити) ситуацію, оскільки реальні обсягифінансування значно знизилися внаслідок зменшення реальних обсягів бюджету врезультаті інфляції та падіння ВВП. Соціальна спрямованість бюджету за такихумов не дістає реального наповнення, про що свідчить вкрай низький – нижчий відофіційного прожиткового мінімуму – рівень оплати праці у соціальній сфері танагромаджена заборгованість з виплати заробітної плати.
Ті заходи з підвищення заробітної плати у соціальній сфері, щоздійснювалися у 2001 р. (в середньому на 30%), навіть не змогли компенсувати їїреального зниження за останні чотири роки – сумарний рівень інфляції становив198,1%. При цьому бюджетний перерозподіл між окремими верствами населенняпрактично відсутній, адже прибутковий податок сплачується з доходу, щоперевищує 17 грн.
1.3 Бюджетний процес, його особливості на локальномурівні
Бюджетний процес – це регламентована нормами права діяльність, пов”язанаіз складанням, розглядом, затвердженням бюджетів, їх виконанням і контролем заїх виконанням, розглядом звітів про виконання бюджетів, що складають бюджетнусистему України. Оскільки бюджет являє собою систему всеохоплюючих фінансовихвідносин і через нього проходить значна сума грошових потоків, то бюджетнийпроцес завжди перебуває в центрі уваги суспільства.
Бюджетний кодекс визначає чотири стадії бюджетного процесу:
1) складання проектів бюджету;
2) розгляд та прийняття закону про Державнийбюджет України, рішень про місцеві бюджети;
3) виконання бюджету, в тому числі у разінеобхідності внесення змін до закону про Державний бюджет України, рішення промісцеві бюджети;
4) підготовка та розгляд звіту про виконаннябюджету і прийняття рішення щодо нього.
На всіх стадіях бюджетного процесу здійснюється фінансовий контроль іаудит та оцінка ефективного використання бюджетних коштів.
Бюджетний процес є не просто вправою на збалансування доходів і видатківодного року, але стратегічним за змістом, який охоплює багаторічний таоперативний фінансовий план з розподілу ресурсів відповідно до визначенихцілей. Бюджетний процес виходить за межі традиційної концепції постатейногоконтролю видатків, даючи стимули і гнучкість головним розпорядникам коштіввдосконалити ефективність і продуктивність програми.
Учасниками бюджетного процесу є органи та посадові особи, які наділенібюджетними повноваженнями.
Бюджетними повноваженнями визнаються права і обов”язки учасниківбюджетних правовідносин.
Для здійснення програм та заходів, які проводяться за рахунок коштівбюджету, бюджетні асигнування надаються розпорядниками бюджетних коштів. За обсягомнаданих прав розпорядники поділяються на головних розпорядників коштів бюджетута розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня.
Головні розпорядники коштів бюджетної установи – це її керівники, а саме:
1) за бюджетнимипризначеннями, передбаченими законом про Державний бюджет України, — органи,уповноважені відповідно Верховною Радою України, Президентом України, КабінетомМіністрів України забезпечувати їх діяльність, а також міністерства, іншіцентральні органи виконавчої влади, Конституційний Суд України, Верховний СудУкраїни та інші спеціалізовані суди; установи та організації, які визначеніКонстиутцією України, або входять до складу Кабінету Міністрів України;
2) за бюджетнимипризначеннями, передбаченими місцевими бюджетами, — керівники місцевихдержавних адміністрацій, виконавчих органів рад та їх секретаріатів, керівникиголовних управлінь, управлінь, відділів та інших самостійних структурнихпідрозділів місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів рад.
Головні розпорядники коштів затверджуються законом про державний бюджетабо рішенням про місцевий бюджет шляхом встановлення їм бюджетних призначень.
Розпорядник коштів бюджету нижчого рівня – це розпорядник, який у своїйдіяльності підпорядкований відповідному головному розпоряднику та (або)діяльність якого координується через нього.
Крім розпорядників бюджетних коштів у бюджетному процесі приймають участьі одержувачі бюджетних коштів. До них відносяться підприємства ігоспрозрахункові організації, громадські та інші організації, що не маютьстатусу бюджетної установи, які одержують кошти з бюджету як фінансовупідтримку або уповноважені органами державної влади на виконаннязагально-державних програм, надання послуг безпосередньо через розпорядників.
Бюджетний кодекс чітко встановлює граничні терміни прийняття відповіднихрішень:Січень — Затвердження розпису Державного бюджету України; Лютий — Визначення переліку статистичних показників необхідних для обрахунку міжбюджетних трансфертів; Березень — Збір статистичної інформації для визначення коригуючих коефіцієнтів та розрахунку міжбюджетних трансфертів; Квітень
Розроблен-ня пропо-
зицій до
проекту
Державного
Бюджету
України - До 1 – Національний банк України подає до Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України проект основних засад грошово-кредитної політики та проект кошторису; Травень
— Не пізніше 1 – подання річного звіту про виконання закону про Державний бюджет України;
— Розгляд Верховною Радою звіту про виконання закону про Державний бюджету України;
— Розгляд основних макропоказників економічного і соціального розвитку України;
— Аналіз виконання бюджету у поточному бюджетному періоді;
— Оцінка обсягу фінансування бюджету;
— Складання пропозицій проекту державного бюджету України;
— Не пізніше, ніж за чотири дні до початку проведення парламентських слухань з питань бюджетної політики, Кабінет Міністрів України подає до Верховної Ради України проект основних напрямків бюджетної політики на наступний бюджетний період; Червень
Визначення
основних
напрямків
бюджетної
політики
— Не пізніше 1-парламентські слухання з питань бюджетної політики (з доповіддю про основні напрями бюджетної політики на наступний бюджетний період виступає Прем’єр-міністр України, або за його дорученням Міністр фінансів України);
— Схвалення Основних напрямків бюджетної політики на наступний бюджетний період; Липень
Складання
проекту
Державного
бюджету
України
— інструкції щодо підготовки бюджетних запитів;
розроблення бюджетних запитів;
— аналіз бюджетних запитів;
— включення бюджетного запиту до пропозиції проекту Державного бюджету України; Серпень
— подання проекту закону про державний бюджет України Кабінету Міністрів України;
обгрунтування особливостей міжбюджетних взаємовідносин;
— не пізніше 15 – оприлюднення законів, які впливають на формування доходної та видаткової частини бюджетів; Вересень
Розгляд
проекту
Державного
бюджету
Україи
— схвалення проекту закону Кабінетом Міністрів України;
— не пізніше 15 – подання проекту закону з відповідними матеріалами Верховній Раді України;
— не пізніше 22 – опублікування проекту закону в газеті “Урядовий кур’єр”;
— не пізніше 20 – представлення проекту закону на пленарному засіданні Верховної Ради України; Жовтень
Розгляд
та прийняття
Державного
бюджету
України
Верховною
Радою
України
— не пізніше 1 – розгляд проекту закону в комітетах, депутатських фракціях та групах Верховної Ради України та подання пропозицій до комітету з питань бюджету;
— не пізніше 15 – розгляд Комітетом з питань бюджету спільно з уповноваженими представниками Кабінету Міністрів пропозицій до проекту закону та підготовка висновків та пропозицій до нього;
— розгляд проекту закону про Державний бюджет України в першому читанні;
— не пізніше 20 – прийняття проекту закону в першому читанні;
— підготовка проекту закону до другого читання; Листопад
— не пізніше 3 – Кабінет Міністрів подає доопрацьований проект закону відповідно до бюджетних висновків і порівняльну таблицю;
— 3-6 Комітет з питань бюджету готує висновки щодо розгляду проекту закону в другому читанні;
— немпізніше 20 – прийняття проекту закону в другому читанні;
— не пізніше 25 – внесення проекту закону на розгляд у третьому читанні;
— прийняття проекту закону в третьому читанні; Грудень
— до 1 прийняття закону про Державний бюджет України;
— формування місцевих бюджетів.
У бюджетному процесі значну роль відіграє бюджетне планування, складанняпроекту бюджету, його розгляд і затвердження, оскільки від правильноговизначення планових показників бюджету залежить також і якість його виконання.
Бюджетне планування посідає центральне місце у фінансовому плануванні,оскільки воно пов”язане з показниками фінансових планів підприємств,організацій та установ різних форм власності. У процесі бюджетного плануванняаналізуються кількісні та якісні показники окремих галузей економіки, що даєзмогу врахувати пропозиції із зміцнення доходної частини бюджету, забезпеченнядержави необхідним обсягом фінансових ресурсів для виконання визначенихКонституцією функцій.
Бюджетне планування тісно пов”язане з економічним і соціальнимплануванням в Україні. Така низка показників бюджету базується на показникахплану економічного та соціального розвитку. Водночас, окремі його показникитакож неможливо визначити без показників бюджету.
У процесі бюджетного планування забезпечуються необхідні фінансовіпропорції згідно зпланом економічного й соціального розвитку; визначаютьсяобсяг доходів бюджету та резерви їхнього росту, обсяг видатків та резервиїхнього скорочення; створюється належна фінансова база соціального захистунаселення; розподіляються доходи й видатки між окремими ланками бюджетноїсистеми, утворюються державні матеріальні та бюджетні резерви.
Відповідно до цього перед бюджетним плануванням постають наступнізавдання:
- найповніше виявити резервиу галузях економіки і спрямувати їх на виконання плану економічного тасоціального розвитку;
- визначити обсяг доходів заокреими джерелами і загальний обсяг доходів бюджету з урахуванням резервів їхзбільшення;
- визначити видатки бюджетуза всіма підрозділами бюджетної класифікації та загальний обсяг видатків зурахуванням економного, ефективного й раціонального використання бюджетнихкоштів;
- раціонально розподілитивидатки державного бюджету між окремими ланками бюджетної системи тазбалансувати бюджети нижчого рівня;
- утворити державніматеріальні та бюджетні резерви.
Підвищенню ефективності бюджетних видатків покликано сприяти впровадженняпрограмно-цільового методу складання бюджету.
Згідно з пунктами 3.1.1 та 3.1.3 Заходів щодо забезпечення виконаннязавдань, передбачених Посланням Президента України до Верховної Ради України,Програмою діяльності Кабінету Міністрів України та спрямованих на поліпшеннясоціально-економічного становища, затверджених постановою Кабінету МіністрівУкраїни від 29.04.2000 р. № 747, визначено завдання щодо застосування принципівсередньострокового планування при формуванні державного бюджету та створенняпередумов для програмно-цільового планування (включаючи розроблення трирічнихподатково-бюджетних прогнозів та структури програмної класифікації видатківдержавного бюджету), тобто запровадження програмного підходу в бюджетномупроцесі України. Це, насамперед, поліпшить прозорість і обгрунтованість бюджетущодо конкретних напрямів видатків, підвищить ефективність діяльностірозпорядників бюджетних коштів у досягненні цілей, поставлених перед ними начерговий бюджетний рік, а також посилить зв”язок між завданнями розпорядниківкоштів та бюджетним фінансуванням.
Програмно-цільовий метод складання бюджету – це практика групуваннярізних видів бюджетних видатків в окремі програми таким чином, щоб кожна статтявидатків була закріплена за певним видом програми. Як правило, кожна програма –це фіскальне зобов”язання одного головного розпорядника коштів, ефективністьякого оцінюється з погляду успішності досягнення мети програми.
Отже, програма – це комплекс взаємопов”язаних бюджетних заходів, якіпотрібно здійснити або які вважаються за необхідні для досягнення спільногобюджетного результату чи одержання бажаного наслідку. Кожна програмавизначається своєю особливою бюджетною метою. Всі заходи, передбаченіпрограмою, мають підлягати класифікації в одній загальній функціональнійкласифікації.
Програмно-цільовий метод у бюджетному процесі загалом включає такіосновні елементи:
- визначення загальної мети програми (на середньостроковий період);завдань програми на короткостроковий період; напрямів діяльності, якізабезпечують реалізацію програми;
- середньостроковебюджетне планування (привизначенні видатків на бюджетну програму на плановий рік кожен головнийрозпорядник повинен оцінювати необхідні і можливі бюджетні ресурси для їїпродовження у наступних за плановим роках, очікуваний результат і вплив відвпровадження бюджетної програми у плановому році на обсяг відповідних видатківу наступні періоди);
- розробка пріоритетівбюджетних програм головними розпорядниками у повній відповідності до основної мети діяльності(місії) такого головного розпорядника відповідно до законодавства;
- визначеннявідповідального за виконання бюджетної програми у системі головного розпорядника (відповідальноговиконавця), яким може бути або структурний підрозділ міністерства (відомства),або підвідомчий йому (координується через нього) орган, або не бюджетнаорганізація, який/яка безпосередньо управляє виконанням (виконує) таку бюджетнупрограму і несе відповідальність за результати її реалізації;
- розробка критеріївоцінки та аналізу результативності бюджетної програми щодо обсягів затрат, кінцевого продукту, ефективностіі якості (результативні показники);
- формування і затвердженнябюджетних призначень головним розпорядникам у розрізі бюджетних програм(у даний час бюджетні призначення затверджуються за діючою функціональноюкласифікацією видатків бюджету);
- регулярне звітуванняголовних розпорядників задосягнуті результати в процесі впровадження відповідних бюджетних програм.
Програмно-цільовий метод складання бюджету має такі переваги:
1. Дає чітке розуміння державним органам та громадськості, на щовитрачаються бюджетні кошти.
2. Забезпечує прозорістьбюджету та дає можливість занаслідками виконання бюджету оцінити, чи досягнуті поставлені на етапіпланування цілі чи виконані завдання.
3. Вимагає більшоїдисципліни бюджетного процесу,оскільки встановлює конкретні показники результативності та відповідні показникивидатків, і тим самим важче використати ці кошти на цілі, що відрізняються відпочатково визначених цілей.
4. Упорядковує організаціюдіяльності головного розпорядника щодо формування і виконання своїх “бюджетів” шляхом чіткого розмежування відповідальностіміж відповідальними виконавцями у його системі за реалізацію кожної бюджетноїпрограми, а також підвищує відповідальність головного розпорядника (як органудержавної влади) в цілому за дотримання відповідності всіх своїх бюджетнихпрограм встановленій меті його діяльності, їх фінансове забезпечення таполіпшує управління бюджетними програмами.
5. Сприяє підвищеннюефективності розподілу і використання бюджетних коштів, забезпеченню пріоритетних напрямків і визначеннюдоцільності окремих видатків бюджету виходячи з більшої обізнаності таінформованості щодо конкретної бюджетної програми.
6. Дає можливістьпереглянути функціональну класифікацію видатків бюджету для приведення її доміжнародних стандартів та застосування виключно з метою складання зведенихбюджетів, порівняння з бюджетами інших країн та для макроекономічного аналізу.
На 2002 рік передбачено формування державного бюджету на основіпрограмно-цільового методу, а в перспективі – і місцевих бюджетів.
Бюджетний процес на локальному рівні також починається із бюджетноїполітики, тобто заяв, зроблених політиками для конкретизації їхньої філософіїфінансового управління.
Після схвалення Кабінетом Міністрів України проекту Закону “Про Державнийбюджет”, Міністерство фінансів України доводить місцевим державнимадміністраціям та органам місцевого самоврядування розрахунок показників,необхідних для початку складання проектів місцевих бюджетів.
Після ухвалення Закону “Про Державний бюджет” у другому читанні,показники, необхідні для складання місцевих бюджетів, вважаються затвердженимиостаточно і розпочинається процес формування місцевих бюджетів.
Чітке розуміння основних етапів у процесі складання бюджету, а такожтого, хто відповідає за конкретні дії на кожному етапі, є абсолютно необхіднимдля правильності складання бюджету.
Для унітарних систем з чітким розмежуванням між виконавчою і законодавчоювладами спільними є такі основні етапи:
Встановлення граничних обсягів загальних видатків. На основі структури та пріоритетів, убільшості країн фінансові органи встановлюють граничні обсяги, яких повиннідодержуватись розпорядники при розробці своїх бюджетних запитів. Ці лімітиможуть встановлюватись для окремих розпорядників за програмами чи функціями абодля їх комбінації. В деяких випадках не вся сума прогнозних надходженьасигнується в межах лімітів: частину коштів залишають для фінансування новихпропозицій. Це пояснюеться необхідністю забезпечити отримання органом владиодного комплекту пропозицій щодо виділення асигнувань, які можуть фінансуватисьу межах прогнозних надходжень незалежно від того, які зміни можуть бути внесеніперед поданням проекту бюджету на розгляд представницького органу. Як правило,цей етап завершується перед виданням інструкцій до бюджету.
Видання інструкцій до бюджету. Міністерство фінансів України розробляєінструкції з підготовки бюджетних запитів. На локальному рівні ці інструкціїрозробляють місцеві фінансові органи.
Підготовка бюджетних запитів.
Консолідація даних і аналіз бюджету.
Визначення і вирішення проблем. Цей етап передбачає документування основнихбюджетних проблем, що випливли на поверхню завдяки аналізу бюджетних пропозиційі пропозицій стосовно капіталовкладень. Начальник бюджетного управління можезробити резюме проблем для представлення начальнику фінансового управління,який часто приймає попередні рішення і обговорює їх з ключовими управліннямиперед прийняттям рішень.
Бюджетні рішення. Начальник фінансового управління приймає рішення провключення бюджетного запиту до пропозицій проекту бюджету.
Підготовка бюджету та відповідних документів. Цей етап передбачає складання бюджетногодокументу, підготовку підтверджуючих документів, зазвичай проекту рішення пробюджет на відповідний рік і пакету пропозицій. Розпорядники бюджетних коштівпредставляють окремі обгрунтування своїх пропозицій бюджетним комісіям.
Подання бюджету на розгляд часто супроводжується пояснювальною запискою стосовнозмісту, аргументацією основних показників.
Другою стадією бюджетного процесу є розгляд та прийняття закону проДержавний бюджет України, рішень про місцеві бюджети. Процес розгляду бюджетуна локальному рівні офіційно починається після отримання бюджетних запитівголовних розпорядників бюджетних коштів. Ці запити консолідуютьсяфінуправлінням і здійснюється перевірка їх точності та повноти. Бюджетнірішення, з одного боку, вимагають пильної уваги до деталей, а з іншого боку, — синтезу дрібних питань з метою їх вирішення політиками вищого рівня. Ніколи небуває вдосталь коштів для того, щоб профінансувати всі варті фінансування видидіяльності, тому в процесі складання бюджету неминуче доводиться приймати важкіта часто непопулярні рішення. Найбільш якісний розгляд бюджету та найкращірекомендації не забезпечать того, що не буде прийнято жодного неоптимальногобюджетного рішення. Але вони неминуче приведуть до прийняття деяких вдалихрішень і знизять вірогідність прийняття дуже поганих і невиправданих рішень.
Розгляд бюджету – це мистецтво, а не наука. Знання набуваються досвідом іважкою працею. Розгляд бюджету грунтується на здоровому глузді плюс аналітичніприйоми. Експерт з бюджетних питань вивчає бюджетну пропозицію головногорозпорядника коштів на предмет того:
- В чому полягає проблема чипитання?
- Чи відображає бюджетнийзапит політику органу влади?
- Чи була дана програмаефективною в минулому?
- Наскільки добревимірюється ефективність діяльності чи результати?
- Якими є перспектикипокращення або погіршення програми?
- Чи існують інші шляхидосягнення цілей та завдань?
- Чи не є кадрова структуразанадто роздутою або неадекватною?
Процес розгляду бюджету завершується, коли місцевий фінансовий органзакінчує розробку остаточних рекомендацій місцевій державній адміністрації,виконавчому органу відповідної ради стосовно бюджету.
Отже, розгляд бюджету є важливою частиною процесу складання бюджету, всіучасники якого розуміють, які види діяльності уряду слід продовжувати, які новіпрограми пропонуються, фінансування яких видів діяльності слід скоротити абоприпинити.
Відповідно до ст.76 Бюджетного кодексу проект рішення про місцевий бюджетперед його розглядом на сесії відповідної ради схвалюється місцевою державноюадміністрацією чи виконавчим органом відповідної ради. Разом з ним необхідноподавати:
1) пояснювальну записку допроекту рішення;
2) прогноз показників відповідногобюдету за основими видами доходів, видатків та фінансування на наступні трибюджетні періоди;
3) проект показниківзведеного бюджету району;
4) показники видатків,необхідні на наступні бюджетні періоди для завершення проектів, що враховані вбюджеті, за умови, якщо реалізація проекту триває більше одного бюджетногоперіоду;
5) перелік інвестиційнихпрограм на наступний бюджетний період;
6) інформацію про хідвиконання відповідного бюджету у поточному бюджетному періоді;
7) пояснення головного розпорядникакоштів до проекту відповідного бюджету (подаються до бюджетної комісіївідповідної ради);
8) інші матеріали.
Місцеві бюджети розглядаються постійними комісіями місцевих рад і насесійних засіданнях затверджуються відповідними постановами.
Найтривалішим за часом є третій етап бюджетного процесу – виконаннябюджету, який охоплює бюджетний рік (з 1 січня до 31 грудня). Організовуютьвиконання бюджету Кабінет Міністрів України, Рада міністрів АвтономноїРеспубліки Крим, місцеві державні адміністрації та виконкоми місцевих рад задопомогою органів оперативного управління фінансами: Міністерства фінансівУкраїни та його органів на місцях, органів Державного казначейства, Державноїподаткової адміністрації, Державної контрольно-ревізійної служби України. Увиконанні бюджету беруть участь підприємства, орагнізації та установи всіх формвласності, а також громадяни, пов”язані з бюджетом за доходами та видатками.
Четвертий етап бюджетного процесу забезпечують органи виконавчої влади упроцесі складання звіту про виконання бюджету та органи законодавчої влади імісцевого самоврядування у процесі розгляду й затвердження звіту про виконаннябюджету.
Виходячи з вищенаведеного можна зробити такі висновки:
1) бюджетний процес – цеорганізація і порядок складання, затвердження місцевого бюджету;
2) для організаціїоптимальної бюджетної процедури одним із головних критеріїв є своєчасневиконання бюджетного календаря.
Розділ 2. Практика формування і виконання місцевихбюджетів
2.1 Аналіз формування і виконання доходної частини локальних бюджетів
Економічна сутність місцевих бюджетів виявляється у формуванні грошових фондів, які є фінансовим забезпеченням діяльності органів місцевого самоврядування і місцевих державних адміністрацій, розподіл та використання цих фондів на фінансування, утримання й розвиток соціальної інфраструктури, місцевого господарства.
Державнідоходи – це грошові відносини з приводу розподілу вартості валовоговнутрішнього продукту, що використовується державою для здійснення своїхфункцій. Доходи місцевих бюджетів утворюються за рахунок сплати фізичними іюридичними особами податків, зборів та інших обов’язкових платежів, надходженьз інших джерел, встановлених законодавством України.
Активнийвплив місцевого самоврядування на формування нових суспільних відносин можливийлише в тому разі, якщо воно матиме в своєму розпорядженні достатню кількістьфінансових ресурсів. Згідно з чинним законодавством органи місцевогосамоврядування в межах своєї компетенції самостійно розробляють, затверджують івиконують місцеві бюджети.
Структурадоходів і видатків бюджету визначається економічною спрямованістю суспільства,природою і функціями держави. У країнах з розвинутою ринковою економікою доходибюджету формуються без врахування безпосереднього звя’зку з виробничимпроцесом, через систему податків. У них розмір доходів бюджету на наступний рікзатверджується на основі приросту чи зменшення доходів порівняно з минулимроком, що пов’язано із введенням поправочного коефіцієнта, вирахуваного наоснові середніх даних за кілька років. У зв’язку з цим, недоцільно, та і неможна порівнювати порядок формування бюджетів розвинутих ринкових держав іздержавами, що стали на шлях ринкових трансформацій. Україною зокрема, якаперебуває на початковому етапі ринкової економіки і, де тривалий час була прямазалежність між матеріальним виробництвом і зростанням державногоцентралізованого фонду фінансових ресурсів.
До2002 року (з часу введення в дію Бюджетного кодексу України) доходи місцевихбюджетів поділялися на власні, закріплені і регулюючі. Це було законодавчозакріплено в 1990 році, а потім підтверджено в новому Законі “Про бюджетнусистему” в редакції 1995 року.
ЗаконодавствоУкраїни до прийняття Бюджетного кодексу України не давало детального перелікувласних доходів місцевих бюджетів. Немає в ньому норм про порядок формування тавикористання власних доходних джерел. Як свідчить практика, власними слідвважати доходи, які виникають внаслідок рішень, які приймають органи місцевогосамоврядування.
1991-1994р.р. – це період становлення правової бази місцевого самоврядування. У ЗаконіУкраїни “Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональнесамоврядування” від 26 березня 1992 року передбачено право місцевих радзапроваджувати на своїй території місцеві податки і збори. Практика їхзапровадження протягом 1991-1993 р.р. пов’язана з неодноразовими правовимиконфліктами з прокуратурою, викликаними неврегульованістю цього питання вспеціальному законодавчому акті. До 1993 р. не було чітко визначеного перелікумісцевих податків і зборів, бази оподаткування, об”єктів оподаткування,граничних ставок місцевих податків і зборів.
Видимісцевих податків і зборів, їх граничні розміри та порядок обчислення визначеноДекретом Кабінету Міністрів України “Про місцеві податки і збори” від 20 травня1993 р. Було встановлено 17 місцевих податків і зборів. Однак, процес їхвпровадження внаслідок мізерності надходжень йшов дуже мляво. На початок 1994року по Україні 45% органів місцевого самоврядування не запровадили на власнійтериторії місцеві податки і збори. В Чортківському районі Тернопільськоїобласті ці податки всі сільські ради запровадили лише в 1988 році.
Алеі до цих пір місцеві податки і збори не відіграють значної ролі у наповненнімісцевих бюджетів (рис.2.01; 2.02).
/>
Рис. 2.01.Надходження місцевих податків і зборів за 1996 – 2001 роки по Чортківськомурайону
/>
Рис.2.02.Динаміка надходження місцевих податків і зборів по Чортківському району
Досвіддержавотворення в ринкових економічних системах підтверджує, що міцне місцевесамоврядування неможливе без відповідного матеріального та фінансовогопідгрунтя. У багатьох країнах основу фінансової незалежності місцевих властейстановлять місцеві податки, кількість яких досить значна; до складу місцевихналежать такі податки, які в нас, зазвичай, вважаються загальнодержавними(податок на прибуток підприємств, податок на доходи громадян, майнові податки,місцеві акцизи). Великий перелік місцевих податків і зборів, віднесення до них нелише дріб”язкових і другорядних, а й великих за обсягами надходжень прямих,непрямих і майнових податків зумовлює досить високу їхню фіскальну роль,перетворює місцеві податки і збори в одне з основних джерел доходів місцевихбюджетів розвинутих ринкових країн. Цим шляхом необхідно йти і Україні, депотрібно змінити ставлення до місцевих податків і зборів і не розглядати їх якдругорядні податки в складі системи оподаткування, суттєво підняти їхнєзначення та роль у формуванні фінансових ресурсів місцевого самоврядування.
Множинністьневеликих за розмірами податків, які всі одночасно не сплачує жоден зплатників, створює уявлення про невеликий податковий тягар.
Розширенняпереліку місцевих податків і зборів повинно проходити за рахунок запровадженняподатків із цільовим використанням одержаних коштів. Наприклад, збори наприбирання та освітлення вулиць, за збирання сміття, впорядкування парків, зонвідпочинку, кладовищ, тощо.
Заумов загрозливої екологічної ситуації в Україні корисними стануть місцеві екологічніподатки, які доцільно стягувати у вигляді штрафів за забруднення повітря,водоймищ, лісів та інших природних ресурсів, захоронення й утилізацію шкідливихвідходів. Такі податки можуть стати дієвим інструментом у справі збереження таохорони довкілля і покращення екологічної ситуації в країні.
Нинівигідне територіальне розташування населених пунктів, сприятливіприродо-кліматичні умови, наявність і використання корисних копалин та іншічинники майже не впливають на рівень економічного і соціального розвиткутериторіальних громад, насиченість об”єктами соціальної та побутовоїінфраструктури, ступінь задоволення суспільних потреб населення. Склалосястановище, за якого “багаті” природними ресурсами території знаходяться ужалюгідному стані, потерпають від нестачі електроенергії, відсутностігазопостачання, комфортабельних шляхів сполучення; місцеві органи влади немають коштів для утримання в належному стані вулиць, парків, місць відпочинку,кладовищ, тощо.
Імовірно,встановити залежність між об”єктивними факторами сприятливого природного татериторіального розташування населених пунктів і рівнем добробутутериторіальних громад можна за допомогою особливих місцевих податків чи зборів,які доцільно стягувати з суб”єктів господарювання, що здійснюють промисловеспоживання цих благ з метою одержання вигоди. Наприклад, в процесі видобутку тавивезення корисних копалин споживачі наносять певну шкоду довкіллю, забруднюютьйого, користуються шляхами сполучення, що приводить до передчасного їхньогозносу тощо. На території таких населених пунктів доцільно запроваджуватиспеціальні місцеві податки та збори з користувачів природних багатств, а коштиспрямовувати на охорону створення необхідних умов для життєдіяльностінаселення.
Як було сказано вище, місцеві податки і збори становили мізерну часткудоходної частини місцевих бюджетів. В період 1996-2001 року доходна частиналокальних бюджетів наполовину формувалася за рахунок дотацій. За цей періодпитома вага дотації в доходах бюджету Чортківського району становила 51,0%,регулюючих доходів – 33%, власних та закріплених –15,6%.
Закріпленими вважалися доходи, які на стабільній основі повністюпередавалися до місцевих бюджетів. За допомогою регулюючих доходівзбалансовувалися місцеві бюджети.
В останнє десятиріччя формування і виконання доходної частини місцевихбюджетів характеризувалося майже повною залежністю від центрального уряду, якийвизначав склад доходів місцевого бюджету, нормативи відрахувань від регулюючихподатків, розміри дотацій і субвенцій із державного бюджету України.
Фінансову самостійність місцевих органів самоврядування обмежувала нетільки майже повна їх залежність від загальнодержавних доходів, а йнестабільність практики бюджетного регулювання. Щорічні зміни складу доходівмісцевих бюджетів, механізму бюджетного регулювання унеможливили здійсненнямісцевою владою не тільки перспективної фінансової політики, а й гарантуваннянормальних умов для функціонування протягом року.
Нормативи зарахування загальнодержавних податків і зборів в бюджетЧортківського району за останні вісім років змінювалися щороку, що видно ізнижчеприведеної таблиці:
Таблиця 2.01
Нормативи відрахувань відзагально-державних податків ізборів до бюджету Чортківського району
Роки
Податок
з прибутку
Прибутковий
податок з громадян
П Д В
Акцизний збір
Плата за
землю
Питома вага
планової
дотації в доходах бюджету району 1995 50% 50% 40% 20% 70% 1,7% 1996 50% 50% 50% 20% 70% 2,4% 1997 50% 100% - 50% 100% 36,4% 1998 100% 100% - - 100% 50,7% 1999 50% 100% - 35% 100% 46,5% 2000
Тільки ком.власн. 50% - - 100% 73,8% 2001 - 100% - - 100% 58% 2002
Тільки ком.власн. 75% - - 75% 64,6%
До1997 року в Україні було 4 регулюючих загальнодержавних податки: податок надодану вартість, податок із прибутку підприємств і організацій, акцизний збірта прибутковий податок із доходів громадян. Законом “Про Державний бюджетУкраїни” встановлювалися відрахування від даних податків до бюджетів областей,АРК, міст Києва і Севастополя. Ставки відрахувань диференціювалися залежно відзабезпеченості тієї чи іншої області фінансовими ресурсами. З прийняттям новогоЗакону “Про податок на додану вартість” питання фінансової забезпеченостірайонів стало ще більш проблематичнішим. За цим законом із 1997 року ПДВстопроцентно зараховується до державного бюджету України. Саме таким чином урядрозв”язав проблему розрахунків із відшкодування вхідного ПДВ щодо експортнихоперацій та вугілля, посилаючись, між іншим, на зарубіжний досвід. Справді, вдеяких країнах ЄС, наприклад, у Франції та Великобританії, ПДВ повністюзараховується до центрального бюджету. Однак, у розвинутих країнах частка ПДВ вдержавних доходах становить лише 10-18% (в Україні -–від 20,7% у 1996 р. до24,3% у 2000 р.)1, натомість значну питому вагу мають надходженнявід інших податків, наприклад від особистого прибуткового податку – до 40% (вУкраїні лише 12,8%).
Передчаснезапровадження ПДВ в Україні у 1992 році за ставкою 28% було зумовлено переважнофіскальними мотивами. Проте навіть чинна нині в Україні ставка ПДВ у 20%залишається досить високою. В розвинутих країнах вона становить 3-15%.
Крімтого, порівняно високі ціни на товари і послуги і, з другого боку, низьказаробітна плата в країні, ситуації з систематичними затримками її виплати,загальне зубожіння населення, нерозвинений ринок цінних паперів, мізерна часткадивідендів у доходах громадян призводили до того, що саме ПДВ відіграєвирішальну роль у формуванні доходів бюджету.
Яксвідчать дані рис.2.03 частка ПДВ у доходах бюджету Чортківського району в 1996році становила 58,1%. Питома вага ПДВ у контингенті надходжень (тобто загальнісуми надходжень податків і зборів незалежно від бюджету призначення) становилав цілому по району від 38% у 1997 році до 18% у 2001 р. (рис.2.04).
Рис.2.03.Структура доходів бюджету Чортківського району за 1996 рік (%)
/>
Рис.2.04.Динаміка питомої ваги окремих податків у загальній сумі надходжень поЧортківському району (%).
Такимчином, закріплення ПДВ за державним бюджетом не могло не позначитися негативнона формуванні дохідної частини місцевих і регіональних бюджетів. І хоч ЗакономУкраїни “Про Державний бюджет України на 1997 рік” бюджетам АРК, міст Києва таСевастополя, областей передано 100% податку на прибуток замість 70%, як цевстановлено Законом “Про бюджетну систему”, 100% плати за землю, 100% плати запридбання торгового патенту, 100% прибуткового податку з громадян та 50%акцизного збору, це не вирішило питання забезпеченості фінансовими ресурсамиадміністративно-територіальних утворень. Кількість дотаційних бюджетів областейзросла наполовину із 12-ти у 1996 році до 19-ти у 1997 році. По Чортківськомурайоні питома вага планової дотації у доходах бюджету зросла в 15 разів з 2,4%у 1996 р. до 36,4 у 1997 році.
Такеперетворення всіх регіонів на реципієнтів свідчить про заганяння регіональнихпроблем фінансового забезпечення у глухий кут.
Урегіонах ростуть споживацькі настрої, придушується ініціатива щодо збільшенняподаткових надходжень. На наш погляд, слід переглянути порядок зарахування ПДВ,повернувши йому статус регулюючого. Проблему відшкодування вхідного ПДВ можнарозв”язати іншим способом, наприклад, проводити відшкодування з єдиного(державного) бюджету, а заборгованість між бюджетами гасити за взаємнимирозрахунками.
Зазначимо,що в розвинених країнах однією з причин широкого застосування податків наспоживання є використання їх для збалансування місцевих бюджетів. Так, добюджетів земель у ФРН зараховується 32,5% ПДВ, податки з продажу та обороту єосновними джерелами доходів (поряд із податком на майно) муніципалітетів таштатів США і Канади. Оскільки споживання порівняно рівномірне в територіальномурозрізі, податки на споживання забезпечують більш-менш рівномірні надходженнядо місцевих бюджетів. Крім того, податки на споживання меншою мірою, ніжподатки на доходи, зазнають впливу коливань економічної кон”юктури, щозабезпечує (за умови їх надходжень до місцевих бюджетів) відносну стабільністьдоходів територіальних утворень.
Доподатків на споживання в Україні належить лише ПДВ, акцизний збір, митні збори.ПДВ централізується у державному бюджеті, а вищенаведені переваги закріпленняподатків на споживання за місцевими бюджетами (рівномірності надходжень) нестосуються акцизного збору. Останнім обкладається реалізація лише окремихтоварів, основними з яких є алкогольні напої та тютюнові вироби. Практиканадходження акцизного збору в бюджет Чортківського району характеризуєтьсятакими даними:
Таблиця2.02
Надходження акцизного збору в бюджет Чортківського району в 1996-2001роках (тис. грн.)
Роки
Призначено
по бюджету
Факт
Сума невико-нання плану
по акцизному
збору тис.грн.
Недопоступило акцизного
Збору
в % до плану
в % до зага-
льної суми
доходів 1996 435 252 183 42,1% 1,3% 1997 2140 2024 116 5,4% 0,9% 1999 2140 100 2040 95,3% 17,0% 2000 - - - - - 2001 - - - - -
Разом
4715
2376
2339
49,6%
6,5%
Яквидно з таблиці жодного року за останні 6 років в районі не було забезпеченовиконання плану по надходженню акцизного збору. За ці роки місцевий бюджет недобрав 2339 тис.грн. цього виду доходів.
Основноюпричиною невиконання плану по надходженню акцизного збору було збільшеннякількості виробників горілчаних виробів. Коли на початку 90-х роківЧортківський горілчаний завод був на території області монополістом увиробництві алкогольної продукції, то за 10 років ще на 5-ти заводах відкрилисялінії розливу горілки. За рахунок цього, а також з причин неефективнихменеджементу і маркетингу завод втрачав ринки збуту продукції, що сталопричиною скорочення обсягів виробництва.
Так,коли в 1990 році горілчаний завод виробляв 756 тис.дал. виробів, то уже в 1996році – 167 тис.дал, в 1997 р. – 133 тис.дал., в 1998 році – 131 тис.дал. Алеособливо обвальне скорочення виробництва горілчаних виробів відбулося в 1999році, де за рік обсяг виробництва скоротився в 4,2 раза і склав лише 31,2тис.дал.
Втому ж 1999 році районний бюджет не добрав 2040 тис.дал. акцизного збору, щостало основною причиною катастрофічного невиконання доходної частини. При плані5499,1 тис.грн. фактично поступило податків і платежів в сумі 2983,9 тис.грн.,що становить лише 54% (табл.2.03).
Причиноютакого стану із виконанням в 1999 році доходної частини бюджету району ірайонного бюджету зокрема, було прийняття Верховною Радою України Закону “Провнесення змін до деяких законів України щодо ставок акцизного збору і ввізногомита та порядку сплати акцизного збору”, який набрав чинності з 6 січня 1999року. Цим законом встановлено ставки акцизного збору в сумі 2 євро за 1 лспирту, а на II півріччя – 3 євро. Розрахунки до Державного бюджетуУкраїни на 1999 рік по акцизному збору зроблені, виходячи з діючої ставки насерпень 1998 року – 7 екю. Склалася ситуація, що ВАТ “Чортківський горілчанийзавод” до 6 січня 1999 року платив акцизний збір по ставці 56,19 грн. з 1 далгорілки, а з 6.01.1999 р. – по 31,99 грн. Крім того запроваджено булооподаткування спирту, що використовувався для виробництва горілчаних виробів,що спричинило скорочення обсягів виробництва. Втрати бюджету району, як булозазначено вище, склали 2 млн. грн., а бюджету області – 50 млн. грн. Вартовідмітити, що коригування розміру дотації області і, відповідно, району не булозроблено.
Цеще раз підтверджує повну залежність локальних бюджетів від дій і рішеньцентральних органів влади.
Третімрегулюючим податком, який поступав в бюджет Чортківського району був податок зприбутку. Його питома вага в доходах бюджету району становила в 1996 році –17,5%, у 1997 році – 9,1%, в 1998 році – 15,6% і в 1999 році – 6%. (Табл.2.03).Впродовж цих років відбувалося не тільки відносне, а й абсолютне зниженнянадходжень податку на прибуток. Це стосується як і бюджету району, так ізагального контингенту надходження цього податку (рис.2.04). Основна причина –поглиблення економічної кризи, що супроводжувалася різким збільшенням кількостізбиткових підприємств, падінням їхніх реальних доходів.
Так, за1999 рік підприємства району отримали 2804 тис.грн. збитків. В порівнянні з1988 роком збитковість зросла на 28,2 тис.грн., надходження зменшились на 602тис.грн. Коли в 1998 році такі підприємства як ВАТ “Цукровий завод”,Марилівський спиртзавод, ВАТ “ Чортківгаз”, “Чортківська кондитерська фабрика”заплатили в бюджет 903 тис.грн. податку на прибуток, то в 1999 році надходженьцього податку не було.
В2000 році відбулися різкі позитивні зміни в збільшенні обсягів промисловоїпродукції та надходження податку на прибуток, які порівняно з попереднім рокомподвоїлись і досягли 2882 тис.грн. Проте, місцевий бюджет з цього не мав жодноїгривні.
Повністювідносити такі зрушення на ринкові перетворення і відкидати плив на ці процесимісцевих органів влади та управління, мабуть було б несправедливим. Адже нимибагато зроблено щодо розширення дохідної бази і залучення податків у бюджет.Зокрема, в тому ж 2000 році проведено 22 засідання тимчасової комісії з питаньсплати податків, внесення інших обов’язкових платежів та ефективноговикористання бюджетних коштів, утвореної при райдержадміністрації. Занаслідками розгляду було порушено питання про перегляд трудових контрактів ізкерівниками 10 підприємств, які не забезпечують надходження належних бюджетуплатежів, а матеріали 35 підприємств передані на розгляд арбітражного суду таінших органів для застосування до порушників фінансових санкцій і заведеннякримінальних справ. Поряд з цим місцевими органами виконавчої влади з метоюстимулювання економії енергоресурсів проводився конкурс, де було нагородженомедалями два підприємства Чортківського району: комбінат хлібопродуктів іЧортківський цукровий завод. Постійно на засіданнях колегійрайдержадміністрації, облдержадміністрації заслуховувались підприємства, якідопустили спад виробництва, де намічались конкретні шляхи випралвеннястановища.
Зметою заохочення більш повної сплати платежів до бюджету обласною податковоюінспекцією також проводився конкурс, де призерами визнано і підприємстваЧортківського району.
В усіх випадках визначали переможців, нагороджували і широко висвітлювалив місцевій пресі.
Але, на жаль, місцеві органи влади незважаючи на прикладені зусилля унарощуванні виробництва, поліпшенні фінансово-господарської діяльностіплатників податків, не відчувають наповнення місцевого бюджету і, відповідно,не можуть надати більше соціальних послуг громадянам, що проживають натертиторії району. Адже в останні роки склалася ситуація, що наповнення бюджетурайону залежить не від докладених зусиль у регіонах, а від того, як надходятькошти з державного бюджету. Яскравим прикладом є той же 2000 рік. Зверх планурайон отримав 685 тис.грн. дотації, коли в цілому по району мобілізованоподатків і платежів на 1546 тис.грн. більше прогнозного завдання. Але навіть цезверхпланове надходження дотації не було пов”язано із виконанням прогнознихзавдань по доходах. Дотації були надані всім районам на погашеннязаборгованості по зарплаті незалежно від суми коштів, перерахованих в державнийбюджет.
Така ситуація веде до дискредитації місцевої влади і, як наслідок,державної влади взагалі. Брак фінансових ресурсів на місцевому рівні призводитьдо того, що органи місцевого самоврядування намагаються поліпшити свійфінансовий стан за рахунок невиконання зобов”язань перед державою з податків,які надходять до державного бюджету України та інших цільових фондів. Нерідкомісцеві органи влади спрямовують зусилля місцевих фіскальних органів настягнення, в першу чергу, тих загальнодержавних податків, які повністюнадходять в місцеві бюджети. Так, за 2000 рік по Чортківському району планмобілізації доходів в місцевий бюджет було виконано на 131,7%, в Державнийбюджет – на 96,0%, в 2001 році в місцевий бюджет на 135,2%, в державний бюджет-на 106,7%.
Отже, повністю ігнорується вивірене ходом державного будівництваположення про те, що доходи місцевих бюджетів є не тільки фінансовим джереломздійснення заходів місцевими органами влади, але й економічним важелемпідвищення ефективності виробництва, розвитку інвестиційної активності,здійснення структурної перебудови регіонів відповідно до вимог ринковихперетворень.
На нашу думку, механізм надання дотації навіть в 2002 році згідноБюджетного кодексу України також недостатньо стимулює ефективність роботимісцевих органів влади, зорієнтованої на розширення дохідної бази. Аж ніяк неможна погодитися з порядком, за яким в бюджети районів не перераховуєтьсяжодного відсотка надходження доходів понад річні розрахункові обсяги. І хоч востанні три роки ця норма застосовується до обласних бюджетів, а в поточному2002 році і до бюджетів міст обласного значення (37,5%), бюджети районів і далізалишились без зацікавленості у збільшенні податкових надходжень до державногобюджету.
З метою стимулювання місцевих органів влади щодо пошуку резервівзбільшення бюджетних доходів шляхом нарощування обсягів виробництва тарозширення сфери послуг доцільно встановити, що суми надходжень відзагальнодержавних податків понад суми контингентів, що заплановані в бюджеті,повністю надходять до відповідних місцевих бюджетів.
Негативний вплив на виконання доходної частини місцевих бюджетів маласитуація з постійними змінами податкового законодавства.
Так, наприклад, із 1992 року встановлене зарахування 30% земельногоподатку до державного бюджету (з 1997 року знову 100% закріплено за місцевимибюджетами), з 1994 року – 80% плати за воду та 40; плати за спеціальневикористання надр, із 1996 р. – 80% лісового доходу, з 1997 р. 10% плати зазабруднення навколишнього природного середовища належить до державного бюджету,замість 100% перерахуваня до місцевих бюджетів у минулому. Також із 1994 рокуприбутковий податок із доходів громадян, що раніше зараховувався повністю домісцевих бюджетів, став регулюючим. З 1997 року ПДВ закріплено за державнимбюджетом, з 2000 року – податок на прибуток, крім підприємств комунальноївласності.
На тлі різких зменшень надходжень в бюджет Чортківського району податкуна додану вартість, акцизного збору та податку на прибуток, спостерігаєтьсятенденція до відносного і абсолютного зростання надходжень від прибутковогоподатку з доходів громадян. Питома вага цього податку в загальній сумі доходівмісцевого бюджету зросла з 6,6% у 1996 р. до 25,9% у 2001 році (рис.2.03;2.05.).
/>
Рис.2.05. Структура доходів бюджету Чортківського району за 2001 рік
За рахунок прибуткового податку з громадян в бюджет Чортківського районуу 2001 році надійшло 60% податків і неподаткових платежів. Цьому спряилизусилля місцевої влади, спрямовані на погашення заборгованості по заробітнійплаті у всіх галузях народно-господарського комплексу району, збільшеннінадходжень прибуткового податку з громадян.
Починаючи з 1999 року в районі є позитивна динаміка у погашеннізаборгованості по зарплаті:
Таблиця 2.04
Заборгованість по заробітній платі по Чортківськомурайону за 1998-2001 роки (тис.грн.)
Заборгованість по заробітній
Платі
на 1.01.1999
року
на 1.01.2000
року
на 1.01.2001
року
на 1.01.2002 року Всього 7892 7590 5679 2666
В тому числі:
— робітники і службовці
— працівники с/г
— інші категорії
1039
3810
3043
899
4589
2102
814
2753
2112
1535
765
366
Відповідно зростають надходження прибуткового податку з громадян з 1899тис.грн. у 1998 році до 4787 тис.грн. у 2001 році, тобто за 4 роки надходженняприбуткового податку з громадян збільшились у 2,5 рази. Жоден із податків зацей період не мав таких темпів росту. Проте, слід відмітити, що навіть такийвисокий приріст надходження прибуткового податку з громадян не забезпечиввиконання плану у 1996-1999 роках. Останні два роки (2000-й і 2001-й) бюджетрайону по надходженню прибуткового податку з громадян було виконано.
Вагомим джерелом наповнення місцевого бюджету є плата за землю, яка,починаючи з 1997 року 100% поступала в бюджет району. Питома вага плати заземлю в загальній сумі доходів становить від 2% у 1996 р. до 6,5% у 1999 році.На протязі 1996-2001 років бюджетні призначення по цьому платежу жодного року,крім 2000 не були виконані. За цей період в бюджети сільських, селищної іміської рад недопоступило 581 тис.грн. плати за землю. Враховуючи, що цей виддоходів становить левову частку їхніх бюджетів, то невиконання мало надзвичайнонегативні наслідки для фінансування соціально-культурної сфери села.
Так, лише в 1996 році в бюджети органів місцевого самоврядуваннянедопоступило 111 тис.грн. плати за землю, що становило 10,8% загальної сумидоходів цих бюджетів. Основною причиною була недоїмка в сумі 66 тис.грн. танадання відстрочки в сумі 226 тис.грн.
В 1998 році в сільські, селищний та міський бюджети недопоступило 215тис.грн. плати за землю, що становило 9,6% загальної суми отриманих податків іплатежів. Причиною невиконання плану було допущення більшістю платникаминедоїмки в сумі 526 тис.грн.
За рахунок недопоступлення плати за землю не виконана дохідна частинабюджетів органів місцевого самоврядування і в 2001 році на суму 175 тис.грн.,що складає 4,4% загальної суми податків і платежів. Основною причиною єнаявність недоїмки в сумі 187 тис.грн.
На даний час спостерігається тенденція до зниження надходжень цього видуплатежу в зв”язку з переходом сільськогосподарських товаровиробників наоподаткування фіксованим сільськогосподарським податком, а також черезпроведення більшою частиною платників грошової оцінки землі, що приводить дозменшення надходження плати за землю приблизно на 50%.
Причинами невиконання запланованих сум по мобілізації доходів бюджету є:незадовільний фінансовий стан суб”єктів підприємницької діяльності,недосконалість податкового законодавства щодо запобігання порушенням у процесісправляння податків; ухилення підприємницьких структур від сплати податків;незабезпечення повного обліку та руху готівки через банки і наявність тіньовихпотоків фінансових ресурсів; засилля бартерних операцій.
На невиконання плану доходів місцевих бюджетів згубний вплив малопланування доходів при розрахунках дотації, які завідомо не поступали в бюджет.Так, в 1996 році при визначенні дотації обласним фінансовим управліннямЧортківському району враховано кошти від приватизації майна в сумі 245 тис.грн.без обгрунтованих розрахунків. В той час міською радою ще не була розробленапрограма приватизації, не створені структури, які займалися б приватизацієюоб”єктів комунальної власності, не визначено переліку цих об”єктів.
В результаті такого “плануваня” бюджет м.Чорткова недоодержав 148тис.грн. доходів, або 24% загальної суми доходів. Відповідно бюджетниморганізаціям було не додано квартальну суму належних їм асигнувань.
В 1999 році місцевим бюджетам при розрахунку дотації було запланованонадходження гербового збору. В червні цього року вносяться зміни до закону “Прогербовий збір”, за яким гербовий збір підлягає сплаті суб”єктамизовнішньоекономічної діяльності, тобто в місцевий бюджет цей платіж непоступає. В результаті при плані 122 тис.грн. в районний бюджет поступило лише4 тис.грн. і 118 тис.грн. інакше як прихованим дефіцитом місцевого бюджетуназвати не можна, бо ніякими законами не була передбачена компенсація втратидоходів.
Впродовж останніх років застосовувалась згубна для локальних бюджетівпрактика реструктиризації і списання недоїмки за платежами в місцевий бюджетбез відповідної компенсації трансфертами випадаючих доходів. Так, в 1996 роцінадано відстрочки на умовах податкового кредиту по платі за землю в сумі 225,7тис.грн. і по податку з власників транспортних засобів в сумі 63,1 тис.грн.Згідно Закону України від 5.02.99 р. № 428-ХІУ “Про списання тареструктуризацію податкової заборгованості платників податків цукрових заводів(комбінатів)” списано недоїмки по платі за землю цукрового заводу станом на1.01.98 р. та сільськогосподарських підприємств станом на 1.01.99 р. в сумі303,3 тис.грн. В 2001 році списано 65,9 тис.грн. плати за землю і 576,3тис.грн. пені, реструктеризовано 79,7 тис.грн. цього податку, які були станомна 31.12.99 р. Крім того, списано 4,4 тис.грн. недоїмки по податку з власниківтранспортних засобів, але 20% цього податку відповідно недоїмки минулих років в2002 році зараховується в бюджети органів місцевого самоврядування.
Враховуючи те, що недоїмка реструктеризовувалась і списувалась переважносільськогосподарським товаровиробникам, то найбільше “страждали” сільськібюджети, які виконували доходну частину лише на третину. При направленні насоціальні виплати до 90% видатків це не давало можливості навіть здійснюватипоточну виплату заробітної плати. Рішення уряду щодо припинення хибної практикисписання або реструктуризації податкової заборгованості було прийнято напочатку 2000 року і втілювалось через затвердження відповідних статей у законахпро бюджет на 2000 та 2001 роки. Подовження дії цієї норми протягом цих років івведення до закону про бюджет статті 50 у 2002 році є обов"”зковою умовоюдотримання урядом цього конструктивного рішення. Водночас, для того щобмотивація платників податків до нарощування заборгованості перед бюджетом буламінімальною, норму про заборону реструктуризацї чи списання нової податковоїзаборгованості варто було б не лише подовжити на декілька років, а й затвердитина більш системному законодавчому рівні.
На 2002 рік доходи місцевих бюджетів планувалися на основі формули.
Аналіз виконання доходної частини бюджету Чортківського району за 4місяці 2002 року свідчить про позитивну динаміку виконання бюджету 2002(табл.2.05). За 4 місяці в бюджет району надійшло 2522 тис.грн. податків іплатежів, що на 556 тис.грн., або 28,3% більше плану. Порівняно з відповіднимперіодом минулого року доходи зросли на 406 тис.грн., або на 19% (рис.2.06). За4 місяці поточного року отримано 39% річних бюджетних призначень по надходженнюподатків і платежів, тоді як за цей період минулого року було отримано 29,8%річного плану надходжень, тобто по проценту виконання річного обсягу доходіввипередження до минулого року йде на місяць. Найбільші зміни в структуріподатків і платежів відбулися по платі за землю, де її питома вага знизилась в2 рази з 5,2% за 4 місяці 2001 р. до 2,6% за 4 місяці 2002 р. Зате на дев”ятьвідсоткових пункти зросла питома вага єдиного податку і фіксованогосільськогосподарського податку.
Аналіз практики формування і виконання доходної частини локальнихбюджетів України і бюджету Чортківського району в тому числі за 1996-2001 рокидає підставу зробити висновок, що самостійність місцевих бюджетів залишаєтьсялише формальною, а не реальною. Причин такої ситуації багато. Вони є якоб”єктивними, так і суб”єктивними. Ось тільки деякі з них:
- регулюючі доходи значноперевищують закріплені доходи місцевих бюджетів. Це явище поглиблювало фінансовукризу в районі, не давало змоги виконувати регіональну програмусоціально-економічного розвитку;
- наявність часового лагуміж сплатою податків до державного бюджету та дотаціями з нього впливало насвоєчасність виконання видаткової частини місцевих бюджетів;
- податковий тиск.Відсутність інвестиційно-соціальної спрямованості податкової політикипризводить до тінізації економіки. Як наслідок – відсутність платежів добюджету, бартеризація економіки, збитковість підприємств виробничої сфери;
/>
Рис.2.06.Порівнянняпоказників доходів бюджету Чортківського району за 4 місяці 2002 і 2001 років
- дотаційний характердіяльності підприємств місцевого житлово-комунального господарства;
- зміна податковогозаконодавства після затвердження Закону “Про Державний бюджет України”;
- списання іреструктуризація недоїмки по платежах в місцевий бюджет без відповідноїкомпенсації випадаючих доходів;
- при розрахунках дотаціїврахування завідомо завищених доходів, що за своєю природою було прихованимдефіцитом місцевого бюджету.
Забезпечення фінансової автономії місцевої влади – це питання не сутоекономічного характеру, воно завжди мало політичну забарвленість. Проблеманадання права місцевим органам самоврядування запроваджувати на своїй територіївласні податки потребує відповіді на запитання: чи довіряє держава місцевійвладі?
Недостатньо проголосити принцип самостійності, необхідно законодавчовстановити конкретні механізми його реалізації.
2.2 Аналіз виконання видаткової частини місцевихбюджетів.
Економічна сутність місцевих бюджетів виявляється як у формуванні доходівтак і в розподілі і використанні їх на фінансування, утримання і розвитоксоціальної інфраструктури, місцевого господарства.
Важливу роль для становлення самостійних місцевих бюджетів відіграєпорядок здійснення та склад цих видатків. У місцевих органів влади мають бутичітко визначені функції і завдання. Законодавство України з цих питань булонедосконале й суперечливе, хоча і пройшло з 1990 року певну еволюцію. Короткорозглянемо окремі її етапи.
Визначеного законом повного переліку видатків місцевих бюджетів в Українідо прийняття Бюджетного кодексу не було. Бюджетне законодавство Українирегламентувало порядок здійснення видатків місцевих бюджетів та основнінапрямки використання їхніх коштів. Законом “Про бюджетну систему УкраїнськоїРСР”, прийнятим у 1990 році, встановлено, що місцеві ради самостійно витрачаютьбюджетні кошти і визначають напрямки використання коштів місцевих бюджетів.Вони також збільшують норми видатків на утримання житлово-комунальногогосподарства, закладів охорони здоров”я, народної освіти, соціальногозабезпечення, культури і спорту, органів внутрішніх справ, охорони природи,визначають додаткові пільги і допомогу окремим категоріям населення. ЗаЗаконом, місцеві ради отримали право встановлювати розмір видатків на утриманняорганів місцевого управління, утворення резервних фондів, надання дотацій ісубвенцій для збалансування бюджетів нижчого рівня.
Прийнятим того ж року Законом “Про місцеві Ради народних депутатівУкраїнської РСР та місцеве самоврядування” було підтверджено зазначений порядокздійснення видатків із місцевих бюджетів.
Названі законодавчі акти передбачали, що доходи, додатково одержані привиконанні місцевих бюджетів, а також суми перевищення доходів над видатками, щоутворилися внаслідок перевиконання доходів або економії у видатках, залишалисяв розпорядженні відповідних місцевих рад, вилученню не підлягали івикористовувалися на їхній розсуд.
Після проголошення незалежності України порядок здійснення видатків ізмісцевих бюджетів майже не змінився. У Законі України “Про місцеві радинародних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування”, прийнятому в 1992р., було більш чітко визначено порядок здійснення видатків із місцевих бюджетівна утримання органів управління. Зокрема органи місцевого самоврядуванняодержали право встановлювати розмір видатків на утримання створюваних нимиорганів управління (замість попереднього порядку, згідно з яким місцеві радивстановлювали розмір видатків на утримання органів місцевого управління).
Більш деталізоване правове регулювання видатків місцевих бюджетів булозапроваджено лише в 1995 р. з прийняттям Закону України “Про бюджетну системуУкраїни”. Згідно із ст.18 цього Закону кошти республіканського бюджетуАвтономної Республіки Крим і місцевих бюджетів могли витрачатися лише з тієюметою і в тих межах, які затверджені Верховною Радою Автономної Республіки Кримта місцевими радами. Уперше видатки всіх бюджетів було поділено на поточні тана видатки розвитку. Згідно із Законом, поточні видатки – це видатки з бюджетівна фінансування мережі підприємств, установ, організацій та органів, яка діє напочаток бюджетного року, а також на фінансування заходів із соціального захистунаселення, тощо. Встановлено також, що у складі поточних видатків окремовиділяються видатки бюджету, зумовлені зростанням мережі перелічених щойнооб”єктів.
Видатки розвитку – це видатки бюджетів на фінансування інвестиційної таінноваційної діяльності. Це також фінансування капітальних вкладень виробничогой невиробничого призначення, структурної перебудови народного господарствасубвенції та інші видатки, пов”язані з розширеним відтворенням.
У Законі “Про бюджетну систему України” вперше розподілено видатки міжбюджетами різних рівнів бюджетної системи. Більш детально це зроблено щододержавного бюджету України, видатки місцевих бюджетів визначено лишефрагментарно.
Зазначеним Законом України встановлено, що розмежування видів видатківміж бюджетами, які входять до складу бюджетів Автономної Республіки Крим,областей, міст Києва і Севастополя, здійснюється відповідно Верховною РадоюАвтономної Республіки Крим, обласними, Київською і Севастопольською міськимирадами, районними і міськими (міст із районним поділом) радами. На наш поглядце положення суперечить принципам місцевого самоврядування поскільки коженрівень влади повинен нести видатки, визначені законом.
У Законі України “Про бюджетну систему України” вперше запровадженопорядок пропорційного скорочення бюджетних видатків.
Окремі зміни здійснення видатків внесено Законом України “Про місцевесамоврядування в Україні”, прийнятим у травні 1997 року. Статтею 64 Законувстановлено, що розмір і цільове спрямування видатків, які здійснюютьсяорганами місцевого самоврядування на потреби територіальних громад,визначаються ними самостійно із місцевих бюджетів.
В обласних і районних бюджетах передбачено видатки, пов”язані зіздійсненням районними, обласними радами заходів із забезпечення спільнихінтересів територіальних громад. Ці видатки визначаються відповідними обласнимиі районними бюджетами. Закон передбачив виділення у видатковій частині місцевихбюджетів окремо видатків поточного бюджету і видатків бюджету розвитку. Але напрактиці до 2002 року (до введення в дію Бюджетного кодексу України) місцевібюджети не мали ніякого бюджету розвитку – це були бюджети виживання. Крімтого, встановлено, що видатки місцевих бюджетів поділяються на дві частини: навидатки, пов”язані з використання власних повноважень місцевого самоврядування,і на видатки, пов”язані з виконанням делегованих законом повноважень органіввиконавчої влади.
Фактичнийдефіцит бюджету Чортківського району вперше було зафіксовано в 1994 році, де небуло повністю проплачено видатки установ за енергоносії і не було надано пільгпрацівникам бюджетної сфери по комунальних послугах. Але ні урядом, німісцевими органами влади не було вжито радикальних заходів щодо збалансуваннямісцевих бюджетів. І як снігова лавина почала стрімко зростати кредиторськазаборгованість. Вже в 1995 році вона зачепила найнедоторканішу статтю видатків– заробітну плату. Сума заборгованості на 1.01.1996 р. склала 512,4 тис.грн.,або півтора місячного фонду заробітної плати (табл.2.06. і рис. 2.07.). Таблиця 2.06
Кредиторськазаборгованість бюджетних установ Чортківського району по заробітній платі (безнарахувань) (тис.грн.)
Заборгова
Ність на
1.01.1999
Заборгова
ність на
1.07.1999
заборгова
ність на
1.01.2000
заборгова
ність на
1.07.2000
Заборгова
ність на
1.01.2001
заборгова
ність на
1.07.2001
заборгова
ність на
1.01.2002 Освіта – всього 602,7 564,3 653,1 693,8 254,5 231,3 110,3 в тому числі районний бюджет 543,0 426,2 533,4 592,5 201,1 182,9 92,1 Культура-всього 89,8 140,1 69,7 82,6 48,3 36,2 19,5 в тому числі районний бюджет 59,4 96,8 55,3 57,3 33,8 20,2 15,3 Охорона здоров”я — всього 563,4 784,5 429,4 579,2 345,6 153,9 159,7 в тому числі районний бюджет 509,6 727,7 408,4 541,6 326,1 134,6 154,2 Соціальний захист — всього 19,2 79,1 30,9 38,2 51,6 29,8 7,2 в тому числі районний бюджет 19,2 79,1 30,9 38,2 51,6 29,8 7,2
Продовження таблиці 2.06.
Органи місцевого самоврядува-
ння та державної виконавчої
влади –всього 47,9 59,5 35,7 73,9 47,2 49,6 10,6 в тому числі районний бюджет 2,6 2,5 1,5 5,6 6,8 5,1 - Інші – всього 26,2 40,8 23,9 30,8 13,6 1,8 - в тому числі районний бюджет 26,2 40,8 23,9 30,8 13,6 1,8 -
РАЗОМ — всього
1349,2
1668,3
1242,7
1498,5
760,8
502,6
307,3 в тому числі районний бюджет 1160,0 1373,1 1053,4 1266,0 633,0 374,4 268,8 /> />
Рис.2.07. Динаміка кредиторськоїзаборгованості установ, що фінансуються з бюджету Чортківського району за1195-2001 року (тис. грн.)
Поряд із централізацією доходів з державного бюджету передаються нафінансування до місцевого субсидії, які нараховуються більше 6-ти тисячам громадян району і в1996 році були профінансовані лише в сумі 141 тис.грн., що становило 11,4% до бюджетних призначень (табл.2.07.).
Врезультаті різко зросла кредиторська заборгованість за цим видом соціальнихвиплат. На 1.01.1997 року заборгованість становила 1189 тис. грн., що у 8,4рази перевищувало видатки бюджету на цю статтю за 1996 рік, тобто потрібно було8 років, щоб погасити цю заборгованість при рівні фінансування 1996 року.Аналогічна ситуація була і по пільгах згідно Закону України “Про статусвевтеранів війни”. Заборгованість по цих пільгах за 1997 рік зросла із 557тис.грн. до 1104 тис.грн., тобто удвічі.
В1997 році ситуація із фінансуванням цих соціальних виплать різко змінилася іпорівняно з минулим 1996 роком на ці видатки було спрямовано в 2 рази більшекоштів – 1461 тис.грн. Але цього було досягнуто тільки шляхом проведеннявзаємозаліків. В цілому у видатках бюджету району взаємозаліки становили у 1996році – 42,2%, в 1997 році – 48,1% (табл.2.08.).
Таблиця 2.08
Питома вагавзаємозаліків у видатках бюджету чортківського району за 1996-2001 роки(тис.грн.)
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Видатки – всього
12055
14753
12951
18450
226932
19083 В тому числі: — взаємозаліки 5084 7012 6409 9876 - - — % взаємозаліків 42,2 78,1 49,5 53,5 - -
Зарплата – всього
4888
5575
5106
5178
6178
7927 В тому числі: — взаємозаліки 2346 3143 2711 1101 - - /> />
Шляхом проведення взаємозаліків в 1996-1997роках було забезпечено виконання видаткової частини бюджету району відповіднона 112,9% і 121,3%.(рис.2.08.).
Рис.2.08.Виконання видаткової частини бюджетів України і бюджету Чортківського району за1996 –2001 роки в (%)
Взв’язку з наявністю значної суми кредиторської заборгованості бюджетнихустанов, перевиконання доходної частини було спрямовано на фінансування закладівсоціально-культурної сфери та органів управління. З цією метою майже невиконувалися видатки на субсидії. Ці видатки, як було відмічено вище,профінансовані лише на 11,4%, тоді як установи освіти, культури, охорониздоров”я та управління профінансовані в сумі 2641 тис.грн., або на 41,2% більшебюджетних призначень.
Навітьтакі значні перекоси у фінансуванні видатків у 1996 році не дали змогизабезпечити виплату поточної заробітної плати. Так, по установах освіти буловиплачено 10 місячних фондів зарплати, з них – 6,7 місячних фондів грошовимикоштами. По установах охорони здоров”я забезпечено виплату 10,6 місячних фондівзарплати, з них 8 грошовими коштами. Це стало наслідком погашеннязаборгованості по зарплаті за минулий 1995 рік, яка була, в основному, позакладах охорони здоров”я. В новий 1997 рік бюджет району вступив іззаборгованістю по заробітній платі в сумі 1349 тис.грн., що в 2,6 разаперевищувала рівень минулого року (табл.2.09).
Іншістатті видатків фінансувалися за залишковим принципом. Так, на медикаменти булонаправлено 1,7% видатків бюджету, на продукти харчування – 3,6%. Хоч ці видаткиперевищували бюджетні призначення, але за рахунок інфляції реальназабезпеченість бюджетних установ медикаментами і продуктами харчування буламізерною.
Так,у лікарнях широкого профілю на медикаментозне забезпечення хворого в деньспрямовувалося 51 коп. і на харчування – 1 грн. 28 коп.
В1997 році установи соціально-культурної сфери і управління знову булипрофінансовані зверх бюджетних призначень. Сума перефінансування склала 2309тис. грн., або 28%. Це відбулося, в основному внаслідок перевиконання дохідноїчастини бюджету. В 1997 році вже не спостерігається таких значних перекосів уфінансуванні видатків як у 1996 році. Проте, правоохоронна діяльність, допомогасімям з дітьми, пільги ветеранам війни і праці, територіальнийцентр, кіномережа і радіомовлення були недофінансовані від 80 до 11%.
Влютому 1997 року Президент України видав наказ № 187 “Про заходи щодозабезпечення наповнення Державного бюджету та посилення фінансово-бюджетноїдисципліни”, яким було передбачено спрямовувати на заробітну плату і соціальнівиплати не менше як 75 відсотків наявних бюджетних коштів, тобто значненедофінансування інших статей видатків, крім заробітної плати, дістало правовепідгрунтя. Цей указ діє і до сьогоднішнього дня, так як попри численні Закони“Про Державний бюджет України”, Укази Президента і постанови Кабінету Міністрівдо цих пір в районі не вдалося повністю ліквідувати заборгованість позаробітній платі.
Яксвідчить аналіз, в цьому ж таки 1997 році не вдалося витримати цієї нормиУказу, так як 48,1% (7012 тис.грн.) видатків було проведено шляхомвзаємозаліків, основна частина яких була спрямована на погашення заборгованостіза енергоносії, яка протягом року скоротилася з 274 тис.грн. до 120 тис.грн.,або в 2,3 раза.
В1996-1997 роках в районі на виконання Законів “Про Державний бюджет України” на1996 і 1997 роки, вищезгаданого Указу Президента України, які містили норму, щокерівники бюджетних установ і організацій здійснюють заходи по приведеннюмережі, штатів і контингентів до бюджетних асигнувань, було здійсненобезпрецедентне скорочення бюджетної сфери. Зокрема, по освіті закрито 7 груп вдитячих дошкільних закладах міста Чорткова, селища Заводського, 22 класи взагальноосвітніх школах. З 1 вересня 1996 року проведено скорочення 50%технічних працівників. По установах охорони здоров”я кількість ліжок булоскорочено із 880 до 557, тобто на 36,7%.
Відділомкультури райдержадміністрації з 15 травня 1996 року більшість працівниківбібліотечної системи і клубних закладів переведено на оплату праці в розмірі0,5 місячного окладу. Крім цього, скорочено 2 штатних одиниці бібліотекарів 1категорії відділу комплектування і обробки літератури. За цих два роки штатначисельність працівників бюджетних установ скоротилася на 1389 штатних одиниць,або на 25% (табл.2.10.).
Цівсі заходи в комплексі, а також вимушена економія по заробітній платі зарахунок страйку працівників освіти, дозволили в 1997 році забезпечити виплатурічного фонду заробітної плати і скоротити заборгованість на кінець року на 227тис.грн., або на 0,5 місяця. Проте, через погашення заборгованості по зарплатівзаємозаліками, спостерігалась значна нерівномірність у виплаті зарплати ізаборгованості по ній, яка на 1.01.1998 року охоплювала рік і 5 місяців(табл.2.11.).
Але,так як така “економія” видатків була ситуативною, вона звичайно, не сталаосновою позитивної тенденції у виплаті заробітної плати. І тому, вже у 1998році заборгованість знову почала стрімко зростати і за станом на 1 березня 1998року вже становила 1820 тис.грн., або 3,9 місячних фонди заробітної плати.Фінансування видатків на медикаменти і харчування порівняно з 1996 роком щескоротилося відповідно на 27% і на 6%.
В1998 році, незважаючи на недовиконання видаткової частини бюджету району ізначну питому вагу взаємозаліків (49,5%), заробітна плата і нарахування булипрофінансовані навіть більше бюджетних призначень на 174 тис.грн. Проте і це недало змоги забезпечити виплату хоча би поточної заробітної плати і за станом на1.01.1999 року заборгованість по цій статті зросла на 20% і досягла 1349тис.грн., що становило 3,2 місячних фонди заробітної плати. В розрізі бюджетівкартина із заборгованістю по заробітній платі була дуже строкатою. Так, поЧортківській міській раді заборгованість становила 1 місяць, по районномубюджету – 2,8 місяця, а по сільських бюджетах – 5,7 місячних фондів зарплати.Проте, по ряду сільських рад заборгованість по заробітній платі була значновищою. Так, в Сокиринській сільській раді заборгованість становила 13,7місяця,в Малочорнокінецькій сільській раді – 13,2 місяця, в Коцюбинчицькій – 11,4місяця, Швайківській – 11 місяців, в Босирівській сільській раді – 8,9 місяців.
Причиноюросту заборгованості по заробітній платі працівникам бюджетних установ в 1998році, як і в попередніх роках було те, що у видатквій частині бюджетів не буловраховано навіть мінімальної потреби у бюджетних коштах. Так, в 1998 році поустановах освіти при потребі на виплату заробітної плати 2897 тис. грн. вбюджеті було передбачено лише 2501 тис.грн., тобто 396 тис.грн., або 14%видатків на заробітну плату не забезпечено бюджетними асигнуваннями. Поустановах охорони здоров”я бюджетними асигнуванями не забезпечено 333 тис.грн.,або 15% видатків на заробітну плату, по установах культури – 72 тис.грн., або26%.
Щобврегулювати цю диспропорцію Президент України 21січня 1998 року видав Указ №41“Про запровадження режиму жорсткого обмеження бюджетних витрат, заходи, щодозабезпечення надходження доходів до бюджету і запобігання фінансовійкризі", яким було передбачено здійснити заходи щодо перегляду мережізакладів і установ бюджетної сфери та чисельності їх працівників, виходячи зможливостей відповідних бюджетів. З цією метою Кабінет Міністрів України видавПостанову №855 від 11.06.1998 року «Про чисельність працівників бюджетнихустанов», якою передбачено скоротити чисельність працівників бюджетнихустанов до кінця року на 5,7%, враховуючи зміни і доповнення до цієї постанови.
Навиконання цих нормативних актів в районі скорочено:
- по установах освіти –12,2 ставки;
- по установах охорони здоров”я – 44штатаних одиниці;
- по установах культури – 11 штатниходиниць.
Вусіх бюджетних установах практикувалось надання відпусток без збереження заробітноїплати, внаслідок чого було зекономлено 20,3 тис.грн.
Врезультаті цих заходів економія фонду зарплати і нарахувань по району за 1998рік склала 52,1 тис.грн., що явно було надто мало до тих видатків, які незабезпечувались бюджетними асигнуваннями.
Отже,виконання видаткової частини бюджету району за 1996-1998 роки було позначенепріоритетним фінансуванням видатків тільки на заробітну плату, за рахунокнавіть недофінансування, а інколи і значного, всіх інших видатків включаючи ізахищені статті витрат.( Вперше цей термін було введено із прийняттям закону“Про Державний бюджет України на 1998 рік”).
Проте,такі перекоси у фінансувнані видатків не могли бути ефективними длязбалансування місцевих бюджетів, вони навіть не забезпечили поточної виплатизаробітної плати, не те, щоб скорочення боргів по ній. Разом з цим стрімкозростала заборгованість по інших статтях витрат, що на початок 2000 року дійшлодо критичної межі, за якою був розвал всієї бюджетної сфери. Так, допомогасім”ям з дітьми не виплачувалась по півроку і заборгованість мала постійнутенденцію до зростання. За станом на 1.01.2000 року кредиторська заборгованістьпо цій соціальній виплаті становила 1062 тис. грн., що в 2,5 раза більше, ніжна початок 1997 року, тобто за рік виплачувалось лише половина нарахованоїсуми, а друга половина переходила у заборгованість і на початок 2000 рокусягнула 13 місяців. За період 1996-1999 років на виплату державних допомог сім’ямз дітьми було спрямовано 2054 тис.грн. при бюджетних призначеннях – 2705 тис.грн.,або на 24,1% менше, тобто ця надзвичайно важлива соціальна виплата булапоставлена в “жертву” виплаті заробітної плати. Причина відома: одержувачідопомог на дітей не були настільки організовані як працівники бюджетнихустанов, щоб вдаватися до різних акцій протесту. При повному розбалансуваннімісцевого бюджету виконання його видаткової частини носило характер “латаннядірок” і місцеві органи влади змушені були спрямовувати кошти в першу чергутуди, де вже назріла кризова ситуація.
У1999 році вперше за останні 5 років центральними органами влади було прийняторішення, яке вагомо вплинуло на стабілізацію у фінансуванні пільг, субсидій тавидатків бюджетних установ на енергоносії. Це – субвенція згідно ст.45 Закону“Про Державний бюджет України на 1999 рік”. Згідно цього Закону України районубуло надано 5530 грн. субвенції, яка була використана на погашеннязаборгованості по:
— пільгах — 1478 тис.грн.;
— субсидіях — 3487 тис.грн.;
- комунальних послугах бюджетнихустанов – 565 тис.грн.
Внаслідокцього заборгованість по пільгах і субсидіях скоротилася на 2242 тис.грн., абона 35%. Проте, кредиторська заборгованість по оплаті комунальних послуг іенергоносіїв бюджетних установ не зменшилася, а зросла на 539 тис.грн. тому, щоза рахунок субвенції лише гасилися борги бюджетних установ по цих видатках, апоточна проплата повинна була здійснюватись за рахунок коштів місцевогобюджету. А так, як в 1999 році бюджетними асигнуваннями не забезпечувалось 40%витрат бюджетних установ і не отримано 4171 тис. грн., або 26% запланованихдоходів, то абсолютно всі види видатків були недофінансовані, зокрема заробітнаплата і нарахування на 2392 тис. грн., енергоносії на 985 тис.грн.
Вновий 2000 рік бюджетна сфера району вступила із піком кредиторськоїзаборгованості, яка становила 9001 тис.грн., або 75% видаткової частини бюджетуза 1999 рік без врахування субвенції, тобто при таких розмірах фінансування триквартали наступного 2000 року бюджетна сфера району мала не функціонувати, аотриманими доходами гасилися б борги на початок року.
Проте,в 2000 році бюджет району порівняно з 1999 роком отримав на 2852 тис. грн., або23,7% більше доходів, і що, дуже важливо, вперше з 1996 року стовідсотковогрошовими коштами. Це стало вирішальним чинником у забезпеченні стабільної виплатипоточної заробітної плати і дало можливість на 39% погасити заборгованістьминулих років, яка тягнулася із грудня 1997 року. (табл.2.12.).
В2000 році на 653 тис. грн. більше було надано району субвенції згідно ст.60Закону “Про Державний бюджет України на 2000 рік”, з них на оплату комунальнихпослуг бюджетних установ більше спрямовано на 344 тис. грн., або на 60%. Цедало можливість вирішити другу важливу проблему, що паралізувала роботубюджетних установ через відключення від джерел енергоносіїв – забезпечитипоточну проплату за енергоносії і погасити половину боргів минулих років.
2000рік став етапним для погашення заборгованості громадянам з виплати державнихдопомог сім”ям з дітьми. Як було зазначено вище ця заборгованість лавиноподібноз року в рік зростала. І лише за один 2000 рік вдалося забезпечити поточнупроплату і в 5 разів скоротити заборгованість (рис.2.09).
/>
Рис.2.09.Динамікакредиторської заборгованості по виплаті державних допоиог сімям з дітьми за1996-2001 рік (тис.грн.)
Проте,внаслідок зверхпланового фінансування витрат на заробітну плату і нарахування(ця сума складала 2195 тис. грн.), залишилися недофінансованими інші статтівитрат: житлово-комнунальне господарство на 171 тис. грн., а також захищеністатті: медикаменти – на 216 тис. грн., продукти харчування – на 129 тис. грн.Проте, через взяття керівниками бюджетних установ зобов’язань по цих статтях,нижчих, ніж було фінансування, то у 2000 році вдалося скоротити кредиторськузаборгованість по медикаментах на 86%, по продуктах харчування на 40%. Так,середня вартість харчування одного хворого в день у лікарнях в 2000 роцістановила 41 коп., що на 36 коп., або на 47% менше, ніж в попередньому році. Налікування одного хворого в день було витрачено 1,29 грн., що на 17% менше, ніжу 1999 році.
У2000 році було отримано дотації з обласного бюджету грошовими коштами в сумі10662 тис. грн., проти 4198 тис. грн. у 1999 році, 1955 тис. грн. у 1998 році.
Отже,відміна взаємозаліків і надання дотації в повному обсязі грошовими коштами булоосновним позитивом виконання бюджету за 2000 рік.
Субвенціятакож надавалася у грошовій формі, але вона не була надана орагнізаціямжитлово-комунального господарства, що за 5 років привело до банкрутства ЖЕКу, іпозовів на райфінуправління в господарський суд від інших організаційжитлово-комунального господарства.
Ітільки з ІІ-го півріччя 2001 року ці організації отримали частковевідшкодування заборгованості по пільгах і субсидіях і, що особливо важливо, угрошовій формі.
2000рік у виконанні доходної і видаткової частин позначився ще й тим, що бувзведений із дефіцитом. Причиною стало те, що у доходах районного бюджету булозатверджено кошти, що передаються з міського бюджету в сумі 251 тис. грн.Проте, Чортківська міська рада не затвердила це вилучення до районного бюджету,внаслідок чого виник дефіцит бюджету району, тобто доходи становили 14420тис.грн., а видатки – 14671 тис.грн. Це було однією із вад старої бюджетноїсистеми – не було ефективного механізму забезпечення справляння вилученнякоштів із бюджетів нижчих рівнів. Бюджетний кодекс України усунув цю ваду із2002 року територіальні органи Держказначейства України щоденного перераховуютькошти, що передаються в районний бюджет згідно нормативів, затверджених сесієюрайонної ради. За 4 місяці поточного року вже надійшла 131 тис.грн. вилучення,що становить 26% до річного плану. Для порівняння за цілий 1996 рік в райбюджетнадійшло 2,4% запланованої суми, в 1997 році – 47,8%, в 1999 році – 35,8%.
В2001 році була закріплена позитивна тенденція 2000 року у фінансуванні видатківбюджету. Виконання доходів і видатків здійснюється тільки у грошовій формі.Кредиторська заборгованість бюджетних установ і по соціальних виплатахскоротилася на 41%. Вперше із 1995 року повністю погашено заборгованість повиплаті допомоги сім”ям з дітьми. Заборгованість по заробітній платіскоротилася на 60%, по медикаментах – на 94%, по продуктах харчування – на 10%,по оплаті комунальних послуг і енергоносіїв – на 9%. Практично, по всіх статтяхспостерігається зменшення кредиторської заборгованості, що свідчить пропожвавлення у функціонуванні бюджетних установ району. В 2001 році вперше доситьзначну суму (268 тис. грн.) було направлено на капітальні вкладення, за рахунокчого було здійснено роботи по газифікації котелень 16 установ освіти і охорониздоров”я.
Аналізвиконання видатків загального і спеціального фондів бюджету Чортківського за 4місяці 2002 року (табл.2.13.) свідчить, що номінально за цей період здійсненовидатків на 2467 тис.грн., або 36,3% більше, ніж за відповідний період минулогороку. Це пояснюється, насампперед підвищенням з 1 лютого 2002 року на 15%заробітної плати працівникам окремих галузей бюджетної сфери, крім освіти, щовраховано в розрахунках трансфертів району.
По-друге,внаслідок збільшення доходної частини місцевого бюджету є можливість і більшепрофінансувати видатки. За 4 місяці 2002 року найбільше зросли видатки нажитлово-комнуальне господарство – в 3,2 рази. Цьому сприяло реальне, а недекларативне формування бюджету розвитку.
Таблиця2.13.
ВИДАТКИ загального і спеціального фондів бюджету Чортківського району за 4 місяці 2002 року і 2001 років
тис.грн.
Факт за 2001 рік
Факт за 2002 рік
Відхилення (+;-)
тис.грн.
% 1.Державне управління 298 452 154,0 51,7 2.Національна оборона 2 -2,0 0,0 3.Правоохоронна діяльність 9 9,0 4.Освіта 2229 3284 1055,0 47,3 5.Охорона здоровя 1481 1936 455,0 30,7 6.Соц.захист 2336 2668 332,0 14,2 7.Житлово-комунальне господарство 102 324 222,0 217,6 8.Культура 294 369 75,0 25,5 9.Засоби масової інформації 9 11 2,0 22,2 10.Фізична культура і спорт 23 40 17,0 73,9 11.Будівництво 1 48 47,0 4700,0 12.Фонд охорони навколишнього середовища 3 3,0 13.Транспорт і звязок 4 83 79,0 1975,0 14.Резервний фонд 13 41 28,0 215,4 15.Інші видатки 2 4 2,0 100,0 16.Субвенція Державного бюджету на виконання делегованих повноважень 11 -11,0 0,0
РАЗОМ ВИДАТКІВ
6805
9272
2467,0
36,3
Назбільшення видатків в поточному 2002 році вплинула субвенція, якої отримано на829 тис. грн., або 46% більше. Внаслідок цього, зокрема видатки наавтотранспорт і зв’язок в поточному році профінансовані в 20 разів більше.
2002рік вніс прозорість у планування видаткової частини місцевого бюджету, але, які в попередніх роках, не вирішено центрального завдання у бюджетних видатках –забезпечення функціонування бюджетних установ та здійснення заходів на рівнімінімальних соціальних стандартів. Розглянемо це на прикладі видатків накульутуру. На функціонування 64 бібліотек, 62 клубних закладів, 26 художніхаматорських колективів, які носять звання “народний”, або “зразковий”, 5 шкілестетичного виховання дітей, району розраховано видатки в сумі 390 тис. грн.,або 32,5 тис.грн. на місяць, тобто на одну установу припадає 207 грн. в місяць.Відомо, що за такі кошти жодна установа культури функціонувати не може.Внаслідок низького забезпечення бюджетними асигнуваннями тільки 17% працівниківкультури працює на повну ставку, 16% працюють на 0,75 ставки, 55% — на 0,5ставки, 12% працівників – на 0,25 ставки.
Яквже було зазначено вище, магістральним завданням у формуванні видатковоїчастини бюджету має бути розробка науково обгрунтованих нормативів мінімальноїбюджетної забезпеченості регіонів, враховуючи їхні економічні, демографічні,екологічні, природні особливості.
Сьогоднідіючий норматив бюджетного забезпечення – це прозорий критерій розподілу вженаявних бюджетних ресурсів. Іншими словами, він слугує для того, щоб длякожного бюджету було чітко і достеменно відомо, чому із наявного пулуфінансових ресурсів на його частку припадає саме така частина. І, зокрема, покультурі ми знаємо, чому Чортківському району передбачена сума 390 тис. грн. –вона обрахована виходячи із нормативу на 1 жителя 4 грн.79 коп., але це зовсімне вирішує проблеми функціонування цієї галузі.
Ітому, використання нормативів бюджетної забезпеченості на практиці не маєнічого спільного із соціальними стандартами, а зводиться до традиційноїпроцедури визначення розрахункового обсягу видатків місцевих бюджетів. Такінормативи не можуть бути гарантією певного рівня забезпечення населеннярегіонів бюджетними послугами і не можуть слугувати засобом контролю завиконанням делегованих повноважень. Бюджетний кодекс України не міститьбудь-яких критеріїв оцінки делегованих функцій і ефективності використаннядержавних коштів.
Другапроблема у сфері видатків місцевих бюджетів, яка може нанівець звести крихкурівновагу доходів і видатків бюджету 2002 року – це проблема пільг працівникамосвіти і охорони здоров”я, що проживають в сільській місцевості. Призатвердженні трансфертів місцевим бюджетам (ІІ читання проекту Закону “ПроДержавний бюджет України на 2002 рік”) була стаття, яка продовжувала практикупопередніх років (стаття 62 Закону “Про Державний бюджет України на 2000 рік” істатті 58 Закону Про Державний бюджет України на 2001 рік) щодо призупиненнядії окремих положень численних нормативно-правових актів про надання пільг населеннюВказуючи на недосконалість існуючої системи надання пільг та її механізмів,уряд третій рік поспіль намагався пом”якшити негативні наслідки необгрунтованихрішень шляхом простого призупинення дії законодавчих актів, але системногозаконодавчого вирішення проблеми так і не було запропоновано.
2березня 2002 року Кабінет Міністрів України прийняв Постанову № 253, якоюзатверджено “Стратегію заміни системи пільг на адресну грошову допомогунаселенню”. Згідно цієї “Стратегії” питання надання пільг працівникам установ,що фінансуються з місцевого бюджету шляхом надання їм адресних допомог можебути вирішене лише з 2006 року, тобто механізму вирішення цієї проблеми в 2002році і дальше немає.
Приголосуванні проекту Державного бюджету України на 2002 рік в третьому читаннібуло скасовано 48 статтю, і місцевим бюджетам, на жаль, не компенсованозначного росту видатків на пільги (сума пільг по Чортківському району становить1,5 млн.грн.). Вже кілька працівників освіти виграли справи в суді, внаслідокчого їм виплачено компенсацію за не надані пільги та ще й моральний ущерб всумі 1 тис.грн. На сьогоднішній день в районному суді знаходиться ще 5 справ зцього питання. Отже, фінансування пільг з державного і місцевих бюджетів – ценадто важлива проблема, але шляхів її вирішення у 2002 році урядом не знайдено.
Економічніінтереси держави і соціальна політика вимагають негайного перегляду іскасування актів законодавства, які прийняті без урахування фінансовихможливостей держави. Інакше ми ніколи не зможемо досягнути збалансованостідержавних фінансів. Ці кроки можуть бути непопулярними, але їх необхідно робитиякомога швидше, оскільки це дасть змогу прискорити темпи зменшення податковогонавантаження.
Аналізвидаткової частини місцевих бюджетів України та бюджету Чортківського районудає підставу зробити висновок, що починаючи із 1995 року на практицімісцеві бюджети були дефіцитними:
а)у видаткову частину бюджету на плановий період включалися кошти, що незабезпечували повної виплати заробітної плати працівникам бюджетних установ,інших статей видатків включаючи захищені, наслідком цього стало стрімкезростання кредиторської заборгованості бюджетних установ, яка на кінець 1999року по Чортківському району досягла 2/3 річного бюджету, а заборгованість позаробітній платі становила 15 місяців.
Впровадженняз 1999 року субвенцій на виплату субсидій і пільг громадянам, а також напогашення заборгованості бюджетних установ за енергоносії, відміна у 2000 роцівзаємозаліків і 100% надання дотацій сприяли стабілізації у фінансуваннівидатків і поступовому скороченню кредиторської заборгованості.
ВпровадженняБюджетного кодексу України позитивно вплинуло на виконання видаткової частинимісцевих бюджетів, зокрема, по Чортківському району вперше за останні 5 роківсвоєчасно виплачується заробітна плата працівникам бюджетних установ. Іншістатті видатків хоч і фінансуються згідно плану, але видатки на них покриваютьлише третину мінімальних потреб.
Впровадженняформульного методу розрахунку видатків сприяє збільшенню обсягу видатківрайонам, де проживає більша чисельність населення і середньодушові видатки вминулих роках були нижчими.
Врайонах з малою чисельністю населення обсяг бюджетів на поточний рік нижчий,ніж в минулих роках, що є сигналом для органів місцевої влади щодо необхідностіоптимізації мережі штатів і контингентів бюджетних установ на їхніх територіях.
2.3 Практика міжбюджетних відносин в Україні тапроблеми фіскального федералізму
Вумовах переходу економіки України на ринкові засади функціонування надзвичайногостро постає проблема фінансового забезпечення розвитку регіонів.
Регіонвиконує специфічні економіко-виробничі функції, які не можуть здійснювати іншіструктурні рівні. На регіони покладено реалізацію програми зайнятості місцевогонаселення, поліпшення виробничої інфраструктури. Вони також повинні прийматирішення, пов”язані з розвитком соціальної бази, системи охорони здоров’я,освіти, тощо.
Світовийдосвід визначення ролі держави та її територіальних утворень у розподільчихпроцесах переконує, що державний і місцевий бюджети є одним із найдосконалішихінструментів регулювання соціально-економічних процесів. На сьогодні убільшості розвинутих країн світу через бюджети перерозподіляється до 50% ВВП.Проблемою залишається визначення оптимальних форм і методів такогоперерозподілу, збалансування державних і територіальних інтересів у бюджетномупроцесі, їхнє фінансове забезпечення. На сучасному етапі для України – це однез найважливіших завдань, підтвердженням чого є ратифікація нашою країноюЄвропейської хартії про місцеве самоврядування у 1996 році.
Новасистема міжбюджетних відносин почала формуватися в Україні після прийняття напочатку 90-х років законодавства про бюджетну систему України та про місцевесамоврядування. Процес становлення нових міжбюджетних відносин в Українівиявився надзвичайно складним і болісним. Існуюча ще з радянських часів модельтаких відносин виявилася майже повністю несприйнятною до реформування.
Впродовж1992-1998 рр. поступово формувалася нова теоретична база, реформування міжбюджетнихвідносин. Зокрема було визнано, що теоретичною основою реформи міжбюджетнихвідносин в Україні має стати нова організація сукупних державних витрат, якапередбачає розмежування сфер відповідальності та компетенції центральних імісцевих органів влади. Йдеться про визначення об”єктивних критеріїв, на основіяких мають розподілятися фінансові ресурси між ланками бюджетної системи, їхфіскальні повноваження, а також система відносин між бюджетами.
Напочатку 90-х років в Законі України “Про бюджетну систему України” та “Промісцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування”утверджено правовий принцип, згідно з яким бюджети усіх рівнів маютьсамостійність. Цей принцип, зокрема, стосувався місцевих бюджетів України,тобто бюджетів місцевого самоврядування. Вони були виведені із складуДержавного бюджету України. Бюджети міст, сіл і селищ були виведені відповідноіз бюджетів адміністративно-територіальних одиниць вищого рівня, тобто областейі районів. Самостійність бюджетів була гарантована власними та закріпленимидоходами.
Щеодним кроком на шляху зміцнення самостійності місцевих бюджетів стало прийняття20 травня 1993 р. Декрету Кабінету Міністрів України “Про місцеві податки ізбори”, яким місцевій владі було надано право встановлювати 17 видів місцевихподатків і зборів.
З1992 р. запроваджено інститут делегованих повноважень державної влади місцевомусамоврядуванню, що передбачало введення у практику процедур компенсації витраторганів місцевого самоврядування на виконання цих повноважень органамидержавної влади. Однак зазначені заходи, здійснені в правовій сфері, фактичномало що змінили в організації міжбюджетних відносин. У 1992-1994 рр. місцевібюджети реальної самостійності не отримали. Видатки різних рівнів влади так іне були розмежовані, не розмежованими залишились і фінансові ресурси міжрівнями влади по вертикалі. Реальне управління сукупними державними видаткамифактично здійснювалось через зведений бюджет України.
Новіспроби реформування системи міжбюджетних відносин в Україні були здійснені впроцесі підготовки Конституційного договору між Верховною Радою та ПрезидентомУкраїни (1995 р.), а згодом і підготовки нової Конституції України. Згідно зКонституцією, базовою низовою ланкою в бюджетній системі став бюджет територіальноїгромади, самостійність якого гарантувалася відповідними доходними джерелами.Конституція визначила принципово нову модель організації обласних і районнихбюджетів, які мають формуватися з коштів державного бюджету для їх відповідногорозподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів, таз коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізаціїспільних соціально-економічних і культурних програм.
Запровадженнязазначеного підходу означає, що обласні та районні бюджети стали проміжноюланкою між державним бюджетом і бюджетами територіальних громад, вони фактичновтратили свою самостійність.
Особливогозначення міжбюджетні відносини набули для органів місцевого самоврядування,успішне функціонування яких безпосередньо залежить від забезпечення їхньоїреальної фінансової самостійності. Світовий досвід переконує, що безсамостійних фінансово незалежних представницьких органів держава якдемократична структура розвиватись не може. Мова в даному разі йде про забезпеченняподальшого демократичного розвитку держави загалом.
Власнамодель міжбюджетних відносин в умовах становлення самостійної бюджетної системиформується у нас дуже повільно, не завжди послідовно та раціонально. Значноюперешкодою на шляху відлагодження механізму міжбюджетних відносин буланеузгодженість законодавчих актів, які регламентують міжбюджетні відносини, їхсуперечливість, невизначеність процедур практичної реалізації окремих положень.
Значнимнедоліком бюджетної практики є нестабільність законодавчої бази, внаслідок якоїщорічно змінюється механізм бюджетного регулювання, перелік регулюючих доходіві нормативів відрахувань. Не виконується така важлива вимога Закону “Пробюджетну систему України”, як недопустимість встановлення нових податків,внесення змін в існуючі податки та інші обов”язкові платежі і в цілому змін дочинного законодавства щорічними законами про державний бюджет України.
І,головне, ні бюджетна система загалом, ні система організації міжбюджетнихвідносин не орієнтовані на досягнення економічної ефективності, соціальноїсправедливості та політичної стабільності. Економічна ефективність досягаєтьсявстановленням відповідальності і заінтересованості у повній мобілізаціїбюджетних доходів, цільовому і економному витрачанні бюджетних коштів.Соціальна справедливість забезпечується за допомогою бюджетного регулювання іфінансового вирівнювання, гласність і зрозумілість яких є важливими умовамиполітичної стабільності.
Місцевібюджети відіграють винятково важливу роль у бюджетній системі нашої країни: у2001 р. в них акумулювалося 32,6% доходів зведеного бюджету України, 40,3%сукупних бюджетних видатків було профінансовано з місцевих бюджетів.
Збільшеннякількості дотаційних бюджетів обов’язково призводить до поступового зменшення ефективностівикористання одержаних коштів, зниження заінтересованості у пошукуальтернативних джерел доходів, сприяє розвитку споживацьких настроїв з бокуорганів місцевого самоврядування.
Мивважаємо, що поширення принципу субсидіарності в зарубіжних країнах не повиннобути механічно перенесене у вітчизняну бюджетну практику. Головною метоюбюджетних дотацій, субвенцій було і залишається надання фінансової допомоги ізбалансування місцевих бюджетів тих територій, які мають менший податковийпотенціал – отже, є фінансово біднішими. Не може бути, щоб усі регіони країниодночасно потребували фінансової допомоги.
Цебезпосередньо стосується і бюджету Чортківського району. На протязі 1996-2001років йому щороку планувалася дотація, тоді як в цілому мобілізовувалосьподатків і платежів значно більше, що видно із нижчеприведеної таблиці:
Табл. 2.14.
ДаніпромобілізаціюбюджетнихресурсівтаїхрозподілвЧортківськомурайоніТернопільськоїобласті в1996 — 4 міс. 2002 рр.
Мобілізова
но доходів
за даними
ДПІ
Надійшло
доходів в
б-т району
разом із
дотацією
Питома ва-
га в заг.су
мі мобілі-
зованих доходів
Надійшло
в б-т райо
ну подат-ків і плате
жів
Питома ва
га в заг.су
мі мобілі
зованих до
ходів 1996 рік 16881 10701 63,4% 10029 59,4% 1997 рік 22636 13224 58,4% 6588 29,1% 1998 рік 17905 12058 67,3% 5833 32,6% 1999 рік 14513 12024 82,8% 5193 35,8 2000 рік 18331 14876 81,1% 4214 23,0% 2001 рік 19519 18416 94,3% 7984 40,9% 4 місяці 2002 року 7613 6201 81,5% 2522 33,1%
БюджетуЧортківського району в 1997-1999 роках, коли заборгованості по заробітній платідосягали 17 місяців, а загальна сума кредиторської заборгованості досягаларічного бюджету району, було залишено тільки третю частину мобілізованихдоходів. Ще одна третина поступала у вигляді дотації за винятком 1999 року,коли питома вага отриманої дотації склала 47% від загальної суми мобілізованихдоходів.
Цеще раз підтверджує те, що в Чортківському районі місцеві органи влади не мализначного впливу на наповнення місцевого бюджету так як 2/3 мобілізованихдоходів зараховувались у бюджети вищих рівнів, з яких лише третина поверталасяу вигляді дотації і то, переважно в листопаді-груднів місяці взаємозаліками.Так, в 1998 році 69% дотації надійшло взаємозаліками, в 1999 році – 39%. Влистопаді-грудні 1998 року надійшло 3224 тис.грн. дотації, що становить 52%річного обсягу, причому грошовими коштами не поступило жодної гривні.
Самезавдяки цьому соціальна ситуація в районі у цих роках виходила з-підконтролю, так як місцеві органи влади не мали важелів впливу на її стабілізацію.
Цеще раз підтверджує тезу про те, що кожна територія нашої держави повинна матифінансові ресурси, щоб забезпечити хоч на мінімальному рівні видатки,передбачені законодавством. А для цього повинні бути розроблені державнімінімальні соціальні стандарти і під них підведена відповідна доходна база.Проте, поки що законодавчо визначених стандартів немає.
Яквидно із практики виконання дохідної і видаткової частин бюджету Чортківськогорайону, описаної вище, система державних фінансів, заснована на Законі України“Про бюджетну систему України 1995 р.” дедалі більше суперечила потребам часу ікраїни, що прагне здійснити успішний перехід до сучасної ринкової економіки.Найвідчутнішими недоліками цього спадку є дуже непрозорий і суб”єктивний процесухвалення рішень, хронічна нестабільність у видаткових і доходних повноваженняхмісцевих бюджетів, а також відсутність стимулів щодо збільшення надходжень таефективнішого здійснення видатків з надання суспільних послуг.
Окрімтого, Закон України “Про бюджетну систему України” побіжно висвітлював такеважливе питання, як правоспроможність місцевих бюджетів брати кредити навнутрішньому та зовнішньому ринках капіталу. Цей закон обминав увагою питаннядеталізованого розмежування видатків на здійснення повноважень між органамидержавної влади та органами місцевого самоврядування. Закріплення доходнихповноважень, у свою чергу, було нечітким і не відповідало практиці, щосклалася, (скажімо, вже кілька років ПДВ централізувалося в державномубюджеті). Відчутним є дисонанс між бюджетним законом та відповіднимиположеннями Конституції України та Закону “Про місцеве самоврядування вУкраїні”. Ці неузгодженості спричинили декларативність проголошеного принципусамостійності бюджетів, посіяли зерна недовіри між виконавчою та законодавчоюгілками влади та послабили загальну ефективність усього бюджетного процесу вУкраїні.
Обсягиі дотацій, і відрахувань визначалися в ході напружених політичних торгів міжобластями та Міністерством фінансів України. Області подавали свої видатковівимоги чи потреби, розраховуючи на основі існуючої мережі необхідні видатки дляфінансування бюджетних установ, а також обгрунтовували свої потреби для наданняпільг визначеним законом категоріям населення. Внаслідок скорочення виробництвапісля здобуття Україною незалежності та відповідного скорочення дохідної базирозрив між потребами областей та можливістю їхнього фінансового покриття дедалізбільшувався. Засобом урегулювання різниці між необхідними ресурсами тадоступними доходами стали домовленості між областями та Міністерством фінансівУкраїни. За умов цілковитої непрозорості найважливіші фіскальні рішення, щовпливали на місцеві бюджети (загальні видатки, доходи та обсяг дотацій),ухвалювали на верхівці міжбюджетної ієрархії.
Післятого, як до областей доводився обсяг їхніх доходів, вони, у свою чергу, малирозподілити цю суму між своїм обласним бюджетом та бюджетами міст і районів уїхньому підпорядкуванні. В такий самий непрозорий спосіб області намагалисязбалансувати всі ці бюджети, залишаючи багатим містам відносно малі часткиподаткових надходжень і використовуючи вилучені доходи для фінансування своїхвласних бюджетних потреб та трансфертів менш забезпеченим районам. Райони такожзбалансовували свої бюджети та бюджети підпорядкованих їм міст, сіл і селищ,удаючись до такого самого поєднання розщеплених податків та трансфертів.
Примітноюрисою цієї системи “бюджету в бюджеті” була значна фіскальна сваволя. Політичната економічна влада зосереджувалися в руках урядових органів вищого рівня, щодавало їм широкі можливості використовувати цю владу для “винагородження друзівта покарання ворогів”. Чіткі та об’єктивні правила визначеннябюджетних повноважень видавалися неможливими.
Частковоцим загальним кліматом облаштування оборудок, породжених системою “матрьошки”,пояснюється те, що новітня фіскальна історія України позначена значноюмінливістю. Майже щороку після здобуття незалежності з’являлася нова схемарозщеплення податків і трансфертних платежів. До 1997 р. надходження від ПДВ розщеплювалиу різних пропорціях між державним та місцевими бюджетами. Мінливістьподаткового розщеплення демонструють також податок на прибуток та прибутковийподаток з громадян. У 1997-1998 рр. Надходження від прибуткового податку згромадян та податку на прибуток підприємств зараховувалися виключно до місцевихбюджетів. У 2000 році прибутковий податок з громадян зараховувався повністю домісцевих бюджетів, а податок на прибуток підприємств став цілковито джереломдоходів державного бюджету.
Зіншого боку, відсутність чіткого визначення, “хто за що відповідає” в частинівидатків, позначалася й на відповідальності за виконання різних завдань. Ізздобуттям Україною незалежності уряд дедалі більшою мірою перекладав більшістьсоціальних видатків на місцеві бюджети у формі незабезпечених видатковихдоручень. Аргумент про необхідність зробити соціальний захист прерогативоюорганів місцевого самоврядування звучить непереконливо, особливо, коли обсягпільг та їх призначення визначаються на державному рівні. Видатки на соціальнийзахист постійно коливаються, а місцеві бюджети позбавлені системи гнучкихджерел доходів, щоб відповідно реагувати на ці коливання. Більш того,територіальні громади, які відчувають найгострішу потребу в забезпеченнісоціального захисту населення, виявляються найменш фінансово спроможними їїзадовольнити.
Бюджетнанепевність, пов’язана з нестабільними потоками доходів та мінливими видатковимизобов’язаннями, унеможливлює виконання органами місцевого самоврядуваннязавдання ефективно планувати й виконувати свої бюджети. Одним із показниківцього несприятливого впливу є те, що основна сума заборгованості по видаткахзосереджена саме на місцевому рівні. Не дивно, що заборгованість у видаткахмісцевих бю.джетів досягла свого піку передусім у галузі соціального захисту.
Формуваннябюджету за принципом бюджетної “матрьошки” породжує хибні стимули урозпорядників коштів місцевих бюджетів. Замість того, щоб винагороджуватизаощадливе витрачання коштів та зусилля з мобілізації більших доходів, старабюджетна система заохочувала місцеві бюджети до завищення своїх видатковихпотреб і заниження своїх доходів з метою отримання більшої дотації чи здобуттяправа на менші відрахування вилучення. Збільшення ж доходів чи зменшеннявидатків могло “каратися” урізанням дотацій чи збільшенням обов’язковихвідрахувань.
Отже,основними вадами старої системи міжбюджетних відносин були:
1) нестабільність: доходні тавидаткові повноваження місцевих органів змінювалися ледь не щороку;
2) відсутність чіткого розподілу доходіві видатків між різними рівнями бюджетів;
3) відсутність забезпеченнясоціальних програми адекватними ресурсами;
4) велика вірогідність політичних“торгів” з метою вибити якнайбільше фінансування для бюджетів різних рівнів;
5) відсутність стимулів донарощування доходів та ефективного та економного витрачання ресурсів.
Отже,реформа міжбюджетних відносин стала вимогою часу.
Цяреформа здійснюється на засадах, визначених новою Конституцією України. Протеця реформа повинна здійснюватися у комплексі з реформуванням економіки державив цілому. Вона є складовою адміністративної реформи в Україні, концепція якоїзатверджена лише у 1998 році, і передбачає принципові зміни в організаціїдержавної фінансової системи в Україні.
Міжбюджетнареформа як невід”ємна і важлива складова загальної бюджетної реформирозпочалася 1 січня 2001 року із введенням в дію Закону “Про Державний бюджетУкраїни на 2001 рік”, тобто ще до ухвалення Бюджетного кодексу України. Але в2001 році реформа торкнулася відносин тільки Державного бюджету і обласнихбюджетів, тому що області не обраховували чітко по формулах трансферти районам,а здійснювали додаткові коригування. Для Тернопільської області новий підхід дооб”єктивного розподілу міжбюджетних трансфертів у 2001 році був навіть доситьпозитивним.
Бюджетирайонів Тернопільщини, як і в більшості неурбанізованих областей України,відчули на собі переваги застосування формульного підходу у бюджеті на 2001рік. Так середньодушові видатки бюджетів районів Тернопільської області у 2001році склали 183 грн., зрісши майже на 50% проти рівня минулого року (середнійпоказник по країні – 172 грн.), що дозволило їм стрибнути на десять щаблівугору в рейтингу бюджетів районів. (табл.2.14).
Часткаобласного бюджету в бюджеті області, скоротилась порівняно з 2000роком на 4процентні пункти і склала 25,7%, завдяки чому, зокрема, й відбулосс стрімкезростання бюджетів районів. Проте, темпи росту видатків на душу населення поЧортківському району порівняно із середніми по районах області були на 2,5% нижчіі район в 2001 році в рейтингу по цьому показнику опустився з 14 на 16(передостаннє) місце, що свдчило про те, що область перерозподілила видатки зметою вирівнювання менш забезпечених бюджетів (табл.2.14.).
Цеі стало причиною того, що коли по бюджету на 2001 рік в цілому по Україніспостерігалося вирівнювання середньодушових видаткових ресурсів у містах ірайонах, то в районах Тернопільської області, навпаки, ця різниця ще більшезросла. Так, в 2000 році різниця між найбільшими і найменшими середньо душовимивидатками по районах складала 32%, в 2001 році – 35%.
Результатиописаного вище аналізу дають підстави для висновку про те, що в цілому поТернопільській області застосування формули при розрахунку трансфертів даломожливість значно збільшити видатки на 2001 рік. Проте, додаткові коригування,зроблені на власний розсуд в застосуванні формули, зробили процес обрахункутрансфертів для районів непрозорим, ще більше поглибилась різниця між районамиу рівні середньодушових видаткових ресурсів.
Бюджетнийкодекс України, який набрав чинності у липні 2001 року, а окремі статті з 1січня 2002 року в основному виправив численні недоліки і заповнив прогалинистарого бюджетного закону, а також закріпив перші результати розпочатоїбюджетної реформи. Бюджетний кодекс сприяє швидкому просуванню України шляхомфіскальної децентралізації. В цьому плані Бюджетний кодекс орієнтується таспирається на два важливі попередні законодавчі акти – Конституцію України таЗакон “Про місцеве самоврядування в Україні”. І в Конституції, і в згаданомузаконі передбачено поступове послаблення чималої фіскальної влади, зосередженоїна обласному та районному рівнях, та створення міцних бюджетів на рівні міст,сіл і селищ, здатних ухвалювати власні видаткові рішення та фінансувати їх переважноз власних джерел доходів. Так, в 2001 році власні і доходи спеціального фондуЧортківського районного бюджету порівняно з 2000 роком зросли на 116,4%, адоходи сільських, селищного і міського бюджетів – на 53,7%, тобто темпи ростудоходів бюджетів органів місцевого самоврядування були в 2 рази нижчі, ніжтемпи росту доходів районного бюджету. За 4 місяці 2002 року спостерігаєтьсяпротилежна тенденція – доходи райбюджету зросли на 26,5%, а доходи бюджетіворганів місцевого самоврядування – на 85%, тобто темпи росту податкових інеподаткових надходжень та доходів спеціального фонду сільських, селищного іміського бюджетів за 4 місяці 2002 року в 3 рази перевищують темпи ростудоходів районного бюджету (рис.2.10. і 2.11.)./> />
Рис.2.10. Порівняння показників виконаннядоходів районного бюджету Чортківського району за 4 місяці 2002-2001 років(тис. грн.)
/>
Рис.2.11.Порівняння показників виконання доходів бюджетів органів місцевогосамоврядування Чортківського району за 4 місяці 2002 року і 2001 років
Якщо врахувати, що в цьому році з бюджетів органів місцевого самоврядування на фінансування з районного бюджету передано загально-освітні школи І-ІІ ступенів, то таке значне збільшення доходів сільських, селищного і міського бюджетів в поточному році дає можливість їм піднести на якісно новий рівень фінансування своїх видаткових повноважень.
Разоміз тим Бюджетний кодекс не ставить за мету досягти цілковитої бюджетноїдецентралізації. Згідно з Кодексом, місцеві бюджети містять у собі бюджетимісцевого самоврядування та районні, обласні бюджети та бюджет АвтномноїРеспубліки Крим. З об’єктивних причин Кодекс вимушений обмежити стосункидержавного бюджету саме з бюджетами районів, оскільки на сьогодні важно чітковиписати партитуру дохідних повановажень для бюджетів міст районного значення,793 селищних бюджетів та 10256 сільських бюджетів. Для того, щоб досягтипоступу в цьому напрямі, потрібна реформа територіального устрою України, щопевною мірою об’єднає ці маленькі одиниці місцевого самоврядування. ВЧортківському районі є також ряд сільських рад, на фінансуванні яких є тількитри бюджетні установи: управління сільської ради, клуб іфельдшерсько-акушерський пункт. Так, із загальної суми видатків Сокиринськоїсільської ради на 2002 рік 15,6 тис.грн., видатки на управління складають 9,1тис.грн., або 58,3%, по Босирівській сільській раді із загальної суми видатків18,4 тис.грн. видатки на управління становлять 12,4 тис.грн., або 67,4%. Врайоні є десять сільських рад, в яких видатки на управління становлять більшеполовини бюджету.
Бюджетнийкодекс має врегульовувати всі аспекти бюджетного процесу в Україні як надержавному, так і на місцевому рівнях, створити правове поле для здійсненнябюджетних процедур усіма учасниками бюджетного процесу та забезпечувативідповідність цих процедур нормам Конституції України.
Новасистема міжбюджетних відносин, закладена у Кодексі, передбачає:
- чіткий розподіл видатковихповноважень між ланками бюджетної системи для посилення відповідальності заефективність видатків;
- забезпечення стабільності іпередбачуваності потоку коштів, які одержують місцеві бюджети;
- створення дієвих стимулів дляорганів місцевого самоврядування з метою поліпшення збирання місцевих ізагальнодержавних податків і зборів, розширення бази оподаткування без загрозивтратити додаткові доходи;
- забезпечення жорсткої бюджетноїдисципліни та стимулювання ефективного використання бюджетних коштів шляхомсамостійного вибору напрямів спрямування цих коштів;
- встановлення суворого обмеженнясуми боргу і запозичень місцевих органів влади;
- запровадження казначейськогообслуговування місцевих бюджетів;
- створення спрощеного механізмурозподілу трансфертів, що має позбавити учасників бюджетного процесуможливостей маніпулювати ними та водночас забезпечить прозорість розподілу танадання трансфертів. Це досягається застосуванням формульних розрахунків привизначенні трансфертів і забезпечує однакові, прозорі та контрольовані підходидо визначення обсягів доходів та видатків бюджетів адміністративно-територіальниходиниць.
Бюджетнийкодекс пропонує чотири важливі структурні зміни, які узяті разом, можутьзабезпечити позитивні зрушення у реформуванні міжбюджетних відносин. Ціструктурні зміни включають: 1) раціональний розподіл видатків; 2) закріпленнядоходних джерел між різними типами бюджетів; 3) формульну систему трансфертівміж державним бюджетом і місцевими бюджетами, а також 4) систему цільовихсубвенцій на соціальний захист.
Видатки,що можуть потенційно вплинути на всіх мешканців області, закріплюють заобласними бюджетами. Йдеться, зокрема, про спеціалізовані середні закладиосвіти для учнів з вадами розвитку, середні школи-інтернати,професійно-технічні училища та вищі учбові заклади, багатопрофільні лікарніобласного значення, спеціалізовану медичну допомогу, спеціалізовані установисоціального захисту для сиріт, інвалідів, літніх громадян та спеціалізованіспортивні програми.
Видатки,від яких виграють переважно мешканці компактно розташованогоадміністративно-територіального утворення, закріплені за міськими та районнимибюджетами. Зокрема, це загальна середня освіта, загальна медична допомога,включаючи програми санітарної освіти та соціального захисту для соціальнонезахищених в місцевому регіоні, як-от у разі соціальної допомоги людямпохилого віку на дому.
Видатковізавдання суто місцевого значення закріплені за бюджетами міст республіканського(в Автономній Республіці Крим), обласного, районного значення, сіл та селищ.Усі ці бюджети відповідають за дошкільну освіту, первинну медичну допомогу, щонадається місцевими клініками, фельдшерсько-акушерські пункти такультурно-видовищні програми. У містах районного значення із середніми школамита районними лікарнями саме районні бюджети відповідатимуть за їхнє утримання.Звичайно ж, бюджетам міст обласного та республіканського значення притаманнітакож інші, зазначені пунктом вище повноваження.
МістаКиїв та Севастополь наділяються всіма видатковими повноваженнями, закріпленимиза областями, містами, районами, селами та селищами з урахуванням законівУкраїни, які визначають спеціальний статус цих адміністративно-територіальниходиниць.
Угалузі програм соціального захисту, що пов’язані з наданням грошової допомоги імають загальнодержавне охоплення, міста та райони надаватимуть законодавчовстановлені види допомоги, але отримуватимуть компенсацію своїх бюджетнихвидатків шляхом цільових субвенцій з держбюджету. У 2002 році бюджетуЧортківського району передбачені такі субвенції:
- на надання пільг ветеранам війни іпраці на санаторно-курортне лікування, поховання учасників бойових дій та осіб,які мають особливі заслуги перед Батьківщиною, капітальний ремонт,компенсаційні виплати на бензин особам, які мають особливі заслуги передБатьківщиною;
- на виплату допомоги сім’ям здітьми, інвалідам з дитинства та дітям-інвалідам на 2002 рік;
- на компенсацію за пільговий проїздокремих категорій громадян на 2002 рік;
- на надання пільг та субсидійнаселенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло- іводопостачання та водовідведення і послуг зв”язку на 2002 рік;
- на надання пільг та субсидійнаселенню на оплату твердого та рідкого пічного побутового палива, скрапленогогазу, квартирної плати, вивіз сміття та побутових відходів на 2002 рік.
Вищенаведенівидатки бюджетів міст, сіл та селищ є такими, що беруться до обрахунку привизначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, а отже, обраховуються за допомогоюфінансового нормативу бюджетної забезпеченості. Іншими словами, держававідіграє вагому роль у визначенні тих ресурсів, що спрямовуються на вионанняцих функцій, оскільки вона, держава. кревно зацікавлена в тому, щоб цінадважливі для суспільного відтворення та добробуту функції – передусім освіта,охорона здоров”я та соціальний захист – надавалися у зіставних обсягах та зіставнійякості в усіх адміністративно-територіальних одиницях. Тож держава має праворегулювати ефективність виконання бюджетів у цих сферах, орієнтованих передусімна безпосередніх споживачів, а також бере на себе зобов”язання забезпечуватиадекватне фінансування їх через закріплені податкові доходи та безумовні(нецільові) трансферти.
Дотих видатків, що держава залишає на розсуд місцевого самоврядування і які,отже, не беруться до розрахунку при визначенні обсягів трансфертів, належатьпередусім видатки на підтримку та розвиток комунальної інфраструктури населенихпунктів – заходів, пов”язаних із упорядкуванням житлового фонду, ремонтом іутриманням доріг, вивезенням сміття тощо.
Слідзазначити, що розділення видатків на такі, що беруться чи не беруться до обрахункутрансфертів, а ні на йоту не означає існування подвійного бюджету місцевихорганів влади. Натомість, це віртуальне розділення застосовується як логічнийкрок у процесі планування місцевих бюджетів. Однак, з погляду виконаннябюджетів усі гривні однакові й надходять до загального пулу доходів, який можевикористовуватися на фінансування видатків обох типів.
Нормативисередньодушових видатків встановлюються в межах наявних бюджетних ресурсів длякожного типу делегованих видаткових повноважень. Не можна твердо сказати, щовони гарантуються державою, так, наприклад, в Кременецькому районі розрахованасума надходження податків і платежів завищена на 600 тис.грн. і тому видатковіповноваження на 2002 р. в цьому районі не повністю гарантовані державою.
Для фінансування видатків, що обраховуються за нормативами бюджетноїзабезпеченості, призначається так званий 1-й кошик джерел доходів бюджетівтериторіальних громад. Цей кошик доходів складається з надходжень, щозбираються на певній території, від таких податків і зборів: прибутковийподаток з громадян, державне мито, плата за державну реєстрацію суб”єктівпідприємницької діяльності, плата за ліцензії на право роздрібної торгівліалкогольними напоями та тютюновими виробами, плата за торговий патент на деяківиди підприємницької діяльності, надходження від адміністративних штрафів замісцем вчинення правопорушення (окрім штрафів ДАІ).
Структура доходів кошика не є випадковою – це передусім податки та збори,що стягуються за місцем проживання (щоправда на сьогодні прибутковий податок вУкраїні ще неповністю відповідає цьому критерію, однак ця його вада має бутивідкоригована майбутнім Податковим кодексом). Один із кардинальних принципівпублічних фінансів полягає в тому, що лише податки, які сплачуються місцевимижителями, повинні використовуватися для фінансування, бодай часткового,суспільних послуг, що надаються цим місцевим жителям.
Частина, а саме 25% прибуткового податку з громадян, стягненого натериторії області чи Автономної Республіки Крим, спрямовується на частковефінансування діяльності обласних бюджетів та республіканського бюджетуавтономної республіки Крим. Окрім того, держава встановлює додатковий алгоритмрозподілу прибуткового податку з громадян для бюджетів міст районного значення,села та селища, з одного боку, та районних бюджетів, з іншого, — у розмірі25:50. Інші доходи з “кошика”, визначені статтею 64 Бюджетного кодексу, уповному обсязі використовуються для фінансування бюджетів територіальнихгромад. Таким чином, кожен орган місцевого самоврядування матиме доступ донабору доходів, зібраних у межах відповідної адміністративно-територіальноїодиниці, обсяг яких може виявитися достатнім або недостатнім для фінансуванняделегованих видаткових повноважень. Там, де він виявиться недостатнім,- рештузабезпечать трансферти. Але, як вже було відмічено в попередніх розділах, такависока централізація доходів в державному бюджеті не сприяє фінансовійнезалежності місцевих бюджетів. Так, в бюджеті району на 2002 рік, якийскладений на основі Бюджетного кодексу частка дотації з ержавного бюджетустановить 64,7%.
В бюджеті-2002 у формулі розрахунку трансфертів вирівнювання залишилисянепрозорі елементи і методологічні вади. Попри задекларований перехід наунверсальність підходу до стосунків з містами та районами країни, вийнятковіположення супроводжують статус бюджету міста Києва, що загрожує негативнимчином і досить значною мірою позначитись на фінансових результатах іншихмісцевих спільнот. На збільшення значної суми фінансових ресурсів місту Києву впливаютьі розрахунки доходів Мінітерства фінансів, які Київ з легкістю завжди і взначних обсягах перевиконує.
Так, за підсумками 2001 року місто Київ зверх розрахункових показниківМінфіну виконало доходи на 217%. По сумі додатково за 2001 рік був отриманий щеодин бюджет, або 1 млрд.182 тис.грн., тобто кожен вид видатків потенційно мігбути вдвічі більше профінансований. І в той же час у Чернівецькій областірозрахункові показники Мінфіну були перевищені лише на 5%. Невисоким (менше10%) було також перевищення розрахункових показників у Вінницькій (8,3%),Житомирській (7,3%), Тернопільській (7,8%), Херсонській (8%) та Хмельницькій(7,2%) областях. Розрахункові показники Тернопільського головногооблфінуправління на 2001 рік бюджетом Чортківського району було виконано на111,7%. Якби району при розрахунках дотації були варховані такі доходи, що їхможна було перевиконати так як в Києві, то сума дотації зросла б на 94%, або на9383 тис.грн., що дало б змогу повністю ліквідувати кредиторську заборгованістьбюджетних установ та додатково профінансувати видатки в сумі 6850 тис.грн.
В дохідній сфері Бюджетним кодексом вимагається залишити бюджетамтериторіальних громад 25% прибуткового податку з громадян. На фінансуваннявидаткових повноважень, що не унормовуються, а отже, фактично є власними івластивими місцевому самоврядуванню, місцеві бюджети скеровують надходження відмісцевих податків і зборів, податку на прибуток підприємств комунальноївласності, 75% надходжень плати за землю (60% — для бюджетів міст районногозначення, сіл та селищ), а також інших порівняно незначних доходних джерел.Прикметним є те, що вищенаведені джерела та збори не включаються до “головного”кошика доходів і, таким чином, виводяться з бази обрахунку трансфертів. Іншимисловами,- кожна “нарощена” гривня місцевих доходів не “витісняє” автоматично,як це відбувається нині, гривню трансефртів.
Усі інші, крім згаданих вище, доходні джерела мають використовуватися нафінансування видатків державного бюджету.
Дотації вирівнювання служать подвійній меті: забезпечення достатніхдоходів місцевих бюджетів з урахуванням їхньої дохідної спроможності тавирівнювання рівнів податкоспроможності місцевих бюджетів з різними обсягамикошика доходів. У Бюджетному кодексі не визначено точний вигляд формули, якамає застосовуватися, натомість у ньому передбачено ключові параметри, якимформула має відповідати.
Дотації вирівнювання повинні розраховуватися на формульній основі якдобуток кількості населення відповідної одиниці, помноженої на різницю міжсередньодушовими видатковими потребами, що обчислюються на основі видатковихнормативів, та середньодушовою податкоспроможністю.
У разі, якщо місто чи район мають перевищення доходів над плановимивидатковими потребами, здійснюється негативний трансферт (вилучення) додержавного бюджету, обсяг якого визначається за допомогою тієї самої формули,що застосовується для обрахунку всіх трансфертів.
Оцінку податкоспроможності віддзеркалюють індекси податкоспроможностібюджетів місцевого самоврядування, що визначаються як відношеннясередньодушового кошика доходів місцевого самоврядування до середнього поУкраїні середньодушового обсягу кошика доходів. Того лише, наголошуємо,“кошика”, доходи, якого враховуються при визначенні обсягу трансфертів.
Після того, як будуть визначені індекси відносної податкоспроможності, їхне можна переглядати частіше, ніж раз на три роки. Це стимулюватиме органимісцевого самоврядування до нарощування доходів.
Різниця між середньодушовими видатковими потребами місцевогосамоврядування та його середньодушовою податкоспроможністю, помножена навеличину населення, власне і є дотацією. Щоб стимулювати місцеві бюджети донаповнення власних скарбниць, держава бере на себе у Бюджетному кодексізобов”язання не вилучати із заможних бюджетів так званий “надлишок”, який єрезультатом застосування формули (потреба у видатках менша, аніж очікуванідоходи). З цією метою пунктом 9 статті 98 Бюджетного кодексу запроваджується щеодин показник – коефіцієнт вирівнюваня, нижньою межею якого є 0,6. У разі, якщозаконодавець вирішить застосувати коефіцієнт у розмірі саме 0,6, це означатиме,що із кожної “надлишкової” гривні заможний бюджет залишить у своємурозпорядженні додаткових 40 копійок. Однак при цьому доцільно пам”ятати, що упропорційно меншому обсязі надійдуть дотації й у бюджети-реципієнти!
Таким чином, для місцевих бюджетів фактично визначено “власні” джереладоходів, розширення яких жодним чином не впливає на обсяг трансферту, який цейбюджет отримує. Проблема в тому, що потенційне збільшення цих доходів (крімприбуткового податку з громадян) для місцевих органів місцевого самоврядуванняє досить обмеженим. Ріст чи спад обсягів промислового виробництва, наявність чивідсутність податкоємних підакцизних товарів не має прямого відношення до змінинадходжень доходів в місцевий бюджет. Відсутність на районному рівні прив”язкинадходження дотації від суми мобілізованих податків і платежів жодним чином незацікавлює органи місцевої влади до нарощування доходів.
У 2002 році бюджет Чортківськогорайону вперше сформований на прозорих “правилах гри”. Від застосування формуливиграли саме ті райони, видатки в яких на душу населення в 2001 році булинайнижчими. Це стосується і бюджету Чортківського району, який в рейтингу поцьому показнику у поточному році піднявся на 8 щаблів (табл.2.15.).
Лишев 2002 році досягнуто більш рівномірного розподілу величини середньодушовихвидатків. Так, в 2000 році коефіцієнт варіації цих видатків серед районівобласті був 1,32, в 2001 році він ще підвищився до 1,35, а в 2002 році він складає1,11.
Підсумовуючивикладене можна зробити висновок, що міжбюджетна реформа 2002 рокусприяла досягненню справедливості принаймі на рівні планування місцевихбюджетів. Але на даному етапі ще не можна стверджувати, що вже вирішена коріннапроблема міжбюджетних стосунків в Україні протягом останніх років – зняттяперешкод до нарощування доходів на місцевому рівні.
Черезвідсутність науковообгрунтованих соціальних нормативів бюджетної забезпеченостітериторій та їх адекватного фінансового забезпечення, через невирішення питаннянадння пільг не можна також стверджувати, що вже вирішена друга надважливапроблема міжбюджетних відносин – забезпечення надання суспільних послуг жителямгромади даної території на рівні прийнятих у державі соціальних стандартів.
Разомз цим Бюджетний кодекс є великим кроком вперед до ефективного функціонуваннясистеми державних фінансів. Головними його досягненнями, які вже втілені убюджеті 2002 стали:
1) забезпечення прозоростіу розподілі трансфертів та спрощення механізму їх адміністрування;
2) окреслення чіткого роподілудоходів і видатків бюджетів;
3) забезпечення місцевих бюджетів відтягаря фінансових програм соціального захисту.
Розділ 3. Роль територіальних органів міністерства фінансів у бюджетномупроцесі
3.1 Організаційно-правові засади управління бюджетним процесом в Україні
Процесуправління бюджетом, як і управління економікою, грунтується на відповіднихпринципах, зокрема: політичного підходу щодо розв”язання господарських питань,самостійності, директивності, плановості, наукового обгрунтування, поєднаннягалузевого і територіального управління та інших. Організація управлінняповинна враховувати вимоги об”єктивних економічних законів розвиткусуспільства, а також рівень економічного розвитку на певному історичному етапірозвитку держави.
Дрежавнеуправління бюджетом в Україні здійснюється з використанням юридичних законів, утому числі й законів фінансово-господарського характеру, а також за допомогоюінших нормативних актів і документів.
Управліннябюджетом є комплексним процесом. Так, з одного боку, суспільство використовуєбюджетний механізм як інструмент управління економікою та сфероюсоціально-культурного розвитку держави. А з іншого, бюджетна система України єсамостійною, тобто вона є об”єктом управління, що вміщує державний та місцевібюджети, позабюджетні фонди. Відповідно до цих ланок держава утворила органи,які забезпечують процес управління бюджетом, а саме: Міністерство фінансів,Державне казначейство, Державну податкову адміністрацію, Державну контрольно-ревізійнуслужбу та їхні органи на місцях, органи управління позабюджетними фондами тощо.За допомогою цих органів держава здійснює реалізацію бюджетної політики.Поєднання вказаних двох аспектів управління бюджетною системою означає, щовиступаючи об”єктом управління, бюджетні показники використовуються як важелі усистемі управління економікою. Кожен з органів управління забезпечуєкерівництво окремим напрямком бюджетної діяльності. Так, наприклад, державнеуправління бюджетною діяльністю здійснюється Міністерством фінансів, йогоорганами на місцях та галузевими міністерствами і відомствами, фінансовимислужбами організацій та установ; управління податковою діяльністю – Державноюподатковою адміністрацією України та її органами на місцях. Особливе місце вуправлінні бюджетною системою відводиться Державній контрольно-ревізійнійслужбі, яка виконує специфічні функції.
Залежновід ролі, місця, функцій та обсягів діяльності органи державного управліннябюджетною системою, поділяються на такі групи:
- загальнодержавні органиуправління;
- органи оперативного управліннябюджетною та податковою діяльністю.
Роботацих органів взаємопов’язана і спрямована на реалізацію засад бюджетної політикиУкраїни.
Вуправлінні бюджетною діяльністю вирізняють два аспекти: бюджетну стратегію ітактику. Бюджетна стратегія спрямована на розробку таких важелів, які були бнацілені на виконання завдань перспективного характеру. За допомогою бюджетноїтактики органи управління забезпечують реалізацію поточних завдань функціонуваннята розвитку бюджетної системи України на певному історичному етапі.
Загальнеуправління бюджетною системою в Україні здійснюється органами державної владита управління, а саме: Верховною Радою та Кабінетом Міністрів України. Наадміністративно-територіальних рівнях управління забезпечується Верховною Радоюта Радою міністрів Автномної Республіки Крим, обласними, міськими, районними,сільськими і селищними радами, обласними, міськими (Києва і Севастополя),районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських, сільськихта селищних рад народних депутатів. Відповідно до Конституції України, доповноважень Верховної Ради України віднесено:
- ухвалення законів, у тому числі ітих, які забезпечують функціонування бюджетної системи;
- затвердження державного бюджетуУкраїни та внесення змін до нього;
- контроль за виконанням державногобюджету України, прийняття рішення щодо звіту про його виконання;
- затвердження загальнодержавнихпрограм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурногорозвитку, охорони довкілля;
- затвердження рішень про наданняУкраїною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародниморганізаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків іміжнародних фінансових організацій позик, передбачених державним бюджетомУкраїни, здійснення контролю за їх використанням;
- призначення на посади тазвільнення з посад Голови та інших членів Рахункової палати;
- затвердження переліку об”єктівправа державної власності, що не підлягають приватизації, визначення правовихзасад вилучення об”єктів права приватної власності та інші.
Виключно законами України визначаються:
- основи соціального захисту, формиі види пенсійного забезпечення, виховання, освіти, культури й охорони здоров’я;
- правовий режимвласності;
- правові засади та гарантіїпідприємництва;
- засади зовнішніх зносин,зовнішньоекономічної діяльності, митної справи;
- організація і діяльність органіввиконавчої влади, основи державної служби;
- територіальний устрійУкраїни;
- засади місцевогосамоврядування.
Виключно законами України затверджується:
- державний бюджет і бюджетнасистема України;
- система оподаткування, податки ізбори;
- засади щодо створення іфункціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків;
- статус національної валюти, атакож статус іноземних валют на території України;
- порядок утворення і погашеннядержавного внутрішнього та зовнішнього боргу;
- порядок випуску та обігу державнихцінних паперів, їхні види і типи.
ВерховнаРада України, як найвищий законодавчий орган, здійснює контроль завикористанням коштів державного бюджету за допомогою Рахункової палати,систематично заслуховує звіти уряду про хід виконання державного бюджету насесійних засіданнях, вживає заходів, спрямованих на зміцнення бюджетноїсистеми.
КабінетМіністрів України як найвищий орган у системі виконавчої влади у своїйдіяльності з управління бюджетною системою керується Конституцією та законамиУкраїни, актами Президента України. До компетенції Кабінету Міністрів України угалузі бюджету належать:
- забезпечення проведенняфінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферахпраці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури,охорони природи, економічної безпеки та природокористування;
- розробка та реалізаціязагальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального ікультурного розвитку України;
- забезпечення рівних умов розвиткуоб’єктів усіх форм власності; здійснення управління об”єктами державноївласності відповідно до закону;
- розробка проекту закону продержавний бюджет України і забезпечення виконання затвердженого Верховною Радоюдержавного бюджету, надання Верховній Раді України звіту про його виконання;
- організація і забезпеченняздійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи;
- спрямування та координуванняроботи міністерств, інших органів виконавчої влади;
- виконання інших функцій,визначених Конституцією та законами України, актами Президента України.
Отже,діяльність Кабінету Міністрів України спрямована на реалізацію головнихнапрямків внутрішньої та зовнішньої бюджетної політики держави, а також накоординацію роботи інших органів виконавчої влади щодо управління бюджетною системою.
Виконавчувладу в областях і районах, містах Києві і Севастополі здійснюють місцевідержавні адміністрації. Згідно з Конституцією України (статті 118-119) місцевідержавні адміністрації на відповідній території забезпечують:
- виконання Конституції та законівУкраїни, указів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органіввиконавчої влади;
- виконання державних і регіональнихпрограм соціально-економічного та культурного розвитку;
- підготовку та виконаннявідповідних обласних, районних бюджетів;
- звіт про виконання відповіднихбюджетів і програм;
- реалізацію інших наданихдержавою, а також делегованих відповідними радами повноважень.
Загальнедержавне управління бюджетною та податковою діяльністю на місцевому рівнізгідно з Конституцією України та Законом “Про місцеве самоврядування в Україні”здійснюють органи місцевого самоврядування. До них належать обласні, районні,сільські, селищні та міські ради, виконкоми сільських, селищних та міських рад.
Обласніта районні ради затверджують програми соціально-економічного та культурногорозвитку відповідних областей, районів, а також цільові програми з іншихпитань, заслуховують звіти про їхнє виконання; затверджують обласні, районнібюджети, вносять зімни до них, затверджують звіти про їхнє виконання;розподіляють передані з державного бюджету кошти у вигляді дотацій, субвенцій,процентних відрахувань відповідно між районними бюджетами, місцевими бюджетамиміст обласного значення, сіл, селищ, міст районного значення; заслуховують звітиголів місцевих державних амдіністрацій, їхніх заступників, керівниківуправлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих держадміністраційпро виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету,рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення держадміністраціямиделегованих їм радою повноважень; вирішують інші питання, віднесені законом доїхньої компетенції.
Районні,обласні ради делегують відповідним державним адміністраціям такі повноваження:
- підготовка та внесення на розглядради проектів програми соціально-економічного розвитку відповідних районів таобластей, цільових програм з інших питань;
- підготовка пропозицій до програмсоціально-економічного та культурного розвитку областей та загальнодержавнихпрограм економічного, науково-технічного, соціального та культурного розвиткуУкраїни;
- забезпечення збалансованогоекономічного та соціального розвитку відповідної території, ефективноговикористання природних, трудових і фінансових ресурсів;
- підготовка і подання довідповідних органів виконавчої влади фінансових показників і пропозицій допроекту державного бюджету України;
- сприяння інвестиційній діяльностіна території району, області;
- об’єднання на договірних засадахкоштів підприємств, установ і організацій, розташованих на відповіднійтериторії, та населення, а також бюджетних коштів на будівництво,реконструкцію, ремонт та управління на пайових засадах об’єктів соціальної йвиробничої інфраструктури, шляхів місцевого значення та на заходи щодо охоронинавколишнього середовища.
Територіальнігромади села, селища, мітса безпосередньо (через сільські, селищні, міськіради) або через утворені ними виконавчі органи управляють майном, що є вкомунальній власності; складають та затверджують програми соціально-економічного,культурного розвитку і контролюють їхнє виконання, складають та затверджуютьвідповідні бюджети і контролюють їхнє виконання; запроваджують місцеві податкиі збори відповідно до закону; утворюють, реорганізують та ліквідують комунальніпідприємтсва, організації та установи, а також здійснюють контроль за їхньоюдіяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхкомпетенції.
Державареалізує свої функції оперативного управління бюджетом через відповідні органи.Система оперативного управління полягає у вирішенні питань, пов”язаних зплануванням, обліком, аналізом, контролем, бюджетним регулюванням та виконаннямосновного фінансового плану держави – бюджету.
Центральнемісце у системі органів державної виконавчої влади, які здійснюють управлінняфінансами, належить Міністерству фінансів. Саме на нього покладені завданнязагального керівництва всією фінансовою системою країни. Основними його функціями є:
- вироблення основ і напрямівфінансової політики держави та розроблення заходів щодо їх реалізації;
- організація бюджетного процесу,складання проекту Державного бюджету та його виконання після затвердженняВерховною Радою України;
- здійснення заходів з мобілізаціїкоштів через систему державного кредиту та управління державним боргом;
- організаційне регулюванняфінансової діяльності суб”єктів господарювання через установлення правилздійснення фінансових операцій, форм фінансових документів, порядку істандартів ведення бухгалтерського обліку і фінансової звітності;
- організація функціонуваня ринкудержавних цінних паперів;
- забезпечення фінансових відносиндержави з іншими країнами, міжнародними організаціями і фінансовимиінституціями;
- організація і здійсненняфінансового контролю в країні.
ЧерезМінфін України спрямовується і координується Кабінетом Міністрів Українидіяльність Державного казначейства України, Головного контрольно-ревізійногоуправління України, Державної пробіркової палати, Комітету у справах нагляду застраховою діяльністю, Комітету України з монополії на виробництво та обігспирту, алкогольних напоїв і тютюнових виробів.
МінфінуУкраїни підпорядковується Державне казначейство України, Головнеконтрольно-ревізійне управління України, Державна пробірна палата.
Упроцесі адміністративної реформи структура центрального апарату Міністерствафінансів України зазнає постійних змін (схема 3.1).
Державнаконтрольно-ревізійна служба спеціалізується на здійсненні фінансового контролю.По-перше, вона здійснює ревізії фінансових органів з питань складання івиконання бюджету. По-друге, вона є органом державного контролю за ефективним іцільовим використанням бюджетних асигнувань безпосередньо у розпорядниківбюджетних коштів. По-третє, контрольно-ревізійна служба проводить ревізіїфінансово-господарської діяльності підприємств і організацій державногосектора.
Контрольно-ревізійнаслужба діє при Міністерстві фінансів України, йому підпорядковується і маєрегіональну структуру, ідентичну цьому міністерству.
Длязабезпечення виконання державного бюджету створено Державне казначейство, що єсистемою органів державної виконавчої влади при Міністерстві фінансів. Головноюметою Державного казначейства було вирішення комплексу питань, пов’язаних звиконанням державного бюджету, починаючи з забезпечення контролю занадходженням державних доходів до їхнього проходження через банки з наступнимвикористанням у межах передбачених у бюджеті асигнувань розпорядниками коштів.
Навиконання ст.78 Бюджетного кодексу України та “Основних напрямів бюджетноїполітики на 2002 рік” з 1 січня 2002 року в Україні запроваджено казначейськевиконання місцевих бюджетів за доходами.
Державнаподаткова адміністрація є центральним органом виконавчої влади в Україні.Державна податкова адміністрація організовує справляння податків та контроль задотриманням податкового законодавства. На неї покладені такі основні функції:
- розроблення проектівподаткового законодавства;
- проведення масово-роз’яснювальноїроботи серед платників податків;
- облік платників податків танадходжень їх до бюджету;
- контроль за правильністюобчислення податків та інших обов”язкових платежів і своєчасністю їх сплати;
- накладення штрафних санкцій таадміністративних стягнень на порушників податкового законодавства;
- міжнародне співробітництво у сферіоподаткуваня.
Регіональнаструктура податкової адміністрації аналогічна системі Мінітерства фінансів.Вищою її ланкою є Головна державна податкова адміністрація. Вона розробляєпроекти податкового законодавства і організовує податкову роботу та діяльністьподаткових органів у країні. Регіональними органами є податкові адміністрації вАвтономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі та податковіінспекції в районах і містах обласного підпорядкування. Податкові адміністраціїв областях і містах з районним поділом виконують організаційні й консультаційніфункції. Безпосередню податкову роботу ведуть податкові інспекції в районах імістах (без районного поділу). Вони здійснюють облік усіх платників, щоперебувають на даній території і контролюють їх розрахунки з бюджетом. Державнаподаткова служба України, її органи у своїй діяльності не підзвітнірегіональним органам влади і управління; вони підпорядковані ПрезидентуУкраїни.
Податковаміліція складається із спеціальних підрозділів з боротьби з податковимиправопорушеннями, що діють у складі відповідних органів державної податковоїслужби і здійснює контроль за дотриманням податкового законодавства, виконуєоперативно-розшукову, кримінально-процесуальну та охоронну функції.
Завданнями податкової міліції є:
- запобігання злочинами та іншимправопорушенням у сфері оподаткування, їхнє розкриття, рослідування тапровадження у справах про адміністративні правопорушення;
- розшук платників, які ухиляютьсявід сплати податків, інших платежів;
- запобігання корупції в органахдержавної податкової служби та виявлення її фактів;
- гарантування безпеки діяльностіпрацівників органів державної податкової служби, захисту їх від протиправнихпосягань, пов”язаних з виконанням службових обов”язків.
Рахунковапалата України створена з метою здійснення позавідомчого контролю за складаннямі виконанням бюджету держави, аналізу бюджетної політики держави, контролю усфері державного кредиту. Вона відіграє роль експертного органу, роблячивідповідні висновки і даючи рекомендації з питань фінансової діяльності органівуправління. Рахункова палата може проводити також ревізійну роботу в різнихланках фінансової системи. Однак, на відміну від контрольно-ревізійної служби,яка здійснює детальний контроль за повним дотриманням фінансовогозаконодавства, Рахункова палата здійснює контроль з позицій макроекономічногофінансового регулювання і дійовості фінансової політики.
Вуправлінні бюджетною системою велику роль відіграє також Державна митна служба,яка згідно Бюджетного кодексу України віднесена до органів стягнення. Співпрацяїї з Міністерством фінансів з одного боку, дає змогу Мінфіну визначити основнінапрями формування митної політики, з другого – підвищує відповідальністьмитної служби за поповнення державного бюджету.
Виходячиіз вищенаведеного можна зробити висновок, що в сучасній ринковійекономіці ще не склалася єдина цілісна система управління бюджетом. В цихумовах головне знаряддя управління бюджетним процесом – це формування івиконання державного і місцевого бюджетів, а реформування управління фінансами– головна запорука зміцнення державності.
Зароки становлення самостійної держави, коли змінились форми законодавчої івиконавчої влади, форми власності тощо, структура адміністрації управлінняфінансами розірвалась по вертикалі виконавчої влади у зв”язку з прийняттямзаконів про місцеве самоврядування та місцеві державні адміністрації. До цьогочасу форми і методи управління державними фінансами не приведені конституційнодо визначеного регулювання відносин між державою і місцевими державнимиадміністраціями та місцевими органами самоуправління.
3.2 Діяльність територіальних органів МФ України в умовах демократизації та адміністративної реформи
Міністерствофінансів України має розгалужену регіональну структуру. Органами Міністерствафінансів на місцях є: головні фінансові управління обланої державноїадміністрації, фінансові управління районної державної ад-міністрації,фінансові управління міських (міст обласного підпорядкуваня) рад./> />
Рис.3.1.Регіональна структура Міністерствафінансів України
/>
Регіональніі місцеві фінансові органи контролюють використання коштів, виділених звищестоящих бюджетів, ефективність використання коштів, виділених зпозабюджетних фондів місцевих органів самоуправління, контролюють дотриманнявимог законодавства про використання коштів, виділених на оплату праці,утримання легкових автомобілів і службові відрядження; перевіряють правильністьпроведення виплат і компенсацій за рахунок державного і місцевого бюджетів.
Розмежуванняповноважень і функцій між органами Міністерства фінансів здійснюється зарегіональним принципом. Так, Міністерство фінансів Республіки Крим складає івиконує Республіканський бюджет, Головні фінансові управління – обласнібюджети, районні і міські фінансові управління – районні і міські бюджети.
Фінансовеуправління Чортківської райдержадміністрації має таку структуру:
/>
Рис.3.2 Структура фінансового управління Чортківської РДА Тернопільської області
Місцеві фінансові органи згідно Бюджетного кодексу України здійснюють загальну організацію та управління виконанням відповідного місцевого бюджету, координують діяльність учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету.
В процесі складання місцевих бюджетів фінансові управління райдержадміністрації здійснюють такі функції:
1. Розробляють та доводять доголовних розпорядників бюджетних коштів інструкції з підготовки бюджетнихзапитів.
2. Організовують подання бюджетнихзапитів головними розпорядниками бюджетних коштів у встановлений термін та завизначеним порядком.
3. Здійснюють аналіз бюджетнихзапитів головних розпорядників бюджетних коштів з точки зору відповідностіметі, приорітетності, а також дієвості та ефективності використання бюджетнихкоштів.
4. Згідно з вимогами статті 75Бюджетного кодексу України районні та міські фінансові органи формуютьпропозиції щодо показників проектів бюджетів сіл, селищ, міст районногозначення, районів у місті.
5. Формують на основі аналізубюджетного запиту та пропозицій щодо показників проектів бюджетів сіл, селищ,міст районного значення, районів у місті показники проектів місцевих бюджетівта подають на розгляд Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевимдержавним адміністраціям та виконавчим органам відповідних рад.
6. У тижневий термін після ухваленнязакону про бюджет у другому читанні здійснюють згідно з порядком, викладеним устаттях 76 та 77 Кодексу, роботу з подання виконавчим органам відповідних радпроекту рішення до Верховної Ради Автономної Республіки Крим та відповідних раддля затвердження.
Впроцесі виконання бюджету району функціями райфінуправління є:
- здійснення загальної організаціїта управління виконанням відповідних місцевих бюджетів, координування учасниківбюджетного процесу з питань виконання бюджетів;
- керівники місцевих фінансовихорганів протягом 1 місяця затверджують розпис (тимчасовий розпис на відповіднийперіод) відповідних місцевих бюджетів, та протягом бюджетного періодузабезпечують відповідність розпису місцевих бюджетів встановленим бюджетнимпризначенням. Затверджені рописи по виконанню місцевих бюджетів передаються доорганів Державного казначейства;
- здійснення прогнозування та аналіздоходів відповідних місцевих бюджетів у процесі їх виконання;
- готують офіційні висновки проперевиконання чи недовиконання доходної частини загального фонду місцевихбюджетів та подають їх до відповідної ради для прийняття рішення про внесеннязмін до бюджетів;
- здійснення операції щодо виконаннявідповідних місцевих бюджетів за видатками;
- ведення бухгалтерського облікуоперацій відповідно до Плану рахунків бухгалтерського обліку виконаннядержавного і місцевих бюджетів, затвердженого наказом Держказначейства від28.11.2000 №119 із змінами і доповненнями (в частині здійснювальних операцій);
- складання зведених звітів провиконання відповідних місцевих бюджетів на підставі власних данихбухгалтерського обліку, звітів розпорядників коштів місцевих бюджетів та данихорганів Державного казначейства (за доходами та перерахуванням трансфертів) запорядком і формами, встановленими Державним казначейством України.
Всфері контролю за витрачанням бюджетних коштів:
- місцеві фінансові органи, головивиконавчих органів міських (міст районного значення) селищних та сільських раду межах своєї комптенеції при виявленні бюджетного правопорушення можутьприймати рішення про зупинення операцій з коштами місцевих бюджетів на рахункахтих розпорядників та одержувачів, яким вони довели відповідні бюджетніасигнування, а також застосовувати адміністративні стягнення до осіб, винних убюджетних правопорушеннях;
- місцеві фінансові органи, головивиконавчих органів міських (міст районного значення) селищних та сільських раду межах своїх повноважень можуть призупинити бюджетні асигнування у разівиявлення бюджетних правопорушень, передбачених статтею 117 Кодексу.
Сьогодні ні законом, ні нормативними актамиМіністертсва фінансів чітко не визначені функції і роль місцевих фінансовихорганів в системі управління фінансами.
Крім того, створення Державної податковоїадміністрації з грудня 1990 року, Державної контрольно-ревізійної служби ізсічня 1993 року, Державного казначейства з квітня 1995 року кардинально змінилообов”язки, права і відповідальність місцевих фінансових органів.
Із прийняттям Закону України “Про місцеві державніадміністрації” від 09.04.99 р., Указу Президента України від 26.08.99 р. “Проположення про Міністерство фінансів України” і Постанови Кабінету МіністрівУкраїни “Про затвердження Порядку призначення на посаду та звільнення з посадкерівників управлінь, відділів, інших структурних підрозділів місцевихдержавних адміністрацій” від 29 липня 1999 року № 1374 також не прийняторішення про функції, обов”язки, відповідальність і підпорядкованість фінансовихорганів, у тому числі й органів місцевого самоврядування і практичноліквідовано вертикальну структуру формування і функціонального підпорядкуванняфінансових органів Міністерству фінансів України.
Таким чином, відповідно до чинного законодавствафінансові органи місцевого самоврядування – це фінансові відділиміськвиконкомів, які функціонують у містах обласного підпорядкування тарайвиконкомів (у раойнах міст) і законодавчо не підпорядковуються Міністерстуфінансів України і фінансовому управлінню обласної державної адміністрації.Законодавством не передбачене навіть погодження при призначенні керівниківфінансових відділів міськрайвиконкомів з облфінуправлінням, а визначено, що їхкерівники призначаються міським та районним головою одноосібно.
Крім того, є фінансові органи виконавчої влади, дояких належать фінансові управління та відділи обласних, районних державнихадміністрацій, які також не підпорядковуються Міністерству фінансів, алепроцедура затвердження керівництва цих структур передбачає погодження чизвільнення керівника цих управлінь із вищестоящими органами, тобто обласногорівня з Міністерством фінансів, районного – з облфінуправлінням.
Немають своїх фінансових органів міста районного підпорядкування, а такожсільські, селищні територіальні громади. Функції формування і виконаннямісцевих бюджетів у цих громадах виконують бухгалтери сільських рад, правовийстатус яких на сьогоднішній день зовсім не визначений, і вони не являютьсядержавними службовцями. Це призводить до знищення на практиці механізмувідповідальності територіальних громад за виконання місцевих бюджетів.
Ізвищесказаного можна зробити висновок, що місцеві фінансові органи якпровідники та виконавці фінансово-бюджетної політики Міністерства фінансіврозірвані щодо єдиного адміністративного підпорядкування в умовах виконанняпрактично єдиних функцій, єдиних завдань, щодо єдиної структури доходів івидатків, єдиного порядку формування бюджету і т.д. без визначення єдиногопринципу побудови кадрової політики, відповідальності та контролю.
Правовийвакуум, в якому перебувають місцеві фінансові відділи, стримує активне ірезультативне втілення фінансової, бюджетної політики міністерства фінансів,призводить до втрати керованості ефективним і цільовим використанням бюджетнихкоштів.
Цевсе підтверджує необхідність негайного вирішення питання реформування структуриміністерства фінансів і місцевих фінансових органів та внесення необхідних зміндо чинного законодавства і прийняття нового, забезпечення організації івиконання фінансової політики, уряду через єдиний інститут її реалізації –Міністерство фінансів і його фінансові органи.