Содержание Глава 1. Анализ кризиса в пилотных регионах 51. Уровень развития и структура экономики пилотных регионов 52. Кризисные тенденции в экономике 73. Состояние рынка труда 94. Динамика доходов и потребления в 2009 году 135. Выводы 14Глава 2. Региональные оценки позитивного влияния кризиса 17Глава 3. Сравнение экономической антикризисной политики регионов 191. Докризисная экономическая политика 192. Адаптация к кризису: общее и особенное 234. Федеральная политика: status quo против модернизации 365. Экономическая политика по поддержке сельского хозяйства 39^ Глава 4. Сравнение бюджетной антикризисной политики регионов 431. Докризисная бюджетная политика: использованные и упущенные возможности, основные риски 431.1. Темп роста и объем бюджетных доходов - основные факторы, определяющие набор возможных стратегий бюджетной политики 431.2. Структура бюджетных доходов как основной фактор, определяющий риски бюджетной политики 481.3. Докризисные стратегии региональных властей по использованию возможностей и снижению бюджетных рисков в случае ухудшения экономической конъюнктуры 492. Бюджетная политика региональных властей во время кризиса 702.1. Влияние кризиса на доходную часть региональных бюджетов 702.2. Бюджетное планирование во время кризиса 732.3. Основные источники сокращения расходов: проведение реформ или экономия на приоритетах развития 772.4. Долговая политика в кризис 943. Федеральная финансовая помощь 1003.1. Основные виды межбюджетных трансфертов и их роль в нейтрализации последствий экономического кризиса 1003.2. Федеральные приоритеты в предоставлении финансовой помощи как основные ограничители модернизации 1104. Финансовая самостоятельность МСУ – до и во время кризиса 1134.1. Концентрация ресурсов и рисков на региональном уровне 1134.2. Усиление элементов «ручного управления» в системе межбюджетных трансфертов 1175. Выводы 123^ Глава 5. Сравнение антикризисной политики регионов в сфере образования 1241. Общая характеристика 1242. Общее образование 1283. Дошкольное образование 1404. Начальное и среднее профессиональное образование 1485. Основные выводы 152^ Глава 6. Сравнение антикризисной политики регионов в сфере здравоохранения 1541. Реформа в сфере здравоохранения 1541.1. Переход на одноканальное финансирование 1551.2. Переход на фондодержание в амбулаторно-поликлиническом звене 1581.3. Основные инструменты оптимизации расходов в сфере здравоохранения 1611.4. Организация контроля качества медицинской помощи 1711.5. Переход на новую систему оплаты труда 1761.6. Привлечение в систему ОМС негосударственных поставщиков услуг здравоохранения и автономных учреждений 1771.7. Развитие аутсорсинга 1781.8. Взаимоотношения с органами местного самоуправления 1801.9. Развитие электронных технологий 1811.10. Структурная реформа 1822. Влияние экономического кризиса на региональные системы здравоохранения 187^ Глава 7. Сравнение антикризисной политики регионов в сфере социальной защиты 1891. Характеристика региональной политики в сфере социальной защиты населения в период кризиса 1892. Региональные изменения в системе социальной защиты населения: общее и особенное 1913. Выводы 196Заключение 197 ВведениеЭкономический кризис для власти может быть вызовом и шансом, проблемой и решением. Чем стал прошлогодний кризис для российских регионов? И как реагировали региональные власти на изменение условий их деятельности, перелом сложившихся в течение достаточно длительного времени трендов? Как боролись с трудностями? Как решали проблемы? Как использовали шансы? Что помогало и что мешало им проводить эффективную антикризисную политику? Поиск ответов на все эти вопросы в рамках настоящего исследования проводился на основе анализа антикризисной политики шести российских регионов: Калининградской, Томской, Тюменской и Вологодской областей, Пермского края и Республики Бурятия. Данная выборка регионов не претендует на репрезентативность, хотя в ее рамках соблюдено требование географического разнообразия регионов (названные шесть регионов относятся к 4 федеральным округам; в ней представлены регионы, имеющие различную систему расселения, структуру экономики, уровень бюджетных доходов и многие другие параметры). В то же время все выбранные регионы имеют одну общую черту – в политике региональной власти каждого из них есть своя «изюминка», свои особые подходы, которые формируют лицо региона и не позволяют смешивать его ни с каким другим. Остановимся более подробно на характеристике каждого из включенных в исследование регионов. Три из них относятся к развитым и не получают дотаций на выравнивание из федерального бюджета. При этом Вологодская область является монопрофильным регионом с доминированием металлургии в структуре промышленности, что делает ее развитие неустойчивым и зависимым от конъюнктуры цен мирового рынка. Ведущий центр металлургии г. Череповец является одним из самых крупных монопрофильных городов страны, а областной центр относительно невелик по численности населения, что затрудняет развитие на основе агломерационных преимуществ. Экономика Пермского края более диверсифицирована, но и в ней также преобладают отрасли по добыче и первичной переработке сырья (нефть, калийные соли, лес), велики проблемы монопрофильности промышленных городов. В то же время преимуществом Пермского края является наличие крупного регионального центра с численностью населения, близкой к миллиону человек. Высокие показатели Тюменской области обеспечены не столько наличием на ее территории крупного нефтехимического производства и разработкой новых, относительно небольших, нефтедобывающих месторождений, сколько системой межбюджетных отношений: статус «материнской» территории создает возможности по перераспределению дохода входящих в ее состав ведущих нефтегазодобывающих автономных округов. Томская область близка к развитым регионам, выделяясь уникальной структурой экономики: помимо развитой нефтедобывающей промышленности, область имеет инновационные ресурсы, сконцентрированные в одном из ведущих в стране центров высшей школы и науки - г. Томске. Вместе с тем из-за особенностей трансфертного ценообразования бюджетная обеспеченность Томской области представляется крайне низкой по сравнению с экономическим потенциалом данного региона. Калининградская область относится к среднеразвитым регионам, но в последние докризисные годы ее промышленность и в целом экономика динамично росли благодаря статусу Особой экономической зоны, обеспечившему приток инвестиций и развитие новых сборочных производств импортозамещающего профиля. Однако статусные преимущества не обеспечили устойчивого развития в кризисных условиях, особенно при высоких издержках бизнеса на преодоление таможенных барьеров. Республика Бурятия также относится к среднеразвитым регионам, но к самой их отстающей группе. Дефицит инвестиций в течение многих десятилетий, удаленность и периферийное положение в сочетании с более высокой стоимостью жизни не позволяют республике сократить сильное экономическое отставание. В рамках проведенного исследования решались следующие задачи, принципиально важные как для оценки эффективности региональной антикризисной политики, так и для определения направлений и возможностей распространения лучшей управленческой практики. Во-первых, необходимо было определить, от чего и в какой степени зависят выбранные на региональном уровне подходы к формированию антикризисной политики: от объективных обстоятельств либо намерений власти, от докризисной политики либо глубины кризисных явлений, от федеральных установок либо внутренних условий. Во-вторых, рассматривались последствия проводимой политики: позволяла ли она решать порождаемые кризисом проблемы и использовать даваемые кризисом шансы, создавала ли базу для модернизационного выхода из кризиса либо была нацелена на возвращение к докризисному равновесию. В-третьих, определялась та цена, которую должен заплатить регион сегодня и какую он вынужден будет платить завтра за сделанный выбор из различных альтернатив антикризисной политики с точки зрения социальной стабильности, перспектив экономического развития, финансовой устойчивости и т.п. В-четвертых, выявлялись примеры лучшей практики в проведении региональной антикризисной политики и определялись условия, при которых возможно их распространение в других регионах. В-пятых, оценивалось влияние федеральной политики на принимаемые на региональном уровне антикризисные решения, причем меры и направления федеральной политики рассматривались с точки зрения того, насколько они соответствуют потребностям регионов в кризисных условиях, позволяют им реализовывать наиболее эффективные антикризисные подходы и не создают ли искаженных стимулов в проведении региональной политики. Насколько эти задачи оказались решены – судить читателям.^ Глава 1. Анализ кризиса в пилотных регионах 1. Уровень развития и структура экономики пилотных регионов До начала кризиса пилотные регионы имели разный уровень и динамику экономического развития. Четыре из них (Тюменская, Вологодская и Томская области, Пермский край) входят в группу относительно развитых с душевым ВРП выше среднего по стране или близким к нему (табл. 1). Калининградская область относится к среднеразвитым регионам, но в предкризисные годы она отличалась высокими темпами роста экономики благодаря режиму Особой экономической зоны. Республика Бурятия находится между среднеразвитыми и депрессивными регионами, ее душевой ВРП с корректировкой на стоимость жизни в регионе почти вдвое ниже среднего по стране. Таблица 1 Отношение душевого ВРП с корректировкой на стоимость жизни в регионе* к среднему по регионам РФ, % (среднее = 100) 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Тюменская область 405 421 419 421 418 430 421 400 394 в т.ч. Тюменская обл. без авт. окр. 93 107 104 119 175 226 197 168 153 Вологодская область 142 137 133 129 132 128 124 120 110 Томская область 116 121 125 130 127 114 108 103 100 Пермский край 117 120 108 105 100 96 97 97 96 Калининградская область 62 60 62 63 66 64 68 75 74 Республика Бурятия 62 63 63 63 60 59 57 57 57 * корректировка на коэффициент стоимости фиксированного набора товаров и услуг для межрегиональных сопоставлений, разработанный РосстатомСущественны различия и в структуре экономики пилотных регионов. Промышленно развитыми являются пять из них, если сравнивать душевой объем их промышленного производства со средним по РФ – Тюменская область без автономных округов (216%) Вологодская область (187%), Пермский край (154%), Калининградская (137%) и Томская (100%). Основной вклад в промышленное производство юга Тюменской области вносит нефтегазохимия (Тобольск), с 2008 г. ведется нефтедобыча на новых Уватских месторождениях, пока относительно небольшая (2 млн. тонн). В то же время советская специализация юга Тюменской области на машиностроении для нефтегазодобычи оказалась неконкурентоспособной. Кроме того, с середины 2000-х в Тюмени юридически зарегистрированы крупные подразделения нефтегазодобывающих компаний, ведущие добычу в автономных округах. По этой причине доля промышленности юга области выросла до 16% от всей Тюменской области с автономными округами в 2008 г. по сравнению с 5% в начале 2000-х годов. Структура промышленности Вологодской области (металлургия) и Томской (нефтедобыча) близка к монопрофильной, доля основной отрасли, работающей в основном на экспорт, превышает половину всего объема промышленного производства. Пермский край имеет более диверсифицированную отраслевую структуру, при этом ведущие отрасли его промышленности также ориентированы на мировой рынок. В Калининградской области преобладает импортозамещающая обрабатывающая промышленность, в последние годы быстро развивалось сборочное производство (электротехника, автомобили, мебель). В Бурятии большинство промышленных предприятий утратило конкурентоспособность еще в 1990-е годы, и в 2008 году душевой объем промышленного производства составлял только 32% от среднего по стране. Различия докризисного уровня экономического развития пилотных регионов во многом подтверждаются и различиями в доходах населения, скорректированных на региональный прожиточный минимум (табл. 2). Только в Вологодской области уровень доходов населения явно понижен относительно ее показателей душевого ВРП. В конечном счете это является следствием того, что население с более высокой заработной платой сосредоточено в Череповце. Индикатор доходов показывает, что преимущество в виде крупного экспортного предприятия слабо влияет на доходы населения области, живущего за пределами места локализации данного предприятия. С этим же связаны и относительно невысокие доходы населения Томской области, так как нефтедобыча локализована в слабозаселенной северной части, а в основной зоне расселения на юге области немного рабочих мест с высоким уровнем оплаты труда. Но если на территории региона даже не работают, а просто регистрируются несколько крупных подразделений добывающих компаний, как это произошло в середине 2000-х годов в Тюменской области, это позволяет резко увеличить доходы бюджета и обеспечивает более динамичный рост заработной платы и доходов населения. Следует также отметить быстрый рост доходов населения Калининградской области в докризисный период благодаря росту инвестиций в Особую экономическую зону и выводу из тени части доходов населения после изменения правил приграничной торговли. ^ Таблица 2Отношение душевых денежных доходов населения к региональному прожиточному минимуму, % 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Российская Федерация 218 245 270 269 298 328 330 Тюменская обл. (без авт.окр.) 225 272 277 316 333 354 368 Пермский край 225 242 256 278 318 336 324 Томская область 212 225 240 252 281 303 303 Калининградская область. 141 169 178 200 243 289 264 Вологодская область 191 218 233 232 236 270 256 Республика Бурятия 169 168 161 173 193 215 246 Таким образом, к кризису пилотные регионы подошли в разном состоянии. Тюменская область находилась на пике благополучия. Калининградская область быстро развивалась благодаря особым условиям и притоку инвестиций. Экономика Томской области и Пермского края росла относительно стабильно, но не быстро, в Пермском крае росту препятствовал недостаток инвестиций (на треть ниже средних по стране в расчете на душу населения). При этом власти обоих регионов активно пытались ускорить экономическое развитие, создавая особую зону в Томске, улучшая систему управления в Пермском крае и т.д. Республика Бурятия резко отставала в развитии от других пилотных регионов, медленно выходя из депрессии после кризиса 1990-х годов.^ 2. Кризисные тенденции в экономике Динамика промышленности пилотных регионов в кризисный период была очень разной. Если в целом по России кризисный спад промышленности составил -11% в 2009 г. по сравнению с 2008 г., то в пилотных регионах – от -20% до -2% (рис. 1). Самый сильный спад испытали Вологодская область и Пермский край из-за специализации на металлургии и производстве минеральных удобрений (эти отрасли сильнее всего пострадали от кризиса), однако в них раньше наметился выход на траекторию посткризисного роста. Явно завышены показатели динамики промышленности Калининградской области из-за методики статистического учета. В середине 2000-х годов, с быстрым ростом новых отраслей импортозамещения, отраслевая структура промышленности области существенно изменилась, однако эти изменения не учитывались Росстатом, так как до 2010 г. динамика промышленности измерялась по отраслевой структуре 2002 г. В результате сильный кризисный спад 2009 г. в новых отраслях импортозамещения не полностью учтен в общей динамике промышленности, реальная динамика хуже. В нефтедобывающей Томской области, как и в Тюменской, годовой спад был минимальным. Близкую динамику показывала и Бурятия, но с ухудшением к концу года. Эти тенденции совпадают с динамикой соответствующих типов регионов: все металлургические растут после сильного спада, нефтедобывающие почти не падали, а до регионов Дальнего Востока и Забайкалья кризис добрался с сильным лагом во времени. Рис. 1. Динамика промышленного производства, к соответствующему периоду 2008 г., %Значительное улучшение динамики к концу 2009 г. не стоит переоценивать. Во-первых, на помесячные индексы динамики промышленного производства с октября-ноября 2009 г. влияет эффект низкой базы (начало спада в металлургических и некоторых других регионах с осени 2008 г.). В 2010 г. этот эффект распространился на большинство регионов. В результате сравнения с дном кризиса обеспечиваются хорошие показатели роста, но они не отражают реальной динамики. Во-вторых, с 2010 г. изменилась методика расчета индекса: в структуре промышленного производства увеличена доля сырьевых отраслей, меньше пострадавших от кризиса, что статистически улучшает показатель динамики к соответствующему периоду предыдущего года. Перспективы 2010 г. для промышленно развитых пилотных регионов неопределенны, они в первую очередь зависят от мировых цен на нефть и металлы, а для Калининградской области – от динамики платежеспособного спроса населения и федеральной таможенной политики. Для Бурятии перспективы еще более непонятны, поскольку другие депрессивные регионы России показали в ходе кризиса худшую динамику относительно средней по стране из-за накопившихся докризисных проблем развития. Не исключено, что кризисный спад промышленности на востоке страны просто сдвинут на более позднее время. Динамика инвестиций в основной капитал также неоднозначна. Спад инвестиций по полному кругу предприятий и организаций во втором полугодии 2009 г. смягчился по сравнению с первым полугодием (с -19 до -16%), но по крупным и средним предприятиям он нарастал (табл. 3). В большинстве регионов страны, включая почти все пилотные, спад усилился. В Вологодской области инвестиции начали сокращаться еще в 2008 г. из-за острого кризиса на «Северстали». Это ставит под угрозу планы региональных властей по развитию технопарка в Шексне, диверсификации экономики Череповца и др. Сильно пострадала и Калининградская область: в последние 2-3 года перед кризисом она получила значительный приток инвестиций в Особую экономическую зону, но в кризисный год объем инвестиций в основной капитал сократился на треть. По оценке региональных властей, существенно уменьшились и инвестиции из федерального бюджета, получаемые от разных министерств и ведомств. Сокращение не удалось компенсировать ростом на 27% федеральных субсидий на реализацию различных ФЦП, хотя этот вид трансфертов обеспечил 15% доходов консолидированного бюджета Калининградской области в 2009 г. В других пилотных регионах субсидии на реализацию ФЦП сократились на 25-50%, а в Тюменской области – в 5 раз, но они не играют существенной роли в доходах ее бюджета (см. табл. 7 ниже). ^ Таблица 3Инвестиции и ввод жилья ^ Душевые инвестиции, к средним по РФ** Динамика инвестиций по полному кругу предприятий Динамика инвестиций по крупным и средним предприятиям и организациям Ввод жилья на 1000 населения, к среднему по РФ ^ Динамика ввода жилья 2008 январь-июнь 2009 к 2008 2009 к 2008 январь-июль 2009 к 2008 январь-ноябрь 2009 к 2008 2008 2009 к 2008 % % % % % % % РФ 100 81 84 89 85 100 93 Респ. Бурятия 38 92 96 95 85 71 80 Тюменская обл.* 164 88 88 86 83 184 90 Томская обл. 106 78 86 73 77 112 83 Пермский край 71 83 84 90 85 68 81 Калининградская обл. 118 84 70 89 69 189 76 Вологодская обл. 90 71 71 66 63 99 89 * без автономных округов ** с корректировкой на стоимость жизни в регионеНезначительные темпы спада характерны для менее развитых регионов, в том числе республики Бурятия, так как эти регионы не получали больших инвестиций и в годы экономического роста. Для них особенно важны инвестиционные трансферты из федерального бюджета. Например, в Бурятии федеральные субсидии на реализацию ФЦП составили 5% доходов бюджета республики в 2009 г., хотя их объем сократился. В 2009 г. инвестиции росли только в политически приоритетных регионах и в отдельных регионах на востоке страны, где разрабатываются новые нефтяные месторождения. В Тюменской области (без автономных округов) сократились инвестиции в разработку Уватских нефтяных месторождений и бюджетные инвестиции, которые в 2008 г. достигали 32% всех инвестиций в основной капитал. В целом динамика инвестиций в пилотных регионах не дает оснований ожидать в 2010 г. перелома негативного тренда. Жилищное строительство начало сокращаться с большим лагом по времени, до осени объем ввода жилья держался на уровне 2008 г. Но спад был неизбежен, и в целом по стране он составил 7% по сравнению с 2008 г. На фоне пестрой региональной картины все пилотные регионы показывают более раннее и сильное снижение ввода жилья по сравнению со средним спадом по стране (табл. 3). Сильнее всего сократились объемы в регионах с высокими докризисными показателями в расчете на 1000 чел. населения, к их числу относится Калининградская область (в 2008 г. ввод жилья был в 1,8 раза выше среднего по стране). В большинстве регионов с экспортной ориентацией промышленности также отмечался сильный спад. Только в Тюменской области он был менее явным благодаря высоким доходам и инвестиционным покупкам жилья, которые делало население автономных округов. Тенденция сокращения ввода жилья может продолжиться и в 2010 г. из-за снижения объема инвестиций, уменьшения трансфертов из Фонда содействия реформе ЖКХ (см. ниже), а также стагнации платежеспособного спроса населения.^ 3. Состояние рынка труда До кризиса проблема безработицы в пилотных регионах была второстепенной. Вологодская, Калининградская и Тюменская области имели минимальный уровень безработицы по методологии МОТ (5-7%), Томской области удалось снизить этот показатель к 2007 г. (табл. 4). Только в Бурятии он оставался повышенным из-за острого дефицита инвестиций и новых рабочих мест. Кризис изменил ситуацию, но не радикально, если оценивать проблему по статистике открытой безработицы. Показатели безработицы, измеряемой по методологии МОТ, наиболее высоки в регионах с исходно худшим состоянием рынка труда (Бурятия) и в регионах с более сильным промышленным спадом (Калининградская область и Пермский край). В Вологодской области безработица выросла сильнее всего, но остается относительно невысокой, несмотря на сильный спад промышленности. Это следствие локализации кризисного очага в г. Череповец и принятых мер по поддержке занятости (см. ниже). ^ Таблица 4 Уровень безработицы по методологии МОТ, % 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2009 к 2008, % Российская Федерация 10,6 9 8 8,6 8,2 7,6 7,2 6,1 6 8,4 140 Республика Бурятия 19,1 18,4 15,4 16,9 15,3 12 14,1 12,9 10,6 14,1 133 Калининградская обл. 15,6 8,8 7,2 7,6 6,5 6,6 4,5 3,4 7,3 10,9 149 Пермский край 10,6 6,9 9,1 7,1 7,0 7,0 6,9 6,5 7,5 10,1 135 Томская обл. 13,0 10,0 11,2 13,9 10,1 10,5 9,0 6,9 6,8 8,7 128 Тюменская обл.* 11,1 10,4 6,5 7,2 9,2 3,5 5,2 5,9 7,2 8,0 110 Вологодская обл. 8,3 8,9 6 4,7 6,3 5,2 5,3 4,1 4,8 7,9 165 * без автономных округов Рост зарегистрированной безработицы произошел далеко не во всех регионах с сильным спадом промышленности. Такое несоответствие объясняется в первую очередь административным сдерживанием роста зарегистрированной безработицы. В результате этот показатель мало пригоден для анализа влияния кризиса на региональные рынки труда. В пилотных регионах максимальный показатель зарегистрированной безработице на конец 2009 г. имела Вологодская область (табл. 5). Это обусловлено высвобождением большого числа занятых в Череповце (около 15 тыс. чел.) компаниями «Северсталь» и «Азот», а также выделением значительных федеральных средств на поддержку занятости, что создавало определенные стимулы к предоставлению данного статуса. В четырех из шести пилотных регионов показатели зарегистрированной безработицы выше средних по стране. И только в Бурятии ситуация иная. Большинство безработных не обращается в службу занятости, поэтому уровень зарегистрированной безработицы искусственно занижен – он почти в шесть раз меньше показателя безработицы по МОТ, в то время как в среднем по стране и в большинстве регионов – в три раза. ^ Таблица 5Зарегистрированная безработица на конец года, % 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 РФ 1,6 2,1 2,3 2,6 2,5 2,3 2,1 2,0 2,9 Вологодская область 1,8 2,3 1,9 2,3 1,8 1,7 1,6 1,9 3,7 Пермский край 1,1 1,3 1,3 1,4 1,5 1,4 1,4 2,0 3,3 Томская область 2,9 3,9 4,6 4,4 4,4 3,7 2,8 2,2 3,3 Калининградская обл. 1,8 2 1,7 1,8 1,6 1,4 1,3 1,6 3,1 Республика Бурятия 2,5 1,8 2,2 2,7 3,2 3,5 2,0 2,0 2,4 Тюменская область 0,7 1,1 1,5 1,9 2,1 1,8 1,3 1,3 1,3 Колебания безработицы имеют сезонный характер и в целом по стране, и в пилотных регионах. Максимальный рост зарегистрированной и общей безработицы произошел в первом квартале 2009 г., летом отмечалось сезонное снижение, а в декабре 2009 и январе 2010 г. ситуация на рынке труда вновь заметно ухудшилась (рис. 2). Репрезентативность помесячных измерений безработицы по МОТ в регионах относительна, но по совокупности двух индикаторов (общей и зарегистрированной безработицы) пилотные регионы можно разделить на три группы: с резким обострением проблем в кризисный период (Вологодская, Калининградская, Томская области и Пермский край), застойно проблемные (Бурятия) и пока не испытывающие сильных проблем на рынке труда (Тюменская область). Рис. 2. Уровень безработицы в пилотных регионах, %Помимо сезонности (ежегодного повышения уровня безработицы в зимние месяцы и ее снижения летом) для роста безработицы в конце 2009 - начале 2010 гг. есть и другая причина. Из-за политических ограничений на высвобождение работников, занятых на немодернизированных и неконкурентоспособных предприятиях, оказавшихся убыточными в кризис, в России образовался «навес» скрытой безработицы. В декабре в целом по стране он составил 1,9 млн. занятых неполное рабочее время и находящихся в административных отпусках. Еще 1,8 млн. чел. было занято в течение 2009 г. на общественных работах, которые почти полностью финансируются из федерального бюджета и в основном обеспечивают высвобождаемых низкоквалифицированной работой по уборке территории предприятий и муниципалитетов. Если сложить все эти показатели, суммарно скрытая безработица (около 3,5 млн. чел.) и безработица по методологии МОТ (6,2-6,5 млн. чел.), достигают почти 10 млн. чел. Масштабы скрытой безработицы росли весь 2009 г., но такая политика не может продолжаться бесконечно, поскольку увеличение расходов федерального бюджета не сопровождается улучшением ситуации на рынке труда. Тупик политики искусственного сдерживания безработицы стал очевидным, и с 2010 года часть скрытой безработицы начала переходить в открытую форму. Пока уровень безработицы по МОТ все еще ниже по сравнению с кризисом 1998 г.. Однако, если учитывать и открытую, и все формы скрытой безработицы, то масштабы сокращения занятости сопоставимы с кризисом 1998 г. В отличие от зарегистрированной безработицы, уровень скрытой безработицы (неполной занятости и административных отпусков), рассчитанный по данным Росстата, более четко определяет кризисные территории. Это машиностроительные и металлургические регионы Поволжья, Урала и Центра. В шести пилотных регионах масштабы скрытой безработицы меньше, чем в регионах со специализацией на машиностроении. И в целом по стране, и в пилотных регионах скрытая безработица после максимума в начале 2009 г. снижалась до октября, но затем заметно выросла в декабре 2009 г. (за исключением Калининградской области). В январе 2010 г. показатели вновь снизились, во многом это следствие высвобождений в конце календарного года. Устойчива ли тенденция «легализации» безработицы, пока трудно сказать. Таблица 6Доля занятых неполное время и находящихся в административных отпусках в 2009 г. - начале 2010 г., в % от общей численности занятых январь-март июнь сентябрь ноябрь декабрь январь 2010 в среднем по РФ 4,3 3,4 2,8 2,3 2,7 2,0 Вологодская обл. 4,7 3,1 2,8 2,2 2,6 1,8 Калининградская обл. 1,8 1,5 1,4 1,3 1,2 0,8 Пермский край 7,0 4,6 3,4 3,1 3,6 3,0 Тюменская обл. 2,9 2,5 2,3 1,8 1,9 1,5 респ. Бурятия 3,6 3,5 1,6 1,7 2,0 0,8 Томская обл. 1,9 1,5 1,7 1,3 1,6 1,2 Реальные масштабы проблемы занятости в регионах можно оценить при суммировании открытых и скрытых форм безработицы, включая общественные работы. Для занятости на общественных работах не существует помесячных измерений (учет ведется нарастающим итогом в течение года), поэтому ее уровень может быть завышенным. Кроме того, некоторые регионы увеличивают занятость на общественных работах для получения большого объема федеральных трансфертов, например, Татарстан. Тем не менее, суммарный рейтинг пилотных регионов вполне адекватен (рис. 3). В Вологодской области показатели открытой безработицы резко занижены с помощью общественных работ. В Калининградской области этот механизм начали использовать только с середины 2009 г., но весьма интенсивно. В Пермском крае выше вклад неполной занятости. При совокупной оценке открытых и скрытых форм безработицы, включая общественные работы, выделяются три региона с наиболее существенным ее ростом в кризисный период – Вологодская, Калининградская области и Пермский край.Рис. 3. Уровень безработицы по методологии МОТ, доля неполно занятых и занятых на общественных работах на конец 2009 г., %^ 4. Динамика доходов и потребления в 2009 году В динамике заработной платы и доходов населения сходства с прошлым кризисом 1990-х нет. В целом за 2009 г. реальные доходы населения России выросли на 1% по сравнению с 2008 г., заработная плата в реальном выражении сохранилась на уровне прошлогодней. Небольшой кризисный спад доходов и заработков населения летом 2009 г. (на 5% в августе) был преодолен к концу года благодаря использованию государством накопленных финансовых резервов, которые позволили повысить пенсии, пособия и другие социальные выплаты, смягчив кризисное падение заработной платы. Достоверность измерения доходов на региональном уровне и в помесячном режиме невысока, это одна из причин разной динамики доходов в регионах. Тем не менее, есть общие тренды, и пилотные регионы в них вписываются. Снижение реальных доходов населения в 2009 г. произошло более чем в половине субъектов РФ. Наиболее сильным оно было в регионах со специализацией на отраслях ТЭК и металлургии, где существенно сократились заработки либо по причине сильного спада промышленности и роста безработицы, либо из-за высокой доли переменной части оплаты труда (премий, надбавок, бонусов и др.). Такая структура заработков позволяет собственникам гибко реагировать на ухудшение экономической ситуации, снижая уровень оплаты труда. Тенденции снижения доходов населения проявляются и в пилотных регионах со специализацией на металлургии, ТЭК и экспортной химии – Вологодской, Тюменской и Томской областях. Пермском крае (рис. 4). Динамика Тюменской области дана вместе с автономными округами, но заметных различий между тремя субъектами нет. Рост реальных доходов населения сохранился в менее развитых республиках и некоторых регионах Дальнего Востока. Они слабее затронуты кризисом и при этом получают большие федеральные трансферты, которые обеспечивают стабильность выплат и заработной платы многочисленным бюджетникам, и социальных пособий. В Бурятии не произошло спада доходов населения именно по этим причинам. Из тренда выбиваются только реальные доходы населения Калининградской области. Их сохранение на уровне 2008 г. не выглядит достоверным, так как рост номинальной заработной платы на 7% не покрывал инфляцию, а рост социальных выплат населению из бюджета области был ниже среднего по РФ (соответственно на 17 и 29%). Динамика номинальной заработной платы слабо коррелирует с динамикой денежных доходов населения, хотя зона относительного благополучия та же – менее развитые республики, включая Бурятию, с высокой долей федеральных трансфертов, которые направлялись на повышение оплаты труда в отраслях бюджетной сферы. Динамика заработной платы показывает, что оценки доходов населения Калининградской области явно завышены. Вызывает сомнение и существенный рост в 2009 году номинальной заработной платы в Томской области – на 11% (динамика заработной платы остается положительной даже с учетом 9%-й инфляции), хотя реальные денежные доходы и потребление в области резко снизились. Рис. 4. Динамика реальных доходов, номинальной заработной платы и оборота розничной торговли в сопоставимых ценах, 2009 к 2008 г., % Динамика оборота розничной торговли как индикатор потребления позволяет более точно оценить ситуацию. В целом по стране оборот ро