А. П. Анисимов, Ю. Ю. Ветютнев Новый вид юридической ответственности?

А.П. Анисимов, Ю.Ю. ВетютневНовый вид юридической ответственности?Теоретические проблемы юридической ответственности неоднократно были в центре внимания юридической науки. Существует множество оснований и классификаций видов юридической ответственности. Согласно одному из таких подходов, «определяющим в разграничении системы юридической ответствен­ности на виды являются специфические свойства предмета и метода право­вого регулирования, которые позволяют определить систему юридической ответственности, ее связь с системой права, отраслевую принадлежность определенного вида юридической ответственности, взаимопроникновение и точки пересечения различных видов юридической ответственности. В пользу этого критерия говорит и факт признания самостоятельной юридической ответственности в качестве одного из признаков, характеризующих само­стоятельность отрасли права. Отраслевой критерий классификации юри­дической ответственности позволяет рассматривать ее в качестве части системы отечественного права, не нарушая единого классифицирующего критерия. Классифицирующим критерием юридической ответственности выступает ее отраслевая принадлежность»1. В связи с этим, большинство исследователей выделяет только «традиционные» виды юридической ответственности (уголовная, административная, гражданско-правовая, материальная и дисциплинарная)2. При этом, в ряде работ подчеркивается бесперспективность выделения специальной ответственности в пределах каждой отрасли. Это объясняется тем фактом, что категории правонарушения и ответственности носят межотраслевой характер и используются во всех отраслях законодательства3. По мнению других ученых, наряду с традиционными видами существуют и отраслевые виды юридической ответственности, например, семейно-правовая,4 конституционно-правовая,5 природоохранительная,6 муниципально-правовая,7 налоговая8 и ряд других. Принятие нового Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г. (далее – ГрадК РФ) позволяет говорить о формировании градостроительного права как новой самостоятельной отрасли в системе российского права, а также ставить вопрос и о наличии градостроительно-правовой ответственности. В градостроительном законодательстве нет официального определения градостроительного правонарушения. Представляется, что градостроительным правонарушением является виновное, противоправное, действие (бездействие) органов публичной власти, граждан и юридических лиц, нарушающее требования по реализации градостроительной документации и нарушающее право человека на благоприятные условия жизнедеятельности. Согласно ст.58 ГрадК РФ, за нарушение законодательства о градостроительной деятельности предусматриваются все традиционные виды юридической ответственности – дисциплинарная, административная, имущественная, уголовная ответственность.^ Дисциплинарная ответственность. Перечень дисциплинарных проступков (в отличии, например, от административных) в Трудовом кодексе РФ (далее - ТК РФ) отсутствует, поскольку невозможно учесть в одном документе все многообразие жизненных ситуаций и особенностей трудовых функций различных категорий работников. На наш взгляд, дисциплинарная ответственность за градостроительные правонарушения может применяться только к тем категориям работников, в чьи трудовые функции входит соблюдение и исполнение норм градостроительного права. Поэтому привлечение к дисциплинарной ответственности работника возможно только в ситуации, когда его деяние одновременно нарушает и нормы трудового права, и нормы градостроительного права. Согласно ст.192 ТК РФ, за совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; увольнение по соответствующим основаниям. Федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине для отдельных категорий работников могут быть предусмотрены также и другие дисциплинарные взыскания. Не допускается применение дисциплинарных взысканий, не предусмотренных федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине. Порядок наложения дисциплинарного взыскания следующий. До применения дисциплинарного взыскания работодатель должен затребовать от работника объяснение в письменной форме. В случае отказа работника дать указанное объяснение составляется соответствующий акт. Отказ работника дать объяснение не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания. Дисциплинарное взыскание применяется не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка, не считая времени болезни работника, пребывания его в отпуске, а также времени, необходимого на учет мнения представительного органа работников. Если в течение года со дня применения дисциплинарного взыскания работник не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию, то он считается не имеющим дисциплинарного взыскания. Работодатель до истечения года со дня применения дисциплинарного взыскания имеет право снять его с работника по собственной инициативе, просьбе самого работника, ходатайству его непосредственного руководителя или представительного органа работников.^ Имущественная ответственность. Гражданское право (как, впрочем, и уголовное или административное право) не выражает сущности градостроительных отношений, поскольку их предметы и методы правового регулирования, объекты правовой охраны качественно различны. Гражданско-правовая ответственность применима в сфере градорегулирования, но только в тех правоотношениях, в недрах которых она возникает. В общепринятом понимании, гражданско-правовая ответственность - один из видов юридической ответственности, заключающаяся в установлении нормами гражданского права юридических последствий неисполнения или ненадлежащего исполнения лицом предусмотренных гражданским правом обязанностей. Гражданско-правовая ответственность представляет собой систему мер имущественного характера, принудительно применяемых к нарушителям гражданских прав и обязанностей с целью восстановить нарушенное положение.9 В сфере градорегулирования инструментарий гражданско-правовой ответственности может быть применим в следующих случаях. Во-первых, это признание совершенной сделки недействительной по основаниям, указанным в ГК РФ (статьи 166, 168) и иных право­вых актах. Так, в соответствии со ст. 168 ГК РФ сделка, не соответствующая требованиям закона, является недействительной. Поэтому будет признана недействительной сделка по предоставлению из государственной или муниципальной собственности для строительства земельного участка, изъятого из гражданского оборота (ст.27 ЗК РФ). Соответственно наступят последствия, указанные в ст. 167 ГК РФ - двусторонняя реституция, то есть возврат обеими сто­ронами всего полученного ими по сделке. Во-вторых, возможно возмещение причиненного вреда, вытекающе­го из договорных отношений. В данном случае речь идет, в первую очередь, о договорах строительного подряда, регламентирующих порядок возведения строительного объекта. ГрадК РФ во многих статьях упоминает о требованиях, предъявляемых к лицам, осуществляющих строительство (см. пп. 2,3 ст.52). Кроме того, согласно ст.754 ГК РФ, подрядчик несет ответственность перед заказчиком за допущенные отступления от требований, предусмотренных в технической документации и в обязательных для сторон строительных нормах и правилах, а также за недостижение указанных в технической документации показателей объекта строительства, в том числе таких, как производственная мощность предприятия. Однако в градостроительном праве ведущее место занимает все-таки третья форма гражданско-правовой ответственности: возмещение причиненного вреда, возникшего из внедоговорных отношений. Возмещению вреда, причиненного жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц посвящены ст.59-61 ГрадК РФ. Так, согласно ст.59 ГрадК РФ, возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате утверждения не соответствующих требованиям технических регламентов документов территориального планирования Российской Федерации и документов территориального планирования субъектов РФ, осуществляется в полном объеме. Возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате утверждения не соответствующих требованиям технических регламентов документов территориального планирования муниципальных образований, правил землепользования и застройки, документации по планировке территорий муниципальных образований, осуществляется в полном объеме.^ Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность (ст.2.1 КоАП РФ). В отличие от ранее действовавшего законодательства (а именно ст.66 старого Градостроительного кодекса), КоАП РФ не содержит отдельной главы, посвященной административной ответственности за нарушение законодательства о градостроительстве. Более того, многие ранее существовавшие составы административных правонарушений в сфере градостроительства в настоящий момент на федеральном уровне отсутствуют. Анализ составов административных правонарушений КоАП РФ позволяет выделить группу собственно «градостроительных» административных правонарушений и две группы «смежных с градостроительными» правонарушений. К числу первых мы можем отнести ст.9.5 КоАП РФ, устанавливающую меры административной ответственности за нарушение установленного порядка строительства объектов, приемки, ввода их в эксплуатацию (см. ст. 51 и ст. 55 ГрадК РФ). Частным случаем такого строительства является ст.13.7 КоАП РФ, предусматривающая административную ответственность за несоблюдение установленных правил и норм, регулирующих порядок проектирования, строительства и эксплуатации сетей и сооружений связи. В случаях самовольного строительства объектов, КоАП РФ содержит специальные составы, предусматривающие ответственность за самовольную застройку площадей залегания полезных ископаемых (ст.7.4) или самовольное строительство и эксплуатацию сооружений связи (ст.13.9). Не менее характерным составом данной группы является ст. 9.13 КоАП РФ, определяющая ответственность за уклонение от исполнения требований доступности для инвалидов объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур. Обеспечение такой доступности возведено в разряд основных начал (принципов) градостроительного законодательства (ст.2 ГрадК РФ). Непосредственно примыкает к положениям данной группы ряд составов административных правонарушений, определяющих ответственность за неисполнение требований безопасности при проведении строительства, реконструкции, эксплуатации объектов капитального строительства. В том числе: а) ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых помещений и общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта (ст.6.4 КоАП РФ). б) ответственность за нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов (ст.9.1 КоАП РФ). в) ответственность за нарушение требований пожарной безопасности (ст.20.4 КоАП РФ). г) ответственность за нарушение правил экологической безопасности, а именно несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов (ст. 8.1 КоАП РФ). д) ответственность за нарушение требований строительной безопасности. Так, ст. 9.4 КоАП РФ предусматривает меры ответственности за нарушение обязательных требований государственных стандартов, технических условий, строительных норм и правил, утвержденных проектов, других нормативных документов в области строительства при выполнении инженерных изысканий, проектных, строительно-монтажных работ, а также при производстве строительных материалов, конструкций и изделий. Второй группой смежных с градостроительными составов административных правонарушений являются: нарушение правил пользования жилыми помещениями (ст.7.21 КоАП РФ), нарушение правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений, нарушение порядка распоряжения объектом нежилого фонда, находящегося в федеральной собственности, и использования указанного объекта (ст.7.24 КоАП РФ). Составы административных градостроительных правонарушений могут включаться и в Кодексы об административных правонарушениях субъектов РФ. При этом законом субъекта РФ можно предусматривать только две разновидности административных наказаний: предупреждение и штраф. Такие примеры существуют и на практике. Так, например, Кодекс Волгоградской области от 17 июля 2002 г. № 727-ОД «Об административной ответственности» (ред. от 19 июля 2005 г.) предусматривает административные наказания за нарушение архитектурного облика зданий и сооружений (ст.29); нарушение правил землепользования и застройки городов и других поселений (ст.30); нарушение ограничений (обременений) пользования земельным участком и публичных сервитутов, установленных органами архитектуры и градостроительства (ст.31); нарушение установленного порядка разработки и утверждения градостроительной документации (ст.32); нарушение установленного градостроительной документацией и градостроительными регламентами правового режима использования территориальных зон (ст.33); нарушение установленного порядка разработки и утверждения проектной документации (ст.35) и т.д. Таким образом, по ряду составов закон Волгоградской области превосходит федеральный закон (например, в части ответственности за нарушение правил землепользования и застройки). Поскольку данные новеллы не противоречат федеральному закону, то являются обязательными на территории данного субъекта РФ и порождают у соответствующих лиц необходимые права и обязанности.^ Уголовная ответственность. Действующий УК РФ предусматривает несколько составов преступлений, которые могут быть охарактеризованы как имеющие отношение к градостроительной деятельности. Основной их направленностью является установление уголовной ответственности за нарушение норм экологической, строительной или промышленной безопасности. В их числе: а) нарушение правил безопасности при размещении, проектировании, строительстве и эксплуатации объектов атомной энергетики, если это могло повлечь смерть человека или радиоактивное заражение окружающей среды (ст.215). б) нарушение правил безопасности при ведении горных, строительных или иных работ, если это повлекло по неосторожности причинение тяжкого вреда здоровью человека либо крупного ущерба (ст.216 УК РФ). в) нарушение правил охраны окружающей среды при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации промышленных, сельскохозяйственных, научных и иных объектов лицами, ответственными за соблюдение этих правил, если это повлекло существенное изменение радиоактивного фона, причинение вреда здоровью человека, массовую гибель животных либо иные тяжкие последствия, (ст.246 УК РФ) г) нарушение правил охраны и использования недр при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации горнодобывающих предприятий или подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, а равно самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых, если эти деяния повлекли причинение значительного ущерба (ст.255 УК РФ). Кроме того, существует возможность привлечения виновных должностных лиц к уголовной ответственности и по иным статьям УК РФ. Например, прокуратура г. Москвы посчитала, что архитектору «Трансвааль-парка» может быть предъявлено обвинение за «причинение смерти по неосторожности двум или более лицам» (ч.3 ст.109 УК РФ) и «причинение тяжкого вреда по неосторожности вследствие ненадлежащего исполнения своих обязанностей» (ст. 118 УК РФ). Как отметил прокурор Москвы А. Зуев, «причинами обрушения аквапарка стали неверные конструктивные решения и просчеты в проектировании».10 Выше речь шла о традиционных видах юридической ответственности, предусмотренных за нарушение норм градостроительного законодательства. Если же говорить о градостроительной ответственности не в собирательном, а в более узком смысле, то соответствующей санкцией в ее рамках выступает, в частности, запрет органам местного самоуправления предоставлять земельные участки из государственной или муниципальной собственности для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов в случае отсутствия правил землепользования и застройки с 1 января 2010 г. (ст.17 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»). Таким образом, в случае, если орган местного самоуправления не произвел разработку и утверждение необходимой градостроительной документации, он лишается возможности реализовывать свои функции собственника муниципальных земельных участков, претерпевая неблагоприятные имущественные последствия в части отсутствия поступлений денежных средств в соответствующий местный бюджет. В свою очередь, опосредованно, снижение расходной части бюджета может повлечь меры конституционной ответственности депутатов и глав администраций за неисполнение социально-экономических обязанностей перед населением соответствующих муниципальных образований посредством, например, досрочного прекращения полномочий депутатов или иных должностных лиц. Кроме того, ч.6 ст.54 ГрадК РФ допускает возможность приостановления строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства по предписаниям органов государственного строительного надзора на срок устранения выявленных нарушений. Такие решения могут выносить федеральные органы в отношении объектов, предусмотренных ч.3 данной статьи и органы субъектов РФ по объектам, указанным ч.4 ст.54 ГрадК РФ. Появление последней санкции не является новеллой ГрадК РФ. Так, согласно ст.56 Закона об охране окружающей среды, деятельность, осуществляемая с нарушением природоохранных требований, может быть ограничена, приостановлена или прекращена в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. В научной юридической литературе данная мера рассматривается в качестве самостоятельной формы природоохранительной ответственности, которая имеет особый порядок возникновения и способ реализации, свои принципы и специфические приемы регулирования общественных отношений. Следовательно, данная норма ГрадК РФ позволяет сделать вывод о межотраслевом характере данного вида санкций и о возможном формировании новых видов юридической ответственности. Таким образом, в настоящий момент актуальна теоретическая и практическая разработка проблемы юридической ответственности за нарушение законодательства о градостроительной деятельности. Представляется, что наряду с традиционными видами юридической ответственности за градостроительные правонарушения, необходима дальнейшая разработка и теоретическое обсуждение проблемы признания отраслевых видов юридической ответственности, включая градостроительно-правовую. Достаточным основанием для постановки этого вопроса является наличие особых санкций, предусматриваемых нормами градостроительного законодательства и не вписывающихся ни в один из классических видов юридической ответственности. Актуальные проблемы гражданского права и гражданского процесса: сборник научных статей по итогам межрегиональной научно-практической конференции, Волгоград – Волжский, 20-21 апреля 2007 г. / под ред. В.М. Мелихова, А.А. Мохова, П.М. Филиппова, И.Н. Житникова - Волгоград, 2007. – С. 15-25. 1 Липинский Д.А. О системе права и видах юридической ответственности//Правоведение. 2003. № 2. С.35. 2 Проблемы общей теории права и государства/Под общ. ред. В.С. Нерсесянца. М., 1999. С. 495 и т.д. 3 Лившиц Р.З. Теория права: Учебник. М., 2001. С. 149. 4 Нечаева А.М. Семейное право. Курс лекций. М., 1998. С. 190; Антокольская М.В. Семейное право. Учебник. М., 1996. С. 228. 5 Шевердяев С., Филиппов И. Проблемы конституционно-правовой ответственности (по материалам конференции на юридическом факультете)//Вестник МГУ. Серия 11. Право. 2001. № 3; Ковлягин А. К вопросу о конституционной ответственности (методологический аспект)//Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Материалы конференции/Под ред. В.И. Новоселова. Саратов, 1998. С. 14. 6 Разгельдеев Н.Т. Ответственность по советскому природоохранительному праву. Саратов, 1986. 7 Бабичев И.В. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие. М., 2000. С. 163-165. 8 Тернова Л.В. Налоговая ответственность – самостоятельный вид юридической ответственности//Финансы. 1998. № 9; Чемеринский К.В. Ответственность за совершение налоговых преступлений. Кисловодск, 2002. 9 Юридический энциклопедический словарь/Под общ. ред. В.Е. Крутских. М., 2000. С. 71. 10 Птичкин С. Канчели за все ответит//Российская газета. 2005. 2 апреля.