Введение
На протяжении многих лет в нашей стране идет административнаяреформа, одним из направлений которой является реформирование системы местногосамоуправления. И, несмотря на то, что затрачено достаточно много сил и средствна разработку и внедрение механизмов ее реализации, эффективность деятельностиместных органов власти остается невысокой. В связи с чем возникает справедливыйвопрос: в чем причины отсутствия роста эффективности? Безусловно, существуетбольшое количество объективных причин, в первую очередь экономических изаконотворческих, сдерживающих ход реформы.
Но наряду с этим есть и ряд причин, связанных непосредственно скачественными сторонами деятельности представителей органов местногосамоуправления. В частности, сегодня складывается такая ситуация, котораяхарактеризуется рассогласованностью действий представителей разных уровнеймуниципальной власти. Причем, такая проблема существует в абсолютномбольшинстве администраций органов местного самоуправления, что позволяетговорить о кризисности всей системы.
Причины снижения эффективности деятельностиорганов местного самоуправления
Для более детального изучения описанной проблемы при участииавтора было проведено два социологических исследования, отражавших мнения главадминистраций муниципальных образований и рядовых служащих соответствующихадминистраций. В ходе исследования были выявлены серьезные различия во мненияхглав и служащих не только на основные проблемы муниципальных образований, но ина сущностные особенности объектов их управления как целостной системы.
Так, главы, и сотрудники администраций сходятся во мнении, что ихмуниципальное образование располагает природными условиями (32% глав и 30%служащих) и уникальными природными ресурсами (17% глав и 14% служащих) дляулучшения социально-экономической ситуации. Зато значительна разница в оценкеглавами и сотрудниками выгодности географического положения и промышленногопрофиля муниципального образования.
В первом случае высокую оценку дали около трети глав (31%) иполовина служащих (52%), во втором случае – 12% и 43% соответственно. Такимобразом, очевидна неполная информированность, как руководителей муниципальныхобразований, так и обычных служащих об объекте управления, что в свою очередьво многом объясняется тем, что на местах не всегда проводятся специальныеисследовательские работы, результаты которых могли бы четко охарактеризоватьосновные составляющие ресурсной базы муниципального образования. Чаще всеготакие работы не проводятся в силу элементарной нехватки средств в муниципальномобразовании для оплаты экспертных услуг. Другой причиной отсутствия таких работявляется низкая осознанность муниципальными служащими высокой значимости такихсведений.
Также серьезные расхождения во мнениях экспертов наблюдаются прианализе ответов на вопросы, касающиеся возможных причин беспокойства,возникающего среди населения. Примечателен тот факт, что анализируемые причиныоценивают как высоко актуальные в большей мере рядовые служащие, чем главыадминистраций. Кроме того, разница во мнениях руководителей и служащих поотдельным позициям достигает нескольких раз. В этом плане все ответыреспондентов можно разбить на три группы: первая группа – соотношение согласийпо данной проблеме глав и служащих не превышает двух раз; вторая группа –соотношение согласий колеблется от двух до трех раз; третья группа – разница всоотношении значительно превышает три раза. Причем, ответы респондентовраспределились по группам таким образом, что их можно даже классифицировать пообщему основанию.
Так, в первую группу попали проблемы, актуальность которых длянаселения велика, и по мнению глав, и по мнению служащих. К ним относятся: низкийуровень доходов работающего населения (77% и 72% соответственно); пьянство,алкоголизм (73% и 81% соответственно); повышение цен на услуги ЖКХ (65% и 87%соответственно); низкий уровень доходов пенсионеров (56% и 68% соответственно);рост цен на продукты и товары первой необходимости (55% и 69%). Актуальностьпредставленных проблем оценивается практически одинаково всеми респондентами,поскольку они имеют общенациональный характер и их решение являетсяпервостепенным. Кроме того, решение этих проблем напрямую зависит не столько оторганов местного самоуправления, сколько от решений, принимаемых на федеральномуровне.
Во вторую группу попали проблемы, оценка актуальности которых хотьи не намного, но расходится между главами и рядовыми служащими. Таких проблемна порядок больше, чем предыдущих и существует необходимость разделить их надве подгруппы. Первая подгруппа представлена такими общечеловеческимипроблемами как проблемы молодежи и подрастающего поколения (47% и 76%соответственно); напряженные отношения между людьми, озлобленность (29% и 54%соответственно); кризис морали и нравственности (22% и 66% соответственно).Вторую подгруппу составляют проблемы, касающиеся непосредственно условий жизнинаселения: жилищная проблема (39% и 64% соответственно); плохое состояние ЖКХ(37% и 64% соответственно); медицинское обслуживание (32% и 80%соответственно); ограниченные возможности для культурного развития и проведениядосуга (26% и 43% соответственно); транспортное обслуживание (8% и 28%соответственно). Интересно, что такой элемент социальной сферы как образование,проблемы его качества и доступности, по числовому соотношению уходит в третьюгруппу причин, т.к. разница составляет около семи раз (7% и 52%соответственно). Надо сказать, что существенная разница в ответах глав ислужащих по проблемам второй группы, наталкивает на мысль о том, что главы содной стороны, с высоты своего социального положения просто не обращаютвнимания на ряд проблем общечеловеческого характера, а с другой, не уделяютдолжного внимания проблемам, решение которых входит в непосредственную сферу ихкомпетенции.
В третью группу входят проблемы, в оценках актуальности которыхглавы и рядовые служащие серьезно расходятся. В эту группу проблем входят:наркомания и наркоторговля (10% и 71% соответственно); рост преступности (10% и74% соответственно); коррупция (2% и 40% соответственно); произвол милиции (1%и 40%). Все указанные проблемы, так или иначе, связаны с обеспечениемправопорядка среди граждан, а разница в соотношениях оценок является пугающей.
Такие цифры говорят о том, что абсолютное большинство главадминистраций муниципальных образований, думая, что для населения наркоманияили рост преступности, например, проблемой не является, не прилагает никакихусилий по борьбе с ними. Хотя в тоже время, по мнению рядовых служащих, онипредставляют серьезную проблему для большинства граждан.
Социальныйаудит как инструмент совершенствования муниципального образования
Система муниципальногоуправления в современной России находиться на стадии становления:законодательная база пока несовершенна и во многом противоречива, опытмуниципальной практики не велик, экономические и финансовые ресурсы местногосамоуправления недостаточны, существует нехватка квалифицированных кадров.Перспективы развития системы местного самоуправления находятся в центревнимания широких общественных кругов, отечественных и зарубежных школуправления, представителей общественных наук.
С принятием 131-ФЗувеличилась самостоятельность местной власти в принятии решений, касающихсяместного сообщества. Значимость управленческих решений, принимаемых местнымиорганами власти значительно возросла, это относиться и к программа социальногоразвития муниципального образования, реализуемых на местном уровне.
В связи с этим актуальнымявляется создание механизма улучшения контроля за соблюдением тех или иныхпрограмм и за деятельностью администраций муниципальных образований вообще. Нанаш взгляд, такой формой контроля может служить социальный аудит, проведениекоторого позволит оценить эффективность и качество социального управления науровне решения проблем близких к интересам населения.
Социальный аудит — этосвоеобразный механизм контроля со стороны местного сообщества и государственныхорганов за деятельностью администрации муниципального образования в социальнойсфере. Также социальный аудит можно рассматривать как самоконтроль исамопроверку местной администрацией итогов своей работы за определенныйпромежуток времени. Итоги социального аудита — это предпосылки развития муниципальногообразования.
Практическая итеоретическая разработка основ аудита управленческой деятельности привлекаливнимание зарубежных и отечественных исследователей достаточно давно. Работыпосвящены: методам аудита применительно к хозяйственной деятельности (Д.Лоббек, А. Арсен, В. Д. Андреева, Я. В, Соколова и другие), административному иэкономическому аудиту.
Аудит управленческойдеятельности социальных организаций в современных условиях рассматривается втрудах Э. Смирнова, П. Миньери и др. Проблемы социального аудита получилипервоначальное развитие в трудах зарубежных авторов. Разработка методологии итехнологии социального аудита в России получила распространение в рамкахуправления персоналом. Российские ученые занимаются применением социальногоаудита к инновационным процессам, изучением социальных технологий в управлениисоциальным процессами, исследованием эффективности социального управления, но вотечественной социологии управления не сложилась целостная картина овозможностях и применении социального аудита для развития и совершенствованиямуниципальных образований. Возможен внутренний и внешний социальный аудит.Внешний социальный аудит направлен на изучение и сопоставление реальных ивозможных действий органов местного самоуправления по обеспечению комфортногопроживания населения муниципального образования. Внутренний социальный аудит — это анализ сферы управления человеческими ресурсами в администрациимуниципального образования.
Возможна следующая схемапроведения социального аудита:
1. Этап:Возникновение необходимости в получении независимого отчета о деятельностиадминистрации муниципального образования, позволяющего дать оценку реальнойситуации. Данный социальный заказ может поступить как со стороны населениямуниципального образования, так и со стороны вышестоящих государственныхорганов.
2. Этап:Формирование аудиторской комиссии как со стороны объект аудита, так и состороны «заказчика».
3. Этап: Выбор форми методов проверки, связанной со спецификой муниципального образования.
4. Этап: Применениевыбранных методик для определения потенциала муниципального образования (нетолько финансового), который заключается в возможностях развития ипреобразования политики администрации на благо граждан, проживающих на даннойтерритории.
5. Этап: Реальнаяоценка положения муниципального образования по выбранным параметрам, связанныхс жизнедеятельностью людей (экологическая политика, демографическая и т.п.).
6. Этап: Определениеразницы между потенциалом и реальной ситуацией в муниципальном образовании.Данная разница выражается в процентном соотношении и позволяет оценить, насколько деятельность администрации муниципального образования соответствуетстандартам и возможностям.
7. Этап: Составлениеаудиторского заключения с подведенными итогами и рекомендациями.
На наш взгляд, проведениесоциального аудита позволит: активизировать инвестиции в развитиемуниципального образования, снизить социальную напряженность, повысить качествожизни людей, увеличить инвестиционную привлекательность территории, создатьпрозрачную картину итогов деятельности местного руководства, выявить пробелы вразвитии муниципального образования.
Стратегическое планирование развитиямуниципальных образований
В последние годы среди городских муниципальных образований сталонормой, своеобразным показателем престижа наличие стратегического планаразвития. Современная Россия – страна, развивающаяся и её развитие зависит вбольшей степени от социально-экономического развития муниципальных образований,находящихся на её территории.
Ресурсный центр по стратегическому планированию при Леонтьевскомцентре, который занимался отчасти разработкой стратегического плана развитияСанкт-Петербурга, определяет территориальное стратегическое планирование каксамостоятельное в собственных интересах определение сообществом целей иосновных направлений устойчивого социально-экономического развития в динамичнойконкурентной среде.
Исходя из этого, естественным является существование общих иразличных характеристик планов стратегического развития муниципальныхобразований, их содержания, что является актуальной проблемой в государственноми муниципальном управлении. В связи с этим, целью данного исследования являетсяопределение общего и различного в планах стратегического развития муниципальныхобразований, формирование выводов и разработка рекомендаций к построениюконцепций развития муниципальных образований.
Наличие стратегического плана развития территории характерно вбольшей степени для крупных городов, поэтому объектом исследования послужилитакие города как Липецк, Екатеринбург и Владивосток. Критериями отбора сталигеографическое расположение городов на территории РФ («разброс» по территориистраны) и наличие информации о стратегическом планировании в данном городе.
В исследовании был использован анализ документов, находящихся натематических сайтах соответствующих городов. Был проведен их сравнительныйанализ по следующим критериям: форма (план представлен единым документом или ввиде «пакета» проектов); инструментарий для анализа муниципального образования(ретроспективный анализ, анализ конкурентных позиций, SWOT-анализ для выявления«плюсов» и «минусов» города по отношению к внешней среде, формулированиесценариев, определение миссии муниципального образования, обоснование главнойцели развития и стратегических направлений, обсуждение с участием населения,создание организационных структур для мониторинга и реализации, ихэффективность); содержание или сферы, на которые уделяется внимание в процессестратегического планирования; организация процесса составления стратегическогоплана.
Сравнительный анализ показал наличие следующих общих чертстратегических планов: анализ конкурентных позиций, SWOT-анализ, построениемиссии муниципального образования и стратегических целей, декларирование улучшениякачества жизни простого человека как приоритет политики органов местногосамоуправления, сферы, в которых планировались изменения. Различия выражались вследующих позициях: форма, организация процесса составления стратегическогоплана, наличие организационных структур для мониторинга и реализациистратегического плана.
Следует также отметить, что характерным для всех документовявляется отсутствие единства в терминологии стратегического планирования, планыпринимаются в большинстве случаев без учёта мнения населения, отсутствуетединая система показателей уровня развития муниципального образования,ретроспективный анализ развития муниципального образования либо отсутствует,либо учитывает показатели за достаточно короткие периоды времени. Всё перечисленноеставит под сомнение успешность, как реализации издаваемых планов, так итрансляции полученного опыта на другие муниципальные образования, проблематиченмониторинг исполнения многих пунктов планов.
Исходя из вышеизложенного, необходимо изменить подход кстратегическому планированию территорий, а именно, направить деятельностьместного сообщества и власти на разработку концепции развития муниципальногообразования.
Фундаментом, на наш взгляд, успешного развития муниципальногообразования является наличие концепции его развития как единой ведущей системывзглядов, генерируемой местным сообществом по поводу развития территории, накоторой они проживают и являющаяся основным легитимным информационным модулем,содержащим направления стратегического развития территории и населения,учитывающим историю развития муниципального образования, тенденции егоисторического развития. Проблема формирования концепции устойчивого развитиямуниципального образования во многом сводится к выявлению и анализузакономерностей его развития, которые возникают под действиемпричинно-следственных связей, формируемых как внутри муниципальногообразования, так и вне его, обеспечивающих направленность его развития.
Разработке концепции развития муниципального образования долженпредшествовать анализ муниципального образования, который бы включалретроспективный анализ внутренней и внешней среды, выявление тенденцийразвития; построение прогнозов, учитывающих несколько сценариев течениясобытий; изучение и внедрение аналогичных, транслируемых методик анализамуниципальных образований, применяемых другим муниципальным образованием;анализ территориального потенциала. Инструментарий анализа должен включатьконтент-анализ архивных документов и литературы, экспертные оценки,анкетирование населения, корреляционный и регрессионный анализ показателей,характеризующих развитие муниципального образования в динамике истории,построение дерева целей и дерева проблем.
Применение данных рекомендаций способно увеличить адаптированностьстратегических целей, выраженных в концепции развития муниципальногообразования, к естественному, исторически сложившемуся пути его развития иопределить потенциал развития территории. Однако реализация данных рекомендацийбудет безуспешной, если отсутствует заинтересованность местного сообщества вразвитии города, поселения или муниципального района.
Проблема участия населения в местномсамоуправлении в современной России
Современная теория и практика убедительно, показывает, чторазвитое гражданское общество и правовое государство немыслимо без эффективногоместного самоуправления.
За последние два десятилетия в нашей стране накоплен определенныйтеоретический и практический опыт по институционализации местногосамоуправления. Принят целый ряд законодательных актов стимулирующих егоразвитие, укрепляются финансово-экономические основы и т.п. Однако нельзя покасчитать, что местное самоуправление в полной мере утвердилось в нашем обществе.Остается еще много нерешенных вопросов в сфере законодательства, низкой остаетсяфинансовая обеспеченность. Не случайно, именно эти вопросы находятся в центревнимания ученых и практиков.
Вместе с тем, не меньшего внимания заслуживают социальныесоставляющие данного института. Без их учета местное самоуправление вряд лиразовьётся в полноценный социально-политический институт общества.Прежде всего,речь идет о главном субъекте местного самоуправления – местном сообществе илиместном населении. Пока этот социальный субъект во многом пассивен.
Причины такой пассивности кроются не только в настоящем, но и висторическом прошлом страны. При советской системе управления отношения граждани власти строились одновременно на вере во власть и её боязни. Политическая,экономическая, духовная и общественная активность граждан направлялась сильнойи авторитетной властью, но при этом граждане ожидали от государствапредоставления реальных благ и решения насущных проблем, определения будущегоразвития. Данные меры способствовали сплочению общества на основании единойидеологии, схожих ценностей и жизненных ориентиров.
Современное государство тотально не контролирует многие сферы,отказалось от регулирования многих направлений жизни и граждане столкнулись сновым видом политической ответственности, требующим совместной работы сорганами власти. При этом граждане по-прежнему продолжают с большим подозрениемотносятся к политическому процессу и сопротивляются вовлечению в политику иобщественную деятельность, даже направленные на решение собственных проблем.
Можно утверждать, что высокий коллективизм советского временисменился апатией к общественной и политической деятельности значительной частинаселения. Согласно нашим опросам (2008) в местном самоуправлении участвует неболее 5 % населения. Цифра по сравнению с 2001 г. практически не измениласьЗначительная часть граждан предпочитает пассивные формы возможного участия вМСУ. Так, отвечая на вопрос нашего исследования «В каких формах лично Вы бымогли участвовать в местном самоуправлении в вашем населённом пункте?»,подавляющее большинство ответивших граждан (65%) — предпочли пассивные формы(участие выборах, референдумах, сходах). Лишь 8% оказались готовы участвовать вработе органов МСУ, а 10% согласились бы подписать обращение к должностнымлицам и органам МСУ. Еще 17% опрошенных заявили, что вообще им неинтересноучастие в местном самоуправлении ни в каких формах. Таким образом, видно, чторассчитывать на высокую социальную активность местных жителей не приходится. Поданным опроса ВЦИОМ в 2004 г. мнение населения относительно предлагаемыхмуниципальных реформ было следующим: скорее не согласны с их проведением 29%,полностью не согласны — 19%, поддержало реформы 39%, затруднились ответить 13%опрошенных
Какие, исходя из вышесказанного, можно выявить общие причинынеучастия населения в осуществлении местного самоуправления:
1) отношения между гражданами и властью в значительной степениразрушены. Власть воспринимает граждан в лучшем случае как электорат, в худшемкак обузу. Граждане чаще всего относятся к власти с недоверием;
2) местное сообщество не имеют адаптированной информации овозможных формах своего участия в решении проблем на своей территории;
3) граждане не верят в силу своего волеизъявления и участия;
4) власть зачастую не учитывает (не знает) потребности и интересыграждан и др.
Происходящие в населённых пунктах изменения пока не привели кобразованию местного сообщества, осознанию им своей ответственности за местнуюжизнь. Есть основания полагать, что основными субъектами в различных сферахжизнедеятельности все в большей степени выступают групповые коммерческие,конъюктурные интересы, цель которых — использовать муниципальные ресурсы,имущество, бюджет в узко корыстных интересах. Местное сообщество представляетсобой достаточно пассивное социальное образование, по-прежнему рассматриваетсебя как объект управления. Без воздействия на социальные составляющие местногосамоуправления, любые благие муниципальные преобразования обречены на провал.
Заключение
Подводя краткий итог проведенного исследования можно говорить оряде серьезных социальных проблем в системе местного самоуправления. Первыйблок проблем касается серьезной оторванности власти от народа; второй — отсутствия согласованности в оценках ситуации на местах и, соответственно,действиях между руководителями и подчиненными; третий — включает проблемунеполной информированности как глав, так и рядовых служащих непосредственно опроблемах и особенностях вверенного им объекта управления. Безусловно, списокпричин снижающейся эффективности деятельности органов местного самоуправленияявляется неполным и требует дальнейшего более полного исследования.
Список литературы
1. Бестужев-ЛадаИ.В., Наместникова Г.А. «Социальное прогнозирование. Курс лекций»:Педагогическое общество России; Москва; 2008.
2. Системамуниципального управления: Учебник для вузов. 3-е изд. / Под редакцией В.Б.Зотова. – Спб.: Питер, 2007.
3. АнтипьевК.А. Местное самоуправление как социальный институт современного общества.Пермь.: Изд-во ПСИ МОСУ. 2008.
4. Индексдоверия: данные опроса // Российская газета. 2007. 25 декабря
5. ТощенкоЖ.Т., Цветкова Г.А. Изменились ли проблемы местного самоуправления за последние10 лет? // Социс, 2006. №8