российский университет дружбы народов
Реферат подисциплине:
«Государственнаяслужба теория и
профессиональнаядеятельность»
На тему:
Зарубежный опыт подготовки государственных служащих как условиеэффективной реализации их экономических и социальных функций
Выполнила: студентка 2-ого курса
***************** Группа ГМУ-21
Москва 2001
План:
1. Экономическиеи социальные функции института государственной службы: методологические подходык классификации и приоритеты.
2. Японскийопыт подготовки государственных служащих.
3. Подготовкаи переподготовка работников государственного и муниципального управления вГермании.
1. Экономические исоциальные функции
института государственнойслужбы:
методологические подходы к
классификации и
приоритеты
Учитывая кризисноесостояние российской экономики и ее ключевую роль в жизнедеятельности общества,одна из центральных и приоритетных задач института государственной службысвязана с более эффективной реализацией его экономических и социальных функций— государственным регулированием экономики, правовым обеспечениемэкономической деятельности, организацией денежного обращения, поддержкойоптимального уровня занятости и т.д.
Анализ научной литературыи источников свидетельствует о том, что существуют различные вариантыгруппировки и классификации экономических функций института государственнойслужбы. Например, их просто перечисляют по каким-то признакам (по алфавиту,степени значимости, структурным составляющим экономической политики и т.д.).Так, классифицируя экономические функции института государственной службы позначимости, на передний план вполне обоснованно часто выдвигаются проблемыпоиска разумной меры сочетания рыночных и государственных регуляторов,интеграции поддержки развития свободы предпринимательства и государственногорегулирования экономики. В этой связи необходимо научно обосновать иопределить систему критериев, обусловливающих степень интеграции рыночных игосударственных механизмов, а также ее динамику и пределы с учетом конкретногообъекта управления, внешних и внутренних условий.
Однако такой принципклассификации экономических функций представляется недостаточно научным иустойчивым, ибо в процессе развития общества могут меняться и пересматриватьсясами функции, их приоритеты и значимость для экономики.
Поэтому более логичной иаргументированной видится классификация экономических функций институтагосударственной службы по наиболее крупным составляющим экономической политики.Именно в подготовке и:
анализации экономической политики заключаетсяосновная экономическая задача государственной службы, которая и определяет всемногообразие ее конкретных экономических функций. Таким образом, классификациюэкономических функций государственной службы можно представить следующим разом(см. рис. 1).
/>
Рис. 1. Классификация экономических функций институтагосударственной службы по составляющим экономической политики
В свою очередь,экономические функции института государственной службы (по подготовке иреализации структурной, антимонопольной, инвестиционной политики и т.д.) посвоему назначению и природе могут быть регулирующими, стимулирующими,контрольными.
Такое подразделениеэкономических функций необходимо и полезно с точки зрения поиска и определениянаиболее эффективного механизма их реализации.
В качествесамостоятельной, прежде всего в условиях переходного периода, следует выделятьтакже консультационную функцию института государственной службы, которая особоважна при разработке и реализации экономически политики предприятия.Остановимся на этой проблеме подробнее.
Говоря осоциально-экономическом положении России, его кризисном состоянии и возможныхперспективах, политики, ученые и практики, как правило, связывают этупроблему, например, с федеральным центром и регионами, их взаимодействием исинхронизацией действий, бюджетом, налогами, иностранными инвесторами,выборами губернаторов и т.д. Все это очень важные компоненты, но при этомпервоисточник и основа развития общества остаются в тени. Имеется в видуматериальное производство, а значит, предприятия, где оно берет начало изаканчивается в виде конкретных результатов (продукции, услуг, прибыли ит.д.). Внимание к предприятиям со стороны государства и его органов явноослаблено. Их вспоминают в лучшем случае лишь тогда, когда речь идет озадолженностях по зарплате, криминальных ситуациях, банкротстве или неуплатеналогов. Думается, что это, мягко говоря, ошибочная позиция, ибо все (или почтивсе) в социально-экономическом плане в общество зависит как раз от предприятий,итогов их работы.
В этой связи возникаетвполне логичный, но не такой простой, как кажется на первый взгляд, вопрос:должно ли государство вмешиваться в деятельность предприятий и организаций,учитывая, что в настоящее время уже имеется, как известно, широкий спектр формих собственности и хозяйствования (частные, акционерные, совместные, арендные,кооперативные и т.п.)? Должно ли и может ли, допустим, государство регулироватьи вмешиваться в хозяйственную деятельность и социальное развитие частногопредприятия? На наш взгляд, и может, и должно. Допускаем, что не все с этимсогласны. Поэтому попытаемся коротко пояснить данный тезис.
Во-первых, и это, видимо,бесспорно, именно от результатов работы предприятий зависят имакроэкономические показатели (национальный доход, ВВП, ВНП), и федеральный ирегиональные бюджеты (их доходная часть), и социальное положение населения(заработная плата, пенсии, занятость, уровень жизни и социальной защитынаселения), а значит, в конечном счете, и судьба реформ и России в целом. Вэтом контексте быть безучастным и равнодушным к положению предприятий сроднисамоубийству. Другое дело, что формы государственного вмешательства игосударственного регулирования в условиях рынка в отношении прежде всегонегосударственных предприятий и организаций должны быть иного, нежели прежде,качества. Основной формой государственного регулирования деятельностипредприятий независимоот форм собственности и хозяйствования в настоящеевремя целесообразно рассматриватьконкретную помощь конкретномупредприятию в реализации его экономической политики. Таким образом,если страна, регионы зависят от работы предприятий, то их надо не топить (каксейчас), а помогать, создавая условия для эффективной работы и максимальныхфинансово-экономических результатов. Причем помогать не только и не столько вфинансовом плане сколько в консультационном, методическом, информационном, ворганизации современного производства, труда, мощных мотиваций, подготовке ипереподготовке квалифицированных кадров — профессионалов, разработке иреализации антикризисных мероприятий и санации предприятий.
Во-вторых, в принципе,отмеченное выше как бы противоречит зарубежному опыту. Действительно, вразвитых странах с рыночной экономикой государство этим не занимается.Предприятие, тем более частное, само отвечает за себя и за свое будущее. Но тами проблем нет таких, как в России, — прежде всего не надо резко наращиватьобъемы отечественного производства. Для нас же это генеральное, ключевоенаправление выхода из кризиса. Переходный период — особый, необычный,чрезвычайный этап. Он допускает и требует особых, нестандартных форм и методовработы, в том числе со стороны государства по отношению к предприятиям, которыене всегда, видимо, можно понять и оценить с позиций высокоразвитых западныхстран.
Таким образом, какминимум два обстоятельства — ключевая роль предприятий в экономическом росте иособенности переходного периода—обусловливают необходимость и целесообразностьоказания конкретной помощи со стороны государства в выработке и реализациимикроэкономической политики, налаживании и стабилизации эффективнойпроизводственной деятельности предприятий, включая расширяющийсянегосударственный сектор.
Наряду с экономическимифункциями институт государственной службы призван выполнять социальные задачи,исходящие из необходимости реализации социальной политики, которая включает, вчастности, политику занятости, политику доходов населения, его социальнойзащиты, развития отраслей социально-культурной сферы и т.д. Прежде всего,участие государства и его органов, государственной службы в регулированиирыночной экономики придает ей социальную направленность и статуссоциальнойрыночнойэкономики.
Ядром социальной рыночнойэкономики является рыночная экономика, главная цель и задача которой — ростэффективности производства и прибыли. Конечно, рыночная экономика, достигаяэту цель, в какой-то мере автоматически решает и некоторые социальные вопросы.Поскольку главная ее задача — больше производить продукта, значит, речь идетоб обеспечении занятости, выплате заработной платы за результаты труда и т.д.Однако рыночная экономика основана на конкуренции, и здесь уже не до социальнойсправедливости. Социальная справедливость, социальная защита обеспечиваютсяпрежде всего посредством государственного вмешательства в экономику (перераспределениесоздаваемых благ, налоговая политика, правовое обеспечение и т.п.). Такимобразом, государство своей волей (насильно), а не сама рыночная экономикадобровольно, поворачивает ее к интересам народа и придает ей, как ужеотмечалось, статус социальной рыночной экономики.
В этих условияхгосударство часто жертвует экономической эффективностью ради социальной защитынаселения и социального спокойствия общества. Например, дополнение светофоровзвуковой сигнализацией для слепых, специальные подъемники на общественномтранспорте для инвалидов в Японии, Швеции, других странах с социальной рыночнойэкономикой наглядно подтверждают этот вывод.
Кстати, говоря оцелесообразности использования в России зарубежного опыта эффективнойреализации экономических и социальных функций институтов государственнойслужбы, можно отметить, например, следующее. Иногда считают, что в Японии ослабленароль государства в регулировании экономики и развитии социально-трудовыхотношений. Действительно, поверхностный взгляд на опыт этой страны вроде быподтверждает сказанное. Государство, например, не является напрямую субъектомтрипартизма и социального партнерства. Однако более глубокий анализ японскогоопыта свидетельствует об обратном — государственное влияние присутствует вездеи во всем. Другое дело (и это японские традиции), формы, методы и механизмывлияния государства на экономику не заметны, не навязчивы, эластичны иоригинальны. В частности, в области профобучения государство устанавливаетединые стандарты, которые все обязаны выполнять. Такой же инструмент оноиспользует при регулировании проблем занятости, найма, оплаты труда и т.д.
Опыт Японии такжесвидетельствует о том, что в этой стране успешно используется третийпятилетний план. Его характерные особенности — прозрачность, коллективизм впроцессе разработки и выполнения, большое воспитательное значение. Проектыпятилетних планов активно обсуждаются в коллективах, на предприятиях, в учебныхи научных организациях. В ходе обсуждения отсутствует формализм, так как японцыпонимают, что все, что запланировано, направлено на развитие человека, рост егоблагосостояния и улучшение качества жизни. Поэтому все население заинтересованов реализации планов, которые объединяют людей, интегрируют их интересы,творчество, интеллект и действия. При таком подходе не решаемых задач, какправило, не бывает. И конечно, ведущая роль в разработке, процедуре принятия иреализации планов принадлежит институту государственной службы.
2. Японский опыт подготовки
государственных служащих
Институт государственнойслужбы в России находится в стадии становления, поиска эффективных форм иметодов реализации возложенных на него функций. Эти процессы идут нелегко,поэтому зарубежный опыт, в частности Японии, может быть очень полезным прирешении данной проблемы.
Прежде всего следует отметить, что посравнению с другими развитыми странами в Японии значительно меньшегосударственных служащих. Они составляют лишь 8,1% общего числа работающих.Для сопоставления: в Германии — 15,1%, в США — 15,5, во Франции — 22,6% (см.рис. 2).
/>Рис. 2. Отношение числагосслужащих к общему числу работающих
Своеобразен и эффективенинструментарий, используемый государственными служащими в процессесовершенствования технической политики и роботизации, принципов социальногопартнерства, регулирования взаимоотношений работодателей и наемных работников,социального страхования и т.д.
Во многом эффективностьгосударственного регулирования экономики объясняется высочайшимпрофессионализмом, гибкостью и ответственностью государственных служащих,обеспечивающимися прежде всего отработанным механизмом их подготовки, стержнеми фундаментом которой являются пять известных во всем мире японских систем,основанных на традициях и философии нации. Они определяют и пронизывают системуподготовки госслужащих, начиная с отбора будущих чиновников и заканчивая ихувольнением.
В Японии убеждены, чтоименно на этих системах и зиждется так называемое «японское чудо» —стремительное вхождение Японии в состав самых высокоразвитых стран мира.
В структуру пяти великихяпонских систем, цементирующих стройную систему подготовки госслужащих, входят:
система пожизненногонайма;
система кадровой ротации;
система репутаций;
система подготовки нарабочемместе;
система оплатытруда.
Прежде чем перейти ккраткому их анализу, отметим одно общее принципиально важное обстоятельство.Ценность и причина действенности этих систем заключается в том, что онипредставляют собой не набор отдельных элементов, а являются системами в единойсистеме. Каждая из них, дополняя другую, является основой и условием еефункционирования, способствует запуску следующих и эффективной их работе. Однасистема не может существовать (без другой. В сумме они составляют единыйслаженный механизм, формирующий мощную мотивационную среду, обеспечивающуюподготовку высокопрофессиональных чиновников и полную реализацию их творческихи интеллектуальных способностей.
В такой обстановкемотивационная среда направляет усилия и потенциал госслужащего на решениепроблем, стоящих перед регионом и страной в целом. Это то, чего не хватаетроссийскому институту государственной службы. У госслужащих в России нетзаинтересованности в целенаправленном и результативном труде.
Первым, ключевымэлементом единого механизма японской системы подготовки и использования кадровгосслужащих являетсясистема пожизненногонайма. Она вклассическом виде в настоящее время применяется лишьна некоторыхкрупных предприятиях и государственной службе. В остальных случаях нетюридически оформленного, официального пожизненного найма. Скорее, речь идет оджентльменском соглашении между работодателем и наемным работником.
Впервые термин«пожизненный найм» применил американский ученый Абегулен в книге«Японские заводы». Он обратил внимание на то, что уже в 50-е годы вЯпонии не действовала система увольнений, подобная американской, когда принеобходимости (снижение объемов производства, тяжелое финансовое положениепредприятий и т.п.) увольняли работников, принятых последними. В такихситуациях японские работодатели занимались их переподготовкой, переобучением ииспользовали на других рабочих местах, а не увольняли. Смысл пожизненногонайма не в формальном правовом, юридическом его закреплении, а в реальномобеспечении заинтересованности работников трудиться в данной организациимаксимальное время и пожизненно связать с ней свою судьбу. Сами японцы в этомсмысле часто приводят такое сравнение: «Можно довести лошадей до пруда,но заставить их, если они не хотят, пить воду из пруда нельзя». Поэтомупродолжительность работы человека в одной организации в основном зависит отумения администрации заинтересовать работника, в частности, оплатой труда,вознаграждением за выслугу лет, премиями, повышением его профессиональнойподготовки, различными социальными льготами, неформальной заботой о сотрудникеи его семье. В этой связи системы обучения, оплаты труда, являясьсамостоятельными, в то же время тесно связаны с системой пожизненного найма ивыступают составными ее элементами.
Система пожизненного найма начинается с механизма
назначения на государственную службу, который включает:
принятие на государственную службу (ГС);
повышение в должности госслужащего;
перевод на другую должность;
смещение с должности.
Принципы назначения на ГС:
по приоритетам, в соответствии с итогами вступительногоэкзамена или аттестации[1]
по способностям (учитываются результаты экзаменов для вновьпринимаемых, проверки уже работающих, наличие свидетельств, аттестатов,дипломов и т.д.);
принцип нейтральности —госслужащие могут иметь свои политические
убеждения, но неразрешается, чтобы это отражалось на профессиональной работе на ГС, так как онидолжны осуществлять решения правительства и парламента
принцип равныхвозможностей стать государственным служащим для всего населения;
принцип равенства ковсем, кто принят на ГС.
В Законе огосударственной службе определены условия непригодности для поступления на ГС.Если такой человек случайно все же попадает на госслужбу, он проработаетнедолго. Японская система оперативно выявляет данное противоречие, и работникаувольняют. К лицам, не имеющим права работать на ГС, относятся:
недееспособные;
неправоспособные,т.е. те, кто по японским законам лишены права распоряжаться имуществом исобственностью;
лишавшиеся и лишенныесвободы;
уволенные ранее с работы,в том числе в частном секторе, в дисциплинарномпорядке;
участвующие вдеятельности организаций, занимающихся подрывной деятельностью.
В настоящее время вЯпонии наблюдается тенденция постепенного сокращения числа ограничений для поступающихна государственную служб Прежде всего здесь речь идет о второстепенных условияхпри приеме на Г таких, как возраст, национальность, гражданство.
Государственные служащие Японии подразделяются надвекатегории:
1) госслужащиеправительственных (центральных) органов (министерств, ведомств, комитетов,управлений и т.д.). Они, в свою очередь, подразделяются на две большие группы:
государственные служащие,участвующие в принятии решений и постановке задач (это так называемые особыегосслужащие);
госслужащие, реализующиеи выполняющие принятые решения и поставленные задачи (их называют обычнымигосслужащими);
2) госслужащие местныхорганов управления (власти).
К первой категориигосударственных служащих относятся министры и их заместители. Кстати, в Японииу каждого министра только два заместителя — один политик (как и министр),депутат, является особым госслужащим, другой выполняет функциональныеобязанности министерства и принадлежит к обычным госслужащим первой категории.Среди обычных правительственных (центральных) госслужащих — начальникидепартаментов, отделов, секторов министерств, специалисты и т.д. Примернотакая же шкала действует в отношении государственных служащих местных органов.
Обслуживающий персоналминистерств, парламента и т.п. тоже принадлежит к категории производственныхгосударственных служащих. Военнослужащие, полицейские, пожарные, учителя,медики и т.д. также являются государственными служащими. Причем, если школыимеют статус федерального уровня, то работающий в них персонал относится кгосслужащим первой категории центральных органов, если школы муниципальные — кгосслужащим второй категории.
Общая численностьгосслужащих в Японии составляет около 5 млн. человек, из них центральныегосслужащие — 25,8%, госслужащие местных органов — 74,2%.
Одной из характерныхособенностей приема на ГС является распространение, как отмечалось,классической системы пожизненного найма на государственных служащих, т.е. нагосслужбе работают до предельного возраста (как правило, это 60 лет, длянекоторых госслужащих — 63-65 лет, для преподавателей вузов — 63 года, причемнет различий в предельном возрасте для мужчин и женщин). Для особыхгосударственных служащих предельного возраста нет. До 90-х годов в Япониипредельного возраста не было и по отношению ко всем категориям и группамгосударственных служащих. Сейчас действует специальный Закон о предельномвозрасте. В Японии считают, что такой шаг очень важен с точки зренияпланирования набора на ГС и расчета реальных потребностей в персонале, а такжедля обновления микроклимата, атмосферы нагосслужбе.
Несколько пояснений поорганизации найма на должность государственного служащего. Работать на ГС вЯпонии очень почетно и престижно, поэтому поступить на нее непросто.Вступительный конкурс достигает от 10 до 100 человек на одно место. Цельвступительного экзамена — проверить, сможет ли человек затем выполнять функциигосслужащего. Для сдающих экзамен есть возрастной ценз — 18-28 лет. Другимспособом назначения на ГС является отбор кадров. Он распространяется научителей, медиков, водителей транспорта, техперсонал и прочие профессии. Приотборе проводятся собеседование, тестирование, заполняются анкеты. Кстати,врачи, учителя и т.д., работающие в частных организациях, не являютсягосударственными служащими. Критерий прост — госслужащим является тот, чьядеятельность осуществляется за счет налогоплательщиков. Все эти тонкости, какуже отмечалось, конкретизируются в Законе о государственной службе.
Для того чтобы поступитьна госслужбу соответствующего уровня, сдав вступительный экзамен (конкурс) илипройдя систему отбора, требуется:
а) предъявить диплом овысшем образовании; 6) предъявить лицензию образовательного учреждения о том,что этот человек действительно закончил его и имеет право поступить на ГС; в)пройти конкурс. Думается, что лицензирование образовательного учреждения — неформальное условие, оно может быть надежной блокировкой от проникновения нагосслужбу случайных лиц (что, к сожаление, встречается в последнее время вРоссии).
Следующая важнаясоставляющая единого японского механизма подготовки госслужащих —системаротации. Ее суть состоит в перемещении работников по горизонтали ивертикали через каждые 2-3 года выполнения функций на определенном рабочемместе. Ротация проводится без согласия работника. Подход здесь предельнопонятен — он поступил на ГС и должен принести максимум пользы своему государству.Ежегодно один раз в год (в апреле) выпускники школ, колледжей, высших учебныхзаведений трудоустраиваются на предприятия, в организации и учреждения. Причем,что характерно, даже выпускники вузов, в том числе самого престижногоТокийского университета, попав в ту или иную компанию, организацию, неназначаются сразу на руководящие должности, а начинают трудовую биографию ссамых низко квалифицированных должностей. В этом есть свое бесспорноепреимущество. Впоследствии такого специалиста, руководителя, в тонкостяхзнающего всю специфику своей организации, сложно ввести в заблуждение и меньшевероятности принятия им непрофессиональных решений. Система ротацииобеспечивает гибкость рабочей силы, повышает уровень ее компетентности,квалификации и конкурентоспособности. Как правило, после нескольких(двух-трех) перемещений по горизонтали следует ротация по вертикали, т.е.повышение в должности, перевод на более высокооплачиваемую службу. Ротациятакже способствует расширению кругозора, развитию у госслужащего болееширокого взгляда на свою организацию. Не секрет, что, как правило, госслужащиенаших министерств и ведомств могут достаточно квалифицированно и обстоятельноговорить лишь о проблемах, которыми занимается их структурное подразделение.Налицо узкая специализация. В Японии, например, начальник отдела занятостиМинистерства труда глубоко и профессионально знает весь спектрсоциально-трудовых вопросов (естественно, проблемы занятости, а также вопросыоплаты труда, социального партнерства, рынка труда и т.д. и т.п.). В процессеротации он изучал и прошел все эти участки работы и знаком с ними достаточнообстоятельно.
Критики системы ротацииговорят, что она в какой-то мере «душит» инициативу, являетсятормозом работы на перспективу. Мол, человек знает, что будет работать на этомучастке два-три года, поэтому зачем ему думать о новых идеях и технологиях набудущее?
Представляется, что такихаргументов недостаточно для подобной оценки. Во-первых, как показывает нашроссийский опыт, наоборот, деятельность специалиста десятилетиями на одномместе гасит его творчество и инициативу, работать ему неинтересно, так как онне видит перспективы. Есть и другое весомое обстоятельство, гарантирующее вусловиях ротации не только добросовестную, качественную, но и творческую,перспективную деятельность всех японских госслужащих. Это —системарепутаций. Суть ее в том, что, где бы ни работал сотрудник, специалист, ондолжен выполнять свои обязанности так, чтобы при переходе через два-три года нановое место за ним закрепилась репутация прекрасного, инициативного работника ипорядочного человека, для чего на каждого из них составляется письменнаяхарактеристика. Объективность характеристик обеспечивается ежедневнымипроверками человека в форме опроса коллег, подчиненных, начальников и т.д.Характеристика, следуя за госслужащим, влияет на траекторию ротации иопределяет, как правило, его дальнейшую трудовую карьеру.
Теперь несколько слов овозможной карьере государственного служащего. Она бывает скоростная, средняя,медленная.
В некоторых случаяхприменяется смещение работника с должности. Это так называемая «карьера сгоры». Например, начальника отдела переводятна должностьначальника сектора, начальника департамента — на должность начальника отдела.Причины могут быть различные — по собственному желанию, по состоянию здоровья,по инициативе администрации.
Типичная «карьера вгору» по-японски для научного работника может выглядеть, например, так:
1) ассистент (оклад170-180 тыс. иен);
2) лектор (210 тыс. иен);
3) доцент (300 тыс. иен);
4) профессор (400 тыс.иен и выше).
В системе ухода сгосслужбы — два механизма: простая отставка и освобождение.
Японская Конституцияопределяет государственного служащего как слугу всего народа, а некакой-то его части. Кстати, до второй мировой войны госслужащие, поКонституции, служили императору. Поэтому государственный служащий припоступлении на работу принимает присягу, клянется соблюдать все требованиягосударственной службы, выполнять указания вышестоящих чиновников и японскиезаконы, не распространять сведения, относящиеся к разряду секретных (последнееусловие распространяется и на ушедших с ГС).
На работе госслужащийдолжен сосредоточиться только на выполнении своих должностных функций. Если этообычный госслужащий, то он и его окружение (семья, помощники) имеютограничения на политическую деятельность, что также записано в Законе о ГС.Особые госслужащие, напротив, активно занимаются политикой. Например,предыдущий премьер-министр Японии Хасимото одновременно являлся лидеромЛиберально-демократической партии.
Госслужащим запрещеновступать в конфликты, саботировать. Они не имеют права на забастовки и митинги.Степень наказания за это разная для организаторов и участников. Например, вистории Японии лишь однажды произошла забастовка учителей. В результатеорганизаторы были арестованы, а
большинство участниковлишились работы. Госслужащим также запрещено заниматься коммерческойдеятельностью. Они не могут, в частности, работать директорами коммерческихорганизаций и получать доход от их деятельности. Правда, бывают исключения,когда, например, госслужащего направляют (не по личной инициативе) на частноепредприятие, чтобы повысить эффективность его работы. Административнымгосударственным служащим разрешается преподавательская деятельность.
Решающая роль вобеспечении эффективности работы института госслужбы принадлежит обучению ипереподготовке государственных служащих. Хотя ключевое значение при этомотводитсяподготовке на рабочем месте, которую в Японии называютсистемой ОЧТ. Это, кстати, тоже элемент системы пожизненного найма. Японскиеорганизации, предприятия и госслужба не требуют от школ, да и вузовспециальной подготовки. Они сами «доводят» обучение своего работника(бывшего выпускника школы) до уровня, нужного этой организации. Таким образом,в Японии образовательные функции четко разделены между школьным образованием,обеспечивающим фундаментальное обучение, и внутрифирменным, обеспечивающимпрофессиональное обучение. Кроме ОЧТ, подготовкой центральных госслужащихзанимается также Институт повышения квалификации при Управлении по деламперсонала[2]. Причем, что характерно иотличается от российской практики, как говорится, с точностью до наоборот, вЯпонии переподготовку и повышение квалификации во внешних организацияхпроходят госслужащие всех уровней вплоть до начальника отдела министерства,ведомства, управления и заместителя мэра провинции. Как известно, в Российскойакадемии государственной службы при Президенте Российской Федерации, какправило, обучаются руководители, начиная с должности начальников отделовфедеральных органов управления (высшие, главные и ведущие категории ГС). И вэтом нет никакого противоречия, поскольку в Японии на ГС, как уже отмечалось,не попадают случайные люди. Начальники департаментов, министры и заместителиминистров, мэры провинций и т.д. в свое время, проходя ступени ротаций,занимали более низкие должности. Поэтому все они неоднократно проходилиподготовку на рабочем месте и повышали квалификацию во внешних учебныхзаведениях. В Японии считают, что занимающих высокие должности учитьнецелесообразно. Они проходят лишь стадии самоподготовки и самообразования.
Подготовкой госслужащихместных органов управления занимается Академия государственной службы, котораявходит в структуру Министерства по делам местного самоуправления. В КонституцииЯпонии записано, что местные органы власти — это органы самоуправления, ккоторым относятся префектуры и муниципалитеты, их руководителей избираетнарод. В Японии 47 губернаторов префектур, 3200 мэров. В Академиигосударственной службы проходят переподготовку и повышение квалификации болеетысячи госслужащих префектур и муниципалитетов в год.
Высокая результативностьтруда государственных служащих во многом обеспечивается созданием действенныхсистем их мотиваций и прежде всего оплатытруда. Система оплатытруда госслужащих строится следующим образом. Размер заработной платы (оклада)определяется двумя показателями: градацией (разрядом) соответствующейдолжности (квалификации) работника и ступенью, определяемой возрастом (стажем)сотрудника. В разрабатываемых типовых сетках по оплате труда госслужащих 11градаций и 32 ступени. Учет результатов работы госслужащего осуществляетсяпериодичностью (скоростью) перевода его из одной градации в другую.
Следующая, более высокаяступень по оплате труда присваивается через каждый год (максимум два) работы.Например, госслужащий по своей должности имеет 6-ю градацию, а по стажу работы— 21-ю ступень. Тогда его должностной оклад в месяц составит 410,2 тыс. иен.Через год он перешел на 22-ю ступень. Должностной оклад увеличивается до 414,3тыс. иен (см. табл. 2). Оплата труда государственных служащих, имеющих уровеньградации выше 11-го, производится по другой сетке (это министры, заместителиминистров, начальники департаментов и их заместители некоторых министерствЯпонии). С учетом японского опыта можно совершенствовать 18-разрядную Единую тарифнуюсетку (ETC), по которой в России оплачивается труд работников бюджетной сферы(учителей, медиков, ученых и т.д.). Для этого внутри каждого разрядацелесообразно ввести ступени, дифференцирующие размеры оплаты труда взависимости от фактических результатов работы бюджетников. Тогда у работниковбудет больше заинтересованности в качественных результатах труда, более полнойреализации своих физических и интеллектуальных способностей.
Для государственныхслужащих Японии, так же как и для работников частного сектора, кроме оплатытруда предусмотрены выплаты некоторых видов пособий (семейное пособие, в томчисле на детей; транспортное пособие или оплата стоимости бензина личногоавтомобиля; региональные пособия; пособия за особые условия труда). Пятьдолжностных окладов в год выплачивают в виде бонусов (0,8 — в марте, 2 — виюле, 2,2 — в декабре).
Ежегодно Управление поделам персонала изучает уровень оплаты труда госслужащих по всем градациям иступеням с учетом их квалификации, образования и т.д. по сравнению сзаработками работников производственного (частного) сектора. Для этогообследуются частные предприятия с численностью работающих более 100 человек. ВЯпонии всего свыше 4 млн. предприятий, из них для корректировки уровня оплатытруда государственных служащих изучается 38 107 предприятий (производственныхединиц). В соответствии с Законом о статистике частный сектор обязанпредоставить достоверную информацию по заработной плате сотрудников, так как отэтого зависит динамика оплаты труда госслужащих.
Эти данные публикуются впечати, сравниваются с уровнем оплаты труда на ГС, и она приводится всоответствие с ними. Таким образом, уровень оплаты труда госслужащих прямопропорционально зависит от оплаты труда в производственном секторе. Думается,что это вполне разумно и научно обоснованно. Логика рассуждений здесьследующая: в конечном счете основная задача госслужбы — через экономическийрост обеспечить высокие заработки и достойный уровень жизни населения. Еслирастет зарплата в производственной сфере, значит, увеличиваютсямакроэкономические показатели страны (ВВП, ВНП и т.д.), поскольку оплата трудаработников предприятий тесно связана с конечными производственнымирезультатами. Следовательно, есть экономическая и моральная основа дляадекватного повышения окладов государственным служащим, которое утверждаетсярешением парламента. Если, наоборот, заработная плата работниковпроизводственного сектора сокращается, то соответственно делаются пересчеты всторону уменьшения окладов госслужащих.
4. Подготовкаи переподготовка работников
государственного имуниципального
управления в Германии
Специфика подготовки ипереподготовки работников государственного и муниципального управления вГермании определяется особым статусом чиновника и условиями его продвижения послужбе. Немецкий чиновник обладает пожизненным статусом и является представителемособого сословия. Лишь в немногих областях чиновничья должность, напримербургомистра, является временной. Начальник может уволить чиновника только вслучае совершения им служебного проступка, и то после официальногорасследования и вынесения приговора дисциплинарным судом. Особо регулируютсяслужебные правоотношения «политических служащих»,т.е. высшихчиновников-министров, заменяемых при смене правящих партий.
Чиновники федеральногоуровня, земель и общин принадлежат к различным рангам (высшему, повышенному,среднему и низшему). Для каждого ранга предусматриваются определенныеобразовательный ценз и стаж работы. Чиновники низшего и среднего ранга (шоферы,вахтеры, секретари, стенографистки, служащие вспомогательных служб) обычновыполняют сугубо вспомогательные функции и, строго говоря, не являютсячиновниками в нашем понимании. Служащие рангом выше должны иметь как минимумвысшее образование и пройти 3 года подготовительной службы. Чиновники высшегоранга— университетское образование и 2 года подготовительной службы.
В Германии есть рядвысших учебных заведений, готовящих кадры для госслужбы. Это прежде всегоФедеральная высшая школа государственного и муниципального управления исоответствующие земельные высшие школы, Федеральная академия государственногоуправления Министерства внутренних дел. В Федеральной высшей школе работаютфакультеты общей администрации, внешних сношений, администрации бундесвера,железнодорожного дела, общественной безопасности, почты, социального страхования.Только перечисление факультетов дает представление о том, что понятие«госслужба» в Германии имеет достаточно широкие рамки, и подготовкачиновников охватывает все отрасли, принадлежащие государству. Обучение вФедеральной высшей школе длится 3 года, из них 1,5 года занимает учеба ваудиториях, 1,5 года-практика на местах. Из 314 германских вузов подготовкойуправленческих кадров для госслужбы занимаются 26 учебных заведений. Вуниверситетах обучаются 76% общего количества германских студентов, а в высшихшколах по подготовке управленческих кадров — 3-5%.
Наряду с вузами,занимающимися первичной подготовкой госслужащих повышенного ранга, в Германииимеется система учебных заведений, в которых проходят подготовку и повышениеквалификации работающие чиновники госслужбы. Центральное место в этой системезанимает Федеральная академия государственного управления при Министерствевнутренних дел Германии. Она расположена в Бонне, ее филиал — в Берлине.Занятия проводятся последующим основным направлениям:
• компенсирующие курсы, врамках которых осуществляется углубленная подготовка по смежным видамдеятельности, например, юристы обучаются экономическим знаниям, а экономисты —юридическим;
• курсы подготовкичиновников высшего и повышенного ранга, которые впервые начинают работать наруководящих должностях, а также по специальным программам для отдельныхземель;
• семинары, имеющиецелевое назначение (функциональные и предметные области деятельностичиновников, повышение квалификации в связи с работой в международныхорганизациях, с объединением Германии и др.);
• курсы и семинары всоответствии с деятельностью фондов и международных организаций (Германскиймеждународный фонд развития, Европейское сообщество и т.д.).
Повышают квалификацию вАкадемии в общей сложности более 10 тыс. человек в год. Общая направленностьобучения связана не с простой передачей знаний, а с формированием определенногообраза мышления и поведения, характерного для конкретного ранга чиновников. Всоответствии с этим значительное время в период повышения квалификацииотводится изучению реальной практики (стажировка за рубежом и на конкретныхрабочих местах), а также использованию активных методов обучения, реализуемыхмодераторами (преподавателями, которые организуют свободные дискуссии,мозговые атаки, круглые столы, направленные на формирование коллективного решенияпроблем).
Подготовка ипереподготовка работников государственного и муниципального управленияГермании в целом представляет собой последовательную, жесткую, законченнуюсистему. Однако механический перенос ее в нашу страну практически невозможен.
Во-первых, в отличие отГермании в России отсутствует исторически сложившийся клан чиновников сопределенным профилем и уровнем образования (университетское юридическоеобразование).
Во-вторых, в Германиисуществует отработанная, развернутая во времени система обучения и повышенияквалификации кадров, которая не отвечает задаче единовременной массированнойподготовки или переподготовки кадров.
В-третьих, в Германии акцентсделан на юридическую подготовку, которая наиболее полно отвечает реальномуположению дел в административном управлении Германии.
ВЫВОД:
В современных же условияхРоссии важно формирование ситуационного мышления и соответствующее обучение навыкам,приемам и методам, базирующимся на фундаментальных знаниях основ рыночнойэкономики.
В-четвертых, в переходныйпериод в России практически невозможно построить жесткую систему разрядов,чинов и регламентации в процессе карьерного продвижения по службе, как этосделано в Германии, а следовательно, и соответствующую систему переподготовки иповышения квалификации работников госслужбы. Поэтому крайне важно ускоритьразработку многофакторной модели чиновника российской госслужбы (в том числепо уровням). Без этого целенаправленно формировать систему обучениягосслужащих практически невозможно. На мой взгляд, от экономического развитиязависит благосостояние всего общества в России. Очень интересная система оплатытруда государственных служащих действует в Японии. Такой подход гарантируетзаинтересованность государственных служащих в эффективном управлениеэкономикой. Возможно это и позволило такому не большому островному государствудостичь столь высокого уровня развития. Конечно, следует учесть и высокийуровень коррупции Российского чиновничества, который на сегодняшний деньабсолютно не заинтересован в улучшении благосостояния народа. Возможно,российское законодательство, в котором не трудно найти изъяны, касающиесячиновничьего аппарата и его функционирования, способствует процветаниюкоррупции, а следовательно и ухудшает уровень исполнения государственнымислужащими своих экономических и социальных функций. Так как в РФ нетсложившегося клана чиновников, то необходимо его создавать, при помощи повышенияквалификации и переподготовки работников государственного и муниципальногоуправления, заимствуя интересные эпизоды подготовки кадров индустриальноразвитых стран.
Списоклитературы:
1. Handbook on Japan's civil service statistical overview. January 1996.
2. ВолгинН. А. «Германия: Эффективное решение социально-трудовых проблем.» //Человек и труд.; 1995 г. №4
3. ВолгинН. А., Марголин А. М., Половинкин П. Д. «Экономические функции институтагосударственной службы и механизм их реализации в рыночных условиях.» М.,изд-во РАГС, 1997 г.
4. ВолгинН. А. «Японский опыт решения экономических и социально трудовыхпроблем.» М., Экономика 1998 г.