АДМИНИСТРАЦИЯ НОВОСИБИРСКОЙ ОБЛАСТИПОСТАНОВЛЕНИЕот 27 октября 1995 г. N 433ОБ ОБЛАСТНОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПРОГРАММЕВ целях реализации государственной миграционной политики на территории Новосибирской области, направленной на регулирование миграционных процессов и защиту прав беженцев и вынужденных переселенцев, и Постановления Правительства Российской Федерации от 31.05.95 N 534 "О мерах по решению неотложных проблем стабилизации социально - экономического положения в Новосибирской области". 1. Одобрить прилагаемую областную миграционную программу. 2. Миграционной службе Новосибирской области (Муравьев С.Н.): 2.1. Обеспечить выполнение мероприятий областной миграционной программы во взаимодействии с исполнительными органами области. 2.2. Совместно с департаментами администрации области, администрациями городов и районов области ежегодно вносить на рассмотрение главы администрации области предложения по уточнению программы с учетом складывающейся социально - экономической ситуации.Глава администрации И.И.ИНДИНОК^ ФЕДЕРАЛЬНАЯ МИГРАЦИОННАЯ СЛУЖБА РОССИИАДМИНИСТРАЦИЯ НОВОСИБИРСКОЙ ОБЛАСТИОБЛАСТНАЯ МИГРАЦИОННАЯ ПРОГРАММАОГЛАВЛЕНИЕПредисловиеЧасть I. Областная миграционная программа. 1. Концепция областной миграционной программы 1.1. Основания разработки областной миграционной программы 1.2. Цели, принципы и задачи Программы 1.3. Характеристика миграционных потоков 2. Мероприятия областной миграционной программы 2.1. Правовое сопровождение областной миграционной программы 2.2. Сокращение незаконной миграции 2.3. Расселение беженцев и вынужденных переселенцев на территории Новосибирской области 2.4. Система временного размещения прибывших мигрантов 2.5. Система обеспечения жильем 2.6. Решение проблем занятости 2.7. Система медицинского обеспечения вынужденных переселенцев и беженцев на территории области 2.8. Обеспечение детей вынужденных мигрантов школьными и дошкольными учреждениями 2.9. Помощь социально незащищенным вынужденным переселенцам, беженцам 2.10. Взаимодействие с негосударственными (общественными) организациями 2.11. Координация внутри областной миграции 2.12. Социально-психологическая помощь детям и подросткам семей беженцев 2.13. Социологическое сопровождение Программы 2.14. Организационное обеспечение Программы 2.15. Предложения по информационному обеспечению Программы 3. Управление Программой и индикаторы ее выполнения 4. Технико-экономическое обоснование ПрограммыЧасть II. Приложение 1. Социально-экономическая ситуация в Сибирском регионе и в Новосибирской области 1.1. Основные направления структурной перестройки экономики НСО 1.2. Совершенствование размещения промышленности. Развитие малых городов и поселков городского типа 1.3. Аграрно-промышленный комплекс 1.4. Строительный комплекс 2. Проблемы занятости, безработицы и формирования рынка труда в Сибирских регионах 3. Уровень жизни в Новосибирской области 4. Социально-демографическая ситуация в Сибири и в Новосибирской области 5. Беженцы и вынужденные мигранты в Бердске 6. Проблемы беженцев и переселенцев в сельском районе 7. Обзор законодательств Российской Федерации в области регулирования отношений по поводу миграции населенияПРЕДИСЛОВИЕПредлагаемая областная миграционная программа представляет собой первую попытку внести элементы рационального управления в процессы миграции. Хотя миграция населения представляет собой хорошо знакомый как управлению, так и науке процесс, некоторые ее виды стали заметными и превратились в проблему лишь в последние четыре года. В первую очередь речь идет о т.н. вынужденной миграции, когда люди принуждаются обстоятельствами покидать места своего постоянного проживания и переселяться не туда, куда им хотелось бы, а куда им позволяют ситуация и власти. Десять лет назад многие русские завидовали своим соплеменникам, живущим в Прибалтике, на Черноморском побережье Грузии или в Крыму. Теперь появился термин "русскоязычное население". Значительная часть этого населения ищет себе убежища на территории России, не располагая там ни жильем, ни хорошими возможностями для трудоустройства и зарабатывания на жизнь. Если до середины 1980-х годов отношение к русскоязычному населению в республиках бывшего СССР было терпимым, а иногда и просто хорошим, то теперь из стран Средней Азии многие уезжают из - за того, что они ощущают угрозу своей жизни и жизни своих детей. Русские стали нежелательными иностранцами. Одновременно территориально - структурные экономические перемены на территории России создали глубокую межрегиональную дифференциацию социально - экономических условий. Иногда население даже соседних областей и краев резко различается по уровню жизни, обеспеченности жильем и работой. Для того, чтобы удержаться "на плаву", теперь приходится много больше и интенсивнее работать, искать работу в других местах. Это стронуло людей с обжитых мест. Часть людей переселяется на новые места навсегда, часть едет на время далеко от дома для того, чтобы заработать. Из - за значительно ухудшившейся конъюнктуры на сегменте рынка труда, связанном с наукой, культурой, здравоохранением и рядом других отраслей, ранее поддерживаемых исключительно государством, резко возросли потоки ищущих работу за пределами России, преимущественно в странах западной Европы, в США и Канаде. Этот процесс развивается на фоне усилившейся интенсивности выезда из России евреев и этнических немцев. Все перечисленные потоки взаимодействуют либо непосредственно, либо через активно формирующиеся рынок труда и местные рынки жилья. Возникают серьезные социальные проблемы, ранее малознакомые как науке, так и практике. Например, переселенцы начинают составлять ощутимую конкуренцию местному населению на рынке труда по нескольким направлениям. В среднем переселенцы моложе, образованнее, менее разборчивы в выборе места работы, условий труда, социальной защиты по месту работы, в уровне и способах оплаты труда. Это создает определенную напряженность в отношениях между ними и местным населением. Такое взаимодействие не позволяет рассматривать потоки различных миграций независимо друг от друга. Поэтому организации, имеющие дело с вынужденными переселенцами и беженцами, должны иметь в виду все виды миграции. Значительная часть переселенцев, став у себя дома нежелательными иностранцами, столкнувшись с резко возросшим бытовым национализмом, оказалось в тяжелом психическом состоянии. Это особенно относится к тем, кто приехал из т.н. горячих точек, своими глазами наблюдал или лично пережил насилие. Все они в той или иной степени нуждаются в психологической, а иногда и в психиатрической помощи. По прибытии в новые места вынужденные переселенцы и беженцы оказываются в тяжелейшей ситуации, если они не оказались желанными гостями своих родных и друзей. У них обычно нет никакого пристанища, средств к существованию, иногда даже личных вещей и, конечно, работы. Прибывают семьи с детьми, инвалидами, стариками, многие находятся в пограничных психических состояниях или даже нездоровы. Почти все они в первые несколько месяцев нуждаются в материальной и медицинской помощи, в моральной поддержке. В этот начальный период им должны быть предоставлены возможности стать полноправными и полноценными гражданами России. Это стоит больших финансовых затрат и требует серьезных организационных средств. Разработка Программы встретилась с серьезными методологическими и информационными трудностями. Российской науке не знакомы такие процессы, и поэтому она не располагает ясными подходами для их изучения и описания. Для науки в этой области все так же ново, как и для практики. С другой стороны, практика не располагает ни достаточной информацией, ни квалифицированными специалистами в этой области. Поэтому каждый шаг приходится делать на ощупь. Кроме того, в первый раз очень сложно установить размеры необходимого финансирования. Поскольку одним из главных источников финансирования является государственный бюджет, то Программа носит индикативный характер, так как объемы федерального финансирования в целом еще только определяются. Программа рассчитана на прием 270 тыс. беженцев и вынужденных переселенцев, что соответствует объемам Федеральной миграционной программы, определенным для области, из расчета 15 - 20 тыс. человек в год. При этом размеры финансирования строительства жилья, социальной и инженерной инфраструктуры, создания новых рабочих мест должны уточняться и корректироваться по годам. Программа готовилась под руководством академика РАЕН, зав. отделом социальных проблем Института экономики и организации промышленного производства СО РАН проф. Ф.М. Бородкина, силами сотрудников отдела, Миграционной службой и администрацией области.^ ОБЛАСТНАЯ МИГРАЦИОННАЯ ПРОГРАММА1. КОНЦЕПЦИЯ ОБЛАСТНОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПРОГРАММЫ1.1. ОСНОВАНИЯ РАЗРАБОТКИ ОБЛАСТНОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПРОГРАММЫОснованием для разработки областной миграционной программы (в дальнейшем - Программа) послужил Указ Президента Российской Федерации от 9 августа 1994 г. N 1668 "О Федеральной миграционной программе". Программа разработана Миграционной службой Новосибирской области совместно с Институтом экономики и организации промышленного производства СО РАН с участием структурных подразделений администрации области и территориальных органов управления. Концепция Программы и сфера ее действия определены и разработаны в соответствии с Законами Российской Федерации "О беженцах" и "Вынужденных переселенцах", а также требованиями Конвенции ООН 1951 года и Протокола к ней 1967 года, которые заложили основы правового регулирования вынужденной миграции и определили новые подходы к решению проблемы лиц, ищущих убежища на территории Российской Федерации.^ 1.2. ЦЕЛИ, ПРИНЦИПЫ И ЗАДАЧИ ПРОГРАММЫ1.2.1. Региональная миграционная политика в Новосибирской области является составной частью Федеральной социально-экономической политики и направлена на: - регулирование миграционных потоков с учетом социально-экономического развития принимающего региона, его климатических и экологических особенностей, национальных предпочтений, а также организацию иммиграционного контроля и пресечение незаконной миграции; - преодоление негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции; - создание условий для беспрепятственной реализации права выбора места жительства и свободы перемещения по территории России и за ее пределы каждого мигранта; создание условий для реализации прав мигрантов в соответствии с Законами Российской Федерации "О беженцах" и "Вынужденных переселенцах", требованиями Конвенции ООН 1951 года и Протокола к ней 1967 года, а также обеспечение гуманного отношениям к лицам, ищущим убежища на территории России; - реализация в полной мере основных функций миграции: территориальное перераспределение населения, более полное использование рабочей силы, балансирование рынков труда и жилья, потребительского рынка, позитивное изменение экономического и социального положения, в том числе рост образовательного и профессионально-квалификационного уровня, расширение потребностей и рост благосостояния населения и др.1.2.2. Основополагающими принципами Программы являются: - свобода выбора каждым россиянином, а также беженцами и вынужденными переселенцами места жительства и видов занятости; - недопустимость дискриминации мигрантов и в том числе вынужденных переселенцев и беженцев по признакам расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе, политическим убеждениям; - недопустимость создания для всех мигрантов, в том числе вынужденных переселенцев, беженцев, а также иностранцев каких-либо привилегий или льгот, ставящих их в выигрышное положение по сравнению с местным населением, за исключением случаев, предусмотренных федеральными и областными законами для чрезвычайных ситуаций; - ориентация помощи вынужденным переселенцам и беженцам на создание условий для самостоятельного решения ими своих проблем; - запрещение высылки или принудительного возвращения беженцев в страны и регионы, откуда они прибыли, кроме случаев, предусмотренных законодательными актами. Допустимыми методами регулирования потоков мигрантов являются лишь социально - экономические (стимулирование через налоговые и иные льготы, доплаты и субсидии, влияющие на уровень семейных доходов, льготные кредиты и т.п.) и социально - психологические (через средства массовой информации). Административные способы регулирования могут применяться лишь в ситуациях, предусмотренных федеральными и местными законами и соответствующими подзаконными актами.1.2.3. Потоки вселяющихся в Новосибирскую область в целом должны рассматриваться с двух позиций. Во - первых, всякому, приехавшему в регион на временное или постоянное место жительства, должна быть обеспечена не только возможность пользоваться всеми правами, предусмотренными федеральными и местными законами и подзаконными актами, в той же степени, в какой это могут делать постоянные жители, но и помощь мигрантам в начальной адаптации к новым условиям. Поэтому потоки прибывающих должны рассматриваться Программой как потоки конкретных людей и семей с индивидуальными нуждами и потребностями. Во - вторых, все приехавшие становятся субъектами местных сегментов рынков труда, жилья, потребительского рынка. Поэтому Программа должна предусматривать возможные изменения конъюнктуры на этих рынках и предлагать в связи с этими изменениями мероприятия, по меньшей мере сохраняющие прежнюю социально - экономическую локальную ситуацию, но не ухудшающие ее. Этим и должны определяться воздействия на регулируемую часть потока мигрирующих.1.2.4. Потоки беженцев и вынужденных переселенцев должны рассматриваться в контексте общих миграционных потоков. Подход к ним как к изолированным может сделать мероприятия Программы не только малоэффективными, но и невыполнимыми, поскольку такие потоки значительно слабее, чем общие стихийные.1.2.5. Потоки беженцев и вынужденных переселенцев необходимо специально регулировать, поскольку: - их социально-демографическая структура обладает рядом особенностей; - психологическое состояние мигрантов в таких потоках характеризуется высоким уровнем фрустированности и напряженности; коренное население, особенно в сельской местности, не всегда готово принимать беженцев и вынужденных переселенцев как своих и помогать им; - материальное положение вселяющихся семей и одиночек из этих потоков, не имеющих значительной поддержки местной родни, как правило, плохое, а перспективы его улучшения не просматриваются.1.2.6. Собственно Программа содержит структурированное изложение основных направлений миграционной политики для Новосибирской области, список конкретных адресных мероприятий, которые необходимо выполнить для реализации каждого из предлагаемых направлений, оценку средств и ресурсов для реализации этих мероприятий с привязкой к источникам финансовых ресурсов.1.2.7. Программа строится на принципе непрерывности. Это означает, что период действия данной Программы два года. В первом квартале каждого года вновь строится Программа на последующие два года. Такой подход обеспечит возможность постоянного учета изменений ситуации и прогнозирования на близкий период времени.1.2.8. Региональная Программа должна обеспечить: - защиту прав и интересов мигрантов, включая поддержание социально незащищенных групп; - соблюдение государственных интересов; - защиту интересов граждан России и местного коренного населения; - создание и поддержание условий для улучшения физического и духовного здоровья вынужденных мигрантов; - базу подробной технической разработки и последующей реализации всех перечисленных в ней мероприятий; - возможность формирования необходимых финансовых средств и фондов, направляемых на помощь вынужденным переселенцам и беженцам и на реализацию мероприятий Программы; - эффективный контроль за выполнением намеченных мероприятий и расходованием средств; - координацию всех мероприятий для организации эффективного контроля миграционных потоков и частичного управления ими, в том числе отслеживание последствий миграции и состояния этносоциальных групп потенциальных мигрантов; - создание условий для мигрантов, стимулирующих их активное участие в процессе адаптации к существующему социально-экономическому положению; - базу научного, в том числе социологического и информационно-программного, сопровождения.Программа не исчерпывает всех возможных мер по регулированию миграции. Однако каждое новое предложение в период действия Программы должно быть согласовано с Программой и органически включено в нее либо в качестве единичного мероприятия, либо в форме подпрограммы.^ 1.3. ХАРАКТЕРИСТИКА МИГРАЦИОННЫХ ПОТОКОВВ Программе рассматриваются семь основных миграционных потоков:вынужденная миграция - совокупность территориальных перемещений, связанных с постоянным или временным изменением места жительства людей по независящим от них причинам, как правило, вопреки их желанию (стихийные бедствия, экологические катастрофы, промышленные аварии, военные действия, нарушение основных прав и свобод граждан, семьи военнослужащих, выполняющих задачи по защите конституционных прав граждан в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах, а также высвобождаемые в связи с передислокацией и расформированием воинских частей);внешняя миграция (международная), связанная с пересечением государственных границ;внешняя трудовая миграция - одна их составных частей внешней (международной) миграции, охватывающая перемещения населения трудоспособного возраста и связанная с формированием международного рынка труда;незаконная миграция - незаконный (неконтролируемый и нелегальный) въезд и выезд иностранцев и граждан Российской Федерации;межрегиональная внутрироссийская миграция - совокупность территориальных перемещений в границах Российской Федерации;внутриобластная миграция - перемещения между административными районами и населенными пунктами в пределах одной области, в том числе миграционные потоки "село - город", "село - село", "город - город", "город - село";внутренняя (социально - экономическая) миграция - составная часть внутриобластной миграции, основная мотивация которой носит социально-экономический характер: изменение условий жизнедеятельности, получение образования, соединение с родственниками и др.1.3.1. Вынужденная миграцияСубъектами вынужденной миграции являются лица, ищущие убежища на территории Новосибирской области. Правовые основы предоставления убежища, определение статуса и оказания помощи таким лицам регулируются Законами Российской Федерации "О беженцах", "О вынужденных переселенцах", "О гражданстве Российской Федерации" и законами и иными правовыми актами Новосибирской области. Приток вынужденных мигрантов в Новосибирскую область постоянно растет. Если в 1992 г. официально зарегистрированный миграционной службой г. Новосибирска приток вынужденных мигрантов составил 1746 человек (695 семей), то в 1993 г. в Новосибирскую область прибыло 4825 человек (2156 семей), в 1994 г. - 10691 человек (4632 семьи). За первые шесть месяцев 1995 г. зарегистрировано миграционной службой 2198 семей, или 5755 человек. Официальные данные по этой группе мигрантов в 2 - 4 раза занижают их поток. Значительная часть вынужденных мигрантов переселяется в районы НСО самостоятельно, минуя региональную и районные миграционные службы. В 1994 году наибольшее число вынужденных мигрантов прибыло из Казахстана (51%), Узбекистана (21%) и Кыргызстана (13%). В 1995 г. эти доли были равны соответственно 60,5%, 17,0%, 5,8%. Появился мощный поток беженцев из Узбекистана - 17,0%. В этих потоках русские составляли 84%, украинцы - 3,2%, немцы - 3,4%, татары - 1,9%, чеченцы - 1,3%. Из - за ограниченности возможностей трудоустройства и обеспечения жильем без дополнительного финансирования Новосибирская область способна была бы принять в 1995 и 1996 годах не более чем по 3 тыс. вынужденных мигрантов. Между тем, как показало социологическое обследование, вынужденных переселенцев и беженцев в Доволенском районе Новосибирской области в июне 1995 года, по налаженным каналам переселения из Казахстана и Кыргызстана идет нарастающий поток мигрантов. Это может создать серьезные проблемы с занятостью и жильем. В общем потоке вынужденных мигрантов в 1993 году лица трудоспособного возраста составляли 81%, в 1994 году - 63%, в 1995 году - 59,9%. Дети до 15 лет составляют солидную часть потока прибывающих вынужденных мигрантов - 30 - 32% каждый год.1.3.2. Внешняя миграцияВнешняя миграция представлена потоками иммигрантов и эмигрантов и их соответствующими субъектами (мигрантами). Современное экономическое положение России и государств СНГ, нестабильность внутриполитической обстановки в них и ряде других иностранных государств, - все это способствовало формированию новых потоков (их интенсивности и направлений) миграции, которые не наблюдались раньше. На долю внешней миграции среди прибывших в НСО приходилось 22,6%, а в 1994 г. - 28,8% всех прибывших в область. Среди выбывших эта доля составляла 14,4% и 11,9% в 1993 и 1994 годах соответственно. В 1994 г. в Новосибирской области впервые сложилось положительное сальдо миграции со всеми государствами - республиками бывшего СССР, при этом, если в 1993 году положительное сальдо миграции со странами ближнего зарубежья составляло 9,6 тыс. человек, то в 1994 году - 21,0 тыс. человек. Основной поток иммигрантов был из Казахстана, Узбекистана, Кыргызстана и Армении. В миграционном приросте они составляли 84% всех переселившихся в область из стран ближнего зарубежья. Основную часть прибывших составляют уроженцы Новосибирской области, ранне мигрировавшие в Казахстан, и их семьи. В потоке иммигрантов, кроме прибывающих из стран СНГ, преобладают мигранты из КНР: работники совместных предприятий, коммерсанты и студенты. В настоящее время в городе Новосибирске находятся на обучении 500 студентов из КНР. В 1995 и 1996 годах ожидается прибытие из - за рубежа (дальнего зарубежья) свыше 2 тыс. человек, не являющихся гражданами России. Эмиграция из Новосибирской области за пределы России (в страны дальнего зарубежья), по данным статистической отчетности, составила в 1993 году 3,6 тыс., а в 1994 году - 4,2 тыс. человек. Социальную структуру эмиграции в основном составляют представители интеллигенции, высококвалифицированные специалисты, студенчество. Среди покинувших область 63% составляют немцы, большинство которых выехало в Германию, 27% - русские, более 4% - евреи. Предполагается, что в 1995 и 1996 годах за рубеж из Новосибирской области выедет около 10 тыс. человек. Открытая эмиграция в страны дальнего зарубежья по - прежнему будет обусловливаться экономическим и социальным развитием, этнической напряженности внутри России и на ее границах, а также политикой стран, принимающих российских эмигрантов и ужесточающих требования к их въезду в последние годы. При этом поток эмигрантов из России будет иметь явно выраженную географическую и национальную направленность и приходиться, как и прежде, на такие государства традиционной эмиграции, как США, Израиль, Германия и Канада, при сохранении практически той же социальной и этнической структуры.1.3.3. Внешняя трудовая миграцияРеформы в политической и экономической сфере создали условия для вхождения России в международный рынок труда, что требует соблюдения государственных интересов Российской Федерации, регулирование структуры эмиграционно-иммиграционных потоков в целях сохранения профессионально-квалификационного потенциала региона. Внешняя трудовая миграция имеет своими субъектами лиц, Занимающихся оплачиваемой профессиональной деятельностью в государстве, гражданами которого они не являются, и подразделяются на два вида: - трудовая эмиграция - выезд лиц из страны постоянного проживания для временной работы за границей; - трудовая иммиграция - привлечение в страну иностранной рабочей силы для временной работы на территории России. Законодательно основанием для привлечения иностранной рабочей силы является Указ Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. N 2146 "О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы". Привлечение иностранной рабочей силы в город Новосибирск и область началось с 1994 г. Внешняя трудовая миграция для Новосибирской области по существу в настоящее время представляет собой стихийный, неуправляемый поток. За 1994 год в г. Новосибирск и область прибыло на временную работу 516 иностранцев. Наиболее существенным потоком иммигрантов в Новосибирскую область является поток из КНР (512 чел.). Ряд организаций привлекают иностранных работников для осуществления социально значимых для жителей города проектов (строительство жилья, ремонт зданий). При остром и нарастающем дефиците на рабочие места и нехватке жилья приток иностранцев в Новосибирскую область оказывает негативное воздействие на социально - экономическую ситуацию в ней. За 1994 год организациями, получившими лицензии на право деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за границей трудоустроено 81 человек. Процесс внешней трудовой миграции россиян сопряжен с рядом негативных последствий в связи с нерешенностью комплекса организационных, правовых и иных вопросов. Среди них усиление оттока за рубеж носителей дефицитных профессий и, как следствие, несбалансированность национального рынка труда, рост масштабов незаконной миграции, социальная незащищенность россиян, работающих за рубежом, неиспользование возможностей внешней трудовой миграции для формирования перспективной профессионально - квалификационной структуры занятых в регионе. Уровень жизни научных сотрудников и всех занятых в сфере науки упал за 1991 - 1993 гг. в 5 - 6 раз по сравнению с предыдущим периодом. Это вынуждает научных работников и инженеров к прекращению своей профессиональной деятельности, к смене ее на менее квалифицированные виды труда и многих - к миграции из страны. Только по Сибирскому отделению РАН в 1994 году по контрактам за рубежом работало около 400 человек, а в 1993 - 1994 гг. на постоянное жительство выехало около 100 ученых. В связи с этим имеет смысл сформировать специальную программу привлечения наиболее способных молодых исследователей и инженеров, проживающих в ближнем зарубежье, в Россию.1.3.4. Незаконная миграцияПроблема незаконного въезда и выезда иностранцев и граждан Российской Федерации приобретает острый характер. В условиях существования "прозрачных" границ с государствами СНГ, ослабление контроля за транзитными пассажирами в прошлые годы в области скопилось достаточно много иностранцев, въехавших в область с нарушением визового режима. Кроме лиц, ищущих убежища, к этой категории относятся лица, прибывающие в область для ведения нелегальной деятельности, в том числе и незаконного характера, включая переправку рабочей силы за рубеж, торговлю оружием, наркотиками, товарами стратегического назначения и т.п. Неконтролируемый въезд иностранцев негативно влияет на состояние криминогенной обстановки в области, наносит ущерб национальным интересам России и в целом безопасности страны, вызывает осложнение социально-экономической обстановки и уже дает негативную реакцию со стороны коренного населения, способствует возникновению межэтнических конфликтов. В Новосибирской области уже имеются попытки организации канала незаконной миграции граждан транзитом в третьи страны. Только за 1994 год специальными силами области было депортировано 119 иностранцев, а в январе - августе 1995 года - 121 человек.1.3.5. Межрегиональная внутрироссийская (внешняя по отношению к области) миграцияЭти потоки наименее управляемы средствами области. Если традиционно в прошлом основная масса миграции приходилась на внутриобластную миграцию и составляла 60 - 85% всех перемещений населения области, то особенностью последних лет для Новосибирской области является увеличение доли внутрироссийской миграции в общем объеме всех перемещений населения. Так, в 1993 г. доля прибывших в область из регионов России составила 74,7% среди всех прибытий, а в 1994 г. - 69,0%. Среди выбывших эта доля составила превышала 83%. В настоящее время в межрегиональной миграции происходит переориентация потоков мигрантов в места первоначального проживания и прежде всего в старообжитые районы страны (возвратная миграция). В области, впервые за несколько десятилетий, в 1994 году наблюдалось увеличение численности населения за счет внутрироссийской миграции. Положительное сальдо миграции формируется за счет районов Севера (в частности Сибирского Севера), Дальневосточного и Восточно-Сибирского районов. В условиях свертывания производства и роста безработицы, сокращение жилищного строительства и одного из самых высоких уровней стоимости потребительской корзины. Север перестал притягивать людей относительно высокими заработками и другими льготами, в то время как в других районах появилась возможность получения высоких заработков. Поток переселенцев из Северных регионов Сибири и Дальнего Востока на юг Сибири сейчас стал практически единственным регулируемым миграционным потоком. Этот поток, в отличие от всех остальных, обеспечен инвестициями для строительства и приобретения жилья. Регулируемый характер потока и его экономическая обеспеченность дают возможность создать для него специальную подпрограмму. Возрастная структура прибывающих в Новосибирскую область отличается от возрастной структуры выбывших более высокой долей детей и подростков и меньшей долей лиц пенсионного возраста. Образовательный уровень мигрантов выше, чем у всего населения области, при этом среди иммигрантов значительно больше специалистов с высшим, незаконченным высшим и средним специальном образованием, чем среди эмигрантов. Таким образом, в миграционном обмене с другими областями России Новосибирская область несколько "омолаживает" свой демографический состав и наращивает образовательный потенциал. В ближайшие годы приобретает массовый характер возвратная миграция. Она в решающей мере будет зависеть от уровня занятости и изменения условий жизни как населения Российских регионов (особенно Российского Севера), так и государств ближнего зарубежья. Основными задачами Программы в части внешней миграции являются: - прогнозирование величин и социально-демографических структур притока и оттока; - сдерживание с помощью специальных мероприятий, опирающихся на правовое законодательство и социально-экономическое стимулирование, оттока молодежи, специалистов из отдельных социально-профессиональных групп и некоторых районов и поселений области, в том числе немцев и малочисленных национальных групп населения Сибири.1.3.6. Внутриобластная миграцияЗначительное снижение доли внутриобластной миграции в общем объеме перемещения населения в последние годы сопровождалось и изменением направленности самих потоков. Традиционно сложившиеся в начале 60 годов потоки из села в город, составляющие 60 - 80% всех перемещений населения, сменились потоками из города в село. Сложности экономического характера, такие, как безработица, напряженность с продовольственным обеспечением, неразвитость рынка жилья, способствовали миграции горожан в село. Эти же факторы, а кроме того такие обстоятельства, как развитие на селе новых форм собственности и хозяйствования, значительные ограничения роста социально-производственной "емкости" села, привели и к сокращению оттока сельского населения в города. Необходимо отметить значительный отток из села молодежи 16 - 19 лет и положительное сальдо миграции этой возрастной группы в городе. В 1994 году в пределах области поменяло место жительства 72,3 тыс. человек, что составляет 44% мигрирующего населения. После кратковременного перерыва (1992 - 1993 гг.) вновь наблюдается переезд сельских жителей в города. Если еще в 1993 году отрицательное сальдо миграции городского населения составляло 2,5 тыс. человек, то в 1994 году оно сменилось на положительное и составило 3,5 тыс. человек. Миграционный же прирост сельского населения в 1994 году обеспечен только за счет прибывших из стран ближнего зарубежья. Внутренней миграцией (межрегиональной внутрироссийской и внутриобластной) отчасти можно управлять с помощью социально-экономических рычагов, находящихся в компетенции органов власти области. Основу миграционной политики применительно к этим видам миграции должен составить комплекс мер, направленных на решение проблемы стабилизации и организационного привлечения населения к возрождению малообжитых территорий и аграрного сектора на базе новых форм собственности и хозяйствования. Особое внимание в такой политике должно быть уделено развитию малых национальных групп и коренного населения Сибири. Таким образом, учитывая особенности перечисленных миграционных потоков, зная их сильные и слабые стороны, можно совершенствовать управление миграционными процессами с учетом мероприятий, изложенных в настоящей Программе.^ 2. МЕРОПРИЯТИЯ ОБЛАСТНОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПРОГРАММЫ2.1. ПРАВОВОЕ СОПРОВОЖДЕНИЕ ОБЛАСТНОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПРОГРАММЫМиграционные процессы, связанные с переселением людей, подчиняются правовому регулированию, осуществляемому на различных уровнях посредством федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, актов Президента и Правительства Российской Федерации, а также путем ведомственного и территориального нормативного регулирования. В самом общем виде возможность свободного передвижения по территории России предусмотрена в статье 27 Конституции Российской Федерации, в которой закреплено такое право за гражданами Российской Федерации, а также за иностранцами и лицами без гражданства, законно находящимися на территории РФ. Право на свободное передвижение обусловлено законностью пребывания на Российской территории. Объем правовых требований применительно к законности пребывания на территории Российской Федерации определяется правовым статусом конкретного лица. В настоящее время в Российской Федерации действует два федеральных закона, непосредственно регулирующих отношения миграции внутри страны: Закон от 19.02.93 N 4528-1 "О беженцах" и Закон от 19.02.93 N 4530-1 "О вынужденных переселенцах". В них определяются субъекты миграционных процессов и закрепляются права и обязанности этих субъектов. Субъектами таких отношений, с одной стороны, выступают лица, желающие приобрести постоянное место жительства на территории РФ, с другой стороны - органы государственного управления, в т.ч. наделенные специальной компетенцией. Беженцем, в соответствии с законом, может быть признано только лицо, непосредственно подвергшееся насилию или угрозе его применения, в то время как вынужденными переселенцами закон признает и членов семьи такого лица. Позиция законодателя во втором случае более гуманна, и поэтому есть основания для дополнения закона "О беженцах" нормой о расширении круга лиц, отн