Левицкая А.Ю. Национальные проекты: от идеи к практике ее реализации / А.Ю. Левицкая // Журнал российского права. - 2006. - № 4НАЦИОНАЛЬНЫЕ ПРОЕКТЫ: ОТ ИДЕИ К ПРАКТИКЕ ЕЕ РЕАЛИЗАЦИИА.Ю. ЛЕВИЦКАЯ "Журнал российского права", 2006, N 4Левицкая Александра Юрьевна - заместитель Министра здравоохранения и социального развития Российской Федерации, секретарь Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов.Динамика политического и экономического развития Российской Федерации на протяжении нескольких последних лет свидетельствует о том, что время создания основ новой государственности, новой социально-экономической модели общества, сопровождаемое переоценкой ценностей, поиском новых путей развития, бурной и не всегда согласованной правотворческой деятельностью, близко к завершению. Сегодня государство может больше внимания уделять проблемам социальной сферы, отдельного человека, отдельной семьи. Национальные проекты, сформулированные в качестве особой концепции развития России Президентом Российской Федерации В.В. Путиным, сегодня воспринимаются обществом по-разному. Диапазон мнений по поводу содержания проектов значителен: от особенностей развития страны на очередной год, связанных преимущественно с увеличением финансирования заявленных сфер, до определения национальных проектов как долгосрочных приоритетных направлений политики и даже как своеобразного эквивалента национальной идеи. На наш взгляд, национальные проекты не ограничены рамками одного года. Их реализация - приоритетная долгосрочная задача, что должно находить свое отражение при подготовке законов о бюджете на очередной год. Лишнее тому подтверждение - Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 гг.), где реализация приоритетных национальных проектов в сфере здравоохранения, образования, обеспечения жильем населения, развития агропромышленного комплекса названа в качестве ориентира на данный период. Появление самой идеи о выделении тех сфер жизни общества, на которые следует обратить особое внимание власти и общества, во многом обусловлено уникальным моментом в истории России, когда общественные институты и властные структуры готовы соединить свои усилия для достижения благополучия населения в масштабах всей страны. Проблемы медицины, образования, доступного жилья и функционирующего сельского хозяйства - это не только, да и, пожалуй, не столько проблемы экономики. Это вопросы национальной безопасности, перспектив демографического развития, имеющие первостепенную политическую важность. Модное сегодня словосочетание "вложение в человека" на самом деле означает вложение в будущее государства, в решение вопроса о том, будет ли существовать российское государство с теми национально-культурными компонентами, которые образуют его уникальность и историческую неповторимость. Здравоохранение, образование, жилищная политика, сельское хозяйство - есть ли в них как названных в единстве национальных проектах общее начало? Это лишь на первый взгляд разрозненные области, избранные в качестве национальных проектов по принципу "где больше наболело". Общее в них - это сфера, обеспечивающая права каждого человека на достойное существование и развитие, и общая цель, обусловленная положениями ст. 7 Конституции РФ, - достижение благополучия как отдельного гражданина, так и всего общества в целом. Без нормального, полноценного питания, качественного жилья, без доступных и отвечающих стандартам высокого уровня услуг систем образования и здравоохранения нельзя говорить об индивиде, имеющем собственную гражданскую позицию и политическую активность. Национальные проекты - важнейшая часть реформы социальной сферы, реформы, вызванной не только переходом общества к жизни в условиях демократического социального государства с рыночно ориентированной экономикой, но и пересмотром принципов социального обеспечения. "Проблемная" социальная сфера, как уже неоднократно указывалось в экономических исследованиях, способна существенным образом тормозить экономическое развитие государства. Данные исследований, проведенных Всемирным банком в отношении стран с переходной экономикой, свидетельствуют о том, что перспективы экономического роста в этих странах в большей степени связаны с развитием человеческого и социального капитала и в несравненно меньшей пропорции обусловлены состоянием физического капитала и природными ресурсами. Современный этап в развитии социальной политики российского государства должен стать во многом переломным, но не в плане глобального пересмотра курса развития, а в плане превращения во многом бессистемного реформирования в логическую обусловленную систему мер. Первые шаги уже сделаны: вместо планирования в рамках очередного года стало возможным осуществлять прогнозирование на среднесрочную и долгосрочную перспективу . -------------------------------- Распоряжение Правительства РФ от 10 июля 2001 г. N 910-р "О Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 - 2004 годы)", Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 гг.), утвержденная распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. N 38-р.Национальные проекты, как и любая иная конструктивная идея, имеют свою логику развертывания, последовательность в реализации задач: сначала - повышение в первую очередь заработной платы тем работникам социальной сферы, которые в силу известных должностных обязанностей оказывают услуги значительному числу граждан, наиболее часто встречаются с получателем услуг и от их профессионализма во многом зависит дальнейшее развитие событий (участковые терапевты, классные руководители), следом - специалисты иного профиля. Следующая задача - создание такой материально-технической базы, которая позволяла бы оказывать услуги высокого уровня, оснащение имеющихся учреждений аппаратурой и оборудованием. Далее - строительство новых центров, предоставляющих высокотехнологические медицинские услуги и осуществляющих методологическую деятельность. Данные меры позволят не только повысить качество услуг, но и сделать их более доступными для граждан, проживающих вдали от крупных центров европейской части России. Национальный проект и реформирование той или иной сферы жизни общества - явления тесно связанные. Национальные проекты можно рассматривать как своеобразный "катализатор", позволяющий ускорить модернизацию социальной сферы. Остановимся подробнее на содержании национальных проектов в здравоохранении, образовании, жилищной политике, сельском хозяйстве, а также определим соотношение между действующим законодательством и национальными проектами. Россия согласно ч. 1 ст. 1 Конституции РФ является правовым государством, следовательно, реализация политических решений должна проводиться не в обход, не в отрыве от действующей правовой базы, а в том числе и посредством правовой деятельности. Эта деятельность предполагает не только внесение изменений и дополнений в ряд финансовых документов (что уже происходит сегодня), но и разработку новых правовых актов, направленных на юридическое оформление структурных реформ в указанных сферах. Национальные проекты тесно связаны с реализацией федеральных программ. В настоящее время действует более 40 федеральных целевых программ. Из них наиболее значимыми для воплощения национальных проектов и взаимосвязанными с ними являются федеральные целевые и иные программы: "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 - 2007 годы)", "Профилактика и лечение артериальной гипертонии в Российской Федерации", "Предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера (2002 - 2006 годы)", "Дети России" на 2003 - 2006 годы, "Социальное развитие села до 2010 года", "Жилище" на 2002 - 2010 годы. Утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 г. N 38-р План действий Правительства Российской Федерации по реализации в 2006 году положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы) в качестве особого подраздела предусматривает разработку нормативных правовых актов по реализации приоритетных национальных проектов в сферах образования, здравоохранения. Вместе с тем следует учитывать, что действующая нормативная правовая база не "отторгает" национальные проекты, но для их правового оформления требуется немало усилий, кропотливой работы по устранению отдельных противоречий, взаимоувязки норм, а также систематизация действующего законодательства. Возможно, определенного пересмотра в связи с национальными проектами потребуют нормы соответствующих отраслей законодательства. -------------------------------- См.: СЗ РФ. 2006. N 5. Ст. 589.В настоящее время, в условиях благоприятной экономической конъюнктуры, приоритетные направления социальной политики обрели новое наполнение, намечены конкретные сроки и перечень реальных действий. Согласно Плану подготовки первоочередных актов по реализации приоритетных национальных проектов, решения по которым необходимо принять в 2005 году и I квартале 2006 г., утвержденному распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 ноября 2005 г. N 1926-р , "собственная" нормативная правовая база национальных проектов на указанном временном отрезке предполагает прежде всего разработку нормативных правовых актов в форме постановлений Правительства Российской Федерации. Федеральные министерства - ответственные исполнители по проектам - разрабатывают приказы, также составляющие существенный объем правового регулирования. -------------------------------- См.: СЗ РФ. 2005. N 47. Ст. 4956.Так, для реализации национального проекта в области агропромышленного комплекса планируется разработать четыре постановления Правительства Российской Федерации (в части бюджетного финансирования, кредитования) и два распоряжения Правительства Российской Федерации (о внесении средств в уставные капиталы). Реализация национального проекта в области здравоохранения предусматривает внесение изменений в Федеральный закон "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней", разработку как минимум восьми постановлений Правительства Российской Федерации (финансирование, закупки для нужд здравоохранения, строительство медицинских учреждений, поэтапная передача в собственность муниципальных образований медицинской и иной техники). В области образования запланировано принятие двух указов Президента Российской Федерации (о государственной поддержке способной и талантливой молодежи, ежегодном поощрении лучших учителей), пяти постановлений Правительства Российской Федерации (о поддержке образовательных учреждений, порядке награждения молодежи, о финансировании), четырех распоряжений Правительства Российской Федерации (о создании университетов и бизнес-школ). В отношении национального проекта "Доступное жилье" предусмотрено принятие четырех постановлений Правительства Российской Федерации (от новой редакции федеральной целевой программы до финансирования ипотеки и государственным гарантиям), а также представление докладов в Правительство Российской Федерации, касающихся жилищных вопросов молодых семей и молодых специалистов на селе. Как видим, специфика отраслей социальной сферы, в отношении которых предусмотрены национальные проекты, привнесла значительное разнообразие как в форму, так и в содержание планируемых нормативных правовых актов. Помимо указанных актов преимущественно подзаконного уровня предполагается также и активизация законотворческой деятельности, причем не только на уровне Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, но и Государственной Думы . -------------------------------- В Государственной Думе во фракции "Единая Россия" создан Экспертно-консультативный совет по реализации национальных проектов "Здоровье", "Образование", "Доступное и комфортное жилье гражданам России", "Развитие агропромышленного комплекса".Большая часть из намеченных нормативных правовых актов уже приняты. Например, Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2005 г. N 854 не только утверждены Правила предоставления в 2006 г. финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации в виде субсидий на выплату вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам государственных общеобразовательных школ субъектов Российской Федерации и муниципальных общеобразовательных школ, но и внесено дополнение в Типовое положение об общеобразовательном учреждении, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 марта 2001 г. N 196 . -------------------------------- См.: СЗ РФ. 2001. N 13. Ст. 1252.В рамках реализации национального проекта "Современное здравоохранение", как и по всем остальным приоритетным национальным проектам, подписываются соглашения между Минздравсоцразвития России и администрациями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации о взаимодействии при реализации национального проекта. Реализация национального проекта "Образование" будет сопровождаться разработкой нормативной правовой базы по следующим вопросам: - государственный образовательный стандарт с последующим мониторингом деятельности государственной и частной систем образования; - введение обязательного 11-летнего образования; - новые формы контроля за качеством образования; - питание, диспансеризация и оздоровление школьников; - внедрение инновационных и информационных технологий; - доступность детских дошкольных учреждений; - гарантии прав в области образования в связи с переходом российской армии на контрактную основу; - различные формы стимулирования учреждений, педагогических работников и обучающихся; - развитие непрерывного, в том числе непрерывного профессионального образования. Следует отметить, что в развитии системы образования на среднесрочную перспективу много таких задач по модернизации российского образования (такие как, например, участие институтов гражданского общества в системе образования), которые поставлены уже давно, в том числе и на уровне актов Правительства Российской Федерации. Структурная реформа систем здравоохранения, которых, как известно (ч. 2 ст. 41 Конституции Российской Федерации), в России три: 1) государственная, 2) муниципальная, 3) частная, - имеет свою специфику, обусловленную, в частности, тем, что одним из механизмов финансирования государственной и муниципальной систем здравоохранения является обязательное медицинское страхование. Исходя из того, что существующая система обязательного медицинского страхования признана неэффективной по большинству из стоящих перед ней задач, важнейшая мера - принятие новой редакции закона об обязательном медицинском страховании . -------------------------------- Внесение в Государственную Думу проекта федерального закона об обязательном медицинском страховании намечено на сентябрь 2006 г.Реализация национального проекта в области здравоохранения должна сопровождаться разработкой актов, направленных на: - повышение доступности всех медицинских услуг, но особенно отдельных их видов (например, специализированная помощь) и для отдельных категорий граждан (например, детей, беременных женщин). Предпринимаемые в настоящее время меры по совершенствованию услуг систем образования и здравоохранения ориентированы на придание им следующих характеристик: они должны быть надлежащего качества, описанного в утвержденных стандартах, иметь надлежащее организационное и информационное обеспечение; - искоренение "теневых" платежей в здравоохранении и образовании; - повышение эффективности деятельности медицинских учреждений и медицинских работников (исполнение четко установленных функций и стандартов оказания медицинской помощи при установленных стандартах оснащенности медицинских учреждений); - повышение доступности и качества лекарственного обеспечения, особенно отдельных категорий граждан; - профилактику социально обусловленных заболеваний; - повышение охвата медицинских работников профессиональной переподготовкой, улучшение качества профессиональной подготовки и переподготовки кадров; - внедрение инновационных методов в сферу оказания медицинских услуг, в фармацевтическое производство и биотехнологии и другое. Осуществление комплекса указанных и иных мер должно быть последовательным, взаимосвязанным, сопровождаться развитием организационных структур, соответствующим финансированием. Именно тогда станет возможным считать национальный проект в области здравоохранения элементом системной модернизации отрасли. Решение жилищных проблем невозможно без значительного роста объемов жилищного строительства. Эта задача может быть решена в результате соединения усилий как со стороны государства, так и со стороны бизнеса, граждан, отдельной семьи. Увеличение финансирования жилищной сферы из бюджетов всех уровней должно сопровождаться превращением ипотеки в реально действующий механизм, способный предоставить возможность значительной части россиян за счет собственных сбережений реализовать закрепленное в ч. 1 ст. 40 Конституции Российской Федерации право на жилище. Государство лишь тогда сможет обеспечить право малоимущих и иных граждан на бесплатное или за доступную плату жилище, гарантированное ч. 3 указанной статьи Конституции России, когда на подобные меры государственной поддержки не будут претендовать экономически активные, трудоспособные слои населения. Хотелось бы отметить, что речь не идет о каком-либо ограничении юридически правомерных притязаний. Нет, речь идет об изменении иждивенческих настроений, о появлении обширной социальной группы, способной собственным трудом с помощью государственной поддержки ипотечных программ обеспечить себе и своей семье такое благо, как жилище. Россия до начала XX в. была крупной сельскохозяйственной державой. Разнообразие климатических, почвенных и иных факторов при условии грамотной и комплексной политики способствует возможности вернуть утраченные позиции, предотвратить негативные процессы, связанные с урбанизацией, ухудшением экологической обстановки, зависимостью от импорта продуктов питания. Возрождение национальной культуры без возрождения села - весьма трудная задача. Между тем реализация национальных проектов, помимо нормативного правового и финансового аспектов, имеет и другие проблемные стороны. Претворение национальных проектов в жизнь неизбежно требует соответствующего контроля за целевым использованием государственных средств, поскольку реализация национальных приоритетов связана со множеством рисков. Среди них хотелось бы указать на: недофинансирование; разворовывание средств; увеличение финансирования бюджетной сферы без проведения соответствующих структурных реформ. Еще один важнейший аспект - распределение полномочий по осуществлению национальных проектов между уровнями власти: федеральным, субъектов Российской Федерации и муниципальным. Здесь остро стоит проблема грамотного с конституционной точки зрения и в то же время финансово подкрепленного разграничения функций в сферах реализации национальных проектов. Национальные проекты, и это следует рассматривать как позитивный момент, широко обсуждаются на разных уровнях. Одно из замечаний, высказываемых общественностью, - недостаточное и не всегда качественное отражение конкретных мер в области национальных проектов в законодательстве. Перечень правотворческих инициатив не должен исчерпываться уровнем Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Гражданское общество также должно выступить с идеями по реформированию социальной сферы в рамках национальных проектов.