Введение
Россия является самоймногосубъектной федерацией в мире, где среди 89 субъектов представлено шесть ихвидов. Существующие, закрепленные в Конституции РФ разные права и полномочиясубъектов, вплоть до наличия собственных конституций республик, делают Россиюассиметричной федерацией. Политическая ассиметрия дополняется серьезными различиямив уровне социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.
Глубокиесоциально-экономические и культурные различия между регионами России ставят подсомнение саму возможность реализации единой государственной социальнойполитики, существование общих социальных стандартов и осуществлениегосударством единого набора социальных функций. По набору показателей характеристикижизни в Москве в принципе несравнимы с характеристиками быта и социальнойситуации жителей, например, Корякского автономного округа, Сибирского побережьяЛедовитого океана, поселков в тундре и Восточносибирской тайге. Они несравнимыи с жизнью в малых городах Европейской части России и сельской местности.Бросающиеся в глаза различия существуют на расстоянии менее сотни километров врамках одного субъекта, например, в подмосковных Химках или Красногорске и Рузеили Волоколамске.
В то же времягосударство едино, а значит, не может не объективировать свои сущностныесвойства на всем своем пространстве и на всех уровнях власти. Необходимоответить на вопрос,: какие механизмы обеспечивают или должны обеспечиватьодинаковую ответственность государства независимо от географических координат иединый набор функций?
Глава 1. Содержание ицели социальной политики муниципального образования
1.1 Россия как ассиметричнаяфедерация
Важное значение дляформирования и развития эффективной социальной политики в Российской Федерацииимеет структура самого государства. Любая идеология и любой опыт других стран,внедряемые в России, будут деформированы реальными свойствами существующей государственнойструктуры, и, как показывает многовековой опыт, самые общие и объективныезакономерности приобретут трудно узнаваемый вид. При этом имеются в виду непоэтические абстракции, а в полнее конкретные особенности отношений междуиерархическими уровнями государственной власти: центром и периферией;климатическими и географическими зонами; экономической специализацией регионов;социокультурными особенностями национальных образований, мегаполисов, крупных имелких городов, села; этническим и другим цивилизационным разнообразием.
В Федеративномгосударстве само государство является многосубъектным. Функции иконституционные обязанности государства в социальной сфере распределяются междуфедеральным уровнем и уровнем субъектов Федерации. Способом распределенияявляется конституционное распределение пределов (предметов) ведения Федерации иих совместного ведения (ст. 71-73 Конституции Российской Федерации).
К исключительномуведению Российской Федерации относятся установление основ федеральной политикии федеральные программы в области социального развития (п. “е” ст. 72Конституции РФ).
За федеральным уровнембыли закреплены: принятие парламентских актов, регулирующих общие принципысоциальной политики; определение единых федеральных минимальных социальныхгарантий в области оплаты труда, пенсионного обеспечения, социальных пособий,медицинского обслуживания, образования, культуры; разработка и финансированиецелевых социальных программ; формирование и управление внебюджетныхгосударственных социальных фондов; определение условий и порядка компенсацииденежных доходов и сбережений населения в связи с инфляцией; финансированиеобъектов социальной инфраструктуры, находящихся в федеральном ведении.
Предметы ведениясубъектов Российской Федерации не имеют прямого конституционного закрепления, алишь руководствуются формулой “вне предметов ведения Российской Федерации ипредметов совместного ведения субъекты Федерации обладают на своей территориивсей полнотой государственной власти”.
Конституционная модельразграничения полномочий практически умалчивает о социальных функциях иответственности местного самоуправления и необходимой для их реализации финансово-экономическойбазы. Эти вопросы стали предметом регулирования федеральных законов от 4 июля2003г. №95-ФЗ “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон” Об общихпринципах законодательных (представительных) и исполнительных органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации” и от 6 октября 2003г.№131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации”.
Функции федеральногоуровня власти по решению социальных вопросов также определены в Федеральномконституционном законе “О Правительстве Российской Федерации”(1997г.). Согласноэтому закону Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение единойгосударственной политики, реализацию конституционных прав граждан в областисоциального обеспечения и благотворительности, содействует решению проблемсемьи, материнства, отцовства и детства, принимает меры по реализациимолодежной политики.
Система социальнойзащиты населения государством на федеральном уровне включает четыре главныхнаправления:
· государственнаясоциальная помощь на основе предоставления социальных пособий, льгот икомпенсаций;
· пенсионноеобеспечение;
· социальноеобслуживание;
· социальнаязащита отдельных категорий населения (ветеранов войны, инвалидов, граждан,уволенных с военной службы, и членов их семей; “чернобыльцев” и некоторыедругие категории).
Социальная политикацентра должна основываться на двух главных принципах: программно-целевом методеуправления социальными процессами и социальном обслуживании интересовнаселения.
На усмотрение субъектовРоссийской Федерации переданы полномочия по установлению некоторых льгот.
На муниципальныйуровень передан целый ряд расходных обязательств в образовании, в областикультуры, здравоохранении, социальной защите.
Новый этап социальныхреформ начался в 2003-2005 гг.
В 2003г. были принятызаконы “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общихпринципах организации законодательных (представительных) и исполнительныхорганов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Затехническими названиями данных законов была скрыта реформа распределенияполномочий и ответственности между уровнями власти, изменение структуры и существующихмеханизмов социальной политики. В частности, основная социальнаяответственность перекладывалась на местный уровень управления и субъектыФедерации; менялось распределение налоговых поступлений (по факту увеличиваласьдоля отчислений в федеральную часть бюджета); отменялись единые социальныегарантии на всей территории страны и социальные льготы в натуральной форме,которые заменялись на фиксированные ежемесячные выплаты; упорядочивалсяперечень категорий льготников и список льгот. В то же время все эти новации неследовали напрямую из текста законов “О внесении изменений и дополнений вФедеральный закон “Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправленияв Российской Федерации”.
Однако социальныепараметры территориальной дифференциации не в полной мере компенсируютсясубвенциями федерального бюджета и напрямую противоречат конституционнымнормам, что лишает легитимности и другие аспекты внутренней политики государства,дезинтегрирует единое социальное пространство страны и порождает региональныйсепаратизм.
Территориальнаядифференциация, обусловленная природно-климатическими условиями, национальнымии социально-историческими особенностями ит.п., сама по себе не являетсянепреодолимым препятствием эффективной социальной политики. Проблема реализацииединых социальных принципов состоит не в необходимости проведения различнойсоциальной политики в разных регионах, социальная политика по своей сутивариативна, поскольку учитывает условия достижения целей, а в существенныхсоциально-экономических диспропорциях между территориями, отсутствием единыхнорм удовлетворения социальных потребностей и разном объеме социальных правграждан.
Исторически существующиетерриториальные различия в социальном положении граждан значительно усилились впоследнее десятилетие, и эта тенденция продолжает нарастать.
Спецификой РоссийскойФедерации является также то, что существовавший в СССР уровень социальнойзащиты человека и предоставления социальных услуг был одним из самых высоких вмире. Сложившаяся в СССР система социальной защиты и социальных услуг,основанная на социалистических принципах общественного распределения изцентрализованных фондов, гарантировала практическую защиту от всей совокупностисоциальных рисков, относительно приемлемый для большинства населения уровеньжизни и удовлетворяла основной набор социальных потребностей граждан.
Проблема состоит в том,что старые механизмы социальной защиты и социального обслуживания несоответствует рыночным отношениям и в условиях рынка являются неэффективными.
Трагичность сложившейсяситуации в том, что Российская Федерация пытается формально сохранить всесоциальные функции государства социальных услуг, каким был Советский Союз, а реальноне может обеспечить даже выживание, поскольку старые механизмысоциалистического перераспределения в рыночных условиях не работают.Катастрофичность положения не позволяет снизить социальную нагрузку на бизнес,который в условиях высокой социальной обремененности так и не может статьполностью рыночным, уходит в тень, не выполняет своих социальных функций.Существенным является и то, что жесткие рамки нерыночных социальных механизмовгосударства препятствуют формированию рынка труда, развитию рыночных механизмовсоциальной защиты и структурной перестройке экономики.
В то же время невызывает сомнения необходимость использования положительного прошлого опыта.
Сохранение эффективныхсоциальных механизмов предполагает адаптацию существующих систем социальнойзащиты к рыночным отношениям и их развитие в новых условиях.
В данном контекстеможно привести множество примеров эффективного использования традиционных социальныхинститутов и принципов, которые в значительной степени самортизировалипоследствия перестройки. Такими механизмами являются, в частности, реализацияпредприятиями социозащитных функций; перенесение социальной помощи на уровеньместного самоуправления, где стихийно стал реализовываться принцип адресности иадекватной поддержки, сохранение и развитие системы социальных услуг длянаиболее нуждающихся (дома инвалидов и престарелых, приюты, социальные центрыдневного пребывания, ночлежки и т.п.); развитие социального обслуживания надому, бесплатные столовые и магазины для ветеранов и малоимущих и многоедругое. Важно отметить, что многие специфические социальные институты,характерные для Советского Союза, вполне вписались в рыночные отношения и сталиважными механизмами социальной защиты в новых условиях. Хотя естьмногочисленные и обратные примеры. Яркой иллюстрацией последнего являются рольи место профсоюзов, абсолютно рыночного по своей природе института, которыйоказался настолько деформирован социализмом, что и после десятилетия рыночныхреформ практически не играет никакой роли в защите социальных прав.
Модернизация социальныхмеханизмов не может проходить без учета сложившейся социальной культуры.Принципиальным является то, что это именно модернизация, а не строительство напепелище. Хорошим, хотя и печальным примером здесь может служить реформасистемы медицинской помощи населению. Перевод массового медицинскогообслуживания на страховые принципы привел к фактическому разрушению некогдаобщедоступного и сравнительно качественного бесплатного здравоохранения. Исегодняшние попытки исправить сложившуюся ситуацию через усиление страховыхмеханизмов и национального проекта также обречены на провал, посколькуобъективная реальность больших пространств, плохих дорог, дорогого транспортасоздает естественный монополизм районной больницы или сельского медпункта наданной территории. У человека нет иного выбора медицинского учреждения, крометого, которое находится там, где он живет, как бы плохо там его ни обслуживали.
Развал системы бытовыхи рекреационных услуг населению (особенно в сельской местности) некомпенсируется рынком. И этих услуг не будет, пока платежеспособность населенияне сделает их рентабельными. В этом случае необходимы усилия государства нетолько по созданию условий роста доходов, но и по экономическому, фискальному иадминистративному стимулированию такой деятельности.
В процессе принятияФедерального закона №122-ФЗ в Государственной Думе, было принято решение опредоставлении получателям льгот права выбирать, получать ли им ежемесячнуюденежную выплату или “социальный пакет”, предоставляющий собой сохраненные внатуральной форме социальные льготы.
Таким образом,результатом принятия Федерального закона №122-ФЗ стало сохранение системы льготв натуральной форме; дополнительное, весьма значительное финансированиесоциальной помощи из бюджетов всех уровней; создание новой системыадминистрирования социальных выплат; существенное изменение системы управлениясоциальной сферой, связанное с заменой сложившихся механизмов новыми, какправило, значительно усложненными; широкое недовольство общества даннойреформой и повышение зависимости регионов от трансфертов и субвенций изфедерального бюджета.
Социальная политика,реализуемая с 2005 г., с полным основанием может быть названа финансовойсоциальной политикой, поскольку затрагивает, прежде всего, системуфинансирования социальной сферы, предусматривает значительное увеличениесоциального бюджета и не касаются структурной модернизации. Необходимоотметить, что увеличение социального бюджета в 2005-2006гг. и бюджетныхпроектировок на 2007-2008гг. является номинальным и не связано с увеличениемдоли социальных расходов в федеральных бюджетах.
Главный эффект новогонаправления социальной политики заключается в изменении системымежбюджетных отношений. В соответствии с принятыми законами предусматриваетсяпередача с федерального уровня в адрес субъектов большого количества полномочийпо оказанию социальной поддержки. Основой финансового обеспечения социальныхполномочий субъектов Федерации, большинство из которых являются дотационными,стала финансовая помощь. Основной формой финансовой поддержки (в 2005г.-189,9млрд. руб.), которые не носят целевого характера и могут быть направленнымирегионами на реализацию мер по социальной поддержке населения. На принципахсофинансирования, представляются субсидии на оплату жилья и коммунальных услуггражданам (в 2005г.-6,3 млрд. руб.), на осуществление мер социальной поддержкиреабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий(1,7 млрд. руб. в 2005г.), на осуществление мер социальной поддержки ветерановтруда и тружеников тыла-11 млрд. руб. в 2005г., выплату государственных пособийгражданам, имеющим детей (4 млрд. руб. в 2005г.), и поддержку ряда другихкатегорий.
Сложившаясятрехуровневая структура власти (федеральный, региональный и муниципальныйуровни) и соответствующая им система управления социальными процессами ираспределения социальных функций не представляет собой органическое единствосоциального государства, поскольку происходят пересечение компетенций,несовпадение распределение объемов ответственности и ресурсов, отсутствуютадекватные механизмы учета территориальных социально-экономическихособенностей. По данным Е.Ш. Гонтмахера, “долю влияния федерального центра наформирование и реализацию социальной политики сегодня можно оценить в20%(раньше не менее 90%), региональных властей — 70% местного самоуправления — 10%”.Эти показатели существенно не изменились и после 2005г. Гипертрофированная рольсубъектов Федерации не соответствует ни перевернутой пирамиде тоталитарнойвласти, ни правильной пирамиде демократического общества. Субъект Федерации, содной стороны, уже в силу межбюджетных отношений не обладает полной социальнойсубъективностью государства, а с другой — так же как и федеральный центр, неможет учитывать реальные особенности каждого географического пункта илидомохозяйства.
1.2 Регионализация имуниципализация социальной политики
Неадекватностьфедеральной социальной политики усугубляется осознанием и хорошо объяснимымнежеланием всех уровней власти обеспечить транспарентность бюджетногофедерализма. В условиях дефицита средств на всю совокупность социальных трат иМинфин России, и губернаторы, и муниципальные власти заинтересованы в свободеиспользования целевых социальных трансфертов на текущие потребности. Можнопонять губернатора, который тратит полученные из центра на зарплату бюджетникамденьги на ремонт котельных. Он не может допустить замерзание людей и домовзимой. Но в этом случае уже невозможно говорить о целенаправленной социальнойполитике и социальном федерализме. Это жизнь в условиях чрезвычайногоположения, а не система удовлетворения социальных потребностей людей всоциальном государстве. Если Российская Федерация последние 15 лет живет вусловиях чрезвычайного положения, и из 89 субъектов только 11 являютсяфинансовыми донорами, то невозможно говорить о построении социальногогосударства без решения проблем финансирования единого социального пространствана всей территории.
Существеннаядифференциация доходов по географическому признаку, неодинаковая доступностьсоциальной поддержки, разный уровень косвенных налогов для различных территорийне просто нарушают существующие конституционные принципы, но делают невозможнымпрогрессивное развитие государства и повышение эффективности его социальнойполитики.
Приходитсяконстатировать, что большинство основополагающих принципов социальной политикисущественно деформируются в условиях отсутствия учета территориальныхособенностей. И это относится даже к наиболее законодательно обеспеченнымобщегосударственным стандартам. Например, социальные и трудовые пенсии, даже сучетом повышающих коэффициентов северян, из-за региональной дифференциации ценобладают различной покупательной способностью на разных территориях.
Существующая системарегулирования цен на газ ставит в неравное положение жителей. Так, в 2005г.средние тарифы на тепло для газовых котельных составляли 250-300 руб./Гкал, адля жидкостных и твердотопливных котельных на Камчатке или Якутии-2000-5000руб./Гкал. Система социальных услуг и социальных пособий, обеспечиваемаяместными бюджетами, имеет разные возможности в дотационных субъектах и донорах.Бедные в Дагестане в раз менее обеспечены, чем бедные в Москве.
Еще одной важнойпроблемой регионализации социальной политики является то, что необходимыесредства, как показывает С. Артаболевский, “чаще всего концентрируются встолицах, административных центрах республик и областей, не доходя домуниципального уровня”, где только и возможен учет действительного положенияобъектов социальной поддержки.
Система социальныхбюджетов в ходе реформ имеет четко выраженную тенденцию передачи все большегоколичества социальных функций и ответственности на региональный и местныйуровни при концентрации доходов на федеральном уровне. Идеология реформ, имеющаявыраженную либеральную направленность, сознательно была ориентирована наснижение роли государства в социальной политике и ожидание, чтосформировавшаяся рыночная экономика сама по себе создаст механизмы социальнойсамозащиты и адаптации населения. Это привело к стремлению снизитьгосударственное финансирование социальной сферы и переносу центра тяжестифинансирования социальных расходов всех уровней, на доходы и сбережения гражданчерез механизм целевого аккумулирования средств населения специализированнымифинансовыми фондами – пенсионными, социального страхования, медицинскогострахования и занятости. В 2000г. это стремление обрело форму единогосоциального налога на фонд оплаты труда.
Перераспределениекомпетенции и ответственности между структурными уровнями государства началосьс ломки сложившейся в СССР системы обеспечения социальных благ и предоставлениясоциальных услуг. В СССР, где основными субъектами удовлетворения социальныхпотребностей были предприятия и организации, содержащие значительную частьсоциальной инфраструктуры (жилищный фонд, детские дошкольные учреждения,спортивные и культурные сооружения, школы и рекреационные объекты),существовала жесткая привязка социальной политики к территории и финансовымвозможностям.
Муниципализация социальнойсферы создала новую систему отношений как по вертикали (федерация– регион – муниципальное образование), так и по горизонтали (местные органывласти – предприятие – население). При этом вертикальные отношения сталиопределяющими, поскольку это, прежде всего бюджетные отношения, а на содержаниесоциальных объектов расходуется каждый шестой рубль консолидированного бюджета.При этом данная нагрузка крайне неравномерно распределяется по регионам.Существует разрыв показателей разных субъектов более чем в 300 раз (табл. 1.1).
Передача всейсоциальной инфраструктуры в ведение местных органов власти (муниципалитетов)без создания системы обеспечения институциональной и финансовой базы, массовыйвывод социальных объектов из общедоступного пользования через приватизацию иотказ от целого ряда социальных гарантий привели к существенному сокращениювозможностей удовлетворения социальных потребностей людей, переносу основнойответственности государства на местный уровень, не имеющий финансовыхисточников. Ситуация стала особенно парадоксальной после принятия Налоговогокодекса РФ, который значительно сократил налоговые поступления на муниципальномуровне. Ситуация продолжает усугубляться четко выраженной тенденцией котставанию роста доходов и заработной платы от роста стоимости социальныхуслуг. Например, суммарная стоимость услуг ЖКХ по стране за 2002г. увеличиласьдля населения в 1,7 раза (со 170,6 млрд. руб. до 293,5 млрд. руб.), тогда какфонд заработной платы и доход местных бюджетов возросли в 1,3 и 1,4 раза.
социальныйполитика муниципализация самоуправление
Таблица 1.1 — Финансирование объектов социальной сферы, переданных на баланс городскихбюджетов, в отдельных городах (регионах)
Город (регион)
% от местных налоговых поступлений
% от суммы федеральной поддержки Москва 0,7 0,6 Ямала — Ненецкий АО 3,8 3,7 Респ. Башкортостан 4,1 4,0 Ханты-Мансийский АО 5,8 5,6 Санкт-Петербург 5,8 5,6 Нижний Новгород 7,0 6,4 Респ. Калмыкия 128,8 42,9 Респ. Дагестан 137,5 30,5 Костромская обл. 179,1 6,7 Корякский АО 242,6 71,3 Респ. Ингушетия 250,01 53,4
Перераспределениеполномочий субъектов государственной социальной политики произошло ипродолжается при отсутствии нормативов социальных обязательств государства наразных уровнях и их обеспечением из соответствующих бюджетов.
Поскольку уровниразвития регионов различны, остро встает вопрос о единых правах дотированиярегионов. В настоящее время это дотирование происходит через передачу сфедерального уровня в адрес субъектов Российской Федерации средств, необходимыхдля осуществления их полномочий. Федеральные органы государственной властинаделены полномочиями по установлению порядка разграничения расходныхобязательств Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальныхобразований. Федеральные органы государственной власти вправе определять основыформирования доходов и осуществления расходов всех уровней. Они определяютпорядок установления и исполнения расходных обязательств не только Федерации,но и ее субъектов, если для финансового обеспечения этих расходных обязательствв адрес бюджетов субъектов Российской Федерации предварительно были переданысубвенции из федерального бюджета.
Большое значение здесьсмогли бы сыграть единые социальные нормативы как основа объективной оценкиположения дел на территории. Также необходимо обеспечить целевое использование трансфертов.Трансферты могут иметь разное назначение: дополнительные средства для выплатызаработной платы работникам бюджетной сферы, при их недостаточности, в местномбюджете, выделение субвенций для поддержания определенного минимального уровнясоциальной сферы, обеспечение установленных законом выплат и дотаций ЖКХ и др.Цель государства – обеспечение конституционных прав населения на всейтерритории страны.
Сложившееся в настоящеевремя положение с распределением социальных функций и ответственности междусубъектами социальной политики по уровням вертикали власти и в территориях погоризонтали с очевидностью свидетельствует, что дальнейшее повышениеэффективности социальной политики в России требует модернизации межбюджетныхотношений и жесткого структурирования единой государственной социальнойполитики на всем государственном пространстве.
Развитием новогонаправления в государственной социальной политике России стало провозглашение всентябре 2005г. Президентом Российской Федерации В.В. Путиным начала реализациичетырех национальных проектов: в сфере здравоохранения, образования,строительства жилья и сельского хозяйства. Выбор данных приоритетов объективнообусловлен требованиями экономического развития страны и сам по себе являетсяважным этапом строительства социального государства в Российской Федерации.
Рамки национальных проектовзадали систему координат, в которых должна произойти модернизация социальнойполитики. И не имеет принципиального значения, что данные направления выбраныдостаточно произвольно, что в перечень национальных проектов не вошли повышениеуровня жизни всего населения, прежде всего за счет повышения заработной платы,борьба с нищетой или улучшение экологии. Важно то, что социальная политикаприобрела конкретную направленность.
В то же время реальноезначение национальных проектов зависит от того, как определены конкретные целиих реализации, какие механизмы достижения результатов будут предложены, и какони будут осуществляться.
1.3 Межбюджетные отношенияи развитие социальной сферы
Существующая в России внастоящее время система федеративных отношений не реализует принципобщедоступности социальных благ, деформирует правовую основу социальнойдеятельности государства (не обеспечивает реальные социальные права). Принятаязаконодательная база, не учитывающая региональные особенности, не обеспечиваетреализацию провозглашенных норм; содержит различные основания социальнойзащиты, предполагающие перекрестное финансирование и рассогласование прав иответственности; допускает несовпадение федеральных и региональных норм.Социальные бюджеты не покрывают взятые на себя государством обязательства.Система социальной защиты не обеспечивает требуемый уровень. Предпринимаемыегосударством меры не достаточны для поднятия благосостояния граждан и, наконец,совершенно не эффективны меры по созданию условий для повышения ролимуниципальных образований.
Среди задачмежбюджетных отношений в социальной сфере в качестве основных, можно выделить:
· обеспечениеи гарантии конституционных прав граждан в области труда, занятости, социальнойзащиты, образования, охраны здоровья, культуры, обеспечения жильем;
· улучшениедемографической ситуации, снижение детской смертности и смертности граждан втрудоспособном возрасте;
· финансовоеобеспечение минимальных социальных стандартов;
· формированиесистемы доходов, обеспечивающей каждому уровню возможность необходимыхрасходов;
· обеспечениесправедливого распределения доходов и уменьшение их географической дифференциации.
В качестве основыбюджетного федерализма может рассматриваться положение, согласно которомукаждый уровень власти должен располагать полномочиями из собственных источников,необходимых для финансирования расходов по возложенным на него социальнымобязательствам. В соответствии с этим постулатом финансирование социальнойсферы в социальном государстве должно представлять собой распределениеответственности по реализации социальных функций между уровнями власти,принятие и законодательное закрепление государственных социальных стандартов,определение потребностей каждого государственного субъекта социальной политикив финансировании для обеспечения социальных стандартов, относящихся к егокомпетенции, и предоставление каждому субъекту доступа к необходимым ресурсам исистеме доходов.
Следует выделить триосновных причины, по которым это не реализуется в Российской Федерации. Вусловиях переходной экономики проявляется объективная тенденция к централизациивласти и концентрации ресурсов наряду со стремлением делегироватьответственность за состояние социальной сферы на нижние уровни власти. Настремление сократить социальные расходы всех уровне не повлиял даже профицитфедерального бюджета Российской Федерации последних пяти лет.
Можно согласиться смнением ряда авторов (Е.Н. Жильцов, Г.А. Ахинов), что в основе распределениясоциальной ответственности между структурными уровнями власти лежит отнесениесоциальных услуг к “чистому общественному благу” и “социально-значимым(смешанным) благам”. К “чистому общественному благу” относятся единыефедеральные социальные нормы и социальные факторы макроэкономики, связанные ссоциальной природой самого рынка (обеспечение занятости, возмещение ущерба ит.п.). Обеспечение общественного блага является ответственностью федеральногоуровня.
Социально значимыеблага являются прерогативой региональной власти или органов самоуправления, таккак децентрализация обязательств по предоставлению услуг населению позволяетвластям максимально полно выявить потребности населения в этих видах социальныхуслуг и организовать работы по удовлетворению данных социальных потребностей.
В связи с проблемойраспределения между уровнями власти социальной ответственности необходимоотметить, что принципы государственного бюджетирования также требуют коррекции.
Принцип распределеннойответственности предполагает, что величина социальных обязательств каждогоуровня должна соответствовать полномочиям по обеспечению бюджетных поступленийи специальных сборов. Возможные решения состоят в предоставлениисоответствующему структурному уровню власти права самому определять собственныеналоговые базы, ставки налогов и вводить местные налоги и специальные платежи.
В этом случаерегиональные и местные власти стоят перед необходимостью аргументации дополнительногоналогового бремени и постоянного учета эффективности социальных программ.Возникает обязанность постоянно объяснять избирателям, что предоставляемыеблага важнее, чем сокращение налогов, и имеющиеся финансовые ресурсырасходуются целевым образом. С другой стороны, в случае местных налогов исборов более очевидной для населения становится связь между количеством икачеством социальных услуг и необходимыми затратами, что способствует развитиюгражданской ответственности, открытости власти и демократии. Недостаток данногоподхода заключается в нарушении конституционного принципа равных прав иобязанностей для всех граждан, которые подрывает избыточная местная фискальнаясистема.
Другим решениемявляется унификация на федеральном уровне всех налогов и сборов и введениеединой нормы распределения доходов между центром, субъектами Федерации иместным самоуправлением. Такой подход в значительной мере снимает с нижележащихуровней ответственность за невыполнение социальных обязательств, посколькувсегда есть возможность объяснить, что средств было предоставлено недостаточно.Возможность снятия с себя ответственности за некачественные и не в полной мерепредоставленные населению социальные услуги возникает и при прямых трансфертахна эти цели в дотационные регионы.
При распределенныхналогах и прямых дотациях также е решается проблема равных прав граждан.Экономически более развитые и ресурсные регионы и при равных нормативахраспределения налоговых поступлений имеют разные объемы бюджетов и разныевозможности для патернализма. Жители Москвы находятся в значительно лучшемположении, чем российские граждане, живущие в других регионах.
В условияхассиметричной федерации, которой является Россия проведение эффективнойсоциальной неминуемо должно следовать ряду принципов, а именно:
· распределениеи законодательное оформление социальных функций по разным уровнямгосударственного управления;
· передачамаксимального набора социальных функций государства на уровень местногосамоуправления;
· распределениеконсолидированного социального бюджета между структурными уровнями власти всоответствии с распределенной ответственностью по реализации социальных функцийи нормативами федеральных гарантий;
· законодательноеустановление государственных социальных стандартов среднего уровня;
· закреплениеза федеральными органами государственной власти ответственности за установлениефедеральных социальных нормативов и их достижение;
· созданиенеобходимых экономических и административных предпосылок к выравниваниюсоциальных и экономических условий всех регионов.
Необходимо исходить изтого, что модель ассиметричной федерации продуцирует не различие коренных правчеловека и гражданина на территории тех или иных субъектов РоссийскойФедерации, а лишь различные экономико-правовые механизмы их обеспечения.
Глава 2. Развитие социальныхфункций местной власти
2.1 Сущность и формы социальныхфункций местной власти
Сущность, формы исодержание социальных функций местной власти обусловлены характеромобщественно-политической и социально-экономической организации общества.Общественные потребности в качественном и своевременном разрешении проблемжизнеобеспечения – продовольственной, топливно-энергетической, экологической ит.п. безопасности, общественном порядке и защите населения, обучения ивоспитания молодежи, поддержки пожилых людей, попавших в трудные условия, и др.– явились в прошлом исходной предпосылкой возникновения феномена местнойвласти.
В территориальнойорганизации общества ее роль двойственная.
Местная власть:
— реализуетконституционные права жителей городов, сел и поселков на самоуправление и имеетинституциональную форму, а также и соответствующий статус;
— осуществляютсяполномочия по координации деятельности отдельных граждан, социальных групп инаселения в целом, экономических, хозяйственных, этнических, концессионных идругих структур, т. е. эта власть проявляется как организационный процесс, входе которого члены территориальной общности реализуют функции организации исамоорганизации.
Логика е эволюции втом, что на определенном этапе потребовалась самоорганизация людей в значительнобольших масштабах, нежели только в пределах их мест проживания, напримергосударстве в целом. Стала формироваться система его территориальногоустройства, возникла корпоративная культура разрешения местных проблем – взначительной мере за счет и под ответственность территориальных сообществ.
В перспективе, по мерестановления новой модели организации местного самоуправления, развитиядемократических начал российского общества, включенности жителей городов ирайонов в практическое разрешение проблем жизнеобеспечения местноесамоуправления будет все более проявляться как институт социального обслуживаниянаселения. При этом в развитом виде проявится основное социальное егопредназначение – воспитание сопричастности жителей к тому, что происходит вгородах, селах и поселках, микрорайонах, отдельных домах, формированиединамичной саморазвивающейся нации. Современное законодательство создает дляэтого необходимые и достаточные условия.
В предстоящее времясущественно увеличится число муниципальных образований, что позволит:
— реализовать принциптерриториальной доступности органов местной власти для населения;
— повысить реальнуюответственность органов муниципальной власти и работников соответствующих службза состояние дел в городах, районах, селах и поселках;
— за счет расширенияколичества избранных в представительные органы власти приобщить больше поселянк практическому разрешению проблем жизнеобеспечения и повернуть тенденциивзаимного отчуждения власти и населения.
Совокупность социальныхфункций местной власти в Российской Федерации можно классифицировать по разнымоснованиям – по видам деятельности, месту и роли в системе территориальнойсоциально-экономической организации, сочетанию регулирования исаморегулирования, горизонтам стратегирования и т.п.
В предельно широкомпонимании к социальным функциям института местного самоуправления можно отнестирегулирования всех основных видов общественных связей и отношений,воспроизводимых в городах, поселках, селах и других видах поселений, в томчисле общественно-политических, экономических, организационных,этно-социальных, конфессионных и т.п. Преимущества такого подхода очевидны, таккак позволяют увидеть муниципальное образование как единое и сложное целое,оценить общий вектор развития, основные движущие силы и т.п. При обоснованииконцепции развития городов и районов это имеет особое значение. Однако очевидныи проблемы. В муниципальных структурах сложилась в основном отраслевая системауправления. К тому же в настоящее время пространство активного действия местнойвласти сводится в основном к сфере бюджетной. Все более проявляющеесяпротиворечие между системными свойствами муниципальных образований исохраняющимися отраслевыми технологиями управления объективно сдерживаетразвитие. Например, здоровье граждан города регулируется различными ведомствамии в большей мере зависит от образа жизни конкретных людей, ситуации в семьях,положения в дошкольных учреждениях, школах, вузах, социальных мероприятий,проводимых предприятиями, в том числе новыми экономическими структурами, и т.д.В городской же власти проблемой здоровья предметно и повседневно занимаетсяодна служба, которая выполняет некоторую деятельность, связанную с организациейлечения, т.е. когда здоровье по тем или иным причинам нарушено.
Объективное разделениеуправленческого труда – по вертикали и горизонтали – делает правомернойотраслевую группировку социальных функций, выделение их конкретных видов всистеме государственного регионального и муниципального управления, по своемусодержанию преимущественно административного. Это имеет своим следствиемиспользование специфических механизмов регулирования ситуации в образовании,здравоохранении, досуговой деятельности и т.п. в стране в целом исходя изконцепции целостности ее социального пространства, минимальных государственныхи социальных стандартов, а также и конституционных положений о строительствесоциального государства, доступности благ, гарантиях социальной защиты и др.
Управление отраслями социальнойсферы имеет то преимущество, что позволяет специализировать менеджмент(менеджмент в образовании, здравоохранении, культуре и т.д.) и посредствомэтого повысить его эффективность, однако при разрешении относительно частныхзадач.
Сферная группировкасоциальных функций оправдана приоритетом территориального аспекта потребностейи интересов населения на местном уровне общесистемной организации. При этомвыделяются сферы – организационная, материального производства, духовнойдеятельности и собственно социальная, понимаемая в узком смысле этого слова.
Социальная, илигуманитарная, сфера в данном контексте – область организационных отношений,связанных с решением местных задач воспроизводства социума, условий ипредпосылок развития человека и семьи. В этом ядро и цель управления, а объектырегулирования – группы специалистов сферы образования, медицинские и санитарныеработники, занятые в учреждениях спорта, культуры и информации, а также дети,молодежь, родители и пенсионеры.
2.2 Содержаниесоциальных функций органов местного самоуправления
Социальные функцииорганов местного самоуправления сложны и многогранны, связаны с обеспечениемусловий жизнедеятельности людей в местах их проживания, где все предметно,конкретно и персонифицировано. В этом заключается источник множества проблем,противоречий и трудностей, в том числе при проведении сильной социальнойполитики – федеральным центром, субъектами Российской Федерации и органамиместного самоуправления.
По мере возрастаниямасштабов и сложности социальных функций потребовалось их соответствующеезакрепление за уровнями управления обществом двух видов социальногорегулирования – федеральным центром, республиками в составе России, областями икраями, автономными образованиями (округами и областью), а также более 11 тысячамиструктур местного самоуправления.
Такого рода процессывоспроизводятся не только в Российской Федерации, но и во многих другихгосударствах. Это, однако, не означает их некую содержательную унификацию.Наоборот, речь идет о поисках оптимального способа управленческого воздействия.В одних случаях это имеет наиболее высокие результаты при централизациикаких-либо функций, в других, наоборот, максимум пользы можно получить припереносе центра тяжести в их осуществлении на региональный и нижележащийуровень организации.
Многолетняяотечественная и зарубежная практика позволила сформулировать принципсубсидарности или выделенной компетентности. Его суть в том, что часть функциипо регулированию процессов жизнедеятельности в стране реализуетсязаконодательными и исполнительными органами федерального центра, часть –субъектами Российской Федерации, а часть вопросов переданы для разрешенияместными органами представительной и исполнительной власти. Принято, вчастности, что вопросы пенсионного обеспечения, высшего образования и др. восновном решаются органами федеральной власти. Проблемы дошкольного воспитания,досуговой деятельности, поддержания санитарного состояния, пожарнойбезопасности и охраны общественного порядка лучше решать на местном уровне. Всоответствии с этим принципом разрешаются также вопросы материального ифинансового обеспечения социальных мероприятий.
Федеральным законом “Обобщих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от6 октября 20036 г. №131-ФЗ к социальным вопросам местного значения, разрешаемыхв поселениях, отнесены:
— обеспечениемалоимущих граждан жилыми помещениями из социального жилого фонда,осуществление первичных мер пожарной безопасности, сохранение на территориипоселений городских (сельских) памятников истории культуры, условий дляразвития массовой физической культуры;
— организация электро-,тепло-, газо-, водоснабжения жителей поселений, водоотведения, уличногоосвещения, снабжения населения топливом, ритуальных услуг и содержания местзахоронения и др., транспортного, библиотечного обслуживания, благоустройства,озеленения и санитарной очистки городов, сел и поселков;
— участие вустановлении (в соответствии с федеральным законом) опеки и попечительстважителей, предупреждении и ликвидации последствий локальных и местныхчрезвычайных ситуаций в границах поселений, планировании застройки,территориального зонирования земель, проведении оценки стоимости земельныхучастков в границах поселений и др.
К основным вопросамсоциального характера, подлежащим разрешению в муниципальных районах, отнесены:
— опека ипопечительство, организация предоставления дошкольного, начального, общего,среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования (заисключением финансового обеспечения учебного процесса, включая оплату трудапедагогических работников, в соответствии с установленными федеральнымизаконами, минимальными общенациональными стандартами качества образования);
— оказание скороймедицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), стационарной иамбулаторной первичной медико-санитарной помощи, медицинской помощи женщинам впериод беременности, родовспоможения.
Аналогичнывышеперечисленным, социальные функции органов власти городских округов. Основныефункции, исходящие от органов управления и нацеленные на жизнедеятельностьлюдей – городах и поселениях. Однако, согласно принципу супсидиарности, местнаявласть в решении одних проблем принимает участие посредством создания условий,в других – соучастием, в третьих – осуществляет контроль, в четвертых – всюорганизацию дела берет на себя и т.п.
2.3 Пути развитиясодержания социальных функций местной власти
Трансформациясодержания социальных функций местной власти происходит под воздействиемизменений: в социальной политике государства, бюджетной системе, экономикестраны, регионов, городов и районов, а также смены этапов в проводимых в странереформ.
Немаловажное значениеимеет также специфика самих социальных сфер и проводимых мер. Зачастую они не даютнемедленных ни материальных, ни собственно социальных результатов. Последние невсегда возможно оценить количественно и еще сложнее – с использованиемстоимостных категорий.
Инерционностьсоциальных изменений зачастую вступает в противоречие с преобразованиямиэкономическими и организационными. Меры социального характера в программах,например, годов и районов зачастую предусматриваются на период избрания главыместной администрации и последние не имеют возможности воспользоватьсярезультатами предпринятых ими усилий, равно как и далеко не будут отвечать запоследствия ошибочных действий или бездействия.
Существенное значениеимеет вопрос относительно низкой эффективности затрат на социальныемероприятия, которые, по оценкам, в кратное число раз ниже, чем в сферереальной экономики.
Основные направленияпозитивных изменений социальной деятельности:
а) усиление их влиянияна целостность социального пространства России, критерием которой являетсяориентация основной части населения на дальнейшее проживание в стране, еерегионах, городах и районах в настоящем будущем;
б) вовлечение населениямуниципальных образований в активное разрешение местных проблемжизнеобеспечения, развитие социальной сферы и реального сектора экономики;
в) повышениеэффективности осуществления социальных мероприятий в городах, селах и другихпоселениях посредством формирования развитого рынка социальных услуг, усиленияпозитивного воздействия социальных факторов на рост экономики, наиболее полногоиспользования в этих целях трудового, интеллектуального и творческогопотенциала граждан, изменения организационных форм социальной сферымуниципального сектора экономики – в целях улучшения качества предоставляемыхуслуг, повышения эффективности и прозрачности использования бюджетных средств.
В Программесоциально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочнуюперспективу (2003-2005 гг.) предусмотрены меры по модернизации сферыобразования, здравоохранения и культуры. Развитие социальных функций местнойвласти прогнозируется в результате осуществления следующих основных мер:
1) всфере здравоохранения – посредством оптимизации сети лечебно-профилактическихучреждений и гарантий предоставления населению бесплатной медицинской помощи;формирование механизма защиты прав пациентов и медицинских работников, в томчисле позволяющих гражданину осуществлять выбор между государственной инегосударственной системами медицинского страхования, развитие социальнойинфраструктуры и др.;
2) всфере образования – введение новых государственных образовательных стандартов,совершенствование мер по выявлению и поддержке учащихся, проявивших выдающиесяспособности по отдельным учебным предметам; обеспечение доступности образования,в том числе посредством новых информационных образовательных технологий;оптимизация сети общеобразовательных сельских школ; использования гибкихпрограмм подготовки детей к обучению в школе, формирование эффективного рынкаобразовательных услуг; интеграция учреждений начального, среднего и высшегопрофессионального образования, в том числе посредством создания университетскихкомплексов, введение практики финансирования конкретных образовательных услуг,предоставляемых гражданину с использованием государственных именных финансовыхобязательств и др.;
3) вобласти социально-трудовых отношений и социальной поддержки населения –оптимизация потоков миграции и иммиграции, развитие системы и качества рабочихмест, уменьшение социального неравенства и предотвращение социальногоиждивенчества, персонификация социальной помощи, укрепление и развитие системыучреждений социального обслуживания семьи и детей и т.п.
Заключение
Из приведенного вышеанализа следует, что социальная политика в условиях ассиметричной федерации ипри значительных различиях в уровнях социально-экономического развития регионовтребует дополнительных политических и организационных усилий, связанных снеобходимостью усиления демократических принципов федерализма, развитиемгражданского общества и консолидации действий всех уровней власти.
К сожалению, можно констатировать,что провозглашенные национальные проекты не направлены на институциональнуюреформу соответствующих сфер, не имеют четких показателей результатов исводятся к дополнительному финансированию, хронически недофинансированных впрошлом, отдельных сегментов. При отсутствии конкретных целей не предложены имеханизмы содержательной модернизации и повышения эффективности.
Таким образом, нетоснований полагать, что социальные инновации последних лет приведут ксущественному изменению социальной ситуации в России. Необходимо осознать, чтоусиленное финансирование неэффективных механизмов без институциональноймодернизации принципиально изменить ситуацию не может.
Переходный характерроссийской экономики предполагает общественное согласие, оформленное в видесреднесрочной программы социально-экономического развития, сценарных плановпредстоящего бюджетного года, целевых правительственных программ относительноконечных и промежуточных результатов реформ, способов их достижения, требуемыхресурсов и возможных рисков. Безусловно, это идеализация общества и власти.Реализация данного требования предполагает единство научных представлений осоциально-экономической реальности и оформление этих представлений в идеологию,что практически недостижимо. Однако сценарные планы и среднесрочная программареально существуют и ежегодно корректируются, на их основе принимаются бюджетыи происходит изменение законодательства.
Библиография
1. КонституцияРоссийской Федерации. М., 1993.
2. Федеральныйзакон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ “О внесении изменений и дополнений вФедеральный закон ”Об общих принципах законодательных (представительных) иисполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”.М., 2003.
3. Федеральныйзакон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации”. М., 2004.
4. Научно-практическийкомментарий к Федеральному закону от 22 августа 2004 г. № 133-ФЗ. / Под общ. Ред.Н.А. Волгина, С.В. Калашникова. М.: Изд-во РГАС, 2005.
5. Социальнаяполитика: территориальный аспект // Человек и труд. 2000. № 2,4.
6. Социальноориентированные функции государства и регионов в контексте развития российскогофедерализма. М.: Институт экономики РАН, 1998.
7. КалашниковС.В. Социальный капитал как фактор конкурентоспособности // Социальная политикаи социальное партнерство. 2006. № 1.
8. Программасоциально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочнуюперспективу (2003-2005 гг.) // Российская газета. 2003. 2 сент.
9. ГладышевА.Г. Развитие местного сообщества: теория, методология, практика. М., 1999.
10. ПлотинскийЮ.М. Модели социальных процессов: Учебное пособие. М.: Логос, 2001.