Вагин В.В.
Современные города как объекты изучения политическихнаук
Истокисовременных подходов к управлению городами можно обнаружить в конце XIX в.Именно в те годы в США начали складываться первые «mashines» (механизмы)развития конкретных городов. Среди наиболее известных истории американскихгородов механизмов развития следует указать на деятельность «Босса» Твида(Tweed) в Нью-Йорке, имя которого отождествляется с невиданным размахомкоррупции и использованием общественных фондов. Среди положительных примеров,особого упоминания заслуживает деятельность «Босса» Джима Пендергаста (J.Pendergast) в Канзас-Сити. Этот человек сумел подняться при поддержке беднейшихслоев и возглавить местное правительство. Налоги от азартных игр, занятийпроституцией ему удалось «направить на городские нужды». «Mashines», ставшиеизвестными в американской истории, не носят характер ни социальной организации,ни политической идеологии. Объединяя голоса демократически настроенныхизбирателей, они служили, своего рода, «зонтиком» для деятельности самых разныхсил. Зачастую они становились прикрытием для тех, кто решал таким образомисключительно свои корыстные интересы. Власть «политической машины» былаоснована исключительно на способности мобилизовать голоса избирателей для того,чтобы получить доступ к распределению городских ресурсов. Положительнымисторонами деятельности таких институтов власти следует назвать фактыпривлечения значительных средств на организацию работ для незанятого населения,институционализацию городской бюрократии. Необходимость в последних главнымобразом возникала во время кризисов и эпидемий для наведения должного порядка вгородах.
Вначале XX в. повсеместно в США началось движение за реформу городскогоуправления, известное как «прогрессивизм». Его поддерживали представителисреднего класса. В результате развертывания этого движения повсеместносоздавались коалиции местных правительств, известные как хорошие правительства.
Врезультате реформ была изменена структура аппарата муниципальных правительств.Кроме того, для победы на выборах теперь требовалась поддержка большинстваголосов по всему городу, а не в отдельных округах. Кроме изменений механизмафункционирования городского правительства существенные изменения произошли и вруководстве городскими администрациями. Правилом эффективного функционированиягорода стала независимость глав исполнительной власти городов — мэров.
Именнов эти годы произошла профессионализация городского управления. Карьера вразличных городских агентствах, специализирующихся на конкретных видахобслуживания городского хозяйства, стала независимой от политическоголидерства. Наряду с избранными руководителями городского совета появиласьдолжность городского управляющего (city manager). Этот человек выбирался наоснове опыта и знаний или назначался путем соответствующего отбора. Многиеполитологи считали городского менеджера — профессионального администратора,специалиста в сфере общего управления городским процессом идеалом должностноголица такого рода. Они не должны избираться всем населением — «нетдемократов и республиканцев на пути наведения чистоты на улицах».
Стех пор разделение выбранных и назначенных должностных лиц является источникомповышения эффективности деятельности местного правительства.
Рассмотрениегорода с позиций сообщества, характерное для конца ХЕХ в., базируется наосновании приоритета индустриализма и коммерции, как основы процветания. Вгородах того времени сложилась политическая гегемония слоя элиты, связанного сдоминирующей экономикой, абсолютно всевластной в городах. Путем законодательныхограничений к управлению городами допускалась только часть городскогонаселения, ограниченная материальными или иными цензами. Физическая исоциальная компонента города была жестко детерминирована неразвитымитранспортными коммуникациями. Город ужимался до расстояний, обусловленныхконными или пешеходными переходами. Однако в те годы уже начал складыватьсяиной политический порядок в городах, основанный на формирующихся общественныхорганизациях и ассоциациях. Например, добровольных пожарных дружинах. Голосаизбирателей, собираемые путем максимального поощрения развития такого родаполитической машины, уже не были подконтрольны купечеству и промышленникам.
ВСША в 1886 г. появился первый политологический журнал (Political scienceQuarterly). Ученые этого круга были тесно связаны с идеологией политическойэлиты. Наибольший вклад в обоснование данной идеологии внес Д. Брюс (D. Bruce)в своей классической работе «Американское содружество» (American commonwealth),опубликованной в 1888 г. В анализе Брюсом американского города прослеживаласьидея о гомогенности политических интересов сообщества, отрицались особыеполитические интересы рабочих.
Вначале XX в. в США формируется новое направление в обществознании, занимающеесяизучением городов. Это направление представляет город, как административноесущество. Главной функцией городского правительства является удовлетворениевсеобщих интересов, а не только интересов элиты. Политологи этого направлениясоздают самостоятельную Американскую Ассоциацию Политической Науки (APSA) в 1903г., журнал (American political science review) в 1906 г. В те же годы быласформулирована «муниципальная программа» и создана муниципальная национальнаялига, ориентированная на реформы в городах. Ф. Гудноу (F. Goodnow) был одним изведущих теоретиков названного движения. Конфликты и противоречия в городах, поего мнению, возникали тогда, когда одна из групп влияния в городе создавалабольшие затруднения другим, а в целом же городское сосуществование и общиеинтересы обусловили тесное единение различных групп населения вокруг общихпроблем. Обществоведы настаивали на том, что городская администрация должнабыть нейтральна для обеспечения общих интересов горожан. Исполнительная властьдолжна следовать лишь правилам идеальной бюрократии. Одним из позитивныхрезультатов такого взаимодействия следует назвать появление методик,разработанных профессионалами городского управления в целях контроля надгородским бюджетом; системы мониторинга для осуществления финансовых прогнозови анализа тенденций изменений в налоговой базе.
Несколькоиначе строилось управление городами в дореволюционной России. Это хорошо виднона примере типичного уездного города Прикамья — Сарапула, отличавшегосявысокими темпами роста в послереформенные годы. Население города в конце XIX в.составляло немногим более 30 тыс. человек. С 1870 г. после введения в Россиинового «городового положения» была образована городская Дума. Кроме того, былисозданы канцелярия Управы, ревизионная комиссия. В состав Думы включили 29гласных — самых известных и уважаемых людей города. Среди них были купцы,священники, врач. Лишь представители этих и немногих других сословий могли бытьизбраны для решения общегородских вопросов.
ЗаседанияДумы проводились по мере надобности. Во главе Думы и Управы стоял ГородскойГолова. Как правило, на эту должность выбирали самого уважаемого и богатогочеловека, «энергичного, хорошего хозяина своего дела». Обычно это были купцы Iгильдии, имевшие собственный капитал не меньше 10 000 рублей. В состав Iгильдии входили также промышленники, доктора, аптекари и некоторые группыремесленников.
Привсей несхожести двух моделей их сближает и нечто общее. Особенно ярко это виднов сравнении деятельности американских «Боссов» городских «mashines» идеятельности руководителей городских Дум, сумевших наладить аналогичныемеханизмы роста российских городов. Характерным примером такого рода являетсядеятельность Павла Андреевича Башенина, сарапульского Городского Головы с 1906— по 1910 гг. Этому талантливому предпринимателю удалось добиться объединениягородской элиты вокруг нескольких важнейших для города проблем. За годы егоправления в городе появилось электричество, построена современнаяэлектростанция с американскими моторами, выставлены столбы с фонарями наглавных улицах. Вместо старого водопровода проложены чугунные трубы, поставленыводоразборные будки и пожарные гидранты. Тогда же была построена и открытаженская гимназия, лучшая в Вятской губернии. Большой вклад внес П. А. Башенин ив строительство железной дороги, необходимой для развития Сарапула. Для этогоон неоднократно ездил в Санкт-Петербург с ходатайствами к царю. По его заказу вгороде построены отличающиеся изысканным архитектурным вкусом дома.
Благодаряреализованным проектам город занял доминирующее положение в своем регионе, ставцентром рынка зерна, меха, кожи, обуви. По количеству производимой обуви городзанимал второе место среди городов российской империи.
Кконцу 1870-х гг. земские организации существовали в 35 губерниях европейскойчасти России. Финансирование земской деятельности вплоть до начала векаосуществлялось за счет обложения недвижимости. На земские средства строились исодержались начальные школы и гимназии, училища и больницы, оплачивался трудперсонала. Однако уездные и губернские управы не имели права формироватьучебные программы, проводить собственную политику в здравоохранении. Земствамзапрещались официальные межгубернские контакты, у них не было координирующегоцентра. Организации местного самоуправления имели право лишь ходатайствоватьперед высшими инстанциями вплоть до царя, но в пределах очень узкого перечнятем местного значения. Лишь в середине 1950-х гг. политический образ города,как «административного существа», сложившийся еще в начале века, стал уступатьместо образу города «соревнующихся рынков». Обществоведы послевоенногопоколения перестали смотреть на конфликт, как на патологию, более того, именнов конфликте различных групп они начали усматривать основу развития городов. Кчислу наиболее известных текстов авторов данного направления следует отнестиработы: Е. Бенфилда (Е. Banfield) «Политическое влияние»; Р. Дала (R. Dahl)«Кто правит?». В этих работах последовательно доказывается тезис, чтосовременным городом никто не в состоянии управлять единолично и что управлениегородом — это соревнование различных групп. Это и есть, в их понимании,политический рынок. Политическая арена муниципального уровня — это проявлениеконкретных политических интересов. Таким образом, период городскоговозрождения, становления деловой и развлекательной частей города вызвал к жизниновое поколение, как собственно городских руководителей, так и ученых, занятыхизучением данного процесса. Одной из попыток объяснения сложности ипротиворечивости городов, характерных для бурных 1960-х гг., стали работынеомарксистов (М. Кастельс), предложивших рассматривать городское правительствоне только как арену для выражения политических взглядов, но и как механизмсоциального контроля.
Другойпопыткой отказа от бихевиоризма начала века в политике было привнесение ванализ ценностных оснований. Прежде всего, это взгляды авторов,солидаризировавшихся с негритянским движением в городах. В их подходе к городупрослеживалось стремление обосновать положение города, как внутренней колониикапиталистических государств. Черные гетто, по мнению этих ученых, поставлялиработников неквалифицированного, малооплачиваемого труда, становились местомпотребления дешевых товаров низкого качества.
Городские правительства как предмет социологическогоанализа
Ещев начале 1960-х гг. идея о том, что местное правительство станет предметомизучения социальных наук, мало кому могла показаться продуктивной. Дисциплинасуществовала как подотрасль «государственного управления» (publicadministration). Однако с середины 1960-х гг. ситуация начала меняться. Началивыходить многочисленные работы, объясняющие, как работают местныеправительства, что такое «группы давления» и «политический конфликт» междуцентральным и городским правительством.
Можноназвать четыре основные причины, объясняющие повышение роли городскихправительств (С. Pickvance, E. Preteceible. 1991). В государствах с активнойсоциальной политикой правительств (страны Скандинавии, Великобритания,Германия), городские правительства стали агентами, реализующими эту политику наместах, активными получателями субсидий на реконструкцию. Вторая причина в том,что городские выборные институты стали местом представительства ничем неограничиваемых интересов населения. Включение в городскую власть представителейразных социальных, городских движений позволило повысить эффективность всегопроцесса управления городом, учесть многие из потребностей горожан, ненаходивших отражение ранее. Третья причина, в повышенном внимании к «городскомуэкономическому возрождению», как реакции на кризис в экономике. Четвертаяпричина также связана с экономической экспансией местных органов власти,которая шла «нога в ногу» с увеличением расходов на социальные нужды иоказалась в особенно пагубном состоянии, когда началось повсеместное сокращениесоциальных расходов. Общественные работы, различные социальные программы сталиобвиняться в раскручивании инфляции и недостатке средств для инвестирования.
Всовременной западной литературе существует несколько основных концепций иобъяснений процессов городского управления.
Перваяконцепция получила название плюралистической (плюралистской) модели. Еесвязывают с именами Р. Даля и У. Полсби (U. N. Polsby. 1980) и др. Эта формаимеет много черт, сближающих ее с нормами либеральной демократии. Сущностьподхода заключается в том, что главными действующими лицами процессов принятияполитических решений являются группы. Они же являются держателями политическойвласти. Группы соревнуются между собой для того, чтобы продвинуть или защититьсобственные интересы. Правительство не принимает участие в состязании групп, ноосвящает победу одной их них. Не существует барьеров для деятельности групп,любая из них имеет право осуществлять собственное дело так, как считаетвозможным. Процесс принятия решений в данном случае является весьма фрагментарным.Группа, обладающая властью в одной области, не обладает ею в другой. Понекоторым данным в различных городах Великобритании насчитывалось от 4 000(Бирмингем) до 685 (Лейчестер) групп давления. Однако простое наличие групп,добивающихся принятия решения от городских властей, еще ничего не означает, ибоне так уж много данных свидетельствует о том, что в результате их деятельностипроисходит принятие действительно важнейших решений в рамках городскогополитического процесса.
Можновыделить несколько условных типов групп, оказывающих влияние на власть. В числеих производители; сообщества, созданные ради конкретной причины, и добровольцы.Среди слабых мест указанной исследовательской модели называется, прежде всего,игнорирование ограниченности доступа к системам власти различных групп, группыне равны и по степени влияния на систему, чиновники отрицают значимостьнекоторых групп. Р. Даль построил свою работу на оригинальной исследовательскойметодике, изучая процесс принятия решений и идентифицируя стороны, имеющиепротивоположные интересы. Он подверг критике методику элитистов, основанную наинтервьюировании наиболее авторитетных людей города. Даль обнаружилплюралистическую демократию в Нью-Хейвене и описал важность роли избираемогомэра для приведения этих противоречий в разрешаемую форму. Неоплюрализм — выросиз недр плюралистской теории в конце 1960-х — начале 1970-х гг., когда сталоокончательно ясно, что политический процесс далек от справедливой игры сил.Группы были неравны не только по размерам численности, ресурсам, но и порезультативности их деятельности. Часть групп выигрывала в соревновании сдругими на порядок чаще. Кроме того, некоторые из них оказывались более глубокововлечены в процесс принятия решений в силу большей информированности, наличиябогатых ресурсов, глубокой проработки требований. Кроме того, и рольгосударства оказалась не такой уж и нейтральной. Более того, часто самоправительство поощряло деятельность отдельных групп, солидарную с деятельностьюместных администраций.
Такимобразом, некоторые группы являются изначально более полновластными и их шансывыше, чем у других. Так, ассоциации бизнесменов и профессионалов явно раньшедобьются решения собственных вопросов, чем благотворительные организации. Врамках неоплюралистской традиции больше внимания уделялось вопросамвзаимоотношений различных групп с государством, а также внутреннейвовлеченности представителей групп в процесс отстаивания интересов местныхвластей на уровне центрального правительства. Неоплюрализм оказал серьезноевоздействие на изучение природы групп, особенностей их вовлечения вполитический процесс, способов их влияния на принятие решений.
Элитизм— теория, основополагающим тезисом которой является то, что индивидуалыосуществляют в городах всю полноту власти. Элитная структура власти былаоткрыта Флойдом Хантером (F. Hunter. 1953) на примере Атланты и спустя тридцатьлет подтверждена Кларенсом Стоуном (С. Stone). Публикация Ф. Хантера «Структуравласти коммуны» продолжила тему, поднятую Линдами о реальных лидерах коммуны.Используя методику интервью «лицом к лицу» со стратегически наиболее «важными»людьми Атланты, ученый смог определить порядка сорока таких персон. Большинствоиз них были бизнесменами и не имели официальных постов в местном правительстве.Опираясь на проделанный анализ, Хантер пишет, что демократия действует не так,как она должна, и показывает ограниченность влияния выборных лиц на общественноважные решения.
Хантеруказывает на особую роль в организации местного сообщества, светских газет,правительственных агентств в интересах сохранения и преумножения стоимостинедвижимости. Каждого новичка посвящают в сообщество через сеть контактов вмагазинах, школе, церкви. Каждое из сообществ имеет свои уникальные черты.Члены сообществ зависят друг от друга в защите собственных интересов. Общение втаком сообществе наиболее эффективно через членство в общественных организацияхи местную прессу.
Вработах элитистов подчеркивалась роль влияния наиболее полновластных людей вгороде. Одной из характеристик элиты является то, что она претендует навыражение неких общих интересов. Известны примеры Бостона, в котором группаэлиты, известная под названием «Vault», обеспечивала принятие всех важнейшихрешений. Хьюстон (штат Техас), известный, как город свободногопредпринимательства, демонстрирует пример полновластия другой группы элиты. Врезультате деятельности «Suite F8 crowd» Хьюстону удалось превратить своюгавань, с помощью федеральных средств, в порт.
Зачастуюгородом может управлять группа элиты, даже не проживающая в нем, как это виднона примере Детройта. «Дженерал моторе» определяет будущее автомобильнойпромышленности и самого этого города. Поле политики самого Детройта, такимобразом, отдано во власть множественным группировкам, но их решения носят непринципиальное для города значение. Неоэлитизм модифицировал элитистскую теориюв направлении большего внимания к различиям между отдельными группами элиты.Деятельность элиты — это не действие одной стабильной группы. Это скореевзаимодействие различных небольших групп элиты. Имеется много общего в«неоплюралистских» и «неоэлитистских» теориях принятия политических решений: впонимании соревновательности групп, их влиянии на государство. Эти подходыобъединяет также внимание к вопросам гражданской позиции и организационнойвовлеченности граждан в политический процесс. Отличия двух подходов связаны сразницей в понимании природы принятия политических решений и основойсоревновательности между группами. Последователи элитистской школы болеециничны в суждениях о роли демократических традиций и методов.
Увеличивающаясязначимость элит особенно отчетливо видна на примере „коалиций городскогороста“ (urban growth coalitions). Эти коалиции создаются на основеобъединения частных интересов и вовлекают городские власти в общий процессполучения преимуществ определенной территории. Объединения такого рода, какправило, имеют достаточную самостоятельность от городских властей, одновременнооставаясь тесно связанными с ней. Одним из ярких примеров являются корпорациигородского развития, объединившие муниципальные и частные инвестиции, созданныев целях реконструкции ряда британских городов. Городские власти передали впользование корпораций большие земельные участки и значительную часть строений.Сегодня с помощью привлеченных средств, корпорациям удалось осуществить большойобъем работ. Особенно ярко это можно увидеть на примерах реконструкции Доклэнда(Лондон) и центральной части Манчестера (R. Imre, H. Thomas. 1995).
Корпоратизмпредполагает неразрывную связь между государственными организациями имонопольными элитными группами. Это почти автоматически исключает любые другиеполитические интересы. Ключевое воздействие на процесс управления городомоказывают лишь организационно вовлеченные в него индивиды. Более того, вотличие от плюрализма и элитизма, именно конкуренция организаций определяетсущность процесса принятия решений городским правительством.
Неотъемлемойчастью данного процесса является возрастание значимости объединения иливовлеченности профессионалов, связанных как с частными интересами, так и сгосударством. По мнению П. Данлеви (P. Dunleavey.1981), следует говорить обидеологическом корпоратизме, в котором объединение происходит на основаниивключенности индивидов в процесс принятия политических решений. Это в своюочередь является результатом общих ценностей, норм, идей и знаний. Подобнаячерта существенно отличает данную концепцию от элитистских и плюралистскихтеорий.
Следуетучитывать и еще одну особенность городского политического процесса, заключающуюсяв том, что городское правительство обладает собственными автономными целями,независимыми от сообществ и интересов бизнеса. Так, городское правительствоявляется само по себе крупным работодателем. Кроме того, оно заинтересовано втом, чтобы, удовлетворяя различные интересы горожан, в том числе и за счетчастных фирм, усиливать свои политические позиции. Подводя итог вышесказанному,необходимо сказать, что в различных городах могут существовать различные формыпринятия политических решений. Наиболее адекватной объяснительной моделью длябольшинства американских городов является «неоэлитистская» форма осуществлениявласти. В этом смысле весьма характерным является уже называвшийся намимеханизм «города, как машины роста». Однако в большинстве городов «господствуют»не владельцы недвижимостью, как об этом пишут Логан и Молоч, а финансисты ибанкиры. В ряде случаев можно проследить смену доминирующих городских элит, чтозависит от характера превалирующего экономического процесса. На сменувладельцам ранчо и ферм приходят владельцы недвижимостью, которых меняют, всвою очередь, финансисты. В некоторых городах Солнечного побережья (Sunbelt)США или местах интенсивного пригородного строительства доминировать могутстроительные компании.
Местное самоуправление: сущность и различия основныхформ
Местноесамоуправление — это деятельность по управлению делами местного сообщества. Какправило, оно охватывает и представительные, и исполнительные органы власти. Вмировой практике известны три основные модели местного самоуправления:англосаксонская (английская), континентальная (французская), советская.
Первая,англосаксонская получила распространение в Англии, США, Канаде, Австралии и т.д. В этих странах представительные органы действуют автономно, в пределах предоставленныхим полномочий, прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует.Для этой модели характерно и то, что на местах нет уполномоченных центральногоправительства. Кроме представительных органов избираются должностные лица(мэры). Значительными полномочиями наделяются комиссии местных представительныхорганов, играющие весомую роль в подготовке и принятии отдельных решений.
Контрольза деятельностью местного самоуправления осуществляется косвенным путем через министерствовнутренних дел (имеющее иные, чем в России, функции) и суды.
Органы«местного управления» носят локальный территориальный характер, но являютсязвеньями системы государственного управления, частью государственногомеханизма.
Вбольшинстве стран мира распространение получила континентальная модель, вкоторой сочетаются прямое государственное управление на местах и местноесамоуправление. Указанная модель напоминает пирамиду, при которой существуетопределенная подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим. В ряде территориальныхокругов могут вообще отсутствовать представительные органы власти, как,например, это имеет место в округах и кантонах Франции.
Несмотряна некоторые различия, можно констатировать наличие многих сходных принципов, свойственныхсовременному демократическому государству. Основой их деятельности являются представительныеорганы власти, формирующиеся населением в результате свободных и состязательныхвыборов.
Вомногих развитых странах имеет место смешанная модель местного самоуправления, вкоторой представлены элементы обоих типов (Австрия, Германия, Япония) (см.тТаблипу 6).
Советскаямодель местного самоуправления характеризуется подчиненностью партийному руководству,соподчиненностью разных уровней советов, коллегиальностью принимаемых исполнительнойвластью решений. Сохранилась в Китае, КНДР, на Кубе. В настоящее время в Россиипроисходит становление принципиально новой системы местного самоуправления иотказ от господствовавшей советской модели.
Привсей специфике положения местных органов власти в разных странах, в ихдеятельности есть некоторые общие положения:
регламентациядеятельности юридических лиц и компаний на местах;
осуществлениеисполнительных функций власти (полицейская и пожарная охрана);
контрольза деятельностью коммунальных служб по водо-, газо- и электроснабжению,функционированием систем канализации и утилизацией бытовых и промышленныхотходов; обеспечение общественных нужд;
регулированиедеятельности в сфере образования, здравоохранения, ораны окружающей среды;Таблица 6. Характеристика основных типов местного самоуправления в развитыхстранах мираСтраны Показатели Британи я США, Канада Франция, Италия Швеция, Дания Япония Контроль за законностью суды суды и власти штатов региональн ая власть и суды государств о и суды государств о и суды Исторически сложившийся контроль над местным правительством низкий низкий высокий высокий высокий Местные функции (1949 -1989 гг.) сокращают ся разнообраз ятся усиливают ся усиливают ся усиливают ся Расходы местных властей в общих расходах государства 12% 11,9% 9—15% 28 — 30% 18% Расходы на социальные нужды в расходах государства 44% 35% 49 — 50% 57 — 60% 29% Местная исполнительная власть совет смешанная мэр или президент смешанная мэр или губернатор к Советам Представительная система мажоритар ная мажоритар ная пропорцио нальное представит ельство пропорцио нальное представит ельство мажоритар ная Партийная система сильная 2-х партийная 2-х партийная сильная многопарт ийная сильная многопарт ийная сильная многопарт ийная Участие в выборах низкое низкое высокое высокое высокое
Источник: A. Norton. 1994. International Handbook of local and regionalGoverment Aldesshot: Edevard Elgar.
содержаниебиблиотек, музеев, парков, концертных залов, бассейнов и т.п.; природоохраннаядеятельность.
15октября 1985 г. Совет Европы принял «Европейскую Хартию о местномсамоуправлении». На основании этого документа производится оценка усилий стран,участвующих и претендующих на членство в Совете Европы, по развитию местногосамоуправления. Статья 3 «Хартии» гласит: «Под местным самоуправлениемпонимается право и реальная способность органов местного самоуправлениярегламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею,действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».В документе, кроме того, очерчиваются общие принципы формирования концепцииместного самоуправления, регламентируется административный контроль источниковфинансирования органов местного самоуправления.
Вавгусте 1995 г. вступил в силу подписанный Президентом РФ закон «Об общихпринципах местного самоуправления в РФ». В законе определены сферы компетенцииместных органов власти, закреплен принцип невмешательства любых органов властив деятельность органов местного самоуправления, предусмотрена выборность глав ипредставительных органов и т. д. Однако после вступления в силу закона выявилсяряд проблем, связанных с использованием его положений. Так, нуждался врегламентации процесс перехода от системы назначения глав местногосамоуправления к выборности, требовалась детальная проработка системыделегирования полномочий центральной власти, властям субъектов Федерации иместным органам власти.
Российскиегорода, получившие максимум самостоятельности в середине 90-х годов, постепенноутрачивают свои позиции. Каждый год города теряют все больше средств из своихбюджетов. Три года назад 18% налогов на прибыль, собираемых в Екатеринбурге,оставалось в городе, в 1999 году
—около 5%. В то время как 60% всех налогов Свердловской области собирается вобластном центре. После принятия закона о федеральном бюджете на 1999 годместные бюджеты повсеместно похудели почти на одну треть. Изменение налоговогозаконодательства, появление в доходных частях городских бюджетов новых,»проблемных", с точки зрения сбора налогов (налог с продаж ивмененный совокупный налог), ведет к дальнейшему подрыву финансовых основместного самоуправления.
Политический механизм городского управления
Однимиз ключевых вопросов деятельности местных органов власти является регулированиепроцессов получения налогов и расходования средств. Бюджетный процесс в силуего особой важности для всего сообщества осуществляется на основанииполитических решений, ибо это предлагает постоянное разрешение конфликтов ипримирение различных сторон.
Напроцесс принятия решений наибольшее влияние оказывают организованные группыиндивидов, элита, партии, общественные движения, «машины» или «сети роста» итак далее. Принятие решений городским правительством перестает бытьполитическим процессом, когда его задача сводится к рутинному освоениювыделенных средств. Однако и в этом правиле могут быть исключения.
Вбольших городах политические запросы выражаются, как правило,институционализированными субъектами. В маленьких городах этого может и небыть. Процесс принятия решений включает в себя:
1.Формулирование потребностей. Потребность изменения (или сохранения)сложившегося типа, распределения городских ресурсов, порядок регулированияэкономических и социальных процессов — суть данного этапа.
2.Официальное рассмотрение требований. Обычно вынесение нового предложениясопряжено с конфликтом между оппонирующими сторонами. Конфликт возникает из-занесогласия в целях, средствах достижения целей, при определении приоритетов.Чаще других конфликты возникают в данном случае: при ограниченных бюджетныхвозможностях муниципалитетов; столкновении различных идеологических принципов;неприятии конкретных личностей в руководстве муниципалитетов.
3.Принятие или отклонение решения или принятие поправки.
4.Реализация принятого решения.
Намакроуровне анализа городская политика предстает как определяемыйэкономическими факторами политический процесс. Результатом благоприятногоэкономического развития территорий может быть отсутствие конфликтов вполитическом процессе. Одновременно с этим, и удовлетворительное состояниегородской среды способствует снижению политической напряженности.
Крометого городская политика — это регулирование отношений, возникающих внутрисообщества, связанных с поведением и отношениями отдельных граждан, внутри ивне различных объединений. Цель этого этапа анализа — в выяснении взаимосвязеймежду реакцией различных категорий жителей на различные нововведения и ихпоследующим поведением на выборах. Американские города отличает рядособенностей: концентрация огромных экономических и людских ресурсов наотносительно небольшой территории; неоднородность распределения имеющихсяресурсов в пределах городского ареала; ограничения на использование ресурсов,связанные с характером распределения власти на различных уровнях управления.Особоезначение для американских городов имеет продолжающаяся миграция среднего классав пригороды. Кроме того, большая часть новейшего производственного потенциала(до 90%) также дислоцируется в пригородах. Центры городов стали местами концентрациинациональных и расовых меньшинств.
Налицовозрастание экономического потенциала пригородов при одновременном упадкересурсной базы центральной части города.
Муниципалитетыфактически имеют единственный источник поступлений за счет налогов на недвижимость.В результате сказываются существенные диспропорции в развитии разных районов впределах одной городской агломерации. В агломерациях отсутствует единыймеханизм управления, в результате нарастает напряженность в отдельных ихчастях. Некоторые авторы видят в качестве выхода из ситуации созданиеспециальных округов, дающих особый статус по налогообложению для отдельныхтерриторий, но в этом случае объединение территорий чревато размываниемответственности администраций каждого из округов в отдельности. Кроме того, созданиефункциональных округов, одним из видов которых является специальный округ, осложняетконтроль населения за деятельностью политических властей.
Обостряетсяборьба между пригородами и городами за перераспределение финансовой помощи, выделяемойфедеральным правительством. Этот фактор становится особенно значимым, если принятьво внимание тот факт, что число избирателей в пригородах увеличивается быстрее,чем в городах.
Муниципалитетыпринимают разнообразные политические решения в целях изменения сложившейсяситуации с их налогооблагаемой базой: изменяют ставку налога на недвижимость;
повышаютоценочную стоимость имущества; отменяют льготы по налогам; стимулируют частные инвестициив недвижимость и т. д.
Основныминдикатором развития политической системы является показатель политической активностиизбирателей вообще и на местных выборах в особой степени. В них участвуют неболее 30% населения. Это значительно ниже, чем выборы на уровне штатов иФедерации (см. таблицу 7).
Таблица7. Участие американцев в политическом процессе1 Регулярное голосование в предыдущих выборах 72% 2 Регулярное участие в местных выборах 47% 3 Активное вовлечение в дела сообщества 32% 4 Работа с другими сообществами для решения проблем 30% 5 Участие в предвыборной агитации 28% 6 Активная работа с кандидатами от партий на выборах 26% 7 Контакты с официальными лицами местной администрации для решения проблем сообщества 20% 8 Участие хотя бы в одном политическом митинге за последние 3 года 19% 9 Контакты с национальным или региональным правительством для решения проблем сообщества 18% 10 Организация групп или объединений для решения местных проблем 14% 11 Денежные пожертвования в избирательный фонд кандидата 13% 12 Членство в политическом клубе или организации 8%
Источник: R. Dahl. 1991. Modern political analyses. Engelewood. N. J:Prentice Hall.
Существуют,кроме того, иные индикаторы участия в политическом процессе. Несмотря на то,что приведенные данные в настоящее время несколько изменились, они тем не менеедают исчерпывающую характеристику участия населения в политическом процессе.
4группы социально-политических факторов оказывают влияние на склонностьэлектората к принятию участия в выборах: политическая структура (формаправления, порядок выборов); социальная структура; стабильность сообщества;территориальное положение города.
Доказано,что высокие уровни образования, мобильности населения понижают уровень избирательнойактивности. По степени участия в политическом процессе встречаются следующие основныегруппы жителей:
33%— полностью апатичные избиратели;
60%— наблюдатели;
5%— активные избиратели;
1-2%— «гладиаторы» — активные участники политического процесса.
Большинствополитиков приходят в политику из местного бизнеса, стремясь личным участием способствоватьпроведению в жизнь проектов, отражающих их интересы.
Политическойформой профессионального правительства является форма «Совет — менеджер».
Членысовета избираются от всего города в целом, а не от отдельных общин. «Городской менеджер»избирается из среды профессионалов, административные служащие избираются также изпрофессионалов городского управления. На принципах профессионального управлениядействуют школьные, полицейские, профессиональные округа.
Городскиевласти, как структура, отсутствуют в американской конституции, поэтому их деятельностьрегулируется законами штатов. Власти штата утверждают городской устав, имеют правана наложение ограничений на деятельность муниципалитетов, предоставляютсубсидии (до 31% расходов крупных городов удовлетворяется за счет бюджеташтатов), осуществляют административный контроль за деятельностью, проводятспециальные проверки и расследования, через губернатора воздействуют на бюджет,определяют границы города.
Вцелом в американской политической жизни продолжает доминировать настороженноеотношение властей штатов к муниципальным властям, вызванное опасениями визлишней автономизации городов.
Вотуже на протяжении нескольких десятилетий в США предпринимаются попыткипроведения «метрополитенской» реформы, при которой можно было бы объединитьусилия карликовых самоуправляющихся поселений в рамках городской агломерации(SMSA — Standart Metropolitan Statistical Area) для концентрации и болееэффективного управления имеющимися ресурсами.
Однакопрепятствием на пути объединения являются позиции богатых пригородов, оплотов республиканцев,не заинтересованных в утрате своего привилегированного положения. Чем богаче исильнее пригороды, тем менее охотно они идут на проведение реформы.
Существуютразнообразные методики определения групп влияния в городах. В зависимости от позиций(плюралистской, элитистской, корпоратистской), занимаемой авторами,определяются центральные фигуры или группы политического влияния в городах.Однако среди универсальных процедур, позволяющих определить хозяев в городе,следует назвать:
выявлениелиц, занимающих ключевые должности в администрации;
сборинформации и мнений о людях, пользующихся наибольшим влиянием;
обсуждениепринятых решений с теми, кто с самого начала отстаивал их. Процесс принятияполитических решений в городах — это всегда результат некоторого компромисса ион отражает: предпочтение электората, учитывает обязательства передизбирателями, конфликт интересов различных групп жителей города адекватенсложившемуся типу отношений между федеральными властями, властями штатов имуниципальными властями.
Основные понятия
Местноесамоуправление — право и реальная способность органов местного самоуправления регламентироватьзначительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона,под свою ответственность и в интересах местного населения.
Мэр— избираемый глава исполнительной власти (муниципалитета) в городах.
Городскойуправляющий (city manager) — назначаемый профессионал, в функции которого входиторганизация работы муниципальных служб по обеспечению деятельности городского хозяйства.
Список литературы
1.Никифорова Н. В. Политический механизм городского управления (на материалахСША). Научно-аналитический обзор. Москва: ИНИОН. 1994.
2.Черник И. Д., Чекалкин В. И. Местное самоуправление в зарубежных странах.Информационный обзор. Москва: Юридическая литература. 1994.
3.Шлемин П. И., Фадеев. В. И. Местное самоуправление: российский вариант.Научно-аналитические обзоры. Москва: ИНИОН. 1993.
4.Виноградов В.А. (Ред). Местные органы власти: социально-экономические аспектыдеятельности. Сборник обзоров. Москва: ИНИОН. 1993.
5.Голофаст В. Б., Протасенко Т. 3., Божков О. Б. Элита Петербурга глазаминаселения /Мир России. Социология. Этнология. Культура. Том. IV. 1995(2). С. 90-105.
6.Дука А. В. Трансформация местных элит. Институционализация общественныхдвижений: от протеста к участию / Мир России. Социология. Этнология. Культура. Том. IV.1995 (2). С. 106-117.
7. Banfield E. The Unheavenly City Revisited. Boston: Little Brown.1974.
8. Gray C. Goverment beyong the centre: Subnational Politics inBritain. London: Macmillan. 1994.
9. Dahl R. Who governs? New-Heiven; London: Yale University press.1961.
10. Dahl R. Modern political analyses. Engelewood. N. J: PrenticeHall. 1991.
11. Dunleavy P. Urban Political Analisys. London: Macmillan. 1980.
12. Hunter F. Comunity Power Structure. Chapel Hill:University ofNorth Carolina. 1953.
13. Logan J., Molotch H. Urban fortunes: The political economy ofplace._Berkeley, CA: University of California Press. 1987.
14. Norton A. International Handbook of local and regional GovermentAldesshot: Edevard Elgar. 1994.
15. Pickvance E. State restructuring local Power a comparativePerspective». London: Pinter. 1991.
16. Polsby N. Community Power and Political Theory. New Haven, CT:Yale University Press. 1980.
Дляподготовки данной работы были использованы материалы с сайта www.auditorium.ru