Общественное мнение как фактор обратной связи в системе местного самоуправления

РОССИЙСКАЯАКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
ПРИПРЕЗИДЕНТЕ РФ
УРАЛЬСКАЯАКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕНОЙ СЛУЖБЫ
Филиал вг. Перми
 
Кафедра теории и практики управления
Допустить к защите
Зав. кафедрой______________М.Г.Суслов
«___»_________________________2007г.

Общественноемнение как фактор обратной связи в системе местного самоуправления
 
Выпускнаяквалификационная работа
ЛаппоВалентины Викторовны
Студентакурса ГМУ-66, группы ГМУ-66
Специальность:080504.65 «Государственное
имуниципальное управление»
Руководитель:
Гоголин Н.А.,
кандидатсоциологических наук,
доцент
Пермь
2007

ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение
Глава 1.  Теоретическиеосновы исследования общественного мнения
1.1. Общественное мнениекак предмет научного анализа
 1.2.Сущность общественного мнения как элемента системы   местного самоуправления
Глава2. Место и роль общественного мнения в системе местного самоуправления 
2.1. Модельсистемы местного самоуправления и оценка ее эффективности
 2.2. Каналывоздействия власти на формирование общественного мнения
2.3. Изучениеобщественного мнения, его учет и формирование как необходимые условия повышенияэффективности системы местного  самоуправления
Заключение
Список использованныхисточников и литературы
Приложение

Введение
Система местного самоуправления предполагает модельориентированную на потребности и интересы населения территориальногообразования, так называемую клиентоориентированную модель.
Самоуправление в социальном аспекте означает, чтотерриториальное сообщество людей способно решать свои практические задачисобственными силами.
В политическом аспекте самоуправление означает возможностьпрямого народовластия. В норме административный аппарат местной власти долженкак бы наниматься территориальной социальной общностью.
В правовом аспекте самоуправляющаяся административнаяединица представляет собой муниципальное образование, в качестве которого,согласно законодательству, выступает любое поселение, имеющее собственность,бюджет и органы власти.
Однако проблема состоит в том, что в настоящее время местнаявласть фактически является не органом самоуправления, а обычным подразделением(филиалом) районной администрации. Это происходит потому, что довлеетстереотип, что высшие органы управления способны  более эффективно управлять.Подобные утверждения имеют некоторые основания в реальной практике.Действительно органы местного самоуправления по-прежнему ориентируются науказания сверху, на инструкции вышестоящих органов, а не на потребности иинтересы населения территориального образования.
Проблема состоит в том, чтобы осуществить определеннуюдецентрализацию управления посредством замены традиционной иерархической моделина клиентоориентированную модель местного самоуправления. С этой цельюважнейшим элементом системы местного самоуправления выступает общественноемнение как важнейший фактор  обратной связи, придающий управлению на местахсистемные признаки: устойчивость, автономность (самодостаточность),целеориентированность, высокую интегративную способность. Этим определяетсяактуальность темы дипломной работы.
Проблема исследования, формирования и использованияобщественного мнения в интересах эффективной реализации представляетзначительный научный интерес и в достаточной степени разработана. Особеннохотелось бы выделить публикации П. Бурдье[1], В.Л.Мичурина, О.Л. Ягодиной[2], А.А.Давыдова, А.А. Крыштановского[3], В.С.Комаровского[4], С.В.Туманова, А.Т. Гаспаришвили[5], М.Н.Руткевича[6], А.И.Комозина[7], А.В.Дмитриева, Ж.Т. Тощенко, Б.А. Грушина, Т.И. Заславской, А.Г. Здравомыслова,Г.В. Осипова, В.А. Ядова и др.
Однако проблема использования общественного мнения какобратной связи в системе местного самоуправления в интересах смены самой моделина клиентоориентированную разработана не достаточно. Заслуживают интереса вэтом отношении научные публикации Г.П. Зинченко[8], С.С.Бельбеляна[9], В.А.Колесникова[10].
Несмотря на большое количество работ по местномусамоуправлению, проблемы общественного мнения как фактора обратной связи влитературе рассматриваются редко. Недостаточная изученность темы определилаобъект и предмет исследования, цель и задачи данной дипломной работы.
Объектом исследования в данной работеявляется система местного самоуправления.
Предмет исследования – общественное мнениекак фактор обратной связи в системе местного самоуправления.
Цель данной дипломной работы – на основетеоретического осмысления общественного мнения и возможностей его использованияв процессе управления рассмотреть его место и роль в системе местного самоуправленияв интересах повышения эффективности реализации власти.
Основныегипотезы исследования состоят в том, что общественное мнение можно рассматриватькак элемент управления – обратную связь, придающую местному самоуправлениюсистемные признаки: устойчивость, автономность, целеориентированность, высокуюинтегративную способность. К тому же мониторинг общественного мнения и учетобщественного мнения в процессе осуществления местного самоуправления даетвозможность реформировать модель управления, преобразуя ее из иерархическойструктуры в клиентоориентированную, что позволит сделать систему управленияболее эффективной.
Достижение поставленнойцели дипломной работы потребовало решения следующих задач:
1. Рассмотретьтеоретические основы исследования общественного мнения. При этом раскрыть сущностьобщественного мнения как элемента системы местного самоуправления.
2. Проанализировать местои роль общественного мнения в системе местного самоуправления. Рассмотретьканалы воздействия власти на формирование общественного  мнения
 3. Раскрыть процессизучения общественного мнения, его учет и формирование как необходимого условияповышения эффективности системы местного самоуправления.
4. Выработатьрекомендации по организации мониторинга общественного мнения в органах местногосамоуправления.
В качестве методовисследования были использованы: контент – анализ, метод анализа документов,опросы экспертов, анкетирование.
Базой исследования явилась Администрация городаПерми.
 Для написания даннойработы были использованыразличные источники. Список использованных источников включает в себя    нормативно-правовыедокументы, регламентирующие управленческую деятельность и периодическая печать.Имеющихся источников достаточно для написания дипломной работы.
Исходя из целей и задач исследования данной проблемы, структура дипломасостоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературыи приложений.

ГЛАВА 1. Теоретические основы исследования
                   общественного мнения
 
1.1.    Общественноемнение как предмет научного анализа
 
Проблема общественногомнения всегда была одной из самых актуальных в сфере общественных наук, такихкак политология, философия, социология, психология. Каждая из них выделяет свойпредмет этого многогранного объекта, ибо общественное мнение выступает ивыражением определенной морали, нравственности общества, и отношениемсоциальных общностей к явлениям общественной жизни, и социально-психологическимкоммуникативным явлением.
Интерес к общественномумнению как к публичному существовал еще в Античности.  Уже в трудах Платона,Сократа, Протагора, Аристотеля мы находим интерпретации понятия общественногомнения, первые попытки осознания его роли и значения в общественной жизни[11].На протяжении всего последующего исторического периода общественное мнение интересовалоученых и политиков постольку, поскольку имело отношение к вопросам о власти.Вплоть до конца XIX в.общественное мнение является полноправным предметом философской дискуссии – оего природе, структуре, развитии рассуждают Аристотель, Т. Мор[12],М. Пальмиери[13], А. Ринуччини, позже –Ф. Бэкон, Дж. Локк, Т. Гоббс[14], Ж.Ж. Руссо[15],Гегель[16]. Роль общественногомнения в регулировании политики страны обсуждается в работах А. Гамильтона, Т.Джефферсона, Дж.  Милла, Д. Мэдисона, А. де Токвиля. Общественное мнениеопределяется и как возможная социальная сила, выразитель «общего блага», и какнекомпетентное, бесполезное, а иногда даже и вредное суждение малообразованногонарода, толпы. Интересны попытки объяснения общественного мнения с позиций социально-психологическогоподхода (Н. Михайловский, Г. Лебон[17], Г. Тард[18]),а также через призму юридического подхода (Ф. Гольцендорф, С. Сколари).
В ХХ в. проблемам, такили иначе связанным с общественным мнением, была посвящена обширная научная ипублицистическая литература.
Основы социологическогоанализа общественного мнения были заложены американским исследователем У.Липпманом, актуализировавшим вопрос о социальной сущности и специфическомхарактере исследуемого феномена. У. Липпман за основание выделенияобщественного мнения взял способ его функционирования и формирования каккристаллизацию представлений, знаний и мнений, существующих в виде эмоциональноокрашенных стереотипов, представляющих своего рода механизм «селективноговосприятия»[19]. Посредством влияния настереотипы, которые определяют общественные чувства и являютсяраспространителями общественного мнения, может быть проложена дорога вполитику.
Позже Г. Блумер и Ч. Кули рассуждают о природе, механизмах и особенностяхформирования общественного мнения, понимая его как надиндивидуальный продукт,возникающий в результате дискуссии. Особенности и механизмы формированияобщественного мнения описываются американскими исследователями П. Лазарсфельдом, Б. Берельсоном и Г. Годе; проблемакомпетентности общественного мнения поднимается в работах А. Лоуэлла;структурные компоненты общественного мнения анализируются Дж. Цаллером.
Ю. Хабермас выделяетобщественное мнение, связывая его с субъектами последнего, в качестве которыхон называет группы правящей элиты, владеющей собственностью. Для негообщественное мнение – это мнение, выраженное в официальных источникахинформации и являющееся инструментом в руках политически доминирующейсоциальной группы.
Противоположной точкизрения, отрицающей наличие субъектов общественного мнения, придерживается Н.Луманн, связывающий выделение последнего с объектами отражения. В качествепоследних называет актуализированные в обществе темы, по поводу которыхскладывается то или иное мнение.
Оригинальную концепциюобщественного мнения разработала Э. Ноэль-Нойман, положившая в основуопределения последнего способ его проявления. Автор считает, что «социальнаяприрода человека, побуждающая его дорожить своим именем и бояться изоляции,подчиняет всех людей давлению конформизма, называемому общественным мнением».[20]В связи с этим она вводит понятие «спираль молчания», суть которого состоит втом, что многие люди не высказывают своего мнения из-за боязни оказаться визоляции. Такая ситуация приводит к тому, что озвученное, высказанное мнениеможет оказаться вовсе не мнением большинства, которое считая себя меньшинством,молчит. «Говорящие», даже если в действительности их меньшинство, получивподдержку, начинают еще активнее высказывать свое мнение. «Молчащие», даже еслиих большинство, еще упорнее молчат, что способствует раскручиванию спиралимолчания. В связи с этим Ноэль-Нойман одну из важнейших характеристикобщественного мнения, заключающуюся в том, что оно может быть без боязнивысказано публично. Автор понимает всю значимость общественного мнения дляполитических процессов, поэтому считает, что субъекты политической деятельностидолжны стремиться сделать сои позиции и взгляды приемлемыми для других людей,чтобы не приводить их к изоляции. В противном случае общественное мнение в силураскручивающейся спирали молчания может повести себя непредсказуемо.
С 30-х гг. ХХ в.интенсифицируется проведение эмпирических исследований общественного мнения Дж.Гэллапом, А. Кроссли, Х. Кэнтрилом, Э. Роупером, Ж. Стетцелем. Общественноемнение отождествляется с результатами массовых опросов населения, сводясь кпростой совокупности разрозненных индивидуальных мнений. В этой связи начинаютформироваться новые концепции общественного мнения – оно признается продуктом манипуляции (Ч. Миллс, Д. Рисмен), отвергается его существование в определенных формах (П.Бурдье, П. Шампань)[21].
Отечественная традициясоциологического изучения общественного мнения берет начало в работах В.Хвостова, рассматривавшего вопрос о субъекте общественного мнения, особенностяхего функционирования в политической сфере. Позже данные проблемы развиваются втрудах В. Кузьмичева[22], Г. Плеханова[23],В. Ульянова-Ленина, в советский период – Ю. Вооглайда, М. Игитханяна, В. Коробейникова[24],А. Уледова[25]. Особое место средиработ советских социологов, посвященных феномену общественного мнения,принадлежит трудам Б. Грушина, впервые предложившего комплексный подход кизучению массовых суждений[26]. В отечественной наукесоветского периода внимание исследователей также было обращено на изучениеструктуры общественного мнения. Так, М. Горшков говорит о сущностной структурефеномена, выделяя рациональный, эмоциональный и волевой компоненты[27],В. Падерин[28], Р. Сафаров[29],С. Хитрова рассуждают о динамической структуре общественного мнения, акцентируявнимание на механизмах его формирования и каналах выражения.
В современной Россииисследователей, занимающихся изучением феномена общественного мнения, привлекаютпроблемы его функционирования в трансформирующемся обществе и взаимодействия сразличными социальными институтами. Об особенностях российского общественногомнения пишут В. Бурко, А. Вардомацкий, Б. Докторов, Ю. Левада, А. Ослон, Е.Петренко; проблемы взаимосвязи общественного мнения и власти интересуют А.Антипьева[30], Д. Гавру[31],О. Иванова[32]; вопросы о влияниисредств массовой информации на общественное мнение исследуют А. Воробьев, М.Назаров, Г. Почепцов, Л. Федотова, И. Яковлев.
Особо значимым аспектомисследования общественного мнения является изучение связи между процессом егоформирования, выражения, функционирования и существующим уровнем социальнойнапряженности в обществе, социальных настроений и самочувствия. Среди работ,посвященных анализу подобных связей, следует назвать труды В. Житенева, В.Иванова, С. Парамоновой, Ж. Тощенко, С. Харченко[33]. Применение институционального подхода к исследованию общественного мнения можнонайти в работах А. Демидова, С. Ошерова, Л. Судаса[34].Особо следует отметить труды Д. Гавры, в которых определяются институциональнаяприрода общественного мнения, выделяются его функции[35].
Такимобразом, проблема исследования, формирования и использования общественногомнения в интересах эффективного управления представляет значительный научныйинтерес и в достаточной степени разработана.
1.2.    Сущностьобщественного мнения как элемента системы местного самоуправления
 
Для того чтобы определитькакова сущность общественного мнения как элемента системы местногосамоуправления, необходимо дать определение понятиям «общественное мнение» и«местное самоуправление».
В наиболее общем видекатегория «общественное мнение» используется для обозначениясовокупности взглядов индивидов на определенную проблему. Эдуард Бернайзназывал общественное мнение «понятием, описывающим едва уловимую, подвижную инеустойчивую совокупность индивидуальных суждений». Профессор Принстонскогоуниверситета Харвуд Чайлдз, проанализировав около 40 известных определенийобщественного мнения, самым удачным считает сделанное Германом Бойлом:«Общественное мнение — это не название чего-то одного, а классификацияопределенного количества чего-то».
Джеймс Брайс в статье«Природа общественного мнения», написанной еще в 1900 г. рассуждает: «Что мыподразумеваем под общественным мнением? Сложности, которые встречаются приобсуждении этого термина, возникают по большей части от отождествлениянепосредственно самих мнений с органами, которые занимаются их сбором иобработкой, а также и из-за использования понятия «общественное мнение» дляопределения иногда мнений каждого, в смысле квинтэссенции всего сказанного илиподуманного по какому-либо вопросу, а иногда просто для определения мнениябольшинства, конкретного вида идей или разговоров, преобладающего над всемидругими».
Как отмечает один изосновоположников отечественной школы исследования общественного мнения Б.А.Грушин, общественное мнение «принадлежит к числу явлений, которые с большимтрудом поддаются всестороннему анализу и строгому определению»[36].Только в отечественной литературе можно встретить почти два десятка определений.«Стержнем одних является фиксация субъекта и объекта общественного мнения,других – его нацеленность на решение имеющихся в обществе проблем, третьих –родовой связи общественного мнения и общественного сознания, четвёртых – егокачественно-количественных признаков – распространенности, интенсивности. Наэмпирическом уровне предлагается определять общественное мнение через:отношение, оценочные суждения или практические действия социальных общностей, вкоторых выражается их ответная реакция на различные факты, события или явленияобщественной жизни»[37].
Здесь необходимоподчеркнуть, что сложность и неоднозначность трактовок понятия общественногомнения определяется еще и междисциплинарным характером интереса к нему, что, всвою очередь связано с многоаспектность данного феномена. Интерес к данномуявлению в разное время проявляли представители философии, психологии,педагогики, политологии, социологии. Степень ее разработанности по-разномуоценивается исследователями. А. И. Уледов отмечает, что общественное мнение запоследние годы являлось предметом интенсивного изучения, и многие его особенностидовольно подробно выяснены[38]. В. С. Коробейниковнапротив считает, что общественное мнение является одним из интереснейших исравнительно мало исследованных проявлений человеческого духа. Он утверждает:«… вряд ли найдется сегодня в социологии другое понятие, содержание которогобыло бы столь неясно и вызывало бы столь многочисленные споры[39]»,и подчеркивает, что данная проблема — одна из самых дискуссионных.
Активная разработкасоциологических и социально-психологических подходов к общественному мнениюначинается со второй половины 19 в. Особенно важную роль в этом сыграла работафранцузского социолога Габриэля Тарда «Общественное мнение и толпа»[40].В ней, в частности, утверждается, что общественное мнение порождается«публикой», которая возникает как социальная общность при капитализме. ИменноГ. Тард заложил основы настоящего социологического анализа «общественногомнения», порывая с нормативным подходом к новому феномену. Социальную основуподъема общественного мнения он видит в появлении и развитии «общественности»,что само по себе — результат нового способа соединения людей, характеризующийсовременные общества. Г. Тард описывает в негативном ключе традиционныедвижения «толпы», которые, по его мнению, принадлежат уже прошлому, чтобы лучшевыявить новые свойства, принадлежащие общественности.
Тард анализирует процесс,который сегодня назвали бы процессом общенациональной унификации политическогорынка, развернувшийся тогда на его глазах вместе с широким распространениемпрессы (процесс, который усилится с появлением телевидения) и, соответственно,появлением нового способа социального объединения, который лежит в основе того,что он называет «группами на расстоянии» или «общественностью». До развитияобщенациональной прессы не существовало «единого» общественного мнения, а имеломесто «множество» мнений местных, раздробленных, разнообразных, неподозревающих друг о друге.
Тард замечает, что прессавсе более и более способствует приданию значения политическим явлениям, ажурналисты становятся настоящими лидерами общественного мнения. В отличие оттолпы, общественность, уточняет Тард, существует исключительно с помощью прессыи для нее. Общественность действует посредством прессы, «она демонстрирует себяс ее помощью, навязывает себя государственным деятелям, которые становятся ееисполнителями. Именно это называют силой общественного мнения»[41].Поэтому Тард связывает мнения, порожденные прессой, с продуктами потребленияэкономического типа, так как их успех тоже зависит от моды и от известногочисла социальных характеристик (возраст, социальный статус и т.д.). Онподчеркивает временный характер этих мнений, «истинность» которых не столько«обсуждается», сколько «потребляется», и «ценность» их состоит не вправильности их самих, а в количественной силе, то есть в числе индивидов,которые в определенный момент их разделяют.
Остановимся еще нанекоторых определениях общественного мнения, встречающихся в различныхисточниках. Так, В. Н Лавриненко пишет, что «общественное мнение – этоотношение социальных общностей к проблемам общественной жизни, проявляющеесясначала в эмоциях и суждениях, а затем и в действиях»[42].Из определения, которое приведено в учебном пособии по социологии Елсуковаследует, что «общественное мнение – это специфическое проявление общественногосознания, сложное духовное образование, выражающееся в оценках (как ввербальной, так и не в вербальной форме) и характеризующее явное или скрытоеотношение к актуальным проблемам действительности, присущее отдельным группам,социальным общностям или обществу в целом»[43]. Общественное мнениевыражает позицию одобрения или осуждения по тем или иным общественнымпроблемам, регулирует поведение индивидов, социальных групп, насаждаетопределённые нормы общественных отношений.
Обобщенный подход кпониманию общественного мнения как «совпадения индивидуальных мненийопределенного числа людей» оставляет несколько в стороне важнейшее качествоэтого понятия, связанное с тем, что оно является общественным. Ведьиндивидуальное восприятие реальности может репрезентовать или не репрезентоватьконсенсус («общность мышления»), а сам он намного более полно представляет типымнений, формирующихся в результате общения между собой людей, объединенных«чувством общности». Поэтому общественное мнение — явление гораздо болееобъемное, чем простая сумма точек зрения, высказанных определеннойсовокупностью индивидов.
Каждая из дефиницийобычно акцентирует внимание на той или иной стороне или проявленииобщественного мнения и связана с определенным подходом к ее анализу, в основекоторого лежит специфика предметной области исследования общественного мнения.Исходя из этого можно выделить следующие важнейшие аспекты трактовкиобщественного мнения.
1. Психологическиеопределения, которые рассматривают общественное мнение как массовое явлениегрупповой психологии, психического состояния масс, каксоциально-психологическое коммуникативное явление (Н. Мансуров, Ю.Н. Минаев,А.П. Моисеев, Б.Д. Парыгин и др.)[44]. Рациональность такойтрактовки состоит в том, что она указывает на основу общественного мнения —общественную психологию масс, их социальные чувства, переживания, настроения.Вместе с тем, было бы неверно ограничивать возможности общественного мнениялишь способностью воспроизводить явления и факты действительности на языкеобщественной психологии.
2. Этическиеинтерпретации общественного мнения, характеризующие его как проявлениеопределенной морали и нравственности общества. Так, Д. А. Потапейкорассматривает общественное мнение как особого рода моральное надстроечноеучреждение[45], а Д. И. Чесноковподчеркивает, что общественное мнение — это более или менее организованнаяколлективная оценка поступков людей, их нравов, мыслей, чувств, обычаев,привычек, признания одних из них и осуждения других. Анализируемое под этимуглом зрения общественное мнение представляет собой наиболее значимый критерийхарактера общественного развития, соответствие или несоответствие егогуманистическому идеалу.
Этические определенияобщественного мнения показывают, что какой бы нравственной активностью необладало общественное мнение, связывать его природу исключительно с моралью какформой общественного сознания — значит, ограничивать его понимание лишьморальной оценкой, лишь сферой нравственных отношений.
3. Реляционистские (отфранцузского слова “relation” — отношение) трактовки рассматривают общественноемнение как конкретное (оценочное) отношение индивидов, социальных групп,социальных общностей (объектов) к фактам, событиям, явлениям общественнойжизни, а через них к их носителям (субъектам). «Общественное мнение, — отмечаетБ. А. Грушин, — состояние массового сознания, заключающее в себе отношение(скрытое или явное) различных людей, к событиям и фактам социальнойдействительности»[46]. На это свойствообщественного мнения указывает А. И. Уледов, определяя его «… как оценочноесуждение больших общностей людей по общезначимым вопросом социальной жизни,затрагивающим их общие интересы»[47]. В этом случаеобщественное мнение выступает как взаимодействие его объекта и субъекта, прикотором объект с помощью оценочного суждения (мнения) влияет на субъект.
Мы попытались выделитьнекоторые существенные признаки феномена общественное мнение.
Во-первых, общественноемнение включает не все точки зрения, имеющиеся у отдельных индивидов, а лишьсвязанные с вопросом или ситуацией, в отношении которой данная совокупностьвыступает как общность. При этом следует помнить, что общественное мнение — нестатический, а динамический процесс высказывания, уточнения и согласованиямнений, в ходе которого совместно вырабатывается направленность действий.
Во-вторых, общественноемнение всегда относится к конкретному вопросу, возникающему в конкретнойситуации, т.е., не существует абстрактного и внеисторического общественногомнения, общественное мнение – конкретно-историческая категория.
В-третьих, общественноемнение должно быть публично выражено, доведено до сведения общества иликакой-либо общности людей, ибо в противном случае оно остается индивидуальнойточкой зрения отдельных лиц. Другими словами, общественное мнение возникаетвнутри группы людей, общающихся друг с другом, вместе согласовывающих сутьпроблемы, ее вероятные социальные последствия и обдумывающих, какие мерынеобходимо предпринять. И хотя данный процесс, без сомнения, затрагивает личныесуждения, все же мнения индивидов о социальной проблеме по своей форме исодержанию в значительной мере зависят от коллективного (общественного)обсуждения. Механизм общественного мнения имеет коммуникативную природу.
В-четвёртых, общественноемнение дает о себе знать тогда, когда оно высказывается по проблемам,интересующих конкретное общество или конкретную общность людей.
В-пятых, общественноемнение складывается только при условии доступа общественности к информации,касающейся конкретного вопроса или группы вопросов. Необходимо при этом иметьввиду, что общественное мнение может возникать на основе информации, какотражающей реальное положение вещей, так и искажающей действительность. Рольинформации огромна и, конечно, не сводима лишь к механической передачесведений. Потенциал ее воздействия может превосходить кажущуюся реальнуюзначимость объекта. Информация может быть спонтанной — в источниках постоянновстречаются слова, слухи и т.п. Но, конечно, мы лучше осведомлены обинформации, направленной по определенным каналам. Сюда относятся различногорода тексты, письма, сообщения.
В-шестых, общественноемнение не является чем-то неизменным, тем не менее, должно обладать достаточнойинтенсивностью, определенностью и сохраняться на протяжении определённогоотрезка времени, что и дает возможность фиксировать его в качествеобщественного феномена.
Г.Ф. Гегель, изучаяфеномен общественного мнения, выделил в нём целый ряд структурных элементов:первый – условие существования общественного мнения, второй – объект(содержание) общественного мнения, третий – носитель общественного мнения,четвертый – характер суждения, выступающего в качестве общественного мнения,пятый – соотношение «всеобщего» и «особенного» мнений, сочетание ипротивоположность в общественном мнении истины и лжи[48].
Объекты общественногомнения по степени сложности разделяются на объекты-факты, объекты-события иобъекты явления (процессы). Наиболее простой объект реакции общественногомнения – конкретный факт действительности. Значительной информативностью,набором определенных сведений (фактов), которые составляют его содержание,отличается более сложный объект общественного мнения – событие. И, наконец,самым сложным объектом является процесс, для глубокого отражения которого вобщественном мнении к субъекту предъявляются определенные требования: обладаниеопределенным объемом знаний и умением теоретически мыслить (обобщать,систематизировать и т.д.). Сложность структуры, противоречивость и некотораяразмытость содержания явления или процесса могут вызвать неадекватное егоотражение общественным мнением, которое охватывает лишь отдельные элементыданного явления, а не всю его целостность.
Другой критериальныйпризнак типологии объектов общественного мнения предполагает выделение вкачестве таковых факты, события и явления общественного бытия (экономическиепроцессы, условия материальной жизни и т.д.) и общественного сознания(политические представления, системы ценностей и т.д.).
Интегративный подход квыделению субъекта общественного мнения определяет в качестве такового народноебольшинство. При этом оно должно быть не аморфным образованием, а обладатьвнутренней структурой, элементами которой вступают – классы, социальные слои,нации, другие социальные общности и отдельные личности. В рамках этих общностейформируется общенародное мнение, и они же являются его выразителями. Социальнуюобщность объединяет общность интересов, она охватывает все возможные состоянияи формы жизни людей. Общности бывают разного типа: социально-профессиональные,социально-демографические, территориальные, этнонациональные, государственные ит.д. Включённость той или иной социальной группы в структуру субъектаобщественного мнения обусловлены значимостью обсуждаемой проблемы, её важностидля данной группы. Специфика восприятия происходящего, разница в интересах исоциальном опыте отдельных выразителей общественного мнения обуславливаютразнообразие реально функционирующих мнений, столкновение интересов, их борьбуи изменение в сторону согласования или поляризации разных точек зрения.
Сложность взаимоотношениймежду индивидом и общественным мнением дает право на существование наряду с егоинтегративной и элитарной концепции. Элитарная концепция общественного мнения –мнение компетентных людей, готовых взять на себя ответственность, – основана наполитическом участии. От индивида зависит, захочет ли он участвовать илипредпочтет устраниться от участия в общественном мнении. Индивиду необязательно участвовать в обосновании, проверке мнений, даже если его к томуобяжут как гражданина, он всегда может остаться в сфере частной жизни.Интегративная концепция предусматривает вовлечение всех в процесс общественногомнения. «Социальная природа человека, побуждающая его дорожить своим именем ибояться изоляции, подчиняет всех людей давлению конформизма, называемомуобщественным мнением. Каждому, кто не учитывает его, угрожают санкции».Элитарная концепция общественного мнения акцентирует внимание на ролиинтеллигенции, аристократии, словом – элиты, — в общественной жизни. Именнотакой трактовки общественного мнения придерживается Ю. Хабермас, когда выделяетв качестве субъекта последнего публику, отделяя ее от большинства народа.Публика, говорит Ю. Хабермас, — «это не народ не масса, не большинствонаселения, не «все»; она состоит из тех, кто может резонерствовать насобраниях, в кафе и пивных, в салонах и на страницах газет; она состоит изобразованных слоев населения, владеющих собственностью. Они считают себяносителями истины, которая должна быть признана всеми».
Общественное мнение врамках элитарной концепции выступает инструментом легитимности собственныхморальных принципов публики, отличных от общечеловеческих моральных принципов.Элитарное мнение можно представить вкраплением во всеобщее общественное мнение.Элитарное мнение, персонифицируясь своими лидерами, которые публично заявляют освоей позиции (в средствах массовой информации, в личных беседах), образует авангардвсеобщего общественного мнения. Оно всегда пробивает себе дорогу; не всегдаопубликованное мнение становится общественным, но без лидерства этой формыэлитарного мнения новое общественное мнение не сможет реализоваться. Если несуществует никакой внешней угрозы, потребность в сплоченности, вызваннойобщественным мнением, несколько ослабевает. В то же время ее легче сохранять,если членов объединения связывает общность расы, истории, религии, культуры иесли, как в примитивных обществах, жизненные обстоятельства и представления оценностях жизни остаются стабильными или изменяются очень медленно. В такихусловиях индивид вряд ли заметит давление в сторону конформизма. Однако онбыстро его ощутит, если возникает угроза разрыва связей, особенно в военное илиреволюционное время и вообще в периоды коренных переломов или смены ценностей,подвергающей сплоченность опасности, которой индивиду следует научитьсяизбегать и которую надо учитывать в своем поведении.
Коль скоро общественноемнение конкретно-исторично, закономерен вопрос о моменте, а точнее – условиях,его возникновения. К числу важнейших таких условий обычно относят социальныеинтересы людей. Общественное мнение формируется там и тогда, где и когда наобсуждение народа ставится проблема, имеющая важное практическое значение,затрагивающее существенные интересы людей (экономические, политические,духовные). Таково первое условие формирование общественного мнения.Общественное мнение чаще всего касается вопросов, связанных с политикой,экономикой, правом, моралью или искусством, где больше всего спорного изатрагивающего интересы людей. Предметом рассмотрения общественности чаще всеговыступают те формы общественного сознания, те вопросы, которые предполагаютразличия в оценках, характеристиках. Наличие момента дискуссионности в оценкахвыступает, таким образом, вторым условием.
Третье условиеформирования общественного мнения – уровень компетентности. Некоторые членыобщества в силу разных причин компетентны в одних вопросах социальнойдействительности, некоторые в других. Можно сказать, что члены общества, взятыев сумме, не обладают соответствующим объемом и уровнем знаний о предмете, атакже соответствующими, специфически научными, средствами его анализа,необходимом для компетентного спора.
Возникает вопрос и обисторических границах возникновения (а возможно и существования) феноменаобщественное мнение. Здесь также отсутствует единство взглядов и мнений намомент исторического развития человечества, начиная с которого есть основанияговорить об общественном мнении как социальном феномене. Высказываются самыеразнообразные точки зрения, начиная от нахождения зародышей общественногомнения в доисторическую эпоху. Например, Л.Н. Короткова придерживается«расширительного» подхода, утверждая, что «историческую реконструкциюпервоначального типа общественного мнения следует соотнести с первымиобъединениями коллективов людей, которые в истории называются праобщинами.Ведущей характеристикой этого периода является установление социального (надбиологическим, животным эгоизмом) приоритета в человеке, в общественныхотношениях. Чтобы выжить и продолжить род, нужны были организованность,дисциплина, справедливое распределение общинного труда. Все, что этому мешало,подавлялось силой такого регулятора социальной жизни, как общественное мнение.Конечно, это было еще «стадное» мнение и проявлялось оно в сфере материальныхпотребностей с дальнейшим разделением труда, с осознанием своих интересов,поступков. Общественное мнение выступает как способ самоуправления общин»[49].
Сам термин «общественноемнение» (public opinion) появился в Англии в XVI веке, а с XVII века становитсяобщепринятым. Более того, во Франции слова opinio и даже commune opinionвстречались с XII — XIII вв. Это свидетельствует о существовании имплицитногопонимания важности общественного мнения. Свидетельствует ли это о том, что ипоявление самого феномена общественного мнения может быть отнесено к этомупериоду? Отсутствие четкой общепринятой формулировки понятия еще не означает ниотсутствия явления, ни отсутствия его осмысления культурой. «Явление,обозначаемое здесь понятием «общественное мнение», встречалось и встречается увсех народов во все времена. Общественное мнение базируется на бессознательномстремлении людей, живущих в некотором сообществе, прийти к общему суждению, ксогласию, которое необходимо, чтобы действовать и принимать решениясоответственно обстоятельствам».
Появление во Франциипонятия «общественное мнение» можно отнести в середине XVIII в. С тех пор, какотмечает П.Шампань, смысл этого понятия претерпел существенные изменения. Впервой половине того века «общественное мнение» трактовалось не столько какмнение общественности (в современном значении данного термина), сколько какобнародованная, ставшая всеобщим достоянием точка зрения элиты, вхожей вакадемические круги и литературные салоны. Эта точка зрения противостоялавыражению частных интересов «политической кучки», которым, в глазах«просвещенной» буржуазии, служила тогдашняя власть. В течение почти всего XIXв. единственным источником «общественного мнения» считались голоса избранныхнародом парламентариев.
В конце XIX в., какотмечает П.Шампань, рост массовых движений, умножение числа уличныхдемонстраций, распространение прессы в общенациональном масштабе обусловилипоявление другого «общественного мнения». Оно вступает в конкуренцию спредыдущим и сосуществует с ним до середины XX столетия, а затем окончательновытесняет его. Новое мнение также называют общественным, но уже в ином смысле:это мнение самой общественности. Непосредственное и спонтанное, оно отличаетсяпо своим качествам от мнения политической элиты, являющегося продуктомспецифической политической деятельности. При помощи краткого историческогоэкскурса П.Шампань в своей книге знаменитой книге показывает, что то, что наделе существует под именем общественного мнения — это всего-навсего более илименее разнородная совокупность действующих субъектов (агентов), которые вборьбе друг с другом стремятся навязать свое определение «общественного мнения»[50].
В начале 1970-х гг. П.Бурдье утверждал, что «общественное мнение не существует»[51].Один из главных выводов П. Шампаня также гласит: то, что в действительностисуществует — это не общественное мнение, не даже «мнение, измеренное в опросахобщественного мнения». То, что в действительности существует — это фактическиновое социальное пространство, где господствует совокупность действующих лиц — продавцы опросов, политологи, консультанты по вопросам политическойкоммуникации и политического маркетинга, журналисты и т.п.
Учитывая подходы П.Бурдье и П. Шампаня, следует уточнить понятие субъекта общественного мнения.Субъектом общественного мнения выступает не только структурированноебольшинство населения, но и социальные акторы (политологи, специалисты поопросам, журналисты и др.), когда общественное мнение становится продуктомколлективных действий по производству коллективных представлений о егосуществовании.
Не существует «истинногообщественного мнения». Есть только вера в правильный способ его понимания и измерения.Возможна только одна-единственная дефиниция «общественного мнения»: этосоциальный феномен, исторически изменчивый и относящийся к конкретномусоциальному полю, на котором действуют определенные акторы. Они заинтересованыв воздействии на то, что получает социальное обозначение «общественное мнение».
Уже упоминавшийсяД.Брайан, исследуя природу общественного мнения, отмечает: «Простейшая формапроявления общественного мнения — это спонтанно возникшее в уме ощущение,которое выражено в форме высказывания среднего человека как реакция на что-тоувиденное или услышанное. Гомер повествует об этом со свойственной ему живойпрямотой в строке, которая часто встречается в «Илиаде», когда необходимопередать эффект, производимый речью или событием: «И так говорил всякий, покасмотрел на своего соседа». Эта фраза описывает то, что можно назватьрудиментарной ступенью мнения. Это превалирующее впечатление момента. Это то,что высказывает всякий (не каждый), это естественная и общая по характеру мысльили желание, которые могут быть вызваны каким-либо событием. Но прежде, чеммнение начинает оказывать влияние на правительство, оно должно пройти черезнесколько других стадий. Эти стадии могут быть различными в разные эпохи и вразных странах».
Под общественным мнениеммы понимаем отношение индивидов, социальных групп, социальных общностей кконкретным фактам, процессам, явлениям общественной жизни, посредством которогоони на нее влияют, подчиняют и управляют. Общественное мнение — открытая,публичная артикуляция (передача) отношения объекта к субъекту, а не простосумма тех частных мнений, которыми люди обмениваются в узком кругу семьи илидрузей. Общественное мнение — это обязательно ценностно окрашенное, имеющееморальную окраску, мнение и порождаемый этой моральной оценкой способповедения. Если речь идет об устоявшемся, закрепившемся согласии, напримердогме или обычае, свою оценку и способ поведения следует демонстрироватьприлюдно, если не хочешь оказаться в изоляции.
Однако с конца XVIIIстолетия утвердились представления об общественном мнении как о рациональности,что означает приобретение знаний разумом и формирование логических, рассудочныхсуждений на основе этого знания. Овладение знаниями и формирование сужденийневозможны без использования методов логических преобразований и дедукции.Рациональность пользуется однозначно определенными понятиями, которые включеныв более широкую систему понятий. Таким образом, рациональность охватываетразличные сферы объектов, из которых могут быть выведены логическиеумозаключения. Следовательно, то, на чем сосредоточены эти сферы, определяетсялогикой, причинностью и согласованностью. Результаты рассудочного мышленияубедительны, доказуемы и постижимы.
Рациональная концепция необъясняет давления, которое общественное мнение может оказывать направительство и граждан. Рациональность может просветить, вдохновить,заинтересовать, но этого недостаточно, чтобы оказывать влияние. Властьобщественного мнения легко объяснима, если его рассматривать как социальныйконтроль. Рациональная концепция общественного мнения опирается напредставление о хорошо информированном гражданине, способном тонкоаргументировать и четко формулировать свои суждения. Она делает акцент наполитической жизни и политических противоречиях. Большинство авторов,разделяющих ее положения, признают, что только малая группа информированных изаинтересованных граждан действительно участвует в таких дискуссиях и формируетсуждения. Однако концепция общественного мнения как социального контролязатрагивает всех членов общества. Поскольку участие в процессе, угрожающемизоляцией и вызывающем страх перед изоляцией, не является делом добровольным,то социальный контроль оказывает давление и на индивида, опасающегося изоляции,и на правительство – оно также может оказаться в изоляции и быть свергнутым безподдержки общественного мнения.
Социальный контрольосуществляется в человеческих обществах разными способами: в виде права каквполне очевидной институциализированной формы, религии, воспитания. Но в формеобщественного мнения процесс социального контроля не институциализирован, приэтом обладает воздействием, или санкциями. Специалист по социальному контролюР.Т. Ла Пьером в одной из своих работ в середине XX века разделил санкции,накладываемые общественным мнением, на три категории: физические санкции,экономические санкции и, самое главное, психологические санкции, начиная слишения человека ответа на его приветствие и заканчивая полным его бойкотом.
При сравнении двухконцепций общественного мнения следует подчеркнуть, что они основаны насовершенно различных предположениях относительно функции общественного мнения.Общественное мнение как рациональный процесс, фокусируясь на проблемахдемократического участия и обмена различными точками зрения по общественнозначимым вопросам, требует в то же время внимания к этим идеям со стороныправительства и считает, что власть капитала и государства, средства массовойинформации и современные технологии могут манипулировать процессамиформирования общественного мнения. Теория общественного мнения как социальногоконтроля концентрирует внимание на поддержании необходимо достаточного уровнясогласия внутри общества относительно ценностей и целей сообщества. Согласноэтой концепции, сила общественного мнения настолько велика, что ниправительство, ни отдельные члены общества не могут его игнорировать. Источникэтой силы – угроза изоляции, которой общество подвергает отклоняющегосяиндивида или непослушное правительство, а также страх перед изоляцией, которыйобусловлен социальной природой человека.
Таким образом, в обществесложился и стабильно функционирует особый механизм реагирования на социальнозначимые проблемы через высказывание по ним суждений заинтересованными слояминаселения. Такая реакция населения носит не случайный спорадический характер, аявляется постоянно действующим фактором общественной жизни. Функционированиеобщественного мнения как социального явления, означает, что оно действует вкачестве «социальной власти», т. е. «власти, наделенной волей и способностьюподчинить себе поведение субъектов социального взаимодействия».
В данном контекстеобщественное мнение в структуре общественных отношений выступает в ролиспецифического социального института, обладающего своими функциями, ипредставляет собой определенный набор целесообразно ориентированных стандартовповедения людей в определенных ситуациях. Социальные институты обеспечиваютустойчивость социальных связей и отношений в обществе. В зависимости от видов(политические, экономические, культуры и т.д.) институтов определяются и ихфункции. Функция (в переводе с латинского — исполнение, совершение) в рамкахсоциологии понимается как: 1) роль, которую выполняет тот или иной элементсоциальной системы в ее организации как целого; 2) зависимость между различнымисоциальными процессами, выражаемая в функциональных взаимосвязях переменных; 3)социальное действие, ставшее стандартизированным, регулируемое определенныминормами и социальными институтами.
Функции общественногомнения весьма разнообразны. Кроме отмеченной выше функции социального контроля,одной из важнейших является информационно-оценочная функция, дающая сведения(моральную оценку) об отношении индивидов, социальных групп, социальныхобщностей к наиболее важным фактам, событиям и явлениям, к деятельностиофициальных учреждений и должностных лиц.
Как правило, позитивнаяили негативная оценка также аккумулирует конструктивную функцию артикуляцииразличных общественных интересов и интеграции на их основе индивидов,социальных групп и социальных общностей.
Общественное мнениевыполняет образовательную и воспитательную функции. Образовательная функциясинтезирует теоретическое и обыденное сознание. Хотя в этом синтезе могутпреобладать элементы обыденного, результаты реализации образовательной функциибывают весьма значительными. Они проявляются в сообщении новой информации иформировании на этой основе новых знаний о явлениях и процессах социальнойдействительности, в расширении познавательных и оценочных возможностейличности, усвоении человеком нравственно-правовых норм, ценностей и образцовповедения, и воспитании у него чувства высокой ответственности за свои дела.
Смысл консультативнойфункции вытекает уже из самого его названия и заключается в том, что в случаенеобходимости общественное мнение может дать консультацию, совет, предложениекакому-либо социальному институту. В них может содержаться тот или иной способразрешения назревших социально-политических, экономических, нравственных идругих проблем.
Оперативная функцияобщественного мнения направлена на обслуживание интересов различных социальныхгрупп и социальных общностей (партий, ассоциаций), осуществление их политики.
Наконец, всерассмотренные функции общественного мнения прямо или косвенно служатосуществлению ими мобилизационной функции. Она проявляется в побуждении людей копределенным социальным действиям (или сознательному бездействию).
Общественное мнение,являясь сложным социальным явлением, может быть отнесено к системным объектам,поскольку в основном отвечает большинству признаков и критериев, принятых всистемном анализе: целостность, наличие различных типов внутренних связей,иерархичность структуры, наличие цели и целесообразный характер существования,самоорганизация, функционирование и развитие. Оно не появляется неожиданно итак же вдруг исчезает, а имеет свой цикл развития, в ходе которого можноувидеть последовательную смену присущих ему стадий: от зарождения доисчезновения. Иными словами, общественное мнение обладает динамическойструктурой. Внутри этой структуры выделяют несколько стадий:
— зарождения; эта стадияхарактеризуется проявлением широкого интереса множества людей к проблеме иактивный поиск информации. У человека появляется потребность выразить своемнение (оценку), обменяться им с другими людьми и, таким образом, ужескладывается групповое мнение; — формирования; на этой стадии в ходе обменамнениями, словами между группами с различными оценками формируются уже большиегруппы (массы) людей. Идет активная работа по поиску и сплочениюединомышленников, выявляются доминирующие противоположные мнения, вокругкоторых и концентрируются основные силы;
— функционирования;сформировавшееся на предыдущей стадии доминирующее мнение узаконивается испособно выступать партнером или оппонентом управляющих органов и организаций,создавших какую-либо проблему. В фокусе внимания находится эта проблема, причемпозиции большинства в отношении к ней четко очерчены;
— спад; эта стадияхарактеризуется снижением массового интереса к проблеме, она становится длябольшинства людей не актуальной по различным причинам: либо проблем решена,либо решение проблемы на данный момент невозможно, либо появилось что-либо,перекрывающее данную проблему. Происходит сужение социального состава, теряетсяострота противостояния. При этом проблема всё еще вызывает интерес;
— отмирание; наконец,мнение теряет качество общественного (массового), превращается в разрозненныесуждения отдельных людей и групп. Социальная оценка сходит на нет.
Следует отметить, чтограницы между выделенными этапами весьма подвижны и не имеют четких очертаний,размыты. Как правило, одновременно сосуществует несколько общественных мненийпо различным объектам, «жизненный цикл» которых находится на разных этапах.
Общественное мнение имеетсвои каналы выражения, каковыми являются поведение населения во время выборов(всех уровней); участие в законодательной деятельности через референдумы,плебисциты, собрания и т.п.; посредством средств массовой информации икоммуникации (включая и слухи); массовые поведенческие проявления общественногомнения (митинги, протесты, демонстрации, забастовки и т.д.); создание ифункционирование лоббистских структур и групп давления. Совершенноспецифическим каналом выражения общественного мнения, специально организованнымявляется социологический канал, т.е. использование социологических методов для«снятия», выражения общественного мнения.
Распределение по каналамзависит от социально-политической ситуации и определяется закономерностьюсамокомпенсации, когда в случае перекрытия какого-либо из множества каналоввыражения общественного мнения, происходит перераспределение потоков пооставшимся каналам. Даже при наличии жесткого репрессивного режима, сделавшеговсе для подавления негативного (для режима) общественного мнения, онопродолжает функционировать по таким каналам как межличностное общение,взаимодействие малых групп, обучение и воспитание и т.д.
Таким образом,общественное мнение, относимое к классу сложных социальных объектов,одновременно выступает социальным институтом и реализует функцию социальногоконтроля.
Далее возникаетнеобходимость остановиться на рассмотрении понятий местного самоуправленияи его системы, а также субъекта и объекта местного самоуправления.
Как и многие термины вобщественных науках, местное самоуправление не имеет законченного и единогоопределения. В разных странах, в разное время и различными авторамисамоуправление толковалось по-разному. К примеру, Н.Н. Литягин считает, что«местное самоуправление – это территориальная самоорганизация граждан длярешения вопросов местного значения, осуществляется она на основесамостоятельности и независимости органов местного самоуправления, гласности иучета общественного мнения, законности, сочетания местных и государственныхинтересов»[52]. И.В. Выдрин и А.Н. Кокотовместное самоуправление трактуют как «процесс управления низовымитерриториальными сообществами жителей, основанный на следующих принципах:разумное сочетание представительских институтов непосредственной демократии,представление всем субъектам территориальных сообществ широких возможностейзаявления, отстаивания и проведения в жизнь собственных интересов, политико-правоваяпривязанность органов местного самоуправления к коренным запросам жителей[53]».
Существует и определение,принятое Советом Европы. Оно зафиксировано в европейской Хартии местногосамоуправления, принятой 15 октября 1985 г. в Страсбурге и ратифицированной вРоссийской Федерации 11 апреля 1998 г. В соответствии с п.1 Хартии ст.3 подместным самоуправлением понимается «право и реальная способность органовместного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дели управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и винтересах местного населения[54]».
Федеральный закон №131 – ФЗ от 6 октября 2003 г. «Обобщих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»устанавливает в п.2 ст.1 следующее определение: «Местное самоуправление вРоссийской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающаяв пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральнымизаконами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законамисубъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственностьрешение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправлениявопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом историческихи иных местных традиций»[55]. Данное определениебазируется на нормах Конституции РФ.
Необходимо отметить, что наряду с термином «местный»в отечественном законодательстве применяется термин «муниципальный». Ониспользуется для характеристики как городского, так и сельского самоуправленияс 1991 года. Федеральный закон №131- ФЗ устанавливает на этот счет в ст.2, п.2следующую норму: «слова «местный» и «муниципальный» иобразованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении вотношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальнойсобственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществлениянаселением местного самоуправления». Таким образом, исходя из этойформулировки, необходимо понимать, что термины «муниципальный» и «местный» неследует применять в правовых актах для характеристики объектов и отношений, несвязанных с осуществлением местного самоуправления.
При анализе местного самоуправления исследователи вчисле наиболее важных его категорий выделяют такие как: «содержание»,«пространственные рамки», «субъектный состав». В учебнике «Муниципальное правов России» (И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов) даны их трактовки. Так, «содержание»местного самоуправления составляют вопросы непосредственного обеспеченияжизнедеятельности муниципальных образований, отнесенные к таковым уставамимуниципальных образований в соответствии с федеральным законодательством изаконодательством субъектов федерации. Таким образом, вопросы местного значения– это совокупность дел, во-первых, нацеленных на обеспечение нормальной жизнедеятельностинизовых территориальных коллективов, и, во-вторых, решаемых самостоятельноэтими коллективами или предрасположенных к такому решению.
«Пространственные рамки» управленческой деятельностинизовых коллективов жителей по решению вопросов местного значения законодательзадает с помощью категории «муниципальное образование». «Муниципальноеобразование» — городское или сельское поселение, муниципальный район, городскойокруг либо внутригородская территория города федерального значения»[56].
«Субъектный состав» местного самоуправленияраскрывается законодателем с помощью двухуровневой модели. К первому уровню онотносит население соответствующих муниципальных образований. Следовательно,основой управленческой деятельности являются воля и интересы низовых сообществ,то, что объединяет жителей в единый территориальный коллектив. Второй уровеньсоставляют отдельные жители, иные непосредственно изъявляющие свою волюсубъекты по отношению к общемуниципальным интересам. В то же время по отношениюк собственным интересам они должны рассматриваться как первичные субъектысамоуправления[57].
Законодательное определение местного самоуправленияв целом воспроизводит то теоретическое определение, которое было приведеновыше. Оно его юридизирует, в частности, вводя указание на конституционноепризнание и гарантирование местного самоуправления, на то, что населениеосуществляет самоуправленческую активность под свою ответственность.
Теперь необходимо перейти к определению понятия«система местного самоуправления». Она, в общепринятом понимании, определяетсякак совокупность местных сообществ жителей муниципальных образований, ихвнутренних субъектов и институтов, взаимодействующих между собой и с внешнейсредой в процессе отправления самоуправленческих функций[58].Следуя логике данного анализа, важного рассмотреть, каково соотношение междуотдельными субъектами самоуправления.
И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов считают, что наиболееобщую субъектную основу местного самоуправления составляют низовыетерриториальные сообщества жителей (территориальные коллективы), соединяющие  всебе в сущностном (потребности, интересы), содержательном(функционально-целевая активность), формальном (правовые и иные нормы,структуры управления, общения и т.п.) аспектах деятельность индивидов, групп,коллективов, предприятий, учреждений, организаций, социально-экономическуюинфраструктуру, другие составляющие.
Внешне формальным выражением территориальныхсообществ жителей выступают муниципальные образования какполитико-территориальные единицы.
Местное сообщество – это единение людей по местужительства с многочисленными формальными, безличными и неформальными,личностно-окрашенными связями между ними. Важно знать, что местные сообщества врамках муниципальных образований осуществляют самоуправленческую активностьпосредством ряда субъектов и институтов[59].
Во-первых, права и интересы местных сообществосуществляют органы и должностные лица местного самоуправления. Все они, сточки зрения функциональной специализации, делятся на две ветви. Первая –выборные представительные органы самоуправления, составляющие их депутаты идолжностные лица (председатель Думы, его заместители и др.); вторая –исполнительно-распорядительные органы, их структурные подразделения,должностные лица местной администрации (руководители муниципальных органов). Вто же время в тех муниципальных образованиях, где предусмотрены должности главмуниципальных образований, эти должностные лица в своей деятельности, какправило соединяют и представительные, и исполнительные функции.
Во-вторых, местные сообщества изъявляют свою волючерез корпус муниципальных избирателей, лиц, имеющих право участвовать вместных референдумах, сходах, собраниях жителей.
В-третьих, в систему самоуправления граждан входят иорганы территориального общественного самоуправления (домовые, уличные,квартальные комитеты, советы микрорайонов, народные дружины и пр.).
В-четвертых, для местных сообществ важнымивнутренними субъектами являются общественные, религиозные объединения,национально-культурные автономии, иные виды местных негосударственныхнекоммерческих объединений.
В-пятых, составляющими местные сообщества субъектамивыступают муниципальные предприятия, учреждения, организации, коммерческиенегосударственные и немуниципальные объединения.
В-шестых, формами самоуправленческой активностижителей являются обращения, заявления, жалобы, народные правотворческиеинициативы, забастовки, митинги, демонстрации, шествия, пикеты, опросынаселения, общественные работы и многие другие институты группового соединстваи индивидуального волеизъявления.
Анализ литературы по проблеме местногосамоуправления позволяет выделить его субъект и объект. В качестве объектаместного самоуправления выступает часть общественных дел, вопросы местного значения,которые имеют локально-территориальный характер и возникают на муниципальнымуровне в процессе осуществления своей деятельности населением городских,сельских поселений и других муниципальных образований. Вопросы местногозначения носят, как отмечается в литературе, комплексный характер, так какпредставляют собой совокупность производственных отношений, возникающий приреализации территориальных экономических интересов граждан отдельногосообщества во всех сферах местной жизни: экономической, финансово-бюджетной,социально-культурной и т.п.
Субъектом местного самоуправления являетсянаселение, проживающее на территории соответствующего муниципальногообразования и реализующее свое право осуществления местного самоуправления. Вкачестве инструмента взаимодействия с местной властью субъект местногосамоуправления использует общественное мнение. Оно в системе местногосамоуправления выполняет различные функции, которые были описаны выше.Благодаря проявлению этих функций общественного мнения его роль в социальномуправлении велика.
Как любое явление окружающей нас действительностиобщественное мнение по тем или иным вопросам муниципалитета проходит различныестадии – оно рождается, достигает определенной зрелости и умирает или реализуетсебя в конкретных проявлениях жизни.
В последнее времявнимание органов местного самоуправления к общественному мнению значительноусилилось. И это вполне объяснимо. Стремление действовать в соответствии собщественными интересами и нравственными нормами вызывает у исполнительной ипредставительной власти потребность в четких ориентирах. Их и призвано датьобщественное мнение, характеризующее настроение людей, их отношение к постоянноменяющейся политической, экономической, социальной ситуации, к тем или инымзаконопроектам и законам.
Действительно,общественное мнение сегодня играет особую роль в социальном управлении. И мэрыгородов, главы районных администраций стремятся использовать его силу изначение в своей деятельности. В опоре на общественное мнение многие из нихвидят путь к эффективному муниципальному управлению. Объяснение этому, на мойвзгляд, в том, что общественное мнение в условиях местного самоуправления,во-первых, выполняет важные социальные, политические функции во всех сферахобщественной жизни; во-вторых, своеобразным способом отражает и выражаетсоциальные требования и интересы различных слоев населения; в-третьих,выступает показателем степени развития общественного и массового сознания,настроений и отношения населения к различным факторам и событиям; в-четвертых,является одним из важнейших каналов получения обобщенной и конкретнойсоциальной информации; в-пятых, выступает своеобразным источником и носителемжитейского опыта народа, в нем проявляется коллективный ум представителейнаселения; в-шестых, отражает отношение широких слоев населения к политике иорганам местной власти, муниципальным, государственным и общественным задачам;в-седьмых, выступает самостоятельным инструментом регулирования образа жизни,его нормативно-мотивационных особенностей и направлений[60].
Таким образом, общественное мнение можнорассматривать как элемент управления – обратную связь, придающую местномусамоуправлению системные признаки: устойчивость, автономность,целеориентированность, высокую интегративную способность.

ГЛАВА 2. МЕСТО И РОЛЬ ОБЩЕСТВЕННОГО МНЕНИЯ В СИСТЕМЕМЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
 
2.1. Модель системы местного самоуправления и оценкаее
             эффективности
В Европейской Хартии местного самоуправления и вКонституции РФ провозглашается, что местное самоуправление составляет одну изоснов демократического строя, а право граждан участвовать в управлениигосударственными делами относится к общим демократическим принципам инепосредственно может быть реализовано именно на местном уровне.
Развитое местное самоуправление – одна из наиболеенадежных гарантий целостности государства, поскольку муниципальная властьзаинтересована в верховенстве федеральных законов, в силе федеральной власти,способной обеспечивать гражданам минимальные государственные социальныестандарты и ограничивать вмешательство региональных властей в решение вопросовместного значения.
Мировая практика показывает, что местноесамоуправление позволяет весьма эффективно решать основной круг вопросовжизнедеятельности граждан, а также развивать и укреплять межмуниципальные связии таким образом стабилизировать общественную жизнь, сглаживать остротувозникающих в стране социально-экономических и политических кризисов. СогласноКонституции Российской Федерации, «народ осуществляет свою властьнепосредственно, а также через органы государственной власти и органы местногосамоуправления» (ст.12)[61]. Иными словами, властьнарода реализуется непосредственно через референдумы и всенародные выборы, атакже посредством двух уровней власти – государственной и местногосамоуправления.
Демократическое устройство современного российскогообщества подтверждается положением Основного Закона о том, что институтместного самоуправления – наряду с институтом государственной власти,федеративным устройством государства, республиканской формой правления –относится к основам конституционного строя Российской Федерации (ст.16).
В ст. 12 Конституции РФ сказано: «Местноесамоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно»[62].Это означает, что местное самоуправление обладает собственной (исключительной)компетенцией, т.е. гарантируется его непосредственное участие в осуществлениинародовластия. Предполагается особый механизм взаимодействия органов местногосамоуправления с органами государственной власти, исключающий административнуюзависимость органов местного самоуправления от органов государственной власти.Взаимодействие между ними осуществляется посредством контроля за исполнениеморганами местного самоуправления законов, принимаемых органами государственнойвласти.
Федеральный закон №131-ФЗ «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации», вступивший в силу6 октября 2003 г., определил общие принципы организации, а также место и рольместного самоуправления во властной системе российского государства. В этомзаконе утверждены правовые, экономические, финансовые основы и государственныегарантии местного самоуправления.
Согласно федеральному закону и КонституцииРоссийской Федерации, все органы местного самоуправления наделены одинаковымиполномочиями и, следовательно, равноправны, что исключает административное соподчинениеорганов местного самоуправления, существовавшее в нашей стране достаточнодолго. Далее, закон предполагает строгое разграничение предметов веденияорганов государственной власти и органов местного самоуправления. Нужноотметить, что в настоящее время выполнение данного положения Закона сопряжено сразличными трудностями, в том числе политического характера.
Федеральный закон определил финансово-экономическиеоснования деятельности органов местного самоуправления. В соответствии с главой8 органы местного самоуправления обладают обширными правами, в том числе правомна муниципальную собственность, правом учреждать муниципальные предприятия иуправлять ими.
Кроме того, органам местного самоуправленияпредоставлены полномочия по формированию собственного бюджета, которыйобеспечивается как за счет закрепленных и регулирующих налоговых доходов, так иза счет доходов от хозяйственной деятельности муниципальных предприятий,дотаций и субвенций из государственных бюджетов разных уровней. Одним из важнейшихинструментов бюджетного планирования названы минимальные государственныесоциальные стандарты.
Все изложенные выше положения нашли подтверждение вФедеральном законе РФ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ». Внем определены:
— основные принципы организации местных финансов;
— источники формирования и сферы использованияфинансовых ресурсов местного самоуправления;
— основы бюджетного процесса в муниципальныхобразованиях;
— взаимоотношения органов местного самоуправления ифинансовых институтов;
— гарантии финансовых прав органов местногосамоуправления.
Финансово-экономические основы местногосамоуправления регулируются не только названными выше федеральными законами, нои множеством других нормативно-правовых актов. Например, Законом РФ «Об основахналоговой системы в Российской Федерации», а также Налоговым кодексом, вкотором определена система местных налогов и сборов. Однако необходимоотметить, что в природоресурсных кодексах (Водный и Лесной кодексы) непредусмотрено поступление в местный бюджет платы за пользование природнымиресурсами, хотя право муниципальных образований на получение этих платежейустановлено федеральным законом об общих принципах организации местногосамоуправления.
Несмотря на то, что местное самоуправление признаноКонституцией РФ независимым от органов государственной власти, существует рядполномочий по регулированию отдельных вопросов деятельности местногосамоуправления, которые относятся к ведению государства. В соответствии со ст.6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ относятся:
·         правовоерегулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектахРоссийской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральнымзаконом;
·         правовоерегулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местногосамоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;
·         правовоерегулирование прав, обязанностей и ответственности органов местногосамоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведениясубъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместноговедения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
·         правовоерегулирование прав, обязанностей и ответственности органов местногосамоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществленииотдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправлениянаделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленномнастоящим Федеральным законом.
К полномочиям федеральных органов государственнойвласти в области местного самоуправления относятся:
·         определениеобщих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации,устанавливаемых настоящим Федеральным законом;
·         правовоерегулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочийРоссийской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации исубъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральныхорганов государственной власти и их должностных лиц, органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц  в области местногосамоуправления;
·         правовоерегулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местногосамоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросовместного значения;
·         правовоерегулирование прав, обязанностей и ответственности органов местногосамоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществленииотдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправлениянаделены федеральными законами в порядке, установленном настоящим Федеральнымзаконом (ст. 5)[63].
Практическая деятельность органов местногосамоуправления выявила серьезные политические, организационные, экономические,и социально-культурные проблемы.
Политические проблемы:отсутствие в обществе понимания роли и места различных форм власти и уровнейуправления, более или менее консолидированного мнения об общих принципахгосударственного устройства, о принципах разделения властных полномочий междууровнями власти и управления и взаимодействия между последними.
Территориальные и организационные проблемы:существование муниципальных образований в границахадминистративно-территориальной системы, созданной ранее для обеспечениявертикального и строго централизованного государственного управления.
Экономические проблемы:несоответствие финансовых и материальных ресурсов местного самоуправленияисполняемым им функциям, особенно в части содержания объектовсоциально-культурного назначения; незавершенность формирования муниципальнойсобственности, в том числе муниципальных земель.
Финансовые проблемы:существенная степень централизации финансовых ресурсов; отсутствие средств дляосуществления собственных полномочий, так и для исполнения отдельных государственныхполномочий и решений, принятых органами государственной власти.
Социально-культурные проблемы: утратамассовым сознанием понимания поселения как места организации общественной жизнисообщества; подмена традиций самоорганизации жителей, культуры общественногоуправления привычкой к администрированию.
Изучение социального управления в местных органах власти,в частности администрации города Перми показывает, что в основе построенияадминистративной пирамиды в этом органе местного самоуправления находитсяпринцип демократического централизма. В результате власть концентрируетсянаверху пирамиды, а проблемы накапливаются в ее основании. Очевидно, чем меньшеполномочий у тех, кто стоит ближе всего к проблеме, тем  больше эта проблемаостается нерешенной. Вместо того, чтобы направлять проблемы снизу вверх,зачастую вводить их в масштаб муниципального строительства, надо передать полномочиявниз тем, кто хорошо знает обстановку на местах и способен самостоятельнопринимать решения.  Модель системы местного самоуправления по сей день являетсяцелеориентированной моделью, в которой органы власти на этапе формирования своейдеятельности ориентируются на некие программные цели или указания органовгосударственной власти и вырабатывают решения на основе оценки имеющихся сил исредств для их осуществления без учета отношения общественности к осуществлениютого или иного проекта, ошибочно полагая, что власть лучше знает в чемнуждается народ и каковы его подлинные интересы (см. рис. 1).
/>

Рис. 1. Целеориентированная модель системы местногосамоуправления
Изучение общественного мнения в этой модели возможнов необходимых случаях, как правило, тогда, когда возникают проблемы неприятиядействий органов власти общественностью. При такой модели управления зачастуювласть в таких случаях выглядит как оправдывающаяся за свои действия, либообвиняющая в некомпетентности низший уровень управления. При этом существующаямодель системы местного самоуправления показывает свою низкую эффективность,которая по существу является комплексной оценкой управленческой деятельности влюбой сфере общественной жизни.
Оценка эффективности государственного имуниципального управления по-прежнему остается малоизученной и сложнойпроблемой. Экономические критерии здесь явно недостаточны, а их использованиеограничено. Односторонняя ориентация на количественные показатели, наэкономическую эффективность без учета социальной эффективности в конечном счетеприводит к решениям, которые противоречат интересам развития территориальногосообщества. Справедливо отмечено, что широко используемая трактовка эффективностикак соотношения затрат и результатов при оценке эффективности управления имееттот недостаток, что не решены методо­ло­ги­чес­кие проблемы количественногоизмерения результатов и затрат управленческой деятельности, возникает множес­твенностьподходов к такой оценке.
Дляоценки эффективности управления идеалом является один универсальный критерий.Решить эту задачу вряд ли представляется возможным, по крайней мере, до сих порне удавалось. Поэтому, оценивая эффективность управления, исследователивынуждены использовать множество различных показателей. Вследствие этогопоявились представления о различных видах эффективности управления всоответствии с тем, в какой сфере деятельности она оценивается, что конкретноявляется предметом оценки или какими методами она  производится. Многообразиереальных ситуаций порождает большое разнообразие точек  зрения и глубокие разно­гласиямежду теоретиками. В современных теориях насчитывается до тридцати критериев и,по меньшей мере, столько же измеряемых факторов. Современная теория управленияотошла очень далеко от традиционного, внешне столь простого критерия максими­зациипроизводительности и минимизации затрат, который был широко распространен воценке управления в различных концепциях менеджмента, начиная с конца XIX века.
Мера эффективности управления ворганизации определяется сравнением результата деятельности с определеннымкритерием или нормой, выработанными на основе анализа прошлых результатов ипрогноза будущих. Поэтому эффективность управления первоначально чаще всегосвязывалась с количественными измерениями.
В социальном управленииочень важно определить показатели и критерий оценки эффективности управления.Большинство исследователей справедливо полагает, что найти единый показательили критерий эффективности невозможно, поэтому приходится пользоваться совокупностьюпоказателей.
Институциональнаяэффективность управления, по нашему мнению, выражает общую оценку какуправленческой деятельности, так и управления в целом как институциональногофеномена. В этом плане институциональная эффективность представляет собойединство экономической и социальной эффективности, единство количественных икачественных показателей, субъективных и объективных измерений социального управления.
Показателями институциональной эффектив­ности могутслужить наиболее важные параметры функционирова­ния социальной системы, которыепозволяют оценить качество управленческого решения и достижениепоставленных перед системой целей. Для экономической организации в качествепараметров эф­фекта могут рассматриваться прибыль или убытки за фиксированныйпериод времени, стоимость или время создания продукта, доходы и др. Длягосударственного и муниципального управления показатели должны отражать нетолько экономические параметры, но и уровень и качество жизни,сбалансированность и степень развития социальной инфраструктуры, комфортностьжилья, безопасность жизнедеятельности. Эти параметры эффективности управленияотражают, в конечном счете, социальный выбор субъекта управления. Поэтому при выборепоказателей институциональной эффективности управления учитываются цели социальнойсистемы – организации, административно-территориальной общности.
Вгосударственном и муниципальном управлении целесообразно выделить внутреннюю ивнешнюю эффективность. Внутренняя эффективность территориальной организации (вчастности, муниципального образования) в значительной мере зависит от согласованнойработы подразделений, работы всех служащих. Затраты и результаты ихдеятельности  можно представить в виде больших и множества малых, частоскрытых  потоков. Последние могут быть весьма значительными, и их недоучетможет исказить баланс затрат и результатов. Возможности для проведения анализаэффективности затрат сильно ограничены. Как правило, результаты деятельностиявляются следствием множества явных и скрытых факторов, между которыми, к томуже, возможны динамические связи.
На фонемногообразия критериев и подходов к оценке эффективности социальногоуправления, становится понятным, что необходим такой критерий, которыйодновременно позволит оценить эффективность управления в целом, и в то же времяпредоставлял бы возможность на основе избранной совокупности приоритетныхпоказателей оценить управление по отдельным составляющим, а также отражал иколичественные, и качественные характеристики управления. Нам представляется,что с позиций институционального подхода таким критерием становитсяинституциональная эффективность.
Институциональнаяэффективность – это синтетический критерий, объединяющий количественные икачественные показатели, учитывающий субъективные и объективные факторы, соотношениецели и средств управленческой деятельности, сиюминутную результативность иотдаленные социальные последствия принятия и реализации решений. Егодостоинство – сочетание общей оценки эффективности управления с оценкойэффективности различных структурных элементов управления и направлений управленческойдеятельности. Институциональная эффективность содержит всестороннюю исбалансированную оценку управления с учетом динамических взаимосвязейуправляемого объекта. Она учитывает внутреннюю эффективность и внешниеобстоятельства, которые влияют на социальные процессы в управляемом объекте. Винституциональной эффективности достижение цели и избранные для этого средстваоцениваются в неразрывной связи с экономическими, социальными, политическим икультурными последствиями управленческой деятельности. Таким образом,институциональная эффективность – это интегральная оценка экономической исоциальной эффективности управления с учетом состояния и тенденций развитияизменений социальной системы.
Институциональнаяэффективность муниципального управления может оцениваться через результаты,которые выражаются прямыми (например, бюджетными) и кос­вен­ными показателями,такими как качество предоставленных услуг, количество принятых решений, а такжевыполненных решений, показатели своевременности (или выполнения в срокзаданий). Кроме того, это может быть оценка социальных последствий реализациипринятых реше­ний. Оценка эффек­­тивности управления основана на системепоказателей, отражающих степень развития социальной инфраструктуры и качествожизни. Количественные измерения этих показателей носят относительный характер ине всегда адекватно отражают соотношение достигнутых результатов и затраченныхусилий.
Если экономическаяэффективность имеет достаточно точные количественные показатели, то дляопределения институциональной эффективности важны также еще и качественныехарактеристики образа жизни, социально-психологи­чес­кие факторы. Это обусловленотем, что объектом и субъектом управления являются люди, поэтому на их образжизни влияют не только объективные данные и условия, но и субъективные, в томчисле социально-психологические. К социально-психологическим условиям относятся:удовлетворенность социальными и жилищно-коммунальными услугами, медицинскими иобразовательными услугами, комфортность, внутренние и внешние условия труда ибыта с учетом психологических и других особенностей каждого человека.
Институциональнаяэффективность управления в снятом виде включает в себя различные подходы ивыражает совокупную эффективность, сочетающую количественную и качественнуюоценку изменений объекта управления. Естественно, выразить это единым критериемневозможно. Задача состоит в том, чтобы определиться с методологическимипроблемами и установить необходимые процедуры оценки институциональнойэффективности управления. Методически оценку управления предлагаетсяосуществить социологическими методами.
Болееполную оценку управления может дать сочетание количественных и качественныхметодов социологических исследований. Количественные (классические) методышироко использовались в западной социологии вплоть до 70-х годов, а в нашейстране – до 90-х годов. Как известно, в классической социологии жизнь индивидоврассматривается как проявления надындиви­дуальных характеристик, а индивид – какпредставитель соци­ального типа. Это давало возможность изучать общественныеявления на макросоциологическом уровне, но затрудняло объяснять «человечес­кую сущность»социальных явлений и процессов. В результате переориентации современнойсоциологии от рационального познания глобальных проблем к познанию ипониманию локаль­ных общностей, специфики малых групп и образа жизниотдельного человека произошел поворот от макро- к микро­анализу социальныхявлений. Это и вызвало потребность в качественных методах социологических исследований,в том числе и по проблемам общественного мнения. Вместе с тем, мы считаем, чтокачественные методы могут быть плодотворно использованы и для исследований намакросоциологическом уровне, в том числе при изучении социальных групп, организаций,их настроений и пристрастий.
По поводу сочетания этихдвух подходов среди социологов нет единства. Нам представляется наиболеепродуктивной в социологическом исследовании институциональной эффективностиуправления позиция, которая не противопоставляет, а признает возможностьсочетания количественных и качественныхметодов социологических исследований. Каждыйиз этих подходов позволяет оценить социальное управление с различных сторон идать более полную картину по принципу дополнительности. В самом общем виде этоможно представить следующим образом. Общую оценку институциональнойэффективности муниципального управления можно определить с помощью качественныхметодов посредством изучения субъективных мнений, психологической удовлетворенностилюдей условиями жизни, а показатели эффективности управления по различнымнаправлениям деятельности измерить количественными методами.
Важным средством анализаи оценки институциональной эффективности социального управления в муниципальномобразовании выступает общественное мнение. Будучи совокупностью свободновыраженных суждений, взглядов, позиций, точек зрения множества людей,общественное мнение характеризует управление как бы в «снятом» виде, вотраженном и преломленном через сознание и волю людей. Степеньудовлетворенности населения различными направлениями деятельности местнойадминистрации является важнейшим показателем институциональной эффективности муниципальногоуправления.
Однойиз задач исследования является оценка эффективности муниципального управленияпосредством изучения удовлетворенности населения услугами, предоставляемымиорганами местного самоуправления, оценка эффективности деятельности органовместного самоуправления населением. Такая оценка в какой-то мере субъективна изатрагивает проблему компетентности общественного мнения в оценке социальногоуправления, по поводу которой дискуссии не утихают до сих пор. Однако вряд ликто сомневается в том, что в демократическом обществе управление общественнымиделами немыслимо без учета общественного мнения, тем более, когда речь идет оместном самоуправлении.
Исследовательская группа «Циркон»представила результаты проведенного по заказу Института экономики города исследованияна тему «Граждане оценивают местное самоуправление». Значительная частьисследования посвящена изучению опыта самоорганизации граждан,  посколькусовершенно очевидно, что перспективы развития местного самоуправления в странево многом будут определяться не только соответствующей институциональнойинфраструктурой (система распределения функций, полномочий, ресурсов и т.п.),но и готовностью самих граждан к самоорганизации и добровольному объединениюдля решения своих проблем. Результаты исследования показывают, что покареальная система органов местного самоуправления видится значительной частинаселения скорее в образе официальной (и отчужденной) власти на низовом уровне,нежели в форме народовластия, созданного по инициативе граждан. Согласноданным  опросов, касающихся общественного мнения по проблемам местногосамоуправления, в представлениях многих россиян местного самоуправления какформы самоорганизации граждан на уровне локальных сообществ практически несуществует.
Иными словами, несмотря на то, чтовыражение «местное самоуправление» знакомо большинству жителей городов, вкоторых проводились опросы, четкое понимание его сущности и принципов покаотсутствует. Представление населения о местном самоуправлении как форме самоорганизации граждан несколько превалирует в общественном сознании, ноявляется далеко не всеобщим: для большинства респондентов грань между государственными негосударственным управлением не осознается.
Население зачастую не хочет участвоватьв осуществлении публичного самоуправления на муниципальном уровне (бойкотируетмуниципальные выборы, не инициирует референдумы, не проявляет активности даже втех случаях, когда какие-то формы указанного взаимодействия предлагаютсямуниципальной властью: собрания, публичные слушания и т.п.).
Существует несколько причин отказаграждан от участия в публичном самоуправлении:
1.  Социальная причина. Муниципальные интересыне превалируют в шкале ценностей многих категорий граждан. Другими словами,граждане не заинтересованы в местном самоуправлении. Далеко не каждогоинтересует весь спектр вопросов местного значения. Семьям, не имеющим детейшкольного возраста, не интересны проблемы муниципальных школ, не имеющимавтомобилей  – задачи обустройства дорог и т.д.
Среднестатистический россиянин не слышало невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственнойвласти, не читал (и не будет читать) устав своего муниципального образования,он не пойдет на муниципальные выборы, если они не будут совмещены с выборамиПрезидента РФ (или иным способом не будет повышена их привлекательность), и,естественно, он не знает фамилию своего депутата в муниципальном совете. По егомнению, обеспечивать решение вопросов местного значения должны местныечиновники, которые получают за это хорошую зарплату.
2.  Социально-экономическая причина. Онасостоит в том, что реальная роль института местного самоуправления в системегосударственной политики сводится не к самоорганизации и самофинансированию, ак уравнительному распределению государственных ресурсов для дотированиясоциально не самодостаточного населения. Государство устанавливает составрасходных обязательств муниципальной власти. Сегодняшняя бюджетная доктрина,казалось бы, требует самостоятельности муниципального образования приопределении конкретного размера каждого из расходных обязательств муниципальнойвласти. На самом деле все детерминируется жесткими нормативами бюджетныхрасходов, спускаемыми с центра, и лимитами финансов, закрепляемых государствомза местными бюджетами в виде налоговых доходов или передаваемых в качестведотаций и субвенций. Положение дел, при котором объем финансированиямуниципального учреждения образования или здравоохранения (следовательно, икачество их услуг) зависит не от органов местного самоуправления, а от политикигосударства, серьезно подрывает привлекательность для населения муниципальнойдемократии.
3.  Политико-правовая причина состоит вдефиците властных полномочий у органов местного самоуправления.
В современном государстве статусместного самоуправления должен основываться на нахождении баланса между такимиценностями, как децентрализация публичной власти и  единый правовой статусличности.
К сожалению, федеральный законодательпродолжает быть чрезмерно осторожным в вопросах предоставления органам местногосамоуправления реальных властных полномочий. Такой подход имеет и объективные,и субъективные основания. Отсутствие должной правовой культуры, слабостьобщественного контроля за властью действительно могут обернуться «тираниейместных властей[64]», угрожающейнеокрепшим институтам гражданского общества. Вместе с тем, федеральныхчиновников устраивает монополия на властные полномочия и сведение компетенцииместного самоуправления к функциям своего рода социальных учреждений.Отсутствие у муниципалитетов реальной власти подрывает основы конституционногостроя, девальвирует правовую теорию, лишает муниципальную демократиюпривлекательности в глазах населения.
4.  Конституционно-правовая причиназаключается в недостаточно высоком качестве технологии участия граждан вместном самоуправлении, т.е. в несовершенстве инструментов непосредственнойдемократии.
Демократия требует обязательного набораполитических инструментов, включая выборность должностных лиц, гарантии свободыи честности избирательных процедур, свободу выражения мнения, альтернативныеисточники информации, автономию ассоциаций, всеобщие гражданские права и т.д.[65]
Исследование выявило, что местноесамоуправление на низовом уровне (как форма самоорганизации граждан) находитсяпока в неразвитом состоянии (как в смысле имеющейся практики, так и в смыслеготовности населения к добровольному объединению для решения своих проблем).Активность жителей ограничивается, как правило, декларируемой готовностью вслучае необходимости обращаться в соответствующие инстанции с просьбами илитребованиями, а реальная практика самоорганизации сводится в основном к участиюв субботниках по благоустройству территории около дома.
Концепция властного центризма, взятая навооружение высшей политической властью страны, сводит функцию органов местногосамоуправления лишь к исполнению возложенных на муниципалитеты расходныхобязательств. Прав И.И.Овчинников, указывающий, что перечень задач,обозначенных в законодательстве в качестве муниципальных полномочий, зачастую неимеет отношения к власти народа, которую согласно Конституции должныосуществлять органы местного самоуправления[66]. Безвластиеорганов местного самоуправления лишает население интереса к вопросам ихорганизации, формирования и деятельности.
Важнейшую роль в административнойреформе в органах местного самоуправления когда на смену традиционнойиерархической модели (целеориентированной модели) придет клиентоориентированнаямодель управления, играет изучение, учет и формирование общественного мнения.
Клиентоориентированная модельпредполагает на этапе формирования программы деятельности органа местногосамоуправления, выработки решения по осуществлению того или иного проекта осуществлятьизучение общественного мнения, его учет, а при необходимости и осуществлятьразъяснение социальной значимости того или иного проекта, то есть осуществлятьформирование общественного мнения. В таком случае орган власти перестает выступатьв роли оправдывающегося перед лицом общественности, снимаются риски социальныхпротестов, повышается роль низовых звеньев управления. К тому же изучениеобщественное мнения необходимо как постоянный элемент системы местногосамоуправления, представляющий обратную (нелинейную) связь, позволяющая отслеживатьсоответствие текущего состояния управляемого объекта с программнымитребованиями и интересам общественности и своевременно вносить коррективы в управленческуюдеятельность (см. рис. 2).
/>

Рис. 2. Клиентоориентированная модельсистемы местного самоуправления.
Таким образом, необходимоосуществить определенную децентрализацию управления посредством заменытрадиционной иерархической модели на клиентоориентированную модель местногосамоуправления. Участие граждан в осуществлении местного самоуправления должновыполнять функцию обратной связи, которая обеспечивает соответствие принимаемыхрешений интересам населения и позволяет именовать эту власть самоуправлением.Отчуждение от муниципальной власти тех, кто заинтересован в ней, свидетельствуето внутренней неэффективности модели местного самоуправления.
2.2.  Каналывоздействия власти на формирование общественного мнения
В силу того, что людипо-разному воспринимают информацию, интерпретируя ее содержание на основеопределенных правил, привычек, способов восприятия (кодов), даже в зависимости отсвоего конкретного состояния в процессе обмена информацией, принципиальное значениеимеет способность людей осмысленно воспринимать сообщения. Такоесубъективизированное восприятие, истолкование и усвоение информации именуетсякоммуникацией.
Наличие разнообразныхцелей и методов, структур и участников политических процессов в сферегосударственной власти и местного самоуправления обуславливает сложную,многомерную структуру информационно-коммуникативного обмена между людьми. Воснове любых информационных процессов лежит линейная структура коммуникации. Помнению Г. Лассуэлла, выделение основополагающих компонентов такой структуры предполагаетответ на вопросы: кто говорит? что говорит? по какому каналу? кому? с какимэффектом?[67]
Иная более сложнаяструктура информационно-коммуникативных процессов, предполагает учет ихразличных уровней. Так, канадский ученый Дж. Томсон предлагает различатьсемантический, технический и инфлуентальный (англ. influence – влияние) уровниинформационно-коммуникативных связей[68]. Данные уровни позволяютвычленить наиболее существенные и качественно отличающиеся компонентыинформационно-коммуникативных процессов, которые, с одной стороны, обеспечиваютсамое их существование, а с другой – определяют условия эффективноговзаимодействия политических субъектов с их информационными партнерами.
Семантический уровеньраскрывает зависимость процессов передачи информации и возникновения,коммуникации между субъектами от употребляемых знаково-языковых форм. С этойточки зрения во внимание принимается способность используемых людьми языковыхсредств (знаков, символов, изображений), которые сохраняют или препятствуютсохранению смысла и значения передаваемых сигналов и сообщений и обеспечиваютих адекватную интерпретацию реципиентами. В этом смысле принимаются в расчеткак вербальные (словесные), так и невербальные (жесты, мимика, движение тела,диапазон речи, смех, язык этикета и т.д.) средства передачи информации, которыеиспользуются разнообразными политическими (официальными и неофициальными,формальными и неформальными) субъектами.
По сути, выделениесемантических структур показывает значение тех языковых форм, при помощикоторых может либо состояться, либо не состояться коммуникация и формированиеобщественного мнения. Например, органы власти нередко формируют политическиетексты в излишне теоретизированном виде, что затрудняет их понимание рядовымигражданами и снижает мобилизационные возможности власти. Отдельные газеты,журналы и телеканалы чрезмерно широко употребляют иностранные или специальные термины,которые существенно затрудняют смысловое прочтение информации обычными людьми.Несоответствие семантических структур типу общения, возможностям субъектов либоих внутренние изъяны способны вместо связующих эффектов породитькоммуникационный вакуум в отношениях власти с населением, что может иметьдалеко идущие негативные последствия.
 Органы власти должныиспользовать такие языковые формы, которые сглаживали бы противоречия междуспециализированными и неспециализированными потребителями информации различныхструктур и уровней власти. Тексты должны содержать в себе языковые формы,облегчающие точное усвоение их смысла населением. Только в этом случае будетформироваться нужное власти общественное мнение.
Так, в своих выступленияхруководители обязаны использовать определенные просторечия, сленговые и другиеформы, усиливающие семантическую близость языка управляющих и управляемых.Поэтому исходящая от власти информация должна быть многоязычной, лингвистическимногообразной и при этом семантически целостной.
Важную роль приосуществлении информационных взаимоотношений власти и масс играют техническиесредства, что заставляет говорить о техническом уровнеинформационно-коммуникационных процессов. Важность наличия технических каналовдля организации информационных контактов показывает, что институты властидолжны обладать необходимым количеством каналов для распространения официальнойинформации: брифинги, интервью руководителей, бюллетени, публикации в газетах ижурналах, каналы  телевидения, федеральные и региональные системы связи и.д.,позволяющие осуществлять бесперебойную коммуникацию со своими гражданами.
Органы власти должныиметь каналы наиболее эффективные для установления прямых связей с населением,для распространения важных сообщений, для формирования общественного мнения.При этом каналы информации должны уверенно работать как в обычном режиме, так ив условиях перегрузки. В то же время технические возможности органов властидолжны соответствовать средствам приема сообщений, которыми обладает население.В противном случае технико-информационные стандарты могут исключитьопределенную часть населения из диалога с властью и воспрепятствоватьформированию нужного для власти общественного мнения.
 При формированииобщественного мнения граждан очень важна степень влияния информации начеловеческое сознание. Сила духовного воздействия на граждан зависит от предлагаемыхвластью целей, ценностей, идей. Для повышения эффективности своей деятельностив этом направлении власть должна руководствоваться соображениями адресностиподачи информации, учитывать особенности аудитории, которая имеет дело с темиили иными сообщениями. Формулируемые лозунги и призывы, предлагаемые программы,замыслы и планы должны соответствовать условиям социальной среды, ориентироватьсяна действующие в групповом и массовом сознании традиции и обычаи, доминирующиестереотипы и привычки.
Исключительно важноезначение приобретает и обеспечение единства смыслового и временного параметровинформационных сообщений. Люди, сталкивающиеся в жизни с многочисленнымипроблемами и противоречиями, видя попытки власти посредством информациизаменить реальные отношения выдуманными проблемами, утрачивают уважение кданной власти, ее идеологии и режиму в целом.
Все разнообразиеиспользуемых приемов и способов воздействия власти на  формированиеобщественного мнения можно свести в основном к двум типам:
·         мобилизационный,включающий агитацию и пропаганду;
·         маркетинговым,представленным методами паблик рилейшен, или PR, а также политической рекламой.
Эти способыинформационного взаимодействия характеризуют крайне противоположные методы.Так, агитация и пропаганда представляют собой способ информационного контроляза людьми и придания их политическим действиям строгой социальнойнаправленности. Бельгийский ученый Г. Товерон считает, что пропаганда непредлагает людям возможности выбора, навязывает им определенные изменениямыслей, веры, поведения[69]. Классические примерыодностороннего использования подобных методов информирования общественностидали режимы, следовавшие по пути обезличивания человека и огосударствления егосознания.
В принципе, безиспользования агитационно-пропагандистских способов воздействия на общественноемнение не может обойтись ни какая власть,  ни один политический субъект,заинтересованный в расширении социальной поддержки своих целей. Стремление ксистематическому контролю за сознанием и поведением граждан неразрывно связанос постоянным манипулированием общественным сознанием, что неизбежно приводит кзамене информации дезинформацией. Использование приемов умолчания ипристрастного комментирования событий или неполное ознакомление общественностис задачами своей политики чреваты для власти негативными последствиями. 
Агитация и пропаганданередко переходят границы свободной конкуренции за сознание человека, подменяяспособы его идейного завоевания методами насильственного навязывания емузаранее запрограммированных оценок и отношений, психологического давления наего сознание, рассчитанного на неосознанное восприятие и усвоение имопределенных целей и ценностей.
 В практике работыструктур государственной власти и местного самоуправления многих стран признананеобходимость иметь эффективные службы PR, причем названия и круг полномочий таких служб могут бытьразными. Службы PR призваны обеспечивать регулярноепредоставление информации о результатах деятельности органов власти, планах ипринимаемых решениях, а также реализовывать воспитательно-информационнуюфункцию, направленную на просвещение общественности в сфере ответственностиэтих органов. РR призванаспособствовать развитию демократии, открытости деятельности власти и расширениюинформированности общества, а не быть на службе интересов отдельных чиновниковили политических партий.
В последнее время вРоссии наблюдается положительная тенденция со стороны властей к созданию исовершенствованию механизма взаимодействия власти с общественностью. Достаточнозаметными являются службы, подобные службам РR, в Администрации президента, в  Правительстве России, всиловых структурах и в  ряде других федеральных ведомств и в субъектахфедерации, отделы по связям с общественностью.
Важнейшими РR-технологиями являются созданиеположительных образов (имиджей) представителей власти, их политическая реклама.Как разновидность информационных маркетинговых технологий политическая реклама властивоплощает в себе постоянную заинтересованность рекламодателя не столько винформировании граждан, сколько в формировании желательного для власти общественногомнения.
Нужно пояснить, что ссодержательной точки зрения общественное мнение – это не все массовое сознание,а лишь его верхушка, та совокупность оценок и представлений, которая объединяеткакую-либо группу (в том числе большинство людей).
Формируя положительныеобразы тех или иных институтов власти, лидеров, политических партий илидоктрин, реклама упорно и последовательно продвигает определенные политическиецели и ценности.
Конечная цельполитической рекламы состоит в том, чтобы в эмоциональной и лаконичной форме донестидо людей суть политики власти, образа представителя власти и тем самым нетолько сформировать позитивное отношение к ним со стороны как можно болееширокого круга граждан, но и побудить граждан к реальным действиям,направленным на их поддержку.
В отличие откоммерческой, политическая реклама, как правило, всегда содержит критикуоппонентов, жесткие регламентации в позициях и акцентах, допускаетпреувеличения, упрощает и драматизирует действительность, нередко эксплуатируетспецифику остроконфликтного восприятия людьми социальной действительности.
Актуализируя политическоевнимание и активность человека, реклама в то же время не рассчитана накачественное повышение его компетентности, сознательности, зрелости. Еетехнологии воздействуют не столько на глубинные или смысловые элементы сознанияобщественности, сколько на его поверхностные, эмоционально-чувственные,ситуативные элементы, способные изменить отношение человека к политическимобъектам в режиме реального времени.
Каждый конкретный способ воздействияна массы предварительно тщательно продумывается, определяются главные цели исредства распространения сообщений, выбираются место и время проведения акции,планируются источники финансирования и т.д. При этом принципиально важно согласованиепланируемых действий с другими проводимыми мероприятиями.  
 Наряду с общественнопризнанными, этически выдержанными методами воздействия на общественноесознание и формирование общественного мнения существуют и так называемые«черные», или «грязные», техники («черный РR»),  нарушающие общепризнанные нормы морали, правила игры инередко допускающие нарушения даже правового характера. Помимо откровенной лжии дезинформации отдельные политические партии, общественно-политическиеобъединения в целях формирования нужного им общественного мнения распространяютматериалы, разрушающие традиционные представления людей о ценностях; публикуютсведения от лица конкурента, которые компрометируют его в глазах аудитории;регистрируют на выборах «двойников» для кандидатов-конкурентов,дезориентирующих избирателей и отнимающих реальные голоса на выборах. В желаниискомпрометировать конкурентов многие переходят от политических оценок коскорблениям, затрагивающим личное достоинство представителя власти, соперника,его семейные связи; устраивают провокации и т.д.
Характерно, чтосклонность к использованию таких технологий проявляют и некоторые органы власти,которые в угоду политической целесообразности нередко нарушают избирательныезаконы, вмешиваются в предвыборную борьбу на стороне тех или иных сил ииспользуют свое положение для создания им определенных преимуществ. В такихслучаях «грязные» технологии вступают в конфликт с законом и служатпредпосылкой для подрыва оснований демократического строя, формируют негативноеобщественное мнение об отдельных представителях власти и о власти в целом.
Примером тому служатвыборные компании последних лет в некоторых регионах. Мы часто наблюдаем, какпри обоюдном нарушении законодательства о выборах, один из кандидатов снимаетсяс предвыборного марафона, а другой нет. В этом случае, как правило,используется ресурс власти  (Красноярский край, Дагестан).
В России существует рядзаконодательных положений, регламентирующих обращение рекламной информации вполитической сфере. Так, Федеральным законом об общественных объединениях иполитических партиях (ч. 1, ст. 16) из перечня субъектов политической рекламыисключаются организации, «цели и/или действия которых направлены нанасильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостностиРоссийской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженныхформирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиознойрозни».[70] Запрещается ираспространение материалов, относящихся к государственной тайне, а также клевета,оскорбление, использование в рекламных сообщениях скрытых вставок («эффект25-го кадра»), воздействующих на сознание и психику людей.
СМИ так же являютсяинструментом информационного воздействия, существенно влияющим на формированиеобщественного мнения. В СМИ включаются периодическая печать, радио,телевидение, звукозапись, компьютерные накопления, обработка, передача и приеминформации, система Интернет и др. Действия СМИ заключаются в систематическомраспространении политической информации среди различных по численности,рассредоточенных аудиторий с целью формирования общественного мнения, утверждениядуховных ценностей данного общества или его правящих групп, оказанияидеологического, культурного и политического воздействия на получателейинформации.
Радио и телевидение имеютобщие черты, которые отличают их от газет и журналов.
Во-первых, это –оперативность, возможность информировать людей с места события. В данном случаеони выступают не только как прямые каналы передачи происходящего, но и каккомментаторы, причем комментарий часто сопровождает ход событий.
Во-вторых, радио- ителетрансляции передают с документальной точностью эмоции участниковпроисходящего, создают эффект присутствия, что придает им максимальнуюубедительность и эффективность в формировании общественного мнения.
В-третьих, они несутинформацию и знания даже тем людям, которые в силу различных причин «оторваны»от общественной жизни и не могут выписывать ни газеты, ни журналы (данная способностьопределяется как вездесущность).
Специфические особенностирадио и телевидения, как средств массовой коммуникации, активно используютсядля воздействия на широкую аудиторию. Теле- и радиосообщения требуютзначительно меньшего напряжения и усилий для понимания и восприятия информации,чем при чтении. Воздействие «живой» речи и «живого» изображения усиливаютэффект внушения.
В этой связи, безусловно,велика роль дикторов и ведущих политических телепрограмм. Во-первых, 90%политической информации к нам поступает чрез зрение. Во-вторых, большинствотелеканалов контролируется государством (или крупными собственниками) ипередачи обычно явно отражают их точку зрения. В третьих, сообщение диктора,ведущего может выглядеть объективным в том смысле, что оно не содержитвыражения одобрения или неодобрения, но его вокальные дополнения, интонация имногозначительные паузы, а также выражение лица часто имеют значительныйэффект.
Каждое средство массовойкоммуникации имеет свои преимущества, каждому присущи свойства, позволяющиеэффективно выполнять определенные социально-политические функции в делеформирования общественного мнения. В силу различия выразительных свойств иусловий восприятия аудиторией информации ни одно из них не может полностьюзаменить другое. И, тем не менее, именно телевидению принадлежит ведущая роль всовременной системе средств массовой информации и формировании общественногомнения граждан.
Телевизионная информациявоспринимается иначе, чем то же сообщение, напечатанное в газете или переданноепо радио. Обусловливается это тем, что, знакомясь с информацией в прессе,читатель знает, что она прошла через призму восприятия, а значит, и мненияопределенных людей. А то, что зритель видит на экране, воспринимается имнепосредственно. Срабатывает «эффект присутствия». Телезритель становится нетолько очевидцем того или иного события, но и как бы соучастником, нежелипрочитав ее в газете или услышав по радио.
СМИ, пытаясь вызвать какможно более широкое внимание населения к распространяемым ими сведениям,постоянно используют приемы, направленные на привлечение и развлечение людей.Ориентируясь, таким образом, на массовое внимание, СМИ убирают одни, якобы«скучные», факты и придают сенсационный характер другим, стремятся сделать своиматериалы оригинальными, своеобразно подают те или иные сообщения и темформируют нужное общественное мнение.
Повышение роли средствамимассовой информации гражданского сектора есть показатель усиленияразвлекательных установок, поверхности информационной политики СМИ, отсутствияв их работе аналитических подходов. В результате люди смотрят политику больше,но понимают в ней меньше. И еще меньше критических оценок формируется в ихсознании.
 СМИ, формируяобщественное мнение, используют различные приемы, в том числе дезинформацию,манипулирование общественным сознанием и новостями. Как пример можно привестисобытия, когда телеканалы послужили прикрытием огромной аферы недобросовестныхбанков по созданию финансовых пирамид. По сути дела, они стали соучастниками вограблении десятков миллионов граждан. Заполнив экран вводящей в заблуждениерекламой, эти телеканалы в то же время не компенсировали эту рекламупредупреждающими комментариями. Более того, они не дали доступа к эфиру темроссийским и зарубежным специалистам, которые могли бы предупредить вкладчикови объяснить механизм финансовых пирамид.
Точно так же, в 1997-1998гг., главные телеканалы послужили прикрытием аферы с ГКО, которая приняламеждународный масштаб и привела Россию к тяжелейшему кризису[71].Телевидение не допустило к эфиру специалистов, предупреждающих о надвигающемсякрахе пирамиды ГКО. Более того, не было дано внятных сообщений даже о дебатах вДуме и Совете Федерации по этому вопросу в апреле – мае 1998 г. Получение обществом этой информации позволило бы если не предотвратить крах, то хотя бысмягчить его последствия, а гражданам спасти значительную часть вкладов.
Обычно выделяют двеглавные модели политического манипулирования – «психологическую» и«рациональную». Суть психологического варианта манипулирования заключается виспользовании автоматической реакции индивида на определенные психологическиедействия. В качестве форм рационального манипулирования определяют следующие:
·         сокращение количествадоступной информации;
·         использованиепреднамеренного утаивания информации;
·         предоставлениеверной, но тенденциозной информации;
·         информационнаяперегрузка.
В настоящее время СМИстали главным инструментом для распространения сообщений, воздействующих наобщественное мнение. Поэтому органы власти должны играть главную роль вуправлении СМИ. В целом закон о СМИ[72] установил важныеправовые средства воздействия государства на массовую политическуюкоммуникацию. Так, например, в ст. 47-48 изложены права и обязанностижурналиста, который имеет право посещать государственные органы или ихпресс-службы, получать доступ к документам, присутствовать на митингах,демонстрациях и др. В то же время журналист обязан проверять достоверностьинформации, быть аккредитованным государственными органами при условиисоблюдения им правил аккредитации, установленных этими органами.
Таким образом,возникающие сегодня в России политические проблемы показывают, что свобода СМИне абсолютна. СМИ – это собиратели и распространители информации, передатчики общественногомнения и общественных интересов. Но высшим критерием их деятельности, высшимблагом, которое они должны защищать независимо от своих политическихпредпочтений, должны быть интересы всего социума в целом. Именно защите этихинтересов должны быть подчинены информационные тактики тех или иных СМИ, и сэтих позиций они должны воспринимать любые интересы и мнения.
В этом смысле в ихдеятельность может и должно вмешиваться правительство, чтобы сохранить данныеприоритеты и ценности, оградить политику от разрушительных последствийдеятельности массмедиа, пытающихся монополизировать информационное иполитическое пространство. По сути СМИ являются главным инструментом выраженияи во многом формирования общественного мнения. Однако не СМИ и тем более нежурналисты должны осуществлять «четвертую власть». «Четвертая власть» — этообщественное мнение, формируемое самим обществом и егообщественно-политическими структурами и выражаемое через средства массовойкоммуникации, включая традиционные СМИ.
 
2.3. Изучение общественного мнения, его учет и формирование
        как необходимое условие повышения эффективности
        системы местного самоуправления
 
Согласно Уставу города Перми жителигорода Перми имеют право на непосредственное участие в городскомсамоуправлении, в том числе: путем участия в городском референдуме имуниципальных выборах, в опросе населения, территориальном общественномсамоуправлении, в собраниях и конференциях жителей города Перми, на направлениеобращений и петиций к органам и должностным лицам городского самоуправления,присутствие на заседаниях Пермской городской Думы, а также через другие законодательноустановленные формы прямого волеизъявления граждан и через органы городскогосамоуправления города Перми.
С целью наиболее эффективногообеспечения реализации прав населения города Перми на непосредственное участиев осуществлении городского самоуправления органы и должностные лица городскогосамоуправления ведут прием граждан по личным и общественным вопросам.
Городской референдум — голосованиежителей города Перми по вопросам, отнесенным действующим законодательством кведению города Перми. Референдум можно рассматривать, как официальный опросграждан и способ выявления общественного мнения.
На городской референдум не могут бытьвынесены вопросы:
1. О досрочном прекращении,приостановлении и продлении полномочий Главы города и депутатов Пермской городскойДумы, а также о проведении досрочных выборов либо об отсрочке выборов Главыгорода и депутатов Пермской городской Думы;
2. О формировании состава органовгородского самоуправления, о персональном составе органов городскогосамоуправления;
3. Об избрании, утверждении, назначениина должность или освобождении от должности депутатов Пермской городской Думы идолжностных лиц городского самоуправления;
4. О принятии или изменении городскогобюджета, об исполнении или изменении финансовых обязательств Пермскогогородского муниципального образования;
5. О введении или отмене местных налогови сборов, освобождении от их уплаты;
6. О принятии чрезвычайных и срочных мерпо обеспечению здоровья и безопасности населения;
7. Не находящиеся в ведении города.
На референдуме может быть проведеноголосование сразу по нескольким вопросам, при условии, что их формулировки непротиворечат и не повторяют друг друга.
Решение о проведении референдумапринимается Пермской городской Думой по собственной инициативе, по требованиюне менее 5% граждан Российской Федерации, проживающих на территории городаПерми и обладающих избирательным правом, или по инициативе Главы города.
Решение о назначении и проведениигородского референдума принимается двумя третями голосов от общего числаизбранных депутатов Пермской городской Думы; в решении указываются: датапроведения референдума, вопросы, вынесенные на голосование, порядокформирования счетных комиссий и другие данные, предусмотренные действующимзаконодательством о референдуме.
Решения, принятые в результатепроведения городского референдума, обязательны для исполнения всемирасположенными на территории города Перми органами городского самоуправления,предприятиями, учреждениями и организациями независимо от подчиненности и формсобственности, а также должностными лицами городского самоуправления игражданами.
Решения городского референдума могутбыть отменены только по результатам соответствующего референдума или по решениюсуда в порядке, установленном действующим законодательством. Принятые нагородском референдуме решения и итоги голосования подлежат обязательномуопубликованию.
Референдум один из немногих случаев,когда прямая и обратная связь власти и народа доводится до формирования иреализации правовой нормы, когда общественное мнение, то есть мнениебольшинства, оказывает прямое влияние на власть, обязывает власть не толькознать мнение народа, но и исполнять волю своих граждан, проголосовавших завынесенное на референдум предложение.
Пермская городская Дума и Глава городаимеют право проводить консультативные массовые опросы населения городаПерми, публичные слушания и обсуждения по городским проблемам. Здесь такжевключается общественное мнение как фактор обратной связи в системе местногосамоуправления.
Данные указанных опросов подлежатопубликованию в средствах массовой информации и принимаются к сведению органамивласти и должностными лицами городского самоуправления города Перми привынесении решения по обсужденному вопросу.
Очень важным фактором обратной связиобщественного мнения и власти являются выборы. Жители города Перми –граждане Российской Федерации, достигшие 18 лет, имеют право избирать. Онимогут быть избранными с установленного действующим законодательством возрастадепутатами Пермской городской Думы или Главой города Перми.
Выборы в органы городскогосамоуправления происходят на основе всеобщего равного и прямого избирательногоправа при тайном голосовании. Участие граждан в выборах является добровольным.Контроль за волеизъявлением избирателей запрещается. Правовые нормы, касающиесявыборов, дают максимально полную свободу для выбора. Гражданин сам решает идтиему на выборы или нет, голосовать за какого-то конкретного кандидата или противвсех. В том случае, когда из бюллетеня устраняется графа «против всех», избирательвсе же может проголосовать против всех простым вычеркиванием всех кандидатов.
С полным правом мы можем считатьголосование на выборах отражением существующего общественного мнения на той илииной территории, в районе, городе, поселении. Причем, голосование максимальнополно отражает это общественное мнение. Власть может судить по явке наизбирательные участки о настроения большинства избирателей, об ихпредпочтениях. По тому, за кого проголосовало большинство и меньшинство, можносудить какие замыслы и планы пользуются симпатией и антипатией граждан. Этоочень яркий пример обратной связи общественного мнения и власти. Зная программыкандидатов, набравших большинство и меньшинство голосов, власть может сделатьдля себя очень важные выводы на будущее и решить, что будет пользоватьсяодобрением и поддержкой избирателей, а что нет, что делать, а от чего ивоздержаться.
Еще больше поводов для власти задуматьсядает низкая явка избирателей на выборы или бойкот выборов. В этом случае властьдолжна не просто задуматься, но и  серьезнейшим образом проанализироватьпричины такого положения.
По вопросам городского значения,требующим учета мнения населения, может проводиться письменный опрос граждан.Опрос осуществляется методом сбора подписей в подписных листах. В опросе должнопринять участие более 25% жителей города Перми, обладающих избирательнымправом. Опрос может быть проведен по инициативе:
1. Не менее чем одного процента жителейгорода Перми, обладающих избирательным правом. Инициатива оформляется заявлениемпроизвольной формы и содержит однозначную формулировку вопроса, по которомупредполагается провести опрос, фамилии, имена, отчества,  домашние адресаинициаторов и их подписи;
2. Пермской городской Думы (инициативаоформляется решением Думы);
3. Главы города (инициатива оформляетсяего постановлением).
Если более половины опрошенныхвысказались за или против решения вопроса, указанного в подписном листе, такоемнение подлежит обязательному учету при принятии законов и иных нормативныхправовых актов органами государственной власти и органами городскогосамоуправления.
Для принятия решений по вопросам,отнесенным к ведению органов городского самоуправления, органовтерриториального общественного самоуправления и других разновидностей местногосообщества жители города Перми могут проводить собрания и конференции. Впрактике последних лет проведение конференций жителей крайне редкое явление.Что касается собраний, то они проводятся в Перми достаточно часто. Это связанос протестными акциями жителей по поводу новостроек в том или ином районе, сносагаражей, сохранения зеленых насаждений, снабжения холодной и горячей водой,состоянием дорог, с закрытием поликлиник и многими другими поводами. На этисобрания, как правило, приглашаются представители городской или районнойадминистрации и они прямо от коллективов жителей в устной и письменной формеузнают общественное мнение жителей микрорайона или даже целого района. Факторобратной связи в этом случае срабатывает напрямую.
Жители города Перми имеют право наиндивидуальные и коллективные обращения в органы и к должностным лицамгородского самоуправления. Чаще всего это связано с проблемами транспорта,открытием или закрытием школ, детских садов, больниц и поликлиник, ремонтомдомов и подъездных путей, авариями и долгим устранением их последствий. Те илииные неудобства для жителей, при несвоевременном решении проблем, начинаютформировать общественное мнение о деятельности отдельных служб илиадминистрации района, города в целом. Это общественное мнение ищет выхода наструктуры власти на те или иные органы местного самоуправления. В этом случаеорганы власти организуют прием граждан или групп граждан, представителейобщественных организаций или доверенных, делегированных тем или инымсообществом, лиц. Прием граждан позволяет власти отслеживать проблемы, которыеволнуют не только того или иного человека, но и общественное мнение больших ималых коллективов граждан. Это прямая и действенная обратная связь, так каквласть не может уклониться от того или иного ответа, от принятия того или иногорешения. Таким образом, через прием граждан общественное мнение проникает вкоридоры власти, доходит до конкретных представителей государственной власти иместного самоуправления.
С целью защиты своих прав на участие восуществлении городского самоуправления жители города Перми имеют правопроводить митинги, уличные шествия, демонстрации и другие мирныемассовые акции при условии соблюдения требований действующего законодательствао порядке проведения указанных акций. Разнообразные массовые акции уже сами посебе отражают общественное мнение какой-то части граждан, с которыми властьдолжна считаться.
Реакция власти на митинги, уличныешествия, демонстрации и иные акции протеста будет зависеть от важности вопроса,который вызвал саму акцию и от того, общественное мнение какой части сообществавыражают участник акции. Всем памятны акции протеста пенсионеров в г. Перми всвязи с монетизацией льгот. Уличные акции не очень большого числа пенсионеровотражали общественное мнение значительно большего числа лиц пенсионноговозраста. Эти акции, как яркий пример обратной связи, имели быстрый ипрактический результат – власти вынуждены были принять срочные меры покорректированию пенсионного законодательства и реализации конкретных мер по сохранениючасти льгот пенсионерам. Принятые меры, как результат проявления обратной связи,помог снять социальное напряжение не только в конкретном городе Перми, но и встране в целом.
Органы городского самоуправлениярегулярно информируют население о наиболее существенных вопросах развитиягорода и его отдельных территорий, о работе городского транспорта, жилищномстроительстве, состоянии экологической обстановки, развитии сетисоциально-культурных и других учреждений и служб, предоставляющих различные услугинаселению, состоянии охраны общественного порядка. 
Жители города Перми вправе ознакомитьсяс любыми правовыми актами органов городского самоуправления в публичныхбиблиотеках или иных местах, установленных соответствующим органом для приеманаселения
В Администрации города Перми изучением, учетом иформированием общественного мнения занимается специально созданный отдел поработе с общественностью и развитию самоуправления. Одним из направленийдеятельности данного отдела является работа с некоммерческими организациями.
На сегодняшний день вПерми насчитывается более 1400 общественных и негосударственных некоммерческихорганизаций, из них 73 — органов территориального общественного самоуправления(ОТОС), 68 — зарегистрированных религиозных организаций, которые представляютболее 20 конфессий, 34 — национально-культурных организаций, около 200общественных (зарегистрированных и нет) подростковых и молодежных объединений иинициатив.
В настоящее времянекоммерческие организации являются огромной силой, поскольку объединяют самуюактивную и образованную часть населения. Они способны не только профессиональноучаствовать в решении местных проблем и оказывать качественные социальныеуслуги населению, обеспечивать обратную связь с органами местного самоуправления,но и служат выразителем интересов граждан, организуют людей длясамостоятельного решения проблем.
Успешность городскойполитики, проводимой властью, в значительной степени определяется степеньюсоучастия, заинтересованности, вовлеченности некоммерческих организаций вреализацию принятых решений в силу того, что за счет нивелирования расхожденияинтересов участников процесса, сохранения системы приоритетов совместнойдеятельности появляются новые возможности мобилизации местных ресурсов.
Проблема заключается ввыстраивании эффективного механизма согласования между собой различныхсоциально-экономических интересов, в разработке технологии конструктивноговзаимодействия различных целевых групп (носителей различных интересов),основанного на взаимном доверии, открытости, заинтересованности в позитивныхизменениях в обществе. Для этого необходима единая для всех участников процессацель  и технологии, которые позволят ускорить процесс объединения всех силвокруг этой цели.
Первые шаги в этомнаправлении были сделаны в рамках реализации городской целевой программысовместных действий по развитию общественных инициатив в городе Перми на2001-2004 годы «Общественные инициативы», где был сформированмеханизм взаимодействия органов местного самоуправления с негосударственныминекоммерческими организациями  и жителями, который можно оценить как простоесоциальное партнерство, когда кооперация между властью, бизнесом инекоммерческими организациями реализуется через предоставление грантов, ивключение населения достигается через его участие в реализации проектов.Результатами программы стали:
·         развернутаясистема конкурсов, не только муниципальных, городских и районных, но иконкурсов государственных и бизнес-структур, проводимых в едином стандарте;
·         освоение проектнойкультуры партнерства общественными, некоммерческими национально-культурныминекоммерческими организациями, советами ветеранов и т.д.;
·         освоение новойтехнологии интеграционных и сетевых проектов;
·         повышениеактивности жителей в решении социальных проблем.
Однако по-прежнемусуществуют проблемы, которые необходимо решать в первоочередном порядке, таккак их нерешение может способствовать дестабилизации социально-экономическойобстановки, росту социальной напряженности и, как следствие, снижению инвестиционнойпривлекательности города.
Во-первых, степеньдистанционирования жителей от управления и уровень иждивенческого поведенияостаются высокими. В этой связи необходимо:
·         проводитьобучение населения, особенно молодежи, формам участия в принятии решений,касающихся перспектив развития своего города;
·         создавать условиядля внедрения различных форм участия населения в процессе управления:пассивных, направленных, главным образом, на формирование и развитиеинформационного пространства (общественные слушания и конференции, получениеинформации через средства массовой информации, Интернет-сайт о реализацииосновных направлений социально-экономического развития города Перми насредне-срочную перспективу в мониторинговом режиме, участие в соцопросах и фокус-группах);и активных, позволяющих гражданам не только выражать свое отношение кобщегородским проблемам, но и принимать непосредственное участие в их решении(работа в тематических комиссиях, рабочих группах, выбор стратегических целей иприоритетов развития города, механизмов их практической реализации сиспользованием «горячего телефона», общественных приемных,интерактивного телевидения, радио дебатов, гражданских референдумов,Интернет-сайта и т.п.).
Во-вторых, недостаточноинституционализировано взаимодействие различных некоммерческих организаций какмежду собой, так и с органами местного самоуправления и бизнесом, отсутствуюттехнологии конструктивного объединения различных некоммерческих организаций вкоалиции и ассоциации. Для этого необходимо:
·         показать общийинтерес различных некоммерческих организаций через конкретные проекты иобъединить их в рамках реализации этих проектов (международных, общегородских,районных, проектах микрорайонов и т.п.);
·         дать возможностьпроявлять гражданские инициативы через проекты и общественные акции;
·         обеспечитьпреемственность проектов и технологий между некоммерческими организациями и ихмолодежными отделениями.
Помимо проблем,характерных для всех типов некоммерческих организаций, существуют проблемы, присущиетолько определенным типам.
Очень важна работа смолодежными организациями. Молодежные объединения недостаточно внимания уделяютформированию системы ценностей молодежи города, пропаганде таких понятий как«гражданственность» и «патриотизм».
Поэтому деятельностьотдела должна быть ориентирована на весь спектр негосударственных организаций — собственно общественные объединения, территориальное общественноесамоуправление, общественные инициативы, молодежные инициативы и, решаявопросы, характерные для всех, учитывать специфику каждого из этих блоков.
Социально-экономическойситуации в разрезе районов (и микрорайонов) присущи те же проблемы, что игороду в целом. Однако исторически сложившиеся особенноститерриториально-отраслевой структуры города, специфика их социальноэкономического развития обусловили территориальную дифференциацию интенсивностипроявления этих проблем. Отсюда, проблемы не приоритетные для города в целом,а, следовательно, в условиях бюджетного дефицита решаемые далеко не в первуюочередь, для отдельных районов (или микрорайонов) выходят на первый план.Именно на выявление и решение этих проблем легче всего направить деятельностьобщественности. Районы должны стать своего рода «точками роста»комплексных общественных инициатив.
Исходя из вышесказанного,необходимо шире использовать территориальный подход, потенциал общественныхорганизаций районов вкупе с административным ресурсом и ресурсами бизнеса длярешения названных проблем.
Значимым результатомдеятельности отдела должно стать создание многоуровневого партнерства, когдасамые широкие слои населения города непосредственно участвуют в подготовке иреализации решений, направленных на увеличение собственных благ и ростпотенциала города, а власть согласовывает интересы различных групп. В этомслучае механизм управления городом будет более открытым, произойдет углублениесамоуправления, становление институтов «гражданского общества».
Достижение целей лишьорганизационными усилиями невозможно. У отрасли отсутствует текущий бюджет, инекоммерческие организации не являются бюджетополучателями, за исключениемслучаев финансирования проектов на конкурсной основе, финансирования совместныхс отраслями мероприятий или выделения очень незначительных сумм из фондадополнительных финансовых ресурсов.
Как показывает практикаконкурсного финансирования, большинство инициативных проектов общественныхорганизаций посвящены решению межотраслевых проблем комплексного характера,поэтому представляется необходимым создание единой городской целевой программы,сохраняющей отраслевую ответственность за использование средств со стороныисполнителей программы, координация и объединение усилий структур, работающихцеленаправленно, исключая дублирование и обеспечивая прозрачность и большую эффективностьтехнологий.
Отделом по работе собщественностью и развитию самоуправления совместно с некоммерческимиорганизациями в Перми в 2006 году было создано 5 профильных летних трудовыхотрядов, 84 новых рабочих места, проведено более 40 праздников, фестивалей ивечеров для населения. Было подготовлено и проведено 6 фотовыставок, созданаодна библиотека, проведено более 30 концертов и спектаклей, более 20 тренинговдля учащейся молодежи и работников органов территориального общественногосамоуправления. Профессиональную подготовку прошли 197 подростков. ВетераныВеликой Отечественной Войны более 300 раз выступили перед молодежью. Проведеныправовые консультации для женщин, а также больных онкологическими заболеваниямии членов их семей. Приобретен спортивный инвентарь для секций разных видовспорта, привлечено к занятиям спортом более 200 подростков. Выпущено двегазеты, разработаны и распространены 16 брошюр для населения города. Появилисьи новые организации — «Община» («Парковый-2») и Пермскийцентр посредничества в переговорах и разрешении конфликтов«Согласие». Открыты инновационные службы для малообеспеченных жителей- «Игротека», «Библиотека игрушек», Центр семьи в Кировскомрайоне, Семейные оздоровительные клубы в Мотовилихинском районе, создана базаданных Клубов семейного воспитания Перми.
В Администрации Пермскогокрая работает сектор социологического мониторинга, занимающийсяизучением общественного мнения в регионе. В 2006 году им был произведен рядсоциологических исследований, касающихся работы краевой администрации исоциальных настроений жителей Прикамья. (См. Приложения).
На основании этого можносделать следующие выводы:
1. Мониторингобщественного мнения необходим для принятия правильного решения.
2. При принятии решенияучитываются различные направленности общественного мнения.
3. Общественное мнениеформируется в соответствии с целью реализации принятых программ с помощьюсредств массовой информации.
Поэтому мы считаем, чтопри принятии решений на уровне муниципалитетов также необходим мониторингобщественного мнения. Исходя из этого можно порекомендовать:
1. Внедрить в системумуниципального самоуправления клиентоориентированную модель, в соответствии скоторой необходимо проведение общественной экспертизы любого проекта илипрограммы (изучение, учет и формирование общественного мнения должныпредшествовать принятию и осуществлению любой программы), а также введениемониторинга общественного мнения.
2. Определить системуизучения общественного мнения в интересах городской администрации силами Отделасоциологического мониторинга краевой администрации, а также лабораториямисоциологических исследований Пермского государственного техническогоуниверситета и Пермского государственного университета. Система изученияобщественного мнения должна включать как постоянно контролируемые параметры,характеризующие социальное самочувствие граждан (см. приложение 1: программасоциологических исследований «Социальное самочувствие»), так и социологическуюэкспертизу отдельных социальных проектов и программ.
3. В Администрации города,а равно и в районных администрациях  также необходим специалист по изучениюобщественного мнения и взаимодействию с общественностью, который непосредственноподчиняется заместителю Главы города по взаимодействию с общественностью.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В данной работе былаосвещена проблема общественного мнения в системе местного самоуправления.
Проблемасостоит в том, что современная модель местного самоуправления не эффективна,так как население не включено в процесс управления. Необходима замена традиционнойиерархической модели на клиентоориентированную модель местного самоуправления.С этой целью важнейшим элементом системы местного самоуправления выступает общественноемнение как фактор  обратной связи.
Исходя из привлеченногоматериала можно сделать следующие выводы:
Проблемаисследования, формирования и использования общественного мнения в интересахэффективного управления представляет значительный научный интерес и вдостаточной степени разработана.
Общественноемнение можно рассматривать как элемент управления – обратную связь, придающуюместному самоуправлению системные признаки: устойчивость, автономность,целеориентированность, высокую интегративную способность. Посредством изучения,учета и формирования общественногомнения становится возможной клиентоориентированная модель системы местногосамоуправления.
Современная модельместного самоуправления не эффективна, так как  местноесамоуправление на низовом уровне (как форма самоорганизации граждан) находитсяпока в неразвитом состоянии, сохраняет иерархическую структуру, ориентированнуюна реализацию неких программ, задач, исходящих из вышестоящих органовуправления, без учета интересов широких слоев общественности.Общественное самоуправление должно обеспечиваться взаимодействием органовместного самоуправления и населения, то есть – взаимной деятельностью,посредством изучения, учета и формирования общественного мнения.
Общественное мнение, какфактор обратной связи, делает всякую систему управления, в том числе и системуместного самоуправления, более устойчивой и клиентоориентированной, а значит иболее эффективной.
Неотъемлемой частьюорганизации процесса местного самоуправления является деятельность повнутримуниципальной децентрализации: она связана с развитием общественных началв деятельности органов местного самоуправления, раскрепощением самодеятельнойактивности жителей. Без этого местное публичное управление не станет подлиннымсамоуправлением.
Изучение, учет иформирование общественного мнения являются необходимыми условиями для повышенияэффективного местного самоуправления.
Системе органов местногосамоуправления необходимо наличие организационной структуры (отдела,управления, пресс-службы и т.п.), занимающейся организацией изучения иформирования общественного мнения.
В работе также предложенырекомендации по организации мониторинга общественного мнения в системе местногосамоуправления города Перми.
27 апреля 2007 г.____________________В.В.Лаппо

СПИСОК
ИСПОЛЬЗОВАНЫХИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
 
1. Нормативно-правовыеакты
1.        ОсновыЕвропейской Хартии о местном самоуправлении /Под ред. В.А. Черникова.  М.:Проспект, 2000. 98 с.
2.        КонституцияРоссийской Федерации. /Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года.М.: Проспект, 1997. 48 с.
3.        Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации ФЗ № 131 – ФЗ от06.10.2003. Серия «Закон и общество». Ростов н/Д: Феникс, 2005. 77 с.
2. Литература
4.        Антипьев А.Г.Общественное мнение в политической жизни современного общества // Введение вполитологию: учебное пособие. М.: Академический Проект; Екатеринбург: Деловаякнига, 2005. С. 269-284.
5.        Аристотель.Политика / пер. с древнегреч. М.: АСТ, 2002. 212 с.
6.        БелбелянС.С. СтандартSA 8000. Сертификация на соответствиесоциально-этическим нормам // Сертификация. 1998. № 3. С. 29-30.
7.        БогомоловаН. Н. Массовая коммуникация и общение. М.: Знание, 1988. 313 с.
8.        Бурдье П. Социология политики. М.: Sociologos, 1993. 207 с.
9.        Выдрин И.В.,Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М.: Юристъ, 1999. 383 с.
10.     Гавра Д.П.Общественное мнение как социологическая категория и социальный институт. СПб.:ИСЭП РАН, 1995. 350 с.
11.     Гавра Д.П.Общественное мнение как фактор принятия политических решений // ВестникС.-Петерб. ун-та. Сер. 6, Философия, политология, социология, психология,право, международные отношения. 2000. №1. С. 56-63.
12.     Гегель Г.Ф.Философия права. М.: Мысль, 1990. 311 с.
13.     Гоббс Т.Левиафан, или материя, форма и власть государства церковного и гражданского.Часть II. О государстве // Антология мировой политической мысли. Т.1.Зарубежная политическая мысль: истоки и эволюция. М.: Мысль, 1997. С. 401-445.
14.     Гоголин Н.А.,Грабарь В.В., Мошуров В.А. Социальное управление в частях РВСН: сущность,структура и содержание. Пермь, ПВКИРВ. 160 с.
15.     Горшков М.К.Партийные организации и общественное мнение. М.: Политиздат, 1981. 245 с.
16.     Градовский А.Д.Государство и провинция // Сочинения. СПб.: ИСЭП РАН, 2001. С. 354-398.
17.     Грушин Б.А.Мнения о мире и мир мнений: Проблемы методологии исследования общественногомнения. М.: Политиздат, 1967.  261 с.
18.     Давыдов А.А.,Крыштановский А.О. Ремонтвыборки // Социально-политический журнал. 1989. № 5. С. 20-22.
19.     Даль Р. Одемократии.  М.: Знание, 2000. 187 с.
20.     Елсуков А. Н.История социологии. М.: Высшая школа, 1997.  373 с.
21.     Зинченко Г.Л. К вопросу о технологииадминистративной реформы // Наша власть: дела и лица. 2002. № 10. С. 11-15.
22.     Зинченко Г.Л. Как изменить работу чиновников: опытконсультирования. Ростов н/Д.: Феникс, 2000. 199 с.
23.     Зинченко Г.Л.,Колесников В.А. Развитиечеловеческих ресурсов административных учреждений // Известия высших учебныхзаведений. Северо-Кавказский регион. Общественные науки. 1997. № 4. С. 10-12 с.
24.     Зинченко Г.Л. Пути демократизации региональнойгосудар­ственной службы. Человек и общество: тенденции социальных изменений. Вып.3. СПб.: ИСЭП РАН, 1997. 245 с.
25.     Зинченко Г.Л. Сельская администрация в структуревластной вертикали // Власть. 2001. № 10. С. 22-35.
26.     Иванов О.И.Общественное мнение и власть // Социально-политический журнал. 1993. № 7. С. 16-21.
27.     Комаровский B.C. Политическийвыбор избирателей // Социально-политический журнал. 1992. № 3. С. 8-13.
28.     Комозин A.M. Шоковаяэкономика: тенденции общественного мнения населения России //Социально-политический журнал. 1993. № 11. С. 10-16.
29.     Коробейников В.С.Возрастание роли и значения общественного мнения в жизни социалистическогообщества. М.: Знание, 1979. 155 с.
30.     Коробейников В.С. Пирамида мнений. М.: Знания, 1981. 231 с.
31.     Короткова Л. Н.Социология общественного мнения: конспект лекций. СПб.: Изд-во Михайлова В.А.,2000. 101 с.
32.     Кузьмичев В. Л.Организация общественного мнения. М.: ЦКЖД Гудок, 1929. 169 с.
33.     Лавриненко В. Н.Социология. М.: ЮНИТИДАНА, 2000. 495 с.
34.     Лебон Г. Психологиямасс. М.: АСТ, 2000. 241 с.
35.     Липпман У.Общественное мнение / пер. с англ. М.: Институт Фонда «Общественное мнение»,2004. 386 с.
36.     Литягин Н.Н.Местное самоуправление: понятие, организационно-экономические основы и гарантииего осуществления. М.: Об-во «Знание» РФ, 1992. 245 с.
37.     Массоваяинформация в советском промышленном городе: опыт комплексного исследования. /Под ред. Б.А. Грушина. М.: Политиздат, 1980. 224 с.
38.     Мичурин В.Л.,Ягодина О.Л. Социологическиепрогнозы и решения  // Социально-политический журнал. 1992. № 1. С. 30-33.
39.     Мор Т. Утопия.М.: Наука, 1978. 365 с.
40.     Ноэль-Нойман Э.Общественное мнение. Открытие спирали молчания. М.: Мысль, 1996. 258 с.
41.     Общественноемнение советского общества. М.: Знание, 1963. 187 с.
42.     Павлов С.Н.Формирование общественного мнения органами местного самоуправления //Чиновникъ. 2000. №1. С. 8-10.
43.     ПадеринВ.К. Общественное мнение в политической системе советского общества: Автореф.дис.… д-ра филос. наук. М.: Знание, 1987. 123 с.
44.     Пальмиери М. Огражданской жизни // Антология мировой философии. Возрождение. Мн.: Харвест,2001. С. 281-303.
45.     Парыгин Б. Д.Социальная психология как наука. М.: Мысль, 1965. 303 с.
46.             Плеханов Г.В. История русской общественной мысли: в 3 Т. М.: ЦКЖД Гудок, 1925. 245 с.
47.     Руссо Ж.Ж. Обобщественном договоре // Трактаты. М.: Наука, 1969. С. 317-356.
48.     Руткевич М.Н. Социология, власть, общественноемнение // Социально-политический журнал. 1993. № 7. С. 5-16.
49.     Потайпеко Д. А.Правосознание как особое общественное явление. Мн.: Харвест, 1970. 170 с.
50.     Сафаров Р.А.Общественное мнение и государственное управление. М.: Юр. лит., 1975. 326 с.
51.     Сергеев А.А.Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правовогорегулирования. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. 726 с.
52.     Судас Л.Г.Общественное мнение: российский дискурс // Социально-гуманитарные знания. 2001.№ 6. С. 4-7.
53.     Тард Г.Психология толп. М.: Институт психологии РАН, 1999. 381 с.
54.     Тощенко Ж.Т.,Харченко С.В. Социальное настроение. М.: Academia, 1996. 331 с.
55.     Туманов С.В.,Гаспаришвили А.Т. Наопросных фронтах // Социально-политический журнал. 1993. № 6. С. 15-20.
56.     Уледов А. И.Актуальные проблемы социальной психологии. М.: Мысль, 1981. 291 с.
57.     Уледов А. И.Духовная жизнь общества. М.: Знание, 1980. 354 с.
58.     Уледов А.К.Общественное мнение советского общества. М.: Соцэкгиз, 1963. 415 с.
59.     Философскийэнциклопедический словарь. М.: Знание, 1983.   790 с.
60.     Шампань П. Делатьмнение: новая политическая игра. М.: Sociologos, 1997. 268 с.

Приложение 1
 
Социальноесамочувствие населения Пермского края: основные тенденции
1)  Необходимые пояснения
Социологический индикаторкачества жизни населения  — «социальное самочувствие» применяется секторомсоциологического мониторинга в нынешнем виде с 2001 года.
Оценка социальногосамочувствия представляет собой комплексный показатель, состоящий из оценкинаселением двух основных аспектов качества жизни:
оценки условий жизни;
уровня социально-психологическогокомфорта.
При расчете оценкисоциального самочувствия учитываются социально-экономические аспекты как науровне малой группы (семья), так и  на уровне региона (Пермский край). Такимобразом, оценка социального самочувствия представляет собой своего рода«термометр» социального здоровья населения на текущий момент.
Каждая из указанных вышеоценок складывается из ответов респондентов на ряд вопросов. По каждомувопросу, входящему в такой блок, рассчитывается показатель (индекс), которыйучитывает соотношение положительных, нейтральных и отрицательных оценок. Шкалакаждого вопроса, входящего в блок «социальное самочувствие» условно разбиваетсяна интервалы: от наивысшего уровня социального самочувствия до самого низкогоуровня (от +100 баллов до – 100 баллов):
1.        Наивысший уровеньсоциального самочувствия (от 100 до 50 баллов);
2.        Высокий уровень(50 – 25 баллов);
3.        Средний уровень(+25 – -25 баллов);
4.        Низкий уровень(-25 – -50 баллов);
5.        Предельно низкийуровень (-50 – -100 баллов).
Индекс социальногосамочувствия сопоставляется с оценкой населением различных направлений и сфердеятельности краевой администрации – всего 32 направления (см. Таблица 1).
Таблица 1
ОЦЕНКА НАПРАВЛЕНИЙДЕЯТЕЛЬНОСТИ КРАЕВОЙ АДМИНИСТРАЦИИ
Оцените, пожалуйста,работу администрации Пермского края за последний год по таким направлениямкак…?
Таблица 1
Направления работы краевой администрации
Очень хорошо
Хорошо
Скорее хорошо
Средне
Скорее плохо
Плохо
Очень плохо
Затрудняюсь ответить 1 Создание условий для работы промышленных предприятий 7 6 5 4 3 2 1 9 2 Создание условий для развития сельскохозяйственных производств 7 6 5 4 3 2 1 9 3 Создание новых рабочих мест 7 6 5 4 3 2 1 9 4 Развитие малого предпринимательства 7 6 5 4 3 2 1 9 5 Борьба с задержками выплаты заработной платы, пенсий, пособий 7 6 5 4 3 2 1 9 6 Справедливое налогообложение 7 6 5 4 3 2 1 9 7 Обеспечение доступности получения жилья 7 6 5 4 3 2 1 9 8 Работа жилищно-коммунальных служб 7 6 5 4 3 2 1 9 9 Строительство дорог 7 6 5 4 3 2 1 9 10 Решение проблемы газификации 7 6 5 4 3 2 1 9 11 Рациональное использование природных ресурсов 7 6 5 4 3 2 1 9 12 Повышение уровня зарплат, пенсий, выплат, пособий и т.д. 7 6 5 4 3 2 1 9 13 Решение проблем окружающей среды 7 6 5 4 3 2 1 9 14 Борьба с алкоголизмом 7 6 5 4 3 2 1 9 15 Борьба с наркоманией и СПИДом 7 6 5 4 3 2 1 9 16 Создание условий для повышения уровня образования населения 7 6 5 4 3 2 1 9 17 Работа системы здравоохранения 7 6 5 4 3 2 1 9 18 Создание условий для занятий физкультурой и спортом 7 6 5 4 3 2 1 9 19 Решение проблемы беспризорности детей и бездомности взрос 7 6 5 4 3 2 1 9 20 Оказание социальной помощи пенсионерам, инвалидам, семьям с детьми 7 6 5 4 3 2 1 9 21 Работа прессы, телевизионное и радио- вещание 7 6 5 4 3 2 1 9 22 Создание условий для повышения уровня культуры, соблюдения норм морали 7 6 5 4 3 2 1 9 23 Обеспечение общественного порядка 7 6 5 4 3 2 1 9 24 Контроль за соблюдением законодательства в трудовой сфере 7 6 5 4 3 2 1 9 25 Борьба с бюрократией, коррупцией, взяточничеством, воровством и безответственность в органах власти 7 6 5 4 3 2 1 9 26 Создание условий для реализации гражданских прав и  демократических свобод каждым гражданином 7 6 5 4 3 2 1 9 27 Решение межнациональныхпробле 7 6 5 4 3 2 1 9 28 Решение межрелигиозных проблем 7 6 5 4 3 2 1 9 29 Развитие местного самоуправления 7 6 5 4 3 2 1 9 30 Доступность информации о работе органов власти 7 6 5 4 3 2 1 9 31 Учет мнений, высказываний и пожеланий населения при решении проблем территории 7 6 5 4 3 2 1 9 32 Создание положительного имиджа Пермского края в России и за рубежом 7 6 5 4 3 2 1 9
Таким образомопределяются службы и подразделения краевой администрации, которые в наибольшейстепени оказывают влияние на существующий сегодня уровень социального самочувствия(качество жизни).
2)  Индекс «условия жизни»
Расчет индекса «условияжизни» складывался из ответов респондентов на следующие вопросы:
1.  Оценка условий жизни в регионе
·         Как бы Вы оценилисоциально-экономическую ситуации в Пермском крае по сравнению с Россией вцелом? – существенно лучше, немного лучше, такая же, как и везде в России,немного хуже, существенно хуже.
·         Как бы Вы оценилиэкономическое положение Пермского края? – очень хорошее, хорошее, среднее,плохое, очень плохое.
2.  Благополучие семьи
·         Оцените,пожалуйста, за последний год Вы питаетесь: лучше, хуже или осталось так же,как и год назад.
·         Оцените,пожалуйста, как изменились за последний год Ваши возможности для улучшенияматериального положения: они стали лучше, хуже или остались такими же, как игод назад.
·         Оцените,пожалуйста: за последний год Вы стали отдыхать: лучше, хуже или так же, каки год назад.
·         Оцените,пожалуйста, как за последний год изменились Ваши перспективы в жизни: они сталилучше, хуже или остались такими же, как и год назад.
·         Оцените,пожалуйста, как изменились за последний год Ваши возможности получитьквалифицированную медицинскую помощь в жизни: они стали лучше, хуже илиостались такими же, как и год назад.
·         Как бы Вы оценилив настоящее время материальное положение Вашей семьи? – очень хорошее,хорошее, среднее, плохое, очень плохое.
·         Какие возможностидает семейный доход, который есть у Вашей семьи, для удовлетворенияпотребностей Вашей семьи? – в настоящее время мы можем позволить себедорогостоящие покупки – словом, ни в чем себе не отказывать; покупкабольшинства товаров длительного пользования не вызывает у нас трудностей,однако покупка машины или дорогостоящий отпуск нам пока не доступны; нам восновном хватает денег, мы можем даже кое-что откладывать, но при покупкедорогих вещей длительного пользования наших сбережений не хватает, и мы должныбрать в долг; на ежедневные расходы нам хватает денег, но уже покупка одеждыпредставляет для нас трудности: для этого мы должны или взять в долг, илиспециально откладывать деньги; мы живем от зарплаты до зарплаты, частоприходится занимать деньги на самое необходимое, а о сбережениях не может бытьи речи.
Отдельно, как относящийсяодновременно и к макро- и к микроуровню, в индекс условия жизни включаетсявопрос «С какими чувствами Вы думаете о завтрашнем дне? – с уверенностью, снадеждой, с тревогой, с обреченностью».
На рис. 1 представленыоценки индекса «условия жизни» в мониторинговом режиме за период с 2005 по 2006годы.
/>
Рис. 1. Динамика изменений индекса«условия жизни» за период с 2005 по 2006 годы (в процентных пунктах-баллах)
Динамика индекса «условияжизни» за последний год свидетельствует о наличии следующих тенденций:
1)        Сохранился разрывв оценках условий жизни в семье и условий жизни в регионе. То есть населениекрая по-прежнему, при достаточно высокой оценке условий жизни в крае, гораздоболее пессимистично оценивает условия жизни в своей семье, что свидетельствуето нереализованном потенциале экономики региона с точки зрения населения;
2)        Виднаположительная динамика роста как оценок условий жизни в регионах, так и условийжизни в семье, что свидетельствует о положительных тенденциях в доходах населенияи возможностях удовлетворения своих потребностей этими доходами;
3)        В ответах навопрос: «С какими чувствами Вы думаете о завтрашнем дне?» виден очевидный ростположительных оценок. Это свидетельствует о том, что население Пермского краясклонно к оптимистической оценке своего будущего, своих перспектив в крае иразвития края в целом;
4)        В целом в 2006году продолжилась тенденция к росту фактора «условия жизни в целом» с 41,3балла до 49,2 балла; в течение последних лет оценка качества жизни по данномуфактору находится в зоне высокого уровня.
3)  Индекс социально-психологическогокомфорта
Далее необходимообратиться к анализу второй составляющей социального самочувствия – индексасоциально-психологического комфорта (СПК). Расчет индекса СПК складывался изответов респондентов на следующие вопросы:
1.Социально-психологический комфорт в стране и в регионе
·         В нашемгосударстве работа каждого человека всегда рано или поздно оценивается подостоинству – да, скорее да, скорее нет, да.
·         В целом я могу сказать,что в нашем обществе я чувствую себя в безопасности – да, скорее да, скореенет, нет.
·         У нас в обществелюди понимают и уважают друг друга – да, скорее да, скорее нет, нет.
·         В нашем обществекаждый может реализовать свои способности и потребности — да, скорее да,скорее нет, нет.
2.Социально-психологический комфорт среди коллег
·         В настоящее времябольшую часть своих интересов и потребностей я реализую полностью — да,скорее да, скорее нет, нет.
·          На работе (вучебном заведении; друзья и знакомые) меня ценят и уважают — да, скорее да,скорее нет, нет.
3.Социально-психологический комфорт в семье
·         Оцените,пожалуйста, как изменились за последний год Ваши возможности удовлетворитькультурные запросы. Запросы стали…лучше, хуже или остались такими же, как игод назад.
·         Я уверенно могусказать, что в своей семье я отдыхаю всей душой — да, скорее да, скорее нет,нет.
На рис. 2 показанытенденции изменения данного показателя за оцениваемый период.
/>
Рис. 2. Динамика изменений индекса«социально-психологический комфорт» за период с 2005 по 2006 годы (впроцентных пунктах-баллах)
 
Прежде всего, следуетобратить внимание на тот факт, что хотя положительная динамика в оценкенаселением СПК сохранилась (с 17,9 баллов в 2005 году до 20,0 баллов в 2006году), однако, в отличие от индекса «условия жизни», оценкисоциально-психологического комфорта продолжают оставаться в отрицательной зоне– в зоне среднего уровня.
При этом можно обратитьвнимание на следующие факты, выявленные в результате динамики индекса СПК:
1)        в общекраевоминдексе СПК появилась положительная динамика (+ 8 баллов), особенно выраженнаяв ответах на вопрос о безопасности в обществе (рост почти 20 баллов) и вопрос ореализации своих возможностей (+ 9,4 баллов). По всей видимости это связано со стабилизациейэкономической и политической обстановки в стране и крае, что позволяетнаселению чувствовать себя более уверенно и комфортно;
2)        однако региональныйиндекс СПК на уровне региона остается пока в зоне отрицательных оценок (- 28, 6п.п.), что свидетельствует о том, что работа государственных исоциально-общественных институтов не способствует оптимальной реализации такоговажнейшего богатства Прикамья, каким является человеческий фактор;
3)        Практически наодном уровне остаются оценки СПК в семье и среди коллег. При этом в ответе навопрос реализации своих интересов наблюдаются даже отрицательные тенденции (-8,3 в 2006-м против – 0,5 в 2005-м), что свидетельствует об определенной узостивозможностей для реализации человеческого потенциала у жителей Прикамья иотчужденности интересов человека от интересов государства.
4) Общая оценкасоциального самочувствия населения Прикамья
После всего вышесказанноговполне логично предположить, что за исследуемый период произошел рост общегоиндекса социального самочувствия, что и подтверждается данными, представленнымина рис. 3.
/>
Рис. 4. Индекс социального самочувствиянаселения Прикамья за период с 2005 по 2006 годы (в процентных пунктах)
 
Завершая анализ состояниясоциального самочувствия населения Пермского края в июне 2006 года,  необходимополучить ответ на вопрос: каким образом исполнительные органы региона влияют насостояние социального самочувствия, являющегося субъективным индикаторомкачества жизни населения? Для того, чтобы ответить на этот вопрос, в ходесоциологического опроса респондентам предлагалось оценить работу краевойадминистрации по 7-ми бальной шкале (от «очень хорошо» до «очень плохо») по32-м направлениям (см. Таблицу 1). Далее оценки респондентов сопоставлялись синдивидуальными оценками индексов «условия жизни» и СПК и вычислялсякоэффициент связи (корреляции) между индексами социального самочувствия иоценкой работы краевой администрации по каждому из направлений. В результатепроведенных расчетов были выявлены следующие взаимосвязи (Таблица 2):
Таблица 2№ п.п. № в анкете
Направления работы краевой администрации
Индекс УЖ (более 0,20)
Индекс СПК (более 0,20) 1 1 Создание условий для работы промышленных предприятий 0,25 0,25 2 2 Создание условий для развития сельскохозяйственных производств 0,23 0,23 3 3 Создание новых рабочих мест 0,28 0,27 4 6 Справедливое налогообложение 0,21 5 7 Обеспечение доступности получения жилья 0,23 0,24 6 12 Повышение уровня зарплат, пенсий, выплат, пособий и т.д. 0,24 0,29 7 13 Решение проблем окружающей среды 0,21 8 16 Создание условий для повышения уровня образования населения 0,21 0,27 9 17 Работа системы здравоохранения 0,22 0,26 10 18 Создание условий для занятий физкультурой и спортом 0,24 11 19 Решение проблемы беспризорности детей и бездомности взрослых 0,22 12 20 Оказание социальной помощи пенсионерам, инвалидам, семьям с детьми 0,25 13 22 Создание условий для повышения уровня культуры, соблюдения норм морали 0,24 14 23 Обеспечение общественного порядка 0,21 15 24 Контроль за соблюдением законодательства в трудовой сфере 0,27 16 25 Борьба с бюрократией, коррупцией, взяточничеством, воровством и безответственность в органах власти 0,22 17 26 Создание условий для реализации гражданских прав и  демократических свобод каждым гражданином 0,26 18 30 Доступность информации о работе органов власти 0,21 19 31 Учет мнений, высказываний и пожеланий населения при решении проблем территории 0,28
 
Из таблицы 2 видно, что впервой половине 2006 г. из 32-х направлений деятельности краевой администрациитолько 19 влияли на показатели социального самочувствия. Из них – 7 направленийопределяют социальное самочувствие населения в целом, а 12 направлений работы вбольшей степени влияют на повышение уровня социально-психологического комфорта.
Повышение общего уровнясоциального самочувствия сегодня в первую очередь зависит от успешной работыкраевой администрации по следующим направлениям (Таблица 3):
Таблица 3
Экономический блок
Социальный блок Создание новых рабочих мест Работа системы здравоохранения Создание условий для работы промышленных предприятий Повышение уровня зарплат, пенсий, выплат, пособий и т.д. Создание условий для развития с/х производств Создание условий для повышения уровня образования населения
 На повышение уровнясоциально-психологического комфорта населения Прикамья помимо направлений,указанных в Таблице 3, влияет работа краевой администрации в следующих сферах:
1. Экономический блок:
·          Справедливоеналогообложение
2. Социальный блок:
·          Оказаниесоциальной помощи пенсионерам, инвалидам, семьям с детьми
·          Решение проблемыбеспризорности детей и бездомности взрослых
·          Контроль засоблюдением законодательства в трудовой сфере
3. Блокпространственного развития:
·         Решение проблемокружающей среды
·         Обеспечениедоступности получения жилья
4. Обеспечениеобщественного порядка и безопасности граждан:
·         Борьба сбюрократией, коррупцией, взяточничеством, воровством и безответственность ворганах власти
·         Обеспечениеобщественного порядка
5. Политический блок
·         Учет мнений,высказываний и пожеланий населения при решении проблем территории
·         Создание условийдля реализации гражданских прав и  демократических свобод каждым гражданином
6. Развитие культуры,искусства, спорта, информационное обеспечение:
·         Создание условийдля занятий физкультурой и спортом
·         Создание условийдля повышения уровня культуры, соблюдения норм морали
·         Доступностьинформации о работе органов власти
7. Развитие местногосамоуправления
·         Учет мнений,высказываний и пожеланий населения при решении проблем территории
Остальные направления работыкраевых исполнительных органов власти почти не влияют на уровень социальногосамочувствия населения Прикамья:
·         развитие малогопредпринимательства;
·         борьба сзадержками выплат зарплат, пенсий, пособий;
·         работажилищно-коммунальных служб;
·         строительстводорог;
·         решение проблемыгазификации;
·         рациональноеиспользование природных ресурсов;
·         борьба салкоголизмом;
·         борьба снаркоманией и СПИДом;
·         работа прессы,телевизионное и радио- вещание;
·         решениемежнациональных проблем;
·         решение межрелигиозныхпроблем;
·         развитие местногосамоуправления;
·         созданиеположительного имиджа Пермского края в России и за рубежом.