НЕГОСУДАРСТВЕННАЯАВТОНОМНАЯ НЕКОММЕРЧЕСКАЯ ОБРАЗОВАТЕЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ
«ИНСТИТУТБИЗНЕСА И ПОЛИТИКИ»
ФАКУЛЬТЕТЭКОНОМИКИ И УПРАВЛЕНИЯ
Кафедра Экономикии финансов
УРСОВАЯРАБОТА
Подисциплине: Финансы
На тему: Бюджетнаясистема Российской Федерации: принцип организации и структура
Выполнил:
Казаков Сергей Владимирович, «Финансыи кредит»,
заочная (группа выходного дня), 5курс
Научный руководитель:
К.Э.Н., Доцент
Фомина Т. И.
Москва –2008
Содержание:
Введение
1. Бюджетноеустройство Российской Федерации
1.1. Понятиебюджетного устройства Российской Федерации
1.2. Понятие иструктура бюджетной системы Российской Федерации
1.3. Бюджетнаяклассификация Российской Федерации
1.4.Понятие, значение, содержаниепринципов бюджетной системы Российской Федерации
2. Основные направления и ориентирыбюджетной политики
2.1. Стратегические целиразвития страны2.2. Основныепринципы бюджетной стратегии на 2008- 2010 годы и дальнейшую перспективу2.3.Совершенствование бюджетной системы
Заключение
Список использованных источников и литературы
Введение
Одним из важнейшихинститутов государства является бюджетная система. На протяжении тысячелетийсуществования государств финансовые ресурсы, мобилизуемые в бюджетную систему,обеспечивают государственным и территориальным органам власти выполнениевозложенных на них функций. Бюджетная система позволяет осуществлятьрегулирование экономических и социальных процессов в интересах членов общества.
Главная экономическаяроль бюджета выражается в том, что он формирует финансовую базу дляфункционирования органов государства и местного самоуправления. Сущностьбюджета проявляется в тех общественных отношениях, которые связаны сконцентрацией и использованием его средств[1].
Бюджет – это «форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных дляфинансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления»[2]
Бюджетсоздает финансовую базу функционирования государства в целом, его субъектов имуниципальных образований, осуществления функций органов государственной властии местного самоуправления, выполнения ими своих задач. Бюджет обеспечиваетразвитие международных связей России, также формирование ее взаимоотношений сгосударствами СНГ. Государственные и местные (муниципальные) бюджеты являютсяцентрализованными денежными фондами.
Целью данной работы являетсярассмотрение основных аспектов бюджетной системы, проведение сравнительногоанализа бюджетной политики с предыдущими годами, выявление значимых пробелов вфункционировании бюджетного механизма.
1. Бюджетное устройствоРоссийской Федерации
1.1. Понятие бюджетного устройства РоссийскойФедерации
Каждое государство имеет свою организацию бюджетной системы ипринципы ее построения, т.е. бюджетное устройство. Правовые нормы, закрепляющиебюджетное устройство, устанавливают виды бюджетов, действующих на территориистраны, место и роль каждого из них, принципы их функционирования ивзаимосвязи.
Бюджетноеустройство любой страны определяется её государственным(административно-территориальным) устройством. Бюджетный Кодекс Российской Федерации не даетопределения бюджетного устройства. Однако исходя из анализа разд. I Бюджетного КодексаРоссийской Федерации, который называется Бюджетное устройство РоссийскойФедерации, следует, что характеристикаэтого понятия складывается из трех элементов:
а) структуры бюджетной системы (ст. 10, 11, 12, 14, 15, 16), включая внебюджетные и целевые бюджетные фонды;
б)бюджетной классификации Российской Федерации;
в)принципов бюджетной системы Российской Федерации.
1.2. Понятие и структура бюджетной системы РоссийскойФедерации
Основубюджетного устройства Российской Федерации составляет бюджетная система. Бюджетная системаРоссии — это основанная на экономическихотношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемаянормами права, совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РоссийскойФедерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 6 БК РФ).
В бюджетную систему России,как федеративного государства, входят бюджеты трех уровней, являясь еесамостоятельными частями:
1. федеральногобюджета и бюджета государственных внебюджетных фондов;
2. бюджетовсубъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственныхвнебюджетных фондов;
3. местныхбюджетов, в число которых входят бюджеты муниципальных районов, бюджетыгородских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городовфедерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, а также бюджеты городских исельских поселений.
Каждый из бюджетов служит финансовой базой для деятельностисоответствующих органов государственной власти или местного самоуправления.
Бюджеты, входящие в бюджетнуюсистему Российской Федерации, самостоятельны и не включаются друг в друга, т.е.бюджеты субъектов Российской Федерации не включаются в федеральный бюджет, аместные бюджеты не включаются в региональные бюджеты.
Федеральный бюджет являетсяведущим звеном в бюджетной системе, денежные средства которые используются дляреализации целей и задач, стоящих перед государством.
Бюджет субъекта РоссийскойФедерации и местный бюджет – формы образования и расходования денежных средств,предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ихведения.
Обособленную группу вструктуре бюджетного устройства России является понятие консолидированногобюджета.
Консолидированный бюджет Российской Федерации — это свод бюджетоввсех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Консолидированный бюджетРоссийской Федерации включает федеральный бюджет и консолидированные бюджетысубъектов Российской Федерации. В свою очередь консолидированный бюджетсубъекта Российской Федерации включает бюджет субъекта Российской Федерации иместные бюджеты.
Большоезначение для развития социальной политики России имеют государственныевнебюджетные фонды. Кгосударственным внебюджетным фондам относятся денежные фонды, которыеобразуются вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Эти фонды предназначены дляреализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальноестрахование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья имедицинскую помощь. Расходы и доходы государственных внебюджетных фондовформируются в порядке, установленном федеральными законами, либо в иномпорядке, предусмотренном Бюджетным Кодексом Российской Федерации (ст. 13 БК). Кним относятся: Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фондыобязательного медицинского страхования (федеральный и территориальные).
1.3. Бюджетнаяклассификация Российской Федерации
Бюджетнаяклассификация представляет собой систему, согласно которой классифицируютсядоходы и расходы по определенным признакам и сводятся в соответствующие группы.Бюджетная классификация в целях облегчения планирования, учета и контроля засостоянием доходов и расходов в рамках единой бюджетной системы призвана свестивсе разнообразные подходы по проблемам бюджетов к небольшому числу групппризнаков. Классификация производится по сходным или характерным признакам,наиболее полно отражающим процессы, происходящие в бюджетной системе.
Согласно Бюджетному Кодексу РоссийскойФедерации (Глава 4) бюджетная классификация включает:
· классификациюдоходов бюджетов Российской Федерации;
· функциональнуюклассификацию расходов бюджетов Российской Федерации;
· экономическуюклассификации расходов бюджетов Российской Федерации;
· классификациюисточников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации;
· классификациюисточников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;
· классификациювидов государственных внутренних долгов Российской Федерации, субъектов РоссийскойФедерации, муниципальных образований;
· классификациювидов государственного внешнего долга Российской Федерации и государственныхвнешних активов Российской Федерации;
· ведомственнуюклассификацию расходов федерального бюджета.
Бюджетная классификация в частиклассификации доходов бюджетов Российской Федерации, функциональнойклассификации расходов бюджетов Российской Федерации, экономическойклассификации расходов бюджетов Российской Федерации, классификации источниковфинансирования дефицита бюджетов Российской Федерации является единой для всехуровней бюджетной системы и используется при составлении, утверждении иисполнении бюджетов всех уровней и составлении консолидированных бюджетов всехуровней. Законодательные (представительные) органы государственной властисубъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе своиминормативными актами производить дальнейшую детализацию объектов бюджетнойклассификации, не нарушая общих принципов построения и единства бюджетнойклассификации Российской Федерации.
Действующая в настоящеевремя редакция бюджетной классификации утверждена Приказом Министерства ФинансовРоссийской Федерации от 6.01.98 г. № 1н «О бюджетной классификации РоссийскойФедерации» (действие ФЗ от 15.08.96 № 115-ФЗ «О бюджетной классификацииРоссийской Федерации» в основном, приостановлено). Бюджетная классификацияподразделяет объекты классификации на группы, подгруппы, статьи и подстатьи.
Доходы бюджета — это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке всоответствии законодательством в распоряжение органов государственной властисоответствующего уровня. Расходы бюджета — денежные средства, направляемые нафинансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.
Виды доходов бюджетов: налоговые(федеральные, региональные и местные налоги и сборы, штрафы и пени),неналоговые, безвозмездные перечисления, а также обособленно учитываются доходыцелевых бюджетных фондов. К неналоговым доходам относятся доходы:
· от использования,продажи и иного возмездного отчуждение имущества, находящегося вгосударственной или муниципальной собственности;
· от платных услуг,оказанных государственными или муниципальными органами власти и учреждениями;
· средства, полученныев результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовнойответственности (штрафы, конфискации, компенсации, возмещение ущерба);
· финансовая помощьи бюджетные ссуды от бюджетов других уровней и др.
Помимо собственных, в бюджетах 2-гои 3-го уровней, выделяют так называемые регулирующие доходы — федеральные илирегиональные налоги и платежи, по которым устанавливаются процентные нормативыотчислений в бюджеты субъектов или местные бюджеты на финансовый год или надолговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов (вотличие от закрепленных доходов, полностью поступающих в соответствующийбюджет).
Расходы бюджетов в зависимости отих экономического содержания подразделяются на текущие расходы (обеспечениетекущих потребностей) и капитальные (инвестиционные нужды и прирост запасов).Формы расходов бюджетов:
· ассигнования насодержание бюджетных учреждений;
· оплата погосударственным (муниципальным) контрактам;
· трансфертынаселению;
· ассигнования наосуществление полномочий, передаваемых на другие уровни власти и на компенсациюдополнительных расходов, возникающих из-за решений вышестоящих органов власти;
· бюджетные кредитыюридическим лицам;
· субвенции исубсидии юридическим и физическим лицам;
· инвестиции вуставные капиталы юридических лиц;
· бюджетные ссуды,дотации, субвенции и субсидии бюджетам других уровней, внебюджетным фондам;
· кредитыиностранным государствам;
· средства наобслуживание и погашение долговых обязательств.
При этом под дотацией понимаетсясредства, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной ибезвозвратной основе для покрытия текущих расходов, субвенция — средства,предоставляемые на той же основе бюджету другого уровня или юридическому лицуна осуществление целевых расходов, субсидия — средства, предоставляемые бюджетудругого уровня, юридическому или физическому лицу на условиях долевогофинансирования целевых расходов.
В любом бюджете доходы и расходыдолжны быть сбалансированы. При дефиците бюджета — превышении расходов наддоходами — должны быть указаны источники финансирования дефицита (переченьисточников финансирования различен для разных уровней бюджетной системы РоссийскойФедерации). Законодательством Российской Федерации установлены предельныеразмеры дефицита бюджета. Например, размер дефицита федерального бюджета неможет превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживаниегосударственного долга Российской Федерации (государственный долг — долговыеобязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами,иностранными государствами, международными организациями и иными субъектамимеждународного права). Для покрытия дефицита бюджета используютсягосударственные заимствования — займы, привлекаемые от физических и юридическихлиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которымвозникают долговые обязательства Российской Федерации, как заемщика или гарантапогашения займов другими заемщиками, выраженные в иностранной (внешние) илироссийской валюте (внутренние заимствования).
1.4. Понятие, значение, содержание принципов бюджетнойсистемы Российской Федерации
Принципыбюджетной системы Российской Федерации – это основополагающие и руководящиеидеи, ведущие положение, определяющие функционирование этой системы и в целомбюджетных правоотношений.
Этипринципы имеют важное значение, так как обеспечивают единообразие бюджетногоправотворчества и правоприменения на уровне Российской Федерации, субъектов РоссийскойФедерации и муниципальных образований.
Косновным (базовым) принципам бюджета относятся следующие:
1. законности;
2. единствобюджетной системы Российской Федерации;
3. разграничениедоходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;
4. самостоятельностьбюджетов;
5. полнота отражениядоходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;
6. сбалансированностьбюджетов;
7. эффективность иэкономичность использования бюджетных средств;
8. общее(совокупное) покрытие расходов бюджетов;
9. гласность;
10. достоверность;
11. адресность ицелевой характер бюджетных средств.
Значениеи содержание принципа законности заключается в том, что бюджет должен бытьутвержден только в надлежащей правовой форме – законом. Данный принципзакреплён в ст. 11 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, в соответствии сположениями которого федеральный бюджет и бюджет государственных внебюджетныхфондов разрабатывается и утверждается в форме федеральных законов, бюджетысубъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственныхвнебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов РоссийскойФедерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовыхактов представительных органов местного самоуправления либо в порядке,установленном уставами муниципальных образований.
Принципединства бюджетной системы Российской Федерации (ст. 29 БК РФ) обеспечивается не только единством правовойбазы, единой денежной системой, формами бюджетной документации, единством принциповбюджетного процесса, но также единой системой санкций за нарушение бюджетногозаконодательства, единым порядком финансирования расходов бюджетов всех уровнейбюджетной системы Российской Федерации, ведения бухгалтерского учета. Этотпринцип дает возможность применять на всех уровнях бюджетной системы такиезаконодательные акты, как Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговыйкодекс Российской Федерации, Закон Российской Федерации «О бюджетнойклассификации Российской Федерации», а также единую систему бюджетного учета ит.д.
Тесносвязаны между собой принципыразграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы и принцип самостоятельностибюджетов.
Принципразграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерацииозначает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) иполномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти РоссийскойФедерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.Этот принцип нашел отражение в ст. 49—64, 84—87 Бюджетного Кодекса Российской Федерации,установивших основы разграничения доходов и расходов между федеральным бюджетом,бюджетами субъектов Российской Федерации и бюджетами муниципальных образований.
Принципсамостоятельности бюджетов означает право законодательных (представительных) и исполнительныхорганов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующемуровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлятьбюджетный процесс, т.е. в порядке, определенном Бюджетным Кодексом Российской Федерации,составлять, рассматривать, утверждать и исполнять бюджет.
Крометого, принцип самостоятельности бюджетов подтверждают наличие собственных источниковдоходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы, законодательное закреплениерегулирующих доходов бюджетов и полномочий по формированию доходовсоответствующих бюджетов, а также право органов государственной власти иорганов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Бюджетным КодексомРоссийской Федерации определять направления расходования средств соответствующихбюджетов. Например, из федерального бюджета финансируются расходы на содержаниепредставительных и исполнительных органов федерального уровня (Президент РоссийскойФедерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации,все федеральные министерства, комитеты и т.д.).
Принципсамостоятельности означает также право органов государственной власти и органовместного самоуправления самостоятельно определить источники финансированиядефицитов соответствующих бюджетов, недопустимость изъятия доходов, дополнительнополученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходовнад расходами и сумм экономии по расходам бюджета.
Наконец,этот принцип означает недопустимость компенсации за счет бюджетов другихуровней бюджетной системы потерь в доходах и дополнительных расходов, возникшихв ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанныхс изменением законодательства.
Принципсбалансированности бюджета (ст. 33) тесно связан с принципом общего(совокупного) покрытия расходов (ст. 35). Сбалансированность бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источниковфинансирования его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджетауполномоченные органы должны исходить изнеобходимости минимизации размера дефицита бюджета.
Принципобщего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общейсуммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.Доходы бюджета и поступления из источников финансирования его дефицита не могутбыть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевыхбюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случаецентрализации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.Этот принцип имеет важное следствие, заключающееся в том, что налоги какважнейший доходный источник бюджета в принципе не могут быть целевыми, т.е.предназначенными для совершения определенного расхода.
Весьмаважным для бюджетной системы является принцип достоверности бюджета (ст. 37 БК РФ). Он означает, что расчет доходов и расходов бюджета должен быть реален и основываться на надежных, показателях прогноза социально-экономического развития соответствующей территории.
Самостоятельнымпринципом бюджетной системы, характеризующим бюджетное устройство Российской Федерации,является принцип эффективностии экономности использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ). Он означает, что при составлении иисполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должныисходить из необходимости достижения заданных результатов с использованиемнаименьшего объема средств или достижения наилучшего результата сиспользованием определенного бюджетом объекта средств.
Важноезначение в правоприменительной практике имеет принцип адресности и целевого характерабюджетных средств. Онозначает, что бюджетные средства выделяются из бюджета с обозначениемнаправления их на финансирование конкретных целей (ст. 38).
Утвержденныйбюджет и отчет о его исполнении должен быть опубликован в открытой печати.Этого требует принципгласности бюджета (ст.36 БК РФ). Кроме того, в соответствии с этим принципом должна быть обеспеченаоткрытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения ипринятия решений по проектам бюджетов. Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.
2. Основныенаправления и ориентиры бюджетной политики
2.1.Стратегические цели развития страны
Стратегические цели развития Российской Федерации определены вежегодных посланиях Президента Федеральному Собранию. «Наши цели абсолютноясны. Это — высокий уровень жизни в стране, жизни — безопасной, свободной икомфортной. Мы должны расти быстрее, чем остальной мир. Должныопережать другие страны и в темпах роста, и в качестве товаров и услуг, и вуровне образования, науки, культуры».[3] Они представляютсобой программу действий на ближайшее десятилетие, охватывающую все стороныжизнедеятельности общества и определяющую общее направление и приоритетынационального развития.
С этой целью наиболее актуальными задачами бюджетной политикиявляются:
• повышение уровня минимальных государственных гарантий передобществом: минимальной заработной платы, минимальных пенсий и пособий и ихсвоевременное регулирование в соответствии с ростом потребительских цен;
• стабилизация уровня жизни населения, создание условий во всехрегионах режима защищенности наименее обеспеченной части населения,предотвращение обнищания населения и минимизация негативных последствий безработицы;
• оказание помощи населению регионов попавших в кризисные ситуациив результате катастроф, стихийных бедствий, межнациональных конфликтов исепаратистских последствий;
• выравнивание условий социально — экономического развитиярегионов при одновременной поддержке тех регионов, которые имеют важноестратегическое значение;
• стабилизация работы сектора экономики, как главного элементаобеспечения жизни общества и безопасности государства;
• централизация всех видов доходов и иных ресурсов на счетеФедерального казначейства с целью оперативного вмешательства в негативныепоследствия;
• обеспечение государственной монополии на производство и обороталкогольной и других видов продукции;
• погашение задолженности бюджетным организациям и другимполучателям бюджетных средств;
• реструктуризация государственных долгов, инвентаризация высших ивнутренних заимствований и результатов их использования;
• принятие мер по перечислению дивидендов по акциям находящимся вгосударственной собственности и прибыли ЦБ Российской Федерации в федеральныйбюджет;
• обеспечение сбалансированности бюджетов всех уровней игосударственных внебюджетных фондов;
• повышение роли бюджета развития Российской Федерации какисточника государственной инвестиционной политики и т. д.
Для достижения этих целей необходимо максимально эффективноиспользовать все инструменты и формы государственной политики. Однако именнобюджетная политика занимает среди них ключевое место.
Практически все действия государства должны быть обеспеченыбюджетными средствами — даже если речь идет только о разработке законов илиподготовке решений Правительства. Поэтому от того, на каких принципах и по какимправилам формируются и используются бюджетные средства, как государствоуправляет «переданными» ему обществом финансовыми ресурсами, зависит не тольковыполнение государственных обязательств и социальных гарантий, но иэффективность работы всего государственного механизма, а значит и достижениестратегических целей развития страны.2.2. Основные принципы бюджетной стратегиина 2008- 2010 годы и дальнейшую перспективу
При формировании и реализации бюджетной стратегии ПравительствуРоссийской Федерации надлежит сосредоточиться на решении следующих основныхзадач.
Первое. Превращение федерального бюджета в эффективный инструментмакроэкономического регулирования. В перспективе должно быть обеспеченоснижение инфляции до приемлемого уровня 3 — 4 процента в год. Этому будутспособствовать соблюдение принципа адекватности реальных темпов роста бюджетныхрасходов темпам роста экономики с учетом планируемого на перспективу сниженияналогового бремени, проведение взвешенной политики в сфере использованияконъюнктурных сверх доходов от экспорта углеводородов, регулирование тарифов напродукцию субъектов естественных монополий, а также реализация бюджетныхпрограмм, направленных на устранение инфраструктурных ограничений в экономике,провоцирующих дополнительный рост цен (рис. 1).
/>
Рис. 1 Инфляция и реальный курс рубля
Второе. Обеспечение долгосрочной сбалансированности бюджета. Приуменьшении необходимости стерилизации избыточного денежного предложения в целяхстабилизации макроэкономических показателей на первый план выходит задачаобеспечения устойчивости бюджетных расходов независимо от конъюнктуры сырьевыхцен (рис. 2).
/>
Рис. 2 Доходы и расходы бюджетной системы Российской Федерации
Третье. Дальнейшее удлинение горизонта бюджетного планирования.Формирование и утверждение федерального бюджета на 3-летний периодцелесообразно рассматривать в качестве основы для перехода к долгосрочномуфинансовому планированию. Необходим практический опыт разработки ииспользования долгосрочных (на период до 10 — 15 лет и более) бюджетныхпрогнозов, включающих в том числе количественные критерии устойчивостибюджетной системы, приемлемости налоговой и долговой нагрузки, оценки рисковдля бюджетной системы.
Четвертое. Обеспечение исполнения расходных обязательств. В основу бюджетнойполитики должно быть положено безусловное исполнение действующих обязательств.Принципиальные решения об их отмене, прекращении или реструктуризации должнывырабатываться до завершения формирования проекта бюджета.
Необходим взвешенный и осторожный подход к увеличению и принятиюновых расходных обязательств с учетом имеющихся ресурсов. Должен бытьсформирован четкий и прозрачный механизм оценки финансовых возможностей дляпринятия новых обязательств, определения их объема и состава, оценки ожидаемойэффективности и анализа альтернативных решений. Новые бюджетные программы изаконодательные инициативы могут приниматься только при наличии твердойуверенности в возможности их финансового обеспечения (рис. 3).
/>
Рис. 3 Доходы и непроцентные расходы федерального бюджета
Пятое. Проведение анализа эффективности всех расходов бюджета. Необходимовнедрить в практику деятельности Правительства Российской Федерации современныеметоды оценки эффективности бюджетных расходов с точки зрения конечных целейсоциально-экономической политики, обязательное соизмерение с этими целямидостигнутых результатов. Надо помнить о том, что задача бюджетной политики — это последовательное повышение качества жизни граждан. В связи с этим требуютсяне только отчеты о предоставлении медицинских и образовательных услуг, адостижение результатов по снижению заболеваемости и смертности, повышениюконкурентоспособности наших школьников и студентов. Поэтому уже на этаперазработки отдельных мероприятий и комплексных программ ПравительствуРоссийской Федерации следует определять конечные цели реализуемых действий ипроцедуры оценки последствий этих действий.
Следует расширять состав и улучшать качество предоставляемойзаконодательным органам, общественности, гражданам информации о достигнутых ипланируемых целях бюджетной политики и результатах использования бюджетныхассигнований, в том числе об эффективности реализации бюджетных программ.
Требуется усиление статистического наблюдения за результатамиосуществляемых программ, внедрение регулярных специализированных статистическихобследований, призванных обеспечить оценку эффективности бюджетных расходов.
Шестое. Переход на современные принципы осуществления государственныхкапитальных вложений. Основным документом, регламентирующим взаимоотношениямежду государственным заказчиком и подрядчиком, должен стать контракт,заключаемый на весь период реализации инвестиционного проекта, и в этомконтракте должны быть четко зафиксированы обязательства подрядчика по сдачеобъекта в эксплуатацию и обязательства государства по финансированию. Расходына весь период реализации инвестиционного проекта, в отношении которогозаключен государственный контракт, подлежат включению в расходные обязательствагосударства и не могут быть пересмотрены. Проводимые при проектировании объектагосударственных капитальных вложений сметные расчеты должны основываться нареальной оценке стоимости необходимых работ, оборудования и материалов и рассчитыватьсяв ценах соответствующих лет. При этом смета должна рассматриватьсяисключительно как составная часть конкурсной документации при проведенииподрядных торгов, а в дальнейшем подрядчик должен обладать свободой выборанаиболее эффективных и экономичных способов реализации проекта.
Основные изменения, которые необходимо внести в нормативную базу,должны быть подготовлены Правительством Российской Федерации и приняты уже в2007 году.
Аналогичные подходы должны использоваться при осуществлениикапитальных вложений из региональных и местных бюджетов.
Седьмое. Применение механизмов, стимулирующих бюджетные учреждения кповышению качества оказываемых ими услуг и повышению эффективности бюджетныхрасходов, расширение полномочий главных распорядителей бюджетных средств поопределению форм финансового обеспечения оказания государственных услуг(таблица 1).
Таблица 1
Показатели роста заработной платы в бюджетной сфере
2004
(отчет) 2005 2006 2007 2008 Среднемесячная заработная плата в бюджетной сфере, руб. 5078 6360 7599 8601 9875 Превышение темпов роста заработной платы темпов инфляции 1,14 1,12 1,07 1,10 Прожиточный минимум трудоспособного населения, руб. в месяц 2602 3052 3375 3669 3950 Соотношение зарплаты и прожиточного минимума 1,95 2,08 2,25 2,34 2,50
Главные распорядители бюджетных средств должны быть наделеныполномочиями самостоятельно определять формы финансового обеспечения и способыпредоставления государственных услуг, включая предоставление государственнойуслуги непосредственно бюджетным учреждением на основе государственного заданияили закупку услуги на рынке на основе государственного заказа. Те же принципыдолжны распространяться и на предоставление муниципальных услуг.
В сферах, где это целесообразно, необходимо внедрение формфинансирования, обеспечивающих увязку между результатами деятельностиучреждения и суммой выделяемых ему средств. Правительству Российской Федерацииследует принять меры по реализации системы одноканального финансирования всфере здравоохранения и системы нормативно-подушевого финансирования в сфереобразования с учетом результатов проводимых в 2007 году экспериментов повнедрению соответствующих механизмов финансирования в ряде субъектов РоссийскойФедерации.
Бюджетным учреждениям должно быть предоставлено правосамостоятельно определять направления расходования средств для достиженияпоказателей задания.
Должна начаться работа по преобразованию бюджетных учреждений вавтономные учреждения в тех сферах предоставления социальных услуг, где это можетсоздать существенные стимулы для повышения эффективности деятельности.
Восьмое. Повышение качества финансового менеджмента в бюджетном секторе.
Усиление ответственности органов исполнительной власти и бюджетныхучреждений за результативность бюджетных расходов и повышение качествагосударственных и муниципальных услуг должно сопровождаться расширением ихполномочий, созданием стимулов к повышению прозрачности и эффективностииспользования бюджетных средств, прекращением практики мелочной регламентации ихдеятельности.
Это не означает отказа от контроля за целевым использованиембюджетных средств, соблюдением требований законодательства, состоянием ииспользованием государственного и муниципального имущества. Напротив, такойконтроль должен стать более действенным, ориентированным не только навыявление, но и главным образом на предотвращение финансовых нарушений, долженсоздавать основу для принятия конкретных управленческих решений. Только на этойоснове в государственном секторе может быть создана эффективная система аудитарезультативности бюджетных расходов.
Финансовым органам следует, учитывая позитивный опыт проведенногов 2004 — 2006 годах эксперимента по реализации методов бюджетного планирования,ориентированных на результаты, внедрить систему мониторинга качествафинансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств.
Девятое. Определение стратегии дальнейшей реализации пенсионной реформы,решение проблемы несбалансированности Пенсионного фонда Российской Федерации. Воснову дальнейших действий в пенсионной сфере должны быть положены долгосрочныерасчеты сбалансированности пенсионной системы, целевые ориентиры относительноуровня коэффициента замещения и приемлемой налоговой нагрузки на фонд оплатытруда, формирование механизмов укрепления накопительной составляющей пенсионнойсистемы, включая стимулирование добровольных пенсионных накоплений граждан(таблица 2).
Таблица 2
Показатели роста пенсий
2004
(отчет) 2005 2006 2007 2008 Средний размер трудовой пенсии, руб. в месяц 1894 2325 2620 3025 3549 Прожиточный минимум пенсионера, руб. в месяц 1801 2170 2399 2608 2805 Соотношение среднего размера пенсии и прожиточного минимума пенсионера 1,05 1,07 1,09 1,16 1,27
Десятое. Должно быть уделено особое внимание формированию и реализациифедеральной целевой программы, направленной на содействие опережающемусоциально-экономическому развитию Дальнего Востока и Забайкалья. Следуетзадействовать все имеющиеся для этой программы инструменты государственнойфинансовой политики, в том числе в увязке с привлечением частногософинансирования соответствующих программных мероприятий. Следует такжепродумать систему мер налоговой и таможенно-тарифной политики, стимулирующихинвестиционную деятельность в соответствующих регионах.
Основное требование к бюджетной политике — долгосрочнаясбалансированность доходов и расходов, повышение результативности бюджетныхрасходов, их ориентация на приоритетные направления государственной политики,обеспечение прозрачности и подотчетности бюджетов всех уровней.
Впервые в Российской Федерации, начиная с 2000 года, федеральныйбюджет является профицитным, то есть его доходы превышают запланированныерасходы. Образовавшиеся средства пошли на погашение задолженности по заработнойплате, пенсиям, социальным пособиям, а также, что немаловажно, на погашение РФгосударственного внешнего долга.
Суммарные бюджетные ресурсы растут по сравнению с 2005 годом, 2006году — в 1,18 раза, 2008 году — в 1,46 раза.
Общий объем непроцентных (не связанных с обслуживанием долга) расходовфедерального бюджета в реальном выражении (с учетом инфляции) в 2006 году посравнению с 2005 годом увеличился на 15%, а в 2008 году — на 27% (рис. 4).
/>
Рис. 4 Объем и структура расходов федерального бюджета на достижениестратегических целей (без расходов на обслуживание долга)
Особого внимания заслуживает реализация приоритетных национальныхпроектов. Поскольку в 2010 году будут осуществлены первые выплаты за счетсредств материнского капитала, к этому времени должны быть сформированырасходы, необходимые для этих целей.
Следует продолжить поэтапное повышение минимального размера оплатытруда, которое нужно привести к уровню минимального прожиточного минимума, всвязи с этим с 1 сентября 2007 года установить МРОТ в сумме 2 300 руб.
Принимая во внимание некачественное состояние автомобильных дорог,а также в целях повышения их безопасности и пропускной способности должныпроводиться дополнительные мероприятия, направленные на развитие транспортнойинфраструктуры.
2.3.Совершенствование бюджетной системы
На протяжении ряда лет бюджетная политика строилась на принципереформирования экономики, которая осуществлялась по следующим направлениям:
• создание олигархического слоя собственников, воплощающихоперативную тактику реформ. Предполагалось, что, передав основные отраслипроизводства и крупные объекты в собственность частных лиц, в России появитсяолигархический слой, который за счет платежей обеспечит в достаточной степенивыполнение властью своих функций перед обществом и государством;
• приведение институционной базы в соответствие с усилениемсырьевой направленности реального сектора экономики и подчинение ей внешнеторговойдеятельности государства, за счет чего предполагалось значительно увеличить объемыбюджетов всех уровней, в первую очередь федеральный бюджет. Хотя сырьевыеисточники и пополняют бюджет, однако не в том соотношении, как его мог бы пополнитьконечный продукт (кроме газа);
• либерализация денежно-кредитного и финансового рынка(либерализация цен на товары и услуги), по мнению реформаторов, должна быланаполнить не столько федеральный бюджет, сколько территориальные бюджеты и наэтой основе обеспечить социально-экономическое развитие регионов;
• привлечение спекулятивного и иностранного капиталов, которыедолжны были стабилизировать экономику, придать ей бурное развитие и на основеэкономического сектора обеспечить бюджеты денежными ресурсами;
• реализация модели бюджетного федерализма, согласно которойпредполагалось значительно расширить полномочия территориальных органов власти,в том числе с помощью заключения двухсторонних соглашений между центром (Федерацией)и субъектами Российской Федерации, между субъектами Российской Федерации и муниципальнымиобразованиями и на этой основе предполагалось устранить противоречия всуществующей бюджетной системе за счет оперативного решения финансовых проблем.
Все вышеизложенные начинания решались реформаторами перестройкибез соответствующего анализа российских условий, без достаточного обоснования,без правовой базы разграничения предметов ведения и учета реального бюджетногопотенциала.
Взятый правительством курс реализации бюджетной политики по перечисленнымнаправлениям привел к негативным последствиям. Налицо обозначилось:
• подавление инвестиционной активности государственного сектораэкономики;
• устранение государства от реализации принципа социальной справедливостии обеспечения гарантированного уровня благосостояния;
• сползание к индивидуальному принципу удовлетворения социальныхпотребностей без учета роста доходов населения;
• расслоение общества на бедных и богатых, на нищих исверхбогатых, что породило противоречия между социальными группами населения;
• зависимость территориальных образований от центра (территориальныхбюджетов от федерального бюджета), что привело к негативным последствиям всоциально-экономической жизни общества и территорий.
Разрешение сложившейся ситуации потребовало изменения курса вбюджетной политике. Современное социально-экономическое состояние общества итерриторий свидетельствует о необходимости усиления регулирующей роли государствав разрешении ряда проблем в бюджетной сфере. Анализ состояния бюджетной системыв течение ряда последних лет свидетельствует, что в числе первоочередных проблем,которые необходимо разрешить, стоять следующие:
• сбалансировать бюджеты всех уровней, в том числе государственныебюджетные фонды;
• оптимизировать структуры статей доходов и расходов всех уровнейбюджетной системы;
• обеспечить принятие реальных и прозрачных бюджетов ивнебюджетных фондов;
• усовершенствовать налоговую систему как основной источникдоходов бюджетов всех уровней;
• повысить эффективность (доходность) использования государственнойсобственности, собственности субъектов Российской Федерации и собственностимуниципальных образований;
• перейти на казначейскую систему исполнения бюджетов всехуровней;
• усовершенствовать законодательную базу и определить механизмпередачи расходов верхнего уровня на бюджеты нижних уровней бюджетной системы;
• оптимизировать бюджетную систему на основе обобщения теории иреализации ее положений в практику бюджетного процесса.
Сбалансированность бюджетов, внебюджетных и бюджетных фондов можетбыть достигнута за счет эффективности сбора налогов со всех налогоплательщиков,сокращения расходов, расширения эмиссионных и не эмиссионных источниковфинансирования бюджетного дефицита, повышения доли неналоговых видов доходов,сокращения внешних и внутренних заимствований.
Оптимизировать структуры статей доходов и расходов означает, что впервую очередь необходимо реструктуризовать государственные долги, установитьверхнюю границу доходности бюджета по государственным заимствованиям, предельнодопустимую границу доходности за счет налогов.
Не определение названных критериев предполагает движение к сужениюфункций государства в социально-экономической сфере, углублению противоречий итенденций сепаратизма в обществе, ослаблению роли государства, его влияния намассы и политики государства в целом.
Обеспечение принятия реальных и прозрачных бюджетов означает, чтонакопления и активы работают в интересах развития экономики, а исполнениебюджетов осуществляется в соответствии с утвержденными нормативами и обществознает, на что расходуются переданные им государству средства в виде налогов идругих платежей. Реальность бюджета основывается на научном прогноземакроэкономических показателей, реальных доходах населения, реальном накопленииресурсов в предпринимательском секторе экономики и реальных доходах,поступающих в бюджеты.
Усовершенствование налоговой системы как основного источникадоходов бюджетов в первую очередь означает:
• обеспечение увеличения собираемости налогов путем регулированияналогооблагаемой базы;
• сокращение сроков просроченной задолженности;
• усиление финансового контроля;
• изменение порядка зачисления платежей по уровням бюджетнойсистемы;
• введение государственной монополии на производство алкогольнойпродукции;
• изменение налогового законодательства, в частности отмены льгот,снижения ставок, отмены отдельных видов налогов, замены налогов на единый налогна доход и т. д.
Низкий уровень сбора налогов объясняется сокрытием выручки налогоплательщиками,уходом от уплаты налогов отдельными налогоплательщиками, несовершенством налоговогозаконодательства.
Повышение эффективности использования государственнойсобственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальныхобразований означает, что необходимо повысить персональную ответственностьруководителей всех уровней собственности за использование активов,своевременное получение дивидендов по акциям, арендной платы за использованиегосударственного имущества, за создание условий для привлечения инвестиций.
Переход на казначейскую систему исполнения бюджета означаетпереход к единому счету Федерального казначейства Российской Федерации, чтообеспечит централизацию всех средств бюджета, в том числе счетов государственныхвнебюджетных фондов, средства которых остаются в распоряжении коммерческихбанков на достаточно длительное время. Казначейская система требует своегореформирования в направлении придания ей самостоятельного статуса по исполнениюбюджетов, который в настоящее время принадлежит Минфину России.
Усовершенствовать законодательную базу и определить механизмрегулирования доходов и расходов по уровням бюджетной системы означает, чтонеобходимо четко разграничить права, полномочия и ответственность всех уровнейвласти бюджетной системы, урегулировать механизм устранения встречных бюджетныхпотоков денежных средств путем изъятия доходов, создаваемых в территориальныхобразованиях, более четко определить механизм перераспределения доходов междубюджетами различных уровней в интересах покрытия дефицитов нижестоящих бюджетов.
Оптимизировать бюджетную систему на основе обобщения теоретическихположений означает, что необходимо усовершенствовать существующие илиразработать новые методы, методики, подходы, принципы, логико-математическиезависимости, модели, алгоритмы и с их помощью обосновать оптимальную структурубюджетной системы и взаимосвязи между ее элементами.
В заключение следует заметить, что реализация любой частной задачина основе политического решения не решает общей проблемы бюджетногостроительства. Только решение в комплексе всех перечисленных задач позволяетрешить проблему бюджетного процесса и приблизить его к оптимальному варианту.
Заключение
На протяжении последнего десятилетия бюджетная система РоссийскойФедерации постоянно подвергалась изменениям ввиду нестабильности социальных иэкономических процессов, происходящих в России в условиях перехода отсоциалистического метода хозяйствования к рыночным отношениям. Современнаяситуация в бюджетной сфере России свидетельствует о необходимости усилениярегулирующей роли государства в системе бюджетных отношений между органамиуправления, ответственными за формирование бюджетов, распределение бюджетныхресурсов и пополнение доходов в бюджет. С одной стороны, это объясняется тем,что в условиях рыночных отношений сужаются возможности государства оказыватьвлияние на экономические процессы. С другой стороны, заметно возрастание роли изначения бюджетов как важнейших инструментов государственного регулированияэкономики и социальной сферы территориальных образований.
Бюджетная система государства, являясь частью инфраструктуры экономическогобазиса, подвержена его влиянию. Колебания и изменения базиса приводят кизменению бюджетной системы и к корректировке ее функций. В настоящее времяглавными проблемами в бюджетной сфере являются:
• сбалансированность бюджетов всех уровней и государственныхвнебюджетных фондов;
• совершенствование бюджетного федерализма, системы регулированиябюджетными ресурсами и бюджетного процесса;
• укрепление системы финансового контроля за целевым, экономичными эффективным использованием бюджетных средств на всех уровнях бюджетнойсистемы;
• разработка методологических подходов, методов и методикформирования бюджетов и распределения бюджетных средств.
Реформирование бюджетной системы требует осмысления накопленногоопыта, выявления и изучения эволюционных процессов, обобщения разработанныхпринципов, методов и методик и их реализации в практику бюджетной системы ибюджетного процесса.
Списокиспользованных источников и литературы
1. Бюджетный кодексРоссийской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (БК РФ) (с изм. и доп. от 31декабря 1999 г., 5 августа, 27 декабря 2000 г., 8 августа, 30 декабря 2001 г., 29 мая, 10, 24 июля, 24 декабря 2002 г., 7 июля, 11 ноября, 8, 23 декабря 2003 г., 20 августа, 23, 28, 29 декабря 2004 г., 9 мая, 1 июля, 12 октября, 19, 22, 27 декабря 2005 г., 3 января, 2 февраля, 3 ноября, 4, 19, 30 декабря 2006 г., 20, 26 апреля, 24 июля 2007 г.)
2. Федеральный законот 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ «О бюджетной классификации РоссийскойФедерации» (с изм. и доп. от 2, 26 марта 1998 г., 5 августа 2000 г., 8 августа 2001 г., 7 мая 2002 г., 6 мая 2003 г., 26 мая, 29 июня, 23 декабря 2004 г., 22 декабря 2005 г., 18 декабря 2006 г.)
3. Бюджетноепослание Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2008- 2010 годах от 9 марта 2007 г.
4. Комментарий кБюджетному посланию Федеральному Собранию
Российской Федерации «О бюджетной политике в 2008-2010 годах»«Бюджетные организации: акты и комментарии для бухгалтера», N 4,апрель 2007 г.
5. Бюджетноепослание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30 мая 2006 г. «О бюджетной политике в 2007 году»
6. Бюджетноепослание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 24 мая 2005 г. «О бюджетной политике в 2006 году»
7. Бюджетноепослание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12 июля 2004 г. «О бюджетной политике в 2005 году»
8. Бюджетноепослание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30 мая 2003 г. «О бюджетной политике в 2004 году»
9. Александров И. М. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. — 2-е изд. — М.: Издательско-торговая корпорация ｫДашков и Кｰｻ, 2007 г. — 486 с.
10. Финансовое право/ Отв. ред. д. ю. н., проф. Н. И. Химичева.— М.:Норма, 2005 г. — 464 с. — (Серия учебно-методических комплексов).
11. Финансовое правоРоссийской Федерации: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева — М.: Юристъ, 2004 г. — 576 с.
12. Годин А. М.,Максимова Н. С, Подпорина И. В. Бюджетная система РФ: Учебник. — М.: ИТК«Дашков и К0», 2003 г.
13. Тедеев А. А.,Парыгина В. А., Мельников С. И. Бюджетное право РФ: Учеб. пособие. — М.: Приор, 2003 г.
14. Горбунова О. Н.Финансовое право: Учебник. — М.: Юрист, 2002г.
15. Финансовое право:Конспекты лекций и схемы:Учеб. пособие.— 2-е изд.— М.: Дело, 2002 г. — 224 с. — (Сер.«Банковское и финансовое право»).
16. Вахрин П. И.Бюджетная система РФ: Учебник. — М.: ИТК «Дашков и К0», 2002 г.
17. «Бюджетнаясистема Российской Федерации» учебник / М.В. Романовский и др.; Под. РедакциейМ.В. Романовского, О.В. Врублевской – 2-е изд., испр. и перераб. – М.: Юрайт, 2001 г.
18. «Бюджетнаясистема России» учебник для вузов / под редакцией профессора Г.Б. Поляка. – М.:ЮНИТИ-ДАНА, 2001 г.
19. Официальнаяинформация Министерства финансов РФ, опубликованная на сайте www. Minfin.ru
20. Официальнправовой сайт КонсультантПлюс www.consultant.ru