1. Понятие и система органовисполнительной власти
1.Понятие и функции исполнительной власти. В соответствии с конституционнымпринципом разделения властей исполнительная власть является самостоятельной инезависимой ветвью государственной власти. Ее основное назначение — организацияпрактического исполнения Конституции и законов Российской Федерации в процессеуправленческой деятельности, направляемой на удовлетворение публичных(общественных) интересов, запросов и нужд населения. Она осуществляется путемреализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного,преимущественно административного права.
Содержаниеисполнительной власти составляет исполнительно-распорядительная деятельность понепосредственному управлению всеми общественно значимыми сторонами жизнигосударства. Эта деятельность является подзаконной: она должна осуществлятьсятолько на основе и во исполнение законов. Реализуя веления законов,исполнительная власть имеет возможность осуществлять определенные действия пособственной инициативе, т.е. распоряжаться. Исходя из конкретных ситуаций итребований законов, она может обязывать путем одностороннего властноговолеизъявления к совершению определенных действий и применять административноепринуждение. Отсюда исполнительная власть — это власть, которая не толькоисполняет законы, но и распоряжается в пределах предоставленных ей законом полномочий.Основными формами этой исполнительно-распорядительной деятельности являются:
изданиеправовых актов управления использование распорядительных и контрольныхполномочий,
заключениеадминистративных договоров,
проведениеорганизационных мероприятий.
Винституциональном плане исполнительная власть имеет иерархическую структуру,которая включает:
органыисполнительной власти и организационно-правовые отношения между ними (отношениясубординации, координации, контроля и т.д.);
корпусгосударственных служащих;
юридическуюструктуру, которая представлена системой норм, определяющих различную по объемукомпетенцию органов и должностных лиц.
Иерархическаяструктура — организационная основа исполнительной власти, механизм действиякоторой предполагает реализацию властных полномочий в рамках определеннойадминистративной процедуры. Эти властные полномочия, характеризующиеиерархическую подчиненность, представлены целым спектром административныхполномочий:
праворешать, т.е. определять содержание деятельности, осуществлять волевой акт сцелью позитивного или негативного решения проблемы;
правокомандовать, т.е. отдавать обязательные к исполнению распоряжения;
правоназначать;
правоосуществлять легитимное принуждение;
правозамещать, т.е. возможность действовать вместо нижестоящей и инстанции, когда еедеятельность осуществляется неправильно;
правоотменять акты нижестоящей инстанции в случае их незаконности илинецелесообразности;
праворасходовать вверенные ресурсы;
правоконтролировать деятельность нижестоящей инстанции;
праворазрешать конфликты между нижестоящими по вопросам их прав и компетенции.
Государственно-властныеполномочия исполнительной власти осуществляются в рамках административнойпроцедуры и призваны обеспечить реализацию ее функций. Административнаяпроцедура предоставляет собой определенный порядок осуществления властнойдеятельности органов исполнительной власти по решению управленческих проблем иразрешению конкретных индивидуальных дел. Она может регулировать, например, порядокиздания правовых актов управления, прядок оформления пенсий, рассмотренияобращений граждан и т.д. Сущность исполнительной власти, выражающаяся воперативном повседневном распорядительстве и исполнительской роли вгосударственном управлении, раскрывается через ее многообразные функции. Косновным функциям этой ветви государственной власти относятся:
осуществлениеуправленческой, организационной деятельности, направленной на исполнениезаконов и реализацию государственной политики в различных сферах жизниобщества;
административноенормотворчество (подзаконодательное регулирование);
административноеправоприменение, осуществляется в двух формах:
оперативно-исполнительнаядеятельность, выражающаяся в реализации предписаний правовых норм и позитивномрегулировании с помощью индивидуальных правовых актов;
юрисдикционнаядеятельность, осуществляемая административными средствами и направленная наразрешение управленческих конфликтов, охрану правовых норм от каких бы то нибыло нарушений, обеспечение их исполнения и профилактику правонарушений;
административныйконтроль за соблюдением правовых норм и общеобязательных правил в целяхобеспечения правопорядка и законности в государственном управлении(инспектирование и проведение расследований);
осуществлениеразрешительной политики государства (лицензирование, регистрация,сертификация);
непосредственноеобеспечение безопасности граждан и общества и охрана правопорядка (полицейскаяфункция);
информационноеобеспечение органов государственной власти и информационно-аналитическаядеятельность.
Функцииисполнительной власти реализуются через конкретные функции ее органов и ихсоответствующие полномочия.
2.Понятиеи виды органов исполнительной власти. Орган исполнительной власти — это видгосударственного органа, который наделен правом от имени государстваосуществлять функции исполнительной власти и, в рамках закрепленной за нимкомпетенции, решать задачи, возникающие в процессе государственного управления1. В композиционном плане орган исполнительной власти включает два основныхэлемента:
объективный,характеризующий его статику. С объективной стороны он представляет собойопределенный организационно-правовой институт (от лат. institum — организация,учреждение, устройство) публичного права, реализующий цели государственногоуправления на основе и во исполнение действующего законодательства путемиспользования распорядительных полномочий. Как институт публичного права онявляет собой учреждение государственной власти, имеющее своюорганизационно-правовую форму и функции. Объективный компонент органаисполнительной власти включает его организационную структуру и закрепленную вправовых нормах компетенцию, которая характеризует меру его власти.
исубъективный, выражающий его динамику. Субъективный компонент органаисполнительной власти представлен людьми, находящимися на государственнойслужбе. Именно они, выражая волю государственной власти, своими действиямиобеспечивают осуществление его властных полномочий и возможность реальногофункционирования.
Исполнительнаявласть не может существовать иначе, как посредством своих органов. Способобразования, порядок деятельности, компетенция, функции, формы и методыдеятельности органов исполнительной власти определены и закреплены всоответствующих законах, положениях и нормативных актах. Каждый орган создаетсядля осуществления строго определенного вида государственно-управленческойдеятельности. Вместе с тем органы исполнительной власти в своей совокупностихарактеризуются рядом специфических признаков, которые отличают их от другихорганов государственной власти. К числу этих признаков относятся:
официальнопредставленные государства и выражение его воли при решении повседневных задачи текущих вопросов в сфере публичного управления;
осуществлениеисполнительно-распорядительной деятельности в рамках определенных закономфункций и административных полномочий;
возможность,в соответствии со своей компетенцией, издавать обязательные к исполнениюадминистративно-правовые акты и осуществлять оперативное государственное управлениев пределах установленного предмета ведения;
наличиеоперативной самостоятельности и возможности непосредственно распоряжатьсяматериальными, людскими и информационными ресурсами, необходимыми дляосуществления его компетенции;
органыисполнительной власти образуются, как правило, вышестоящими органамиисполнительной власти и подотчетны им;
контролируютсявышестоящими органами по вопросам законности и целесообразности, принимаемыхактов и совершаемых действий;
состоятиз государственных служащих осуществляющих повседневное и непосредственноеуправление другим людьми;
обладаютвозможностью применять меры административного принуждения.
Органисполнительной власти имеет внешнюю и внутреннюю форму.
Внешнейформы включает следующие основные элементы:
официальноенаименование (министерство, управление, губернатор и т.д.);
компетенция,определяющая меру и способ ее участия в государственном управлении, итерриториальный масштаб деятельности; в) функции, цели и задачи деятельности;
формыи методы деятельности;
положениев иерархической структуре исполнительной власти и порядок взаимодействия сдругими органами;
порядокобразования, реорганизации и управления.
Внутренняяформа показывает:
устройствооргана исполнительной власти, его внутреннюю структуру (линейную,линейно-функциональную и т.д.), состав структурных единиц, порядок ихвзаимодействия в процессе осуществления управленческой деятельности.
Кэлементам внутренней формы относятся также штаты, внутренний распорядок идисциплина, которую все государственные служащие обязаны соблюдать.
Сточки зрения своей формы орган исполнительной власти может быть представленотдельным должностным лицом или группой должностных лиц, находящихся вопределенных организационно-правовых отношениях между собой.
Такимобразом, орган исполнительной власти — это публично-правовой институт, которыйпредставлен одним должностных лиц, официально осуществляющихисполнительно-распорядительную деятельность и наделенных в законном порядкеопределенной компетенцией, материальными и правовыми средствами, необходимымидля реализации возложенных на них государственных задач и функций.
Органыисполнительной власти весьма разнообразны и отличаются друг от друга по видам исферам деятельности, объему и характеру компетенции и т.д. В учебной литературеих принято классифицировать:
пооснованиям образования:
образуемыена основе Конституции РФ и конституционных актов субъектов федерации(президентуры — президенты и их администрация, правительства и т.д.);
создаваемыена основе текущего законодательства или подзаконных актов (министерства,государственные комитеты, управления и т.д.);
поуровню функционирования, обусловленному федеральным устройством России итерриториальным масштабам деятельности:
федеральные(Правительство РФ, федеральные министерства и ведомства);
региональные(представители Президента РФ в федеральных округах, командующие военнымиокругами и т.д.);
органыисполнительной власти субъектов федерации (президенты, правительства,губернаторы и т.д.);
попорядку образования:
избираемые(президенты, главы администраций субъектов федерации);
образуемыев соответствии с указами Президента РФ, президентов республик и главадминистраций субъектов федерации и т.д. (министерства, службы, департаменты ит.д.);
пообъему и характеру компетенции:
органыобщей компетенции, ведающие всеми отраслями и сферами управления и решающие всевопросы на определенной территории (Правительство РФ, президенты республик,губернаторы, Правительства субъектов федерации и т.д.);
органыотраслевой компетенции, ведающие отдельными отраслями управления (министерства,комитеты);
органымежотраслевой компетенции, осуществляющие межотраслевое (функциональное)управление (государственные комитеты статистики, стандартизации, метрополии исертификации и т.д.);
специальнойкомпетенции, осуществляющие контрольные и надзорные функции (надзоры);
органывнутриотраслевой компетенции, осуществляющие управление определенной сферыдеятельности в рамках отрасли;
поорганизационно-правовой форме:
правительства;советы министерств, имеющий статус правительства; министерства, государственныекомитеты, комитеты, службы, комиссии, главные управления, управления,инспекции, агентства, департаменты, администрации, мэрии, палаты, центры ит.д.;
попорядку принятия решений:
единоначальныеорганы, в которых подведомственные им вопросы решаются руководителем единолично(министерства, службы управления, отделы);
коллегиальныеорганы, принимающие решения в подведомственной области коллегиально(Правительства РФ, правительства субъектов федерации, государственные комитетыи т.д.);
пофункциям, которые осуществляют органы исполнительной власти:
основные,которые непосредственно выражают и осуществляют волю государства и принимаютего от его имени обязательные к исполнению решения (правительство, министерстваи т.д.) и;
вспомогательныеорганы, которые обеспечивают деятельность основных и не наделены, как правило,юридически властными полномочиями (комиссии, советы и т.д.).
Онидействуют при основных органах внутри самой исполнительной власти и могут бытьдвух видов: консультативные и координационные.
Консультативныезанимаются предварительным рассмотрением вопросов, готовит по ним предложенияюридического или технического характера. Эти органы могут создаваться напостоянной или временной основе и включать как государственных служащих, так иэкспертов, представителей общественности.
Координационныеорганы образуются в виде правительственных или межведомственных комиссий дляподготовки предложений по вопросам общегосударственного значения или требующиммежотраслевой координации. Решения этих комиссий обязательны для всехпредставленных в них органов.
3.Система органов исполнительной власти в Российской Федерации. Система органовисполнительной власти — это юридически упорядоченная внутренне согласованнаясовокупность различных по своей организационно-правовой форме органов,соподчиненных на основе разделения компетенции между ними и образующихинтегрированное единство в процессе реализации исполнительной власти на всей территорииРоссийской Федерации. Эта система выступает как комплексное образование,имеющее свою вертикальную иерархическую структуру и горизонтальные уровни иорганизующие на правовой основе в соответствии с государственной политикойповседневное оперативное управление общественными процессами. Система органовисполнительной власти в РФ образуется и функционирует в соответствии спринципами федерализма, сочетания централизации и децентрализации, законности,гласности, сочетания отраслевых, межотраслевых и территориальных начал вгосударственном управлении.
Понятие«система органов исполнительной власти» характеризует организационноепостроение исполнительной власти в Российской Федерации. Она строится всоответствии с конституционным разграничением полномочий в этой сфере между РФи субъектами Федерации. Согласно Конституции (ст. 71-73) деятельность органовисполнительной власти осуществляется в пределах совместного ведения субъектовРФ, в пределах совместного ведения РФ и субъектов федерации и в пределах самостоятельноговедения субъектов РФ. К ведению РФ отнесено установление системы федеральныхоранов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности,формиование федеральных органов исполнительной власти. В совместное ведение РФи субъектов Федерации входит установление общих принципов организации системыорганов государственной власти.
Единаясистема исполнительной власти в России образуется только в пределах ведения РФи полномочий Федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов (ст.77Конституции) 2. В этих пределах правительства, министерства и ведомствасубъектов РФ находятся в отношениях иерархической подчиненности сПравительством РФ и соответствующими федеральными министерствами и ведомствами.В субъектах Федерации федеральные органы могут создавать свои территориальныеорганы.
Всвою очередь органы исполнительной власти субъектов Федерации по вопросамисключительных полномочий, отнесенных к их ведению, действуют самостоятельно,независимо от федеральных органов исполнительной власти и неподотчетны им.Субъекты РФ самостоятельно устанавливают систему органов исполнительной властина своей территории в соответствии с основами конституционного строя РФ иобщими принципами государственного строительства, установленными федеральными законами.Конституцией РФ предусмотрено взаимное делегирование полномочий между органамиисполнительной власти Федерации и субъектов РФ, осуществляемое на практике наоснове соответствующих соглашений между ними.
Врамках федеральных органов исполнительной власти можно выделить два уровня,которые включают:
руководящиеорганы (Президент РФ, Правительство РФ) и;
органыгосударственной администрации (министерства и иные ведомства).
Государственнаяадминистрация представляет собой административный аппарат, непосредственнореализующий государственную политику, цели и приоритеты, определяемые врешениях руководящих органов исполнительной власти в соответствии сКонституцией РФ и действующим законодательством.
Президент Российской Федерации
Вопросо том, входит ли Президент РФ в систему органов исполнительной власти в научнойи учебной литературе является дискуссионным. Неопределенность правового статусаПрезидента в системе разделения властей порождена ст. ст. 10 и 80 КонституцииРФ, которые не относят этот орган ни к одной из ветвей государственной власти.Согласно одной точки зрения, он рассматривается только как глава государства,стоящий «над всеми ветвями» власти, и как гарант всех конституционныхинститутов. Считается, что Президент как глава государства обладаетполномочиями исполнительной власти, но не входит в систему ее органов. Всоответствии со второй точкой зрения законодательная власть принадлежитпарламенту, судебная — судам, исполнительная — правительству, а Президент РФнаделен особой формой власти — президентской.
Действительно,Президент РФ обладает весьма обширными полномочиями, и конституционная модельэтого института соответствует модели сильного Президента, принятой во многихстранах мира. Однако обе точки зрения, ставящие Президента вне обозначенных вКонституции РФ властей, противоречит закрепленному принципу разделения властей.Более корректной представляется третья точка зрения, согласно которой ПрезидентРФ, формально являясь главой государства, входит в то же время в системуисполнительной власти (Коренев А.П., Овсянко Д.М.) и его можно рассматриватькак главу исполнительной власти (Баглай М.В.). В соответствии с этой точкойзрения Конституция определяет статус федерального Президента как«фактического главы исполнительной власти» (А.П. Агапов).
ПрезидентРФ осуществляет руководство государственной администрацией как черезправительство, так и непосредственно. В области исполнительной власти оннаделен широкими полномочиями, которые распространяются на всю сферугосударственного управления. В соответствии с Конституцией (ст. 80-90) ифедеральными законами он определяет внутреннюю и внешнюю политику страны,создает органы исполнительной власти, определяет содержание и важнейшиенаправления деятельности ее системы. Президент назначает (с согласияГосударственной Думы) и смещает Председателя Правительства, единоличноназначает и смещает всех членов Правительства. Он может председательствовать назаседаниях Правительства, которое только ему подотчетно и подконтрольно.Президент вправе отменять акты Правительства РФ. Председатель Правительстваобязан систематически информировать Президента о работе Правительства.Президент напрямую руководит целым рядом ведомств государственнойадминистрации: более чем? часть федеральных органов исполнительной власти (16из 58) находится в непосредственном подчинении Президенту РФ 3.
Такимобразом, даже этот не полный перечень полномочий Президента в сфереисполнительной власти дает основания считать главой исполнительной власти РФименно Президента РФ, а не Председателя Правительства или Правительство РФ вцелом. Указания Президента по всем вопросам государственного управленияобязательны для Правительства. Самостоятельность и независимость ПравительстваРФ в руководстве государственной администрацией допустима лишь в тех пределах идо тех пор, пока его курс отвечает программным установкам Президента иопределяемым им направлениям внутренней и внешней политики.
Правительство Российской Федерации
Широкиеполномочия Президента РФ в сфере исполнительной власти не означает, чтоПравительство РФ обезличено. В пределах своей компетенции, определеннойКонституцией РФ и федеральными законами оно также осуществляет руководствосистемой исполнительной власти, самостоятельно решает отнесение к его ведениювопросы и несет полную ответственность за свои действия. Ст. 110 Конституцииустанавливает, что исполнительную власть РФ осуществляет Правительство РФ, аст. 1 Федерального конституционного закона «О Правительстве РоссийскойФедерации» 1997 г 4. определяет его как коллегиальный орган, возглавляющийединую систему исполнительной власти в РФ. Федеральные органы исполнительнойвласти находятся в ведении Правительства РФ, за исключением случаев обеспеченияконституционных полномочий Президента РФ либо подведомственности Президенту всоответствии с законодательными актами Российской Федерации.
Правительствоосуществляет руководство министерствами и ведомствами действующими, преждевсего, в экономической и социально-культурных сферах. Оно полностью отвечает заформирование, реализацию и результаты деятельности исполнительной власти в этихсферах. В то же время Президент непосредственно руководит государственнойадминистрацией, осуществляющей управление в таких сферах, как оборона,безопасность, внутренние дела, иностранные дела, предотвращение чрезвычайныхситуаций и ликвидация последствий стихийных бедствий. Правительство вправе лишькоординировать деятельность этих органов. Истоки такого разграниченияруководящих полномочий Президента и Правительства заложены в ст. ст. 80, 83,86, 87, 88 Конституции РФ и закреплены ст. 32 закона «О ПравительствеРоссийской Федерации» 1997 г. Таким образом, в России, как и во многихдругих полупрезидентских республиках, существует дуализм (двойственность) вруководстве исполнительной властью, которое осуществляют как Президент, так иПравительство. Этот дуализм проявляется также в порядке назначения должностныхлиц федеральных исполнительных органов. Правительство РФ назначает на должностьи освобождает от должности всех должностных лиц государственной администрации,назначение которых остается за пределами полномочий Президента. К ним относятсязаместители федеральных министров, руководители федеральных органовисполнительной власти, не являющиеся министрами, их заместители, руководителиорганов и организаций при Правительстве РФ, члены коллегий федеральныхминистерств и иных федеральных органов исполнительной власти.
Государственная администрация
Государственнаяадминистрация на федеральном уровне представлена системой федеральных органовисполнительной власти. Эта система включает совокупность государственныхинститутов различных организационно-правовых форм, виды которых определеныУказом Президента РФ «О системе федеральных органов исполнительнойвласти» от 14 августа 1996 г. № 1176. Содержание этой системы раскрываетсячерез конкретную структуру ее организационных элементов, т.е. через конкретныйперечень органов исполнительной власти различных организационно-правовых форм,действующих в определенный период времени. Эта структура может меняться в зависимостиот изменения целей и приоритетов социально-экономического развития,государственной политики в отношении отдельны отраслей управления. Онаопределяется Указами Президента РФ о структуре федеральных органовисполнительной власти. Такие указы издавались в 1996, 1997, 1998 и 2000 годах икасались упразднения и реорганизации отдельных министерств и ведомств иобразования новой структуры федеральных органов исполнительной власти 5.
Органыфедеральной государственной администрации, образующие ее конкретную структуру,создаются только с таким наименованием и статусом, которые предусмотрены УказомПрезидента РФ от 14 августа 1996 г. № 1176. В соответствии с этим Указом нафедеральном уровне действуют органы исполнительной власти такихорганизационно-правовых форм, как министерства РФ, государственные комитеты,федеральные комиссии, федеральные службы, российский агентства, федеральныенадзоры.
МинистерствоРФ — это федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственнуюполитику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, атакже координирующий в случаях, установленных законодательством, деятельностьиных федеральных органов исполнительной власти в этой сфере. Министерствовозглавляет входящий в состав Правительства РФ министр (федеральный министр).
Государственныйкомитет РФ, федеральная комиссия РФ, — федеральные органы исполнительнойвласти, осуществляющие на коллегиальной основе межотраслевую координацию повопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование вопределенной сфере деятельности. Возглавляет госкомитет и федеральную комиссиюРФ Председатель, назначаемый и освобождаемый от должности Правительством РФ.
Федеральнаяслужба России, российское агентство, федеральный надзор России — федеральныеорганы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные,контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленныхсферах ведения. Федеральную службу России возглавляет руководитель (директор),российское агентство — генеральный директор, федеральный надзор — начальник.Руководителей всех этих органов назначает и освобождает от должностиПравительство РФ, за исключением руководителе органов, подведомственныхПрезиденту РФ.
Территориальныеорганы министерств и ведомств РФ. Исполнительная власть РФ реализуется нетолько через центральные органы государственной администрации, но и через ихтерриториальные структуры в тех случаях, когда эти органы образуют такиеструктуры. Территориальные ораны созданы госкомитетом, Минобороны, Минюстиции,Министерством иностранных дел, Госатомнадзором и многими другими федеральнымиорганами. Территориальные структурные подразделения федеральных органовисполнительной власти образуют территориальный уровень системы исполнительнойвласти РФ. Эти территориальные органы именуются, как правило, главнымиуправлениями или управлениями. Они возглавляются начальником, которыйназначается и освобождается от должности, руководителем соответствующегофедерального органа исполнительной власти по согласованию с главойисполнительной власти соответствующего субъекта РФ. В своей деятельности онируководствуются Конституцией РФ, федеральными законами, указами ираспоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФи правовыми актами управления соответствующего федерального органаисполнительной власти. Порядок создания и деятельности территориальных органов,размер ассигнований на их содержание устанавливает Правительство РФ. Главыисполнительной власти субъектов РФ вправе вносить предложения по вопросамдеятельности этих органов на рассмотрение Президента РФ и Правительства РФ.
Вместес тем территориальные органы создаются в сфере исключительного веденияФедерации и подчиняются только вертикали своим ведомственными центральнымиорганами.
Органы исполнительной власти субъектов РФ
Вединую систему исполнительной власти РФ наряду с федеральными органамиисполнительной власти входят органы исполнительной власти субъектов РФ впределах ведения РФ и полномочий Федерации по предметам совместного ведения РФи ее субъектов. В этих пределах органы исполнительной власти субъектов РФобразуют самостоятельный горизонтальный уровень системы исполнительной властиРФ. Принцип единства этой системы предполагает, что в нее входят высшиедолжностные лица — главы исполнительной власти субъектов РФ. Это означает, чтоих отношения с руководящими органами федеральной исполнительной власти включаетэлементы организационной подчиненности. Они подчиняются федеральному Президентуи федеральному Правительству по предметам совместного ведения Федерации и еесубъектов.
Всоответствии с Законом «Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектовРоссийской Федерации» 1999 г. (в ред. 2000 г.) Президент РФ вправеотрешать от должности высшее должностное лицо (руководителя высшегоисполнительного органа) субъекта Федерации. Президент и Правительство Федерациивправе контролировать осуществление полномочий в сфере исключительного веденияРФ совместного ведения Федерации и ее субъектов, равно как и полномочий,делегированных субъектам РФ федеральными органами исполнительной власти.Правительство РФ по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектовкоординирует деятельность глав исполнительной власти, правительств республик иадминистраций иных субъектов Федерации. Цель этой координационной деятельности- обеспечение единой государственной политики в тех отраслях и сферах, где этопредусмотрено конституцией РФ. В то же время главы исполнительной власти субъектовРФ действуют самостоятельно в пределах компетенции и федеральные органы неправе вмешиваться в их оперативную деятельность, осуществляемую в пределахполномочий. Главы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют руководствоорганами отраслевой и межотраслевой компетенции, создаваемыми на уровнесубъектов Федерации (министерства, государственные комитеты, комитеты,управления, департаменты и т.д.). Главы этих ведомств и другие должностные лицаназначаются и освобождаются от должности главой исполнительной власти субъектовФедерации. Исключение составляют органы, ведающие вопросами совместнойкомпетенции РФ и ее субъектов. Их руководители назначаются соответствующимфедеральным министром по согласованию с главой исполнительной власти субъектаРФ. Эти «совместные» ведомства имеют двойное подчинение: по вертикали(функциональное подчинение) — центральному органу федеральной исполнительнойвласти, который осуществляет общее методическое руководство, а по горизонтали(линейное подчинение) — главе исполнительной власти субъекта РФ. По предметаисключительного ведения субъекта Федерации ими создаются органы исполнительнойвласти специальной компетенции, которые подчиняются исключительно главеисполнительной власти субъекта Федерации и не входит в систему исполнительнойвласти Российской Федерации.
Такимобразом, в субъектах РФ система органов исполнительной власти как быраздваивается. Часть из них относится к общероссийской вертикали и к системеорганов субъектов Федерации, другая часть органов исполнительной властисубъектов РФ структурно выводится за рамки единой исключительной власти России,возглавляемой коллегиальным органом — Правительством Российской Федерации.
2. Правовой статус правительстваРоссийской Федерации
1.Понятие и состав Правительства РФ. Правительство — это коллегиальный органобщей компетенции, издающий от своего имени административно-правовые акты иявляющийся одним из основных институтов управления государственными делами.Правовой статус Правительства РФ определяется Конституцией РФ и федеральнымконституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» 1997г. №2 — ФКЗ. Правительство РФ представляет собой орган государственной власти,осуществляющий исполнительную власть. Оно является коллегиальным органом,возглавляющим единую систему исполнительной власти в РФ. По общему правилу,Правительство РФ руководит деятельностью всех федеральных органовисполнительной власти, за исключением тех, руководство которыми осуществляетПрезидент РФ. Руководство Правительства распространяется на федеральные органы,действующие в экономической и социально-культурных сферах, руководствоПрезидента — на федеральные ведомства, управляющие главным образомадминистративно-политической сферой, и на само Правительство.
ПрезидентРФ не является главой Правительства РФ, но вправе председательствовать на егозаседаниях, осуществлять контроль за его действиями и решениями, в том числе завыполнением своих указов. Он назначает (с согласия Государственной Думы)Председателя Правительства РФ, назначает (по предложению ПредседателяПравительства РФ) и освобождает от должности министров — членов Правительства.Таким образом, в состав Правительства РФ не может быть определен без решающегоучастия Президента РФ.
Всостав Правительства РФ входит: Председатель правительства, его заместители ифедеральный министр.
ПредседательПравительства РФ возглавляет Правительство. В соответствии с Конституцией РФ,федеральными законами и указами президента РФ он определяет основныенаправления деятельности Правительства и организует его работу. Определениеосновных направлений правительственной деятельности происходит путем выбораПредседателем Правительства главных участков работы на которых должны бытьсосредоточены усилия Правительства в рамках целей и приоритетов внутренней и внешнейполитики, определяемой Президентом РФ. Председатель Правительства РФпредставляет Правительство Российской Федерации и за ее пределами, ведетзаседание Правительства, обладая правом решающего голоса, подписывает правовыеакты Правительства, представляет Президенту РФ предложения о поощренииминистров и наложении на них взысканий.
ЗаместителиПредседателя Правительства РФ в соответствии распределениям обязанностей междуними координируют работу федеральных органов исполнительной власти, дают импоручения, контролируют их деятельность, участвуют при необходимости взаседаниях коллегий этих органов.
Федеральныеминистры как члены Правительства участвуют в подготовке его решений иобеспечивают их исполнение. Они не могут действовать вопреки официальной позицииПравительства. В состав Правительства входит также руководитель аппаратаправительства — министр РФ. Понятие «федеральный министр»распространяется как на руководителей министерств, так и на руководителейдругих федеральных ведомств, если этот ранг был им присвоен Президентом. Однаков этом случае руководитель ведомства не становится автоматически членомПравительства с правом решающего голоса на его заседании. Президентом можетбыть введена должность федерального министра не являющегося руководителемфедерального министерства. Таким образом, практическое количество правительстваРФ определяется Президентом РФ. При осуществлении своих полномочий министрыподотчетны Правительству, а по вопросам, отнесенным Конституцией РФ ифедеральными законами к полномочиям Президента, и Президенту РФ.
Президиум.Для решений оперативных вопроса Правительство РФ по предложению егоПредседателя может образовывать Президиум. Состав Президиума Правительстваопределяются не законом и указом Президента, а самим Правительством. Всоответствии с Постановлением Правительства от 1 октября 1998 г. № 1145 в неговходят 12 членов Правительства: Председатель Правительства, 5 его заместителей,6 федеральных министров: финансов, обороны, иностранных дел, государственногоимущества, внутренних дел, экономики и торговли. Заседание этого внутреннегорабочего органа Правительства проводятся по мере необходимости (обычно раз внеделю). Его решения принимаются большинством голосов и не должны противоречитьактам, принятым на заседаниях Правительства. Любое решение Президиума можетбыть отменено Правительством.
Начленов Правительства в связи с их пребыванием в его составе распространяютсяограничения, предусмотренные Законом «Об основах государственной службыроссийской Федерации» 1997 г.
2.Полномочия Правительства РФ. Общие и основные полномочия Правительства РФопределены в статье 114 Конституции РФ и в статье 13 Закона «ОПравительстве Российской Федерации» 1997г. В соответствии с этиминормативно-правовыми актами Правительство РФ:
осуществляетреализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации;
осуществляетрегулирование в социально-экономической сфере;
разрабатываетфедеральный бюджет и обеспечивает его исполнение;
обеспечиваетв России единую финансовую кредитную, денежную политику;
осуществляетуправление федеральной собственностью;
обеспечиваетпроведение единой государственной политики в области культуры, науки,образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;
осуществляетмеры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности иобщественного порядка, борьбе с преступностью, обороны и государственнойбезопасности;
обеспечиваетединство системы исполнительной власти в РФ, направляет и контролируетдеятельность ее органов;
формируетфедеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию;
реализуетпредоставленное ему право законодательной инициативы.
Общиеполномочия Правительства РФ применительно к отдельным сферам и областямжизнедеятельности государства и общества конкретизируются в восьми статьях (ст.14-21) Закона «О Правительстве РФ» 1997г. Однако полномочияПравительства не ограничиваются их перечнем, приведенном в данных статьях. Приопределении компетенции Правительства РФ используется принцип общего нормированияего полномочий: Правительство осуществляет иные полномочия, возложенные на негоКонституцией РФ, федеральными законами и указами Президента РФ.
Правовымиформами реализации Правительством своих полномочий являются постановления ираспоряжения, которые обязательны к исполнению в Российской Федерации.Постановления носят нормативный характер, а распоряжения издаются пооперативным и текущим вопросам и не являются нормативными актами. Все правовыеакты Правительства — как распоряжения, так и постановления — могут бытьобжалованы в суд. Правительство вправе также принимать обращения, заявления ииные акты, не имеющие правового характера.
Всвоей деятельности Правительство руководствуется принципами верховенстваКонституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, атакже принципами народовластия, федерализма, разделения властей,ответственности, профессионализма, гласности и обеспечения прав и свободчеловека и гражданина.
3.Организация деятельности Правительства РФ. Основной формой деятельностиПравительства как коллегиального органа являются его заседания, которыепроводятся не реже одного раза в месяц. Они могут носить открытый и закрытыйхарактер. Подготовка и проведение заседания осуществляются в соответствии срегламентом Правительства РФ 6. Все члены Правительства обязаны личноучаствовать в его заседаниях, поскольку лишь они имеют право решающего голоса.Заседание считается правомочным, если на нем присутствует более половины членовПравительства.
Взаседаниях Правительства могут участвовать с правом совещательного голосапредставители палат Федерального Собрания, Конституционного Суда, ВерховногоСуда, Высшего Арбитражного Суда, Генеральной прокуратуры, Счетной палаты,Председатель Центробанка и Президент Российской Академии наук. В заседанияхПравительства может принимать участие на правах председательствующего ПрезидентРФ.
Покаждому из рассматриваемых на заседаниях вопросу приглашаются лица, имеющие кнему непосредственное отношение. Состав этих лиц определяется РуководителемАппарата Правительства по предложениям государственных органов и организаций,ответственных за подготовку рассматриваемых вопросов. На заседаниеПравительства могут приглашаться также работники Аппарата Правительства,непосредственно готовящие материалы по повестке заседания. Особые требованияпредъявляются к подготовке тех решений, принятие которых предусмотрено актамиПрезидента, а также проектов решений, рассматриваемых на заседанияхПравительства под председательством Президента. Такие проекты в обязательном порядкенаправляются в Администрацию Президента для согласования.
Заседанияведет Председатель Правительства. Он открывает и закрывает заседания,предоставляет слово выступающим, при необходимости проводит голосование. Вслучае равенства голосов при голосовании решающим является голос Председателя.
Вопросы,относящиеся к компетенции Правительства, могут рассматриваться на заседанияхкак Правительства в целом, так и его Президиума. На заседаниях Правительстварассматриваются два рода вопросов:
решенияпо которым принимаются исключительно на заседаниях Правительства. Их переченьустановлен ст. 28 Закона " О Правительстве";
вопросы,которые с точки зрения руководства Правительства имеют особое значение,например, вытекающие из поручений Президента.
Дляобеспечения деятельности Правительства создан Аппарат Правительства РФ, которыйработает под руководством Председателя Правительства. Возглавляет егоРуководитель Аппарата, являющийся как минимум федеральным министром, илизаместителем Председателя Правительства. Аппарат Правительства РФ осуществляетподготовку и организационное обеспечение заседаний Правительства, координируетусилия органов и организаций по обеспечению реализации полномочийПравительства, организует контроль за выполнением его решений.
КонституцияРФ не устанавливает сроки полномочий Правительства. Однако косвенным образомопределяется срок в 4 года: Правительство формируется в связи с избраниемПрезидента и слагает полномочия перед вновь избранным Президентом (ст. 116).Таким образом, действует формула: новый Президент — новое Правительство. Вместес тем предусматривается его досрочная отставка. Она возможна в следующихслучаях:
Правительствосамо на основе коллегиально принятого решения подает в отставку;
решениеоб отставке единолично, по своему усмотрению без какого-либо согласованияпринимает Президент РФ;
недовериеПравительству выражается Государственной Думой. Окончательное решение о судьбеПравительства в этом случае принимает Президент: он может объявить об отставкеПравительства либо распустить Государственную Думу;
вопросо доверии Правительству ставит перед Государственной Думой его Председатель. Вслучае отказа в доверии Президент либо принимает решение об отставкеПравительства либо распускает Государственную Думу.
Вовсех этих случаях Правительство по поручению Президента продолжает действоватьдо сформирования нового Правительства РФ. Тем самым обеспечиваетсяпреемственность и непрерывность деятельности исполнительной власти РФ.
3. Министерство образования РоссийскойФедерации в системе органов управления образования
1.Система органоуправления образованием в РФ. Система образования в РФпредставляет собой:
совокупностьпреемственных образовательных программ и государственных образовательныхпрограмм и государственных стандартов различного уровня направленности;
сетиреализующих их образовательных учреждений различных организационно-правовыхформ, типов и видов;
органовуправления образованием и подведомственных им учреждений и организаций.
Функцииуправления образованием выполняют различные государственные (муниципальные)органы. Законодательство Российской Федерации относит к государственным органамуправления образованием:
ПравительствоРФ;
федеральные(центральные) органы управления образованием;
федеральныеведомственные органы управления образованием;
государственныеорганы управления субъектов РФ.
Вкомпетенцию государственных органов управления образованием в обязательномпорядке согласно ст. 37 Закона РФ «Об образовании» 1996 г., входит:
разработкаи реализация целевых федеральных и международных программ в областиобразования;
разработкагосударственных образовательных стандартов и установление эквивалентности(нострификации) документов об образовании;
государственнаяаккредитация образовательных учреждений, содействие их общественнойаккредитации;
установлениепорядка аттестации педагогических работников образовательных учрежденийразличных типов и видов требований к образовательным цензам данныхпедагогических работников;
формированиеструктуры системы образования; разработка перечней профессий и специальностей,по которым ведутся профессиональная подготовка и профессиональное образование;
прямоефинансирование деятельности учрежденных ими образовательных учреждений;
созданиегосударственных фондов стабилизации и развития системы образования;
разработкагосударственных нормативов финансирования образовательных учреждений, а такжематериально-технической обеспеченности и оснащенности образовательногопроцесса;
прогнозированиеразвития сети образовательных учреждений, подготовка предложений по выделениюиз федерального бюджета целевых субвенций на нужды развития образования врегионах;
контрольисполнения законодательства Российской Федерации в области образования,государственных образовательных стандартов, бюджетной и финансовой дисциплины всистеме образования.
2.Полномочия Правительства РФ в области образования. В рамках определенныхзаконодательством функций государственных органов в сфере образованияПравительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики вобласти образования, развитие и совершенствование общего и профессиональногообразования, развитие системы бесплатного образования (ст. 17 Закона «ОПравительстве»). Полномочия Правительства РФ в сфере образованияопределяются также законом «О высшем и послевузовском профессиональномобразовании» 1996 г. К ним относятся:
участиев разработке и реализация политики в указанной области;
подготовкасоответствующих разделов Федеральной программы развития образования и контрольза ее реализацией;
доработказаконопроектов и принятие в соответствие с законами нормативных актов,определяющих функционирование системы высшего и послевузовскогопрофессионального образования;
установлениепорядка лицензирования деятельности высших учебных заведений, их аттестации игосударственной аккредитации;
определениепорядка разработки, утверждения и введения государственных образовательныхстандартов высшего и послевузовского профессионального образования;
определениепорядка установления перечня направление подготовки (специальностей) высшего ипослевузовского профессионального образования и др.
Реализуяопределенные законодательством полномочия Правительство РФ утвердило Положениео Министерстве образования РФ от 24 марта 2000 г., Положение о лицензированииобразовательной деятельности от 18 октября 2000 г., Положение обгосударственной аккредитации высшего учебного заведения от 2 декабря 1999 г.,Государственных образовательный стандарт высшего профессионального образования,типовые положения об учреждении начального профессионального образования, обобщеобразовательном учреждении, об образовательном учреждении среднегопрофессионального образования (среднем специальном учебном заведении), обобразовательном учреждении высшего профессионального образования (высшемучебном заведении) Российской Федерации и др.
3.Министерство образования РФ. Федеральным государственным органом специальнообразованным для управления образованием в Российской Федерации являетсяМинистерство образования РФ (Минобразования России). Оно призвано проводитьгосударственную политику, осуществлять управление и координацию деятельностидругих федеральных исполнительных органов в области образования, научной инаучно-технической деятельности учреждений среднего и высшего профессиональногообразования, подготовки и аттестации научных и научно-педагогических кадроввысшей квалификации. Министерство образования как центральный федеральный органуправления образованием решает целый спектр специализированных задач и срединих:
осуществлениегосударственной политики в области образования, обеспечивающей необходимыеусловия для реализации конституционного права граждан России на получениеобразования и удовлетворения потребностей государства и общества в работникахквалифицированного труда;
разработкасистемы управления и координации научно-исследовательских иопытно-конструкторских работ в образовательных учреждениях и организацияхсистемы образования;
реализациягосударственной кадровой политики в области образования и научной деятельностиобразовательных учреждений;
разработкаи утверждение федеральных требований к содержанию образования;
созданиесистемы оценки деятельности образовательных учреждений;
совершенствованиеорганизационно-экономического механизма функционирования системы образования;
осуществлениеинформатизации в области образования;
обеспечениенормативно-правового регулирования отношений в области образования;
организациягосударственной аттестации научных работников и специалистов научныхорганизаций и научных подразделений высших учебных заведений.
Всоответствии с возложенными на него задачами Минобразование России реализуетмногочисленные специализированные функции. В Положении о Министерствеобразования РФ определено 75 таких его функций, в частности:
онореализует федеральные целевые программы в области образования;
осуществляеткомплексный анализ и прогнозирование тенденций развития образования;
выступаетучредителем и осуществляет полномочия учредителя в отношении находящихся в еговедении образовательными учреждениями и организаций;
ежегодноустанавливает для находящихся в ведении Министерства образовательных учрежденийконтрольные цифры приема всех категорий обучающихся, общее число студентов,принимаемых для обучения за счет средств федерального бюджета, и структуру ихприема; рассматривает и согласовывает количество граждан, принимаемых наобучение в государственных учреждения начального, среднего, высшего ипослевузовского профессионального образования за счет средств федеральногобюджета;
устанавливаетпорядок приема граждан в государственные учреждения среднего и высшегопрофессионального образования и перевода обучающихся из одного учебногозаведения в другое;
определяетв пределах своей компетенции перечень учебной и учебно-методической литературыдля образовательных учреждений, обеспечивающий реализацию федеральныхкомпонентов государственных образовательных стандартов, разрабатывает иутверждает долгосрочные и краткосрочные программы выпуска учебной иучебно-методической литературы, технических и других средств обучения;
участвуетв разработке реализации государственной финансовой, налоговой, инвестиционной иинновационной политики в области образования; осуществляет разработку иконтроль за выполнением государственных нормативов материально-техническогообеспечения образовательного процесса в государственных образовательныхучреждений.
Вфункции Министерства входит также присвоение ученого звания профессора, доцентанаучно-педагогическим работникам образовательных учреждений высшегодополнительного профессионального образования и ученое звание профессоранаучным работникам научных учреждений и организаций. Оно создает действующие наобщественных началах советы по защите докторских и кандидатских диссертаций(диссертационные советы), контролирует их деятельность, утверждает персональныйсостав советов и устанавливает перечни научных специальностей, по которым импредоставляется право приема и защите диссертаций. Министерство присуждает вуставленном порядке научным и научно-педагогическим работникам ученые степени,проверяет выборочно аттестационные дела и диссертации соискателей ученойстепени кандидата наук. Оно может заслушивать отчеты руководителейдиссертационных советов с целью изучения и обобщения опыта их работы.
Вцелях реализации своих функций Министерство образования вправе издавать впределах своей компетенции, в том числе совместно с иными федеральными органамиисполнительной власти, нормативные правовое акты в виде приказов, распоряжений,правил, инструкций и положений, обязательные для выполнения всеми федеральнымиорганами исполнительной власти, в ведении которых находятся образовательныеучреждения, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации,находящимися в ведении Министерства образовательными учреждениями иорганизациями, давать разъяснения по ним. Оно имеет право инспектировать впределах своей компетенции на территории Российской Федерации любыеобразовательные учреждения, любой орган управления образованием в порядкенадзора. Министерству предоставлено право запрашивать в установленном порядке уфедеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной властисубъектов Федерации, органов местного самоуправления образовательных учрежденийи организаций независимо от их организационно-правовой формы и ведомственнойпринадлежности сведения, материалы и документы, необходимые для осуществлениявозложенных на Министерство задач. Для осуществления своих функций оно можетсоздавать в установленном порядке при Министерстве научные, научно-техническиеи другие советы и комиссии, временные научные (творческие) коллективы,экспертные и рабочие группы для решения вопросов развития образования и научнойдеятельности.
ВозглавляетМинобразование России министр, который осуществляет руководство министерствомна основе единоначалия и несет персональную ответственность за выполнениемвозложенных на министерство задач и функций. Он является председателем коллегииминистерства, в которую по должности входят заместители министра, а такжеруководители структурных подразделений центрального аппарата министерства,ведущие ученые, специалисты и общественные деятели. Коллегия являетсясовещательным органом, ее решения оформляются протоколами и проводятся в жизнь,как правило, приказами министра. В составе министерства в целях обеспечения единойгосударственной политики в области государственной аттестации научных инаучно-педагогических кадров образуется Высшая аттестационная комиссияМинистерства образования Российской Федерации.
Министробразования как руководитель министерства представляет в Правительство проектызаконодательных и иных нормативно-правовых актов по вопросам входящим вкомпетенцию его ведомства; утверждает уставы, находящихся в веденииминистерства образовательные учреждения и в установленном порядке (утверждает иосвобождает от должности руководителей этих учреждений); издает приказы,распоряжения, дает указания, обязательные для исполнения работникамиминистерства и находящимися в его ведении образовательными учреждениями иорганизациями; утверждает структуру и штатное расписание центрального аппаратаминистерства, утверждает положения о его структурных подразделениях и т.д.
Министерствонасчитывает более тридцати структурных подразделений, обеспечивающихосуществление его основных задач и функций. Они включают управления (управлениявысшего профессионального образования, среднего специального профессиональногообразования, управления развития образования, управление лицензирования,аккредитации и аттестации и др.), департаменты (образовательных программ истандартов общего образования, государственной аттестации научных инаучно-педагогических работников и др.), отделы (нострификации, информатизацииобразовательных учреждений, специальный отдел и др.).
Своизадачи и функции Министерство образования РФ осуществляет во взаимодействии сведомственными государственными органами управления образованием и органамиуправления образованием субъектов Федерации.
4.Федеральные ведомственные органы управления образованием. К группе этих органовотносятся министерства и ведомства, которые имеют в своем ведении отраслевыеобразовательные учреждения и для управления или создают в своей структуреспециализированные подразделения (главные управления, управления, отделы). Вотраслевых образовательных учреждениях (военных, медицинских, юридических,музыкальных, сельскохозяйственных и т.д.) готовятся специалисты в основном дляодной отрасли. Такие профильные образовательные учреждения имеют министерствообороны, внутренних дел. ФСБ, иностранных дел, юстиции, здравоохранения и др. Вкомпетенцию этих министерств и ведомств входят вопросы планирования подготовкиспециалистов, порядка назначения или выборов руководителей этих учреждений,порядка их финансирования и иных видов обеспечения, порядка приема и зачисленияграждан в эти учреждения и т.д. Вместе с тем для всех этих ведомств правовыеакты управления министерства образования РФ касающиеся содержательной стороныобразования, являются обязательными для исполнения.
Государственныеуправления на уровне субъектов федерации осуществляется их органами исполнительнойвласти общей и отраслевой компетенции. К органам отраслевой компетенцииотносятся: в республиках — министерства или комитеты, в других субъектах — департаменты, главные управления, отделы образования. Эти органынепосредственно не входят в систему органов Министерства образования, однаконазначение их руководителей осуществляется по согласованию с министромобразования. К компетенции органов управления образованием субъектов федерацииотносятся:
осуществлениефедеральной государственной политики в сфере образования;
разработкаи реализация региональных программ развития образования с учетом национальных,региональных особенностей, разработка и утверждение национально-региональныхкомпонентов государственных образовательных стандартов;
создание,реорганизация и ликвидация подведомственных им образовательных учреждений;
лицензированиеобразовательных учреждений (за исключением вузов);
организацияиздания учебной литературы, разработка примерных учебных планов и программкурсов, дисциплин;
обеспечениесоблюдения законодательства РФ в области образования и контроль за исполнениемгосударственных образовательных стандартов;
изданиенормативных документов в пределах своей компетенции и др.
Вцелях конкретизации основных задач Федеральной программы развития образования,введенного в действие Федеральным законом от 10 апреля 2000 г., органысубъектов Федерации приняли соответствующие региональные программы, учитывающиесоциально-экономические, культурные, национальные и другие особенностиконкретного региона. В рамках реализации этих программ и государственнойполитики в сфере образования органы исполнительной власти в субъектах федерациитесно взаимодействуют с Министерством образования РФ. Это взаимодействиеосуществляется по нескольким направлениям.
Во-первых,путем предусмотренного Федеральной программой, формирования координационныхпланов ежегодных совместных действий Минобразования и органов исполнительнойвласти субъектов Федерации.
Во-вторых,посредством оказания министерством образования РФ методической помощи внормативной работе. Так, в целях повышения эффективности контроля засоблюдением органами управления образованием и образовательными учреждениямизаконодательства, министерством образования были разработаны Примерноеположение об инспекционной деятельности управления образованием субъекта РФ,Примерная инструкция о порядке инспектирования и др. В-третьих, важной формойвзаимодействия является деятельность при Министерстве Совета руководителейорганов управления образованием, субъектов РФ выполняющего консультативные икоординационные функции.
4. Органы исполнительной власти СубъектовРоссийской Федерации
Организацияисполнительной власти в субъектах Российской Федерации
КонституцияРФ, исходя из принципа федерального устройства России, определила основныеподходы к организации органов исполнительной власти в субъектах Федерации.Согласно ч. 2 ст. 11 и ч. 1 ст. 77 Конституции субъекты Федерациисамостоятельно устанавливают систему органов государственной власти всоответствии с основами конституционного строя и общими началами, закрепленнымив Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов субъектов РоссийскойФедерации» от 6 октября 1999г. К числу общих принципов, сформулированных вэтом законе относятся:
государственнаяи территориальная целостность РФ;
верховенствоКонституции РФ и федеральных законов на всей ее территории;
единствосистемы государственной власти;
разделениегосударственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целяхобеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всехполномочий или большей их части в ведении одного органа государственной властилибо должностного лица;
разграничениепредметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и еесубъектов;
самостоятельноеосуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих имполномочий;
самостоятельноеосуществление своих полномочий органами местного самоуправления.
КонституцияРФ и Закон «Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектовРФ» закрепляют основополагающие начала построения систем государственнойвласти субъектов Федерации, гарантируя их определенное единообразие. Однако онипозволяют учитывать специфику субъектов Федерации и тем самым сочетать единствои разнообразие в организации их законодательных и исполнительных органов.
Полномочиясубъектов Федерации по организации собственной системы органов исполнительнойвласти конкретизируются в их конституциях и уставах. Содержание этих полномочийсоставляют:
праворазрабатывать и принимать соответствующие акты, являющиеся правовой основойсистемы органов исполнительной власти субъектов Федерации;
правосамостоятельно избирать организационно-правовые формы органов исполнительнойвласти, устанавливать их структуру, распределять функцию и компетенцию междуразличными видами органов;
правопроводить мероприятия по образованию органов исполнительной власти (выборы,формирование, назначение и т.п.);
правоосуществлять политико-правовое, организационное и ресурсное обеспечениедеятельности такой системы органов исполнительной власти.
Системыорганов исполнительной власти субъектов Федерации в пределах ведения РФ исовместное ведения РФ и ее субъектов входят в единую систему органовисполнительной власти в Российской Федерации. Принцип единства исполнительнойвласти в РФ не исключает разнообразия в устройстве органов исполнительнойвласти в субъектах Федерации. Это разнообразие обусловлено не толькоисторическими, национальными, культурными и иными традициями, но и, преждевсего, конституционно-правовыми различиями в положении таких субъектов.
Ворганизации исполнительной власти республик — субъектов Федерации отражаютсяспецифические черты их конституционного положения и особенностей развития.Основными элементами их системы на уровне органов общей компетенции являются,чаще всего, единоличный орган — глава исполнительной власти (Президент,Председатель правительства, глава республики) и коллегиальный орган — Правительство. На уровне органов государственной администрации специальнойкомпетенции (отраслевых и межотраслевых) наиболее распространеннымиорганизационно-правовыми формами являются министерство, государственныекомитеты, комитеты, главные управления.
Наиболеетипичными моделями, характеризующими организацию исполнительной власти вреспубликах — субъектах Федерации являются:
Системаорганов исполнительной власти возглавляется Президентом, который одновременноявляется главой исполнительной власти и председателем Правительства (РеспубликаБурятия и Республика Тыва). Правительство формируется Президентом, которыйруководит его деятельностью.
Системаорганов исполнительной власти, в которой Президент является по конституционномуакту главой государства, высшим должностным лицом и главой исполнительнойвласти. Создание высшего органа исполнительной власти общей компетенции непредусмотрено. Президент наделен полномочиями для организации и осуществленияцентрализованного оперативного руководства отраслевыми и функциональнымиорганами исполнительной власти (Республика Калмыкия).
Системаорганов исполнительной власти, которая в определенной мере копирует модель,характерную для федерального уровня, Президент выведен за пределы традиционнойконцепции разделения властей, которая тем не менее находит закрепление вконституциях республик в качестве одной из основ конституционного строя.Президент является главой государства, назначает Председателя Правительства с согласияпредставительного органа, а Правительство формируется Президентов попредставлению его Председателя (Республика Татарстан, Республика Башкортостан,Республика Ингушетия).
Системаорганов исполнительной власти, в которой Президент является главой государстваи главой исполнительной власти. Председатель Правительства назначается иосвобождается от должности Президентом с согласия представительного органа, апо его предложению Президент назначает и освобождает членов Правительства(Кабардино-Балкарская Республика, Республика Северная Осетия — Алания).Конституция Чувашской Республики 2000 г. допускает, что Президент вправесовмещать свой пост с должностью Председателя Комитета Министров и тогда ссогласия законодательного органа на его назначение не требуется.
Системаорганов исполнительной власти, характеризующаяся отсутствием институтаПрезидента (Республика Хакасия). В Рамках этой системы можно выделить триосновные модели:
Главуисполнительной власти и высшим должностным лицом республики является ПредседательПравительства, избираемый всем населением. Он представляет на утверждениезаконодательного органа структуру исполнительной власти республики, назначает иосвобождает от должности министров (за исключением трех) и определяет порядокдеятельности Правительства (Республика Калерия).
Правительствоформируется представительным органом и является высшим органом исполнительнойвласти (Республика Мордовия, Республика Удмуртия).
Исполнительнуювласть непосредственно возглавляет коллегиальный орган, который формируетПравительство республики. Председатель Правительства входит в составколлегиального органа в качестве заместителя его Председателя (ГосударственныйСовет и Правительство Республики Дагестан).
Организация исполнительной власти всубъектах Российской Федерации
Организацияисполнительной власти в краях, областях, городах федерального значения,автономной области, автономных округах менее разнообразна, чем в республиках.Исполнительная власть в этих субъектах реализуется администрацией (правительством)руководство которой осуществляет на принципах единоначалия ее Глава(Губернатор, Глава администрации, мэр). Глава администрации — это высшеевыборное административное должностное лицо, осуществляющее функции и полномочияглавы исполнительной власти в системе исполнительных органов государственнойвласти субъектов Федерации. Его взаимоотношение с администрацией(правительство) субъекта РФ могут быть представлены тремя основными моделями:
Главаадминистрации (Губернатор) непосредственно осуществляет исполнительную власть,руководя прямо подчиненными ему отраслевыми и функциональными подразделениямиадминистрации (Тюменская область, Сахалинская область, Ямало-Ненецкийавтономный округ и др.);
Главаадминистраций (Губернатор) осуществляет исполнительную власть через формируемыйим самостоятельный орган общей компетенции — правительство или администрациюсубъекта Федерации. Этот орган может возглавляться должностным лицом,назначаемым губернатором (председатель Правительства, первый заместитель главыадминистрации, вице-губернатор) — Московская, Мурманская, Тульская, Ярославскаяобласти, Ханты-Мансийский автономный округ и др.
Главаадминистрации (Губернатор) непосредственно возглавляет орган общей компетенции- Правительство или администрацию субъекта Федерации (Краснодарский,Ставропольский края, Липецкая, Саратовская области и др.).При этомправительства и отраслевые органы исполнительной власти формируютсягубернатором и контрольные функции -законодательной власти существенноограничены.
Главаисполнительной власти (Губернатор, Глава администрации) ко предметам ведения РФи совместного ведения РФ ее субъектов подчиняется Президенту РФ и ПравительствуРФ. В его компетенцию входят:
определениев соответствии с Уставом субъекта РФ внутренней политики по вопросамисключительной полномочий субъекта Федерации;
представительствоинтересов субъекта Федерации в Правительстве РФ, федеральных органахисполнительной власти и в отношениях с другими субъектами РФ;
разработкаи представление на утверждение законодательного органа субъекта Федерации,бюджета, обеспечение его исполнения;
согласованиерешений об образовании, реорганизации и ликвидации территориальных органов,федеральных министров и ведомств, назначения их руководителей;
утверждениеструктуры органов исполнительной власти субъекта Федерации, назначение и обосвобождение от должности руководителей отраслевых и территориальных органовсубъектов Федерации и др.
Всистему органов государственной администрации субъектов РФ, руководимую главойисполнительной власти (Президентом Республики, Председателем Правительства,Главой администрации, Губернатором) могут входить:
органыисполнительной власти общей компетенции, правительство или администрация (заисключением некоторых субъектов Федерации). Заместители главы правительства илиадминистрации являются, как правило, руководителями ключевых ведомств субъектаФедерации либо курируют деятельность нескольких ведомств. В составПравительства могут входить Президент Республики (Республика Коми) либоГубернатор и вице-губернатор (Вологодская область);
государственнаяадминистрация субъекта Федерации, включающая органы исполнительной властиспециальной компетенции: в республиках и ряде краев и областей — министерство,государственные комитеты, комитеты, департаменты и т.д. В иных субъектах — комитеты, департаменты, управления, отделы.Они могут быть двух видов:
органысовместного подчинения, входящие в систему федеральной государственнойадминистрации и одновременно подчиняющиеся главе исполнительной власти субъектафедерации (органы внутренних дел, финансов, управления государственнымимуществом, социальной защиты населения);
органыгосударственной администрации субъекта Федерации, строящие свои отношения сфедеральными органами исполнительной власти на основе методических рекомендацияи соглашений (органы образования, здравоохранения, культуры и т.д.);
территориальныеорганы исполнительной власти субъекта федерации общей специальной компетенции.Территориальные органы общей компетенции (префекты, управляющие и т.д.) осуществляютисполнительную власть на территории округов (префектур), объединяющих несколькоадминистративно-территориальных единиц (районов в городе, районов и городов).Главы округов (префектур) по должности входят в состав правительства субъектаФедерации (Москва, Ленинградская область). Деконцентрация исполнительной властисубъекта Федерации имеет свои особенности в Свердловской области, гдеадминистрация управленческих округов имеет статус территориальных межотраслевыхорганов государственной власти и координирует на своей территории деятельностьведомств субъекта Федерации. Все эти органы создаются не как органыадминистративно-территориальных единиц, а как органы субъекта РФ на местах. Корганам специальной компетенции относятся территориальные органы в городах ирайонах, представляющие отраслевые и межотраслевые ведомства субъекта РФ(Краснодарский край и др.);
местныегосударственные органы субъектов Федерации общей компетенции в первичныхадминистративно-территориальных единицах, в тех на которые непосредственноделится территория субъекта (Башкортостан, Татарстан, Удмуртия и др.). В этихслучаях главы местной государственной администрации либо назначаютсяПрезидентом, Губернатором, либо избираются непосредственно населением. Всоответствии с законом «О местных органах государственной власти»1994 г. Республики Саха (Якутия) главы местных администраций улуса, (района) игородов республиканского подчинения подлежат утверждению ПрезидентомРеспублики. Президент республики вправе отрешать глав местных органовисполнительной власти от должности и привлекать к административнойответственности.
Такимобразом, наличие единой вертикали исполнительной власти в РФ не исключаетразнообразие вариантов организации исполнительной власти в субъектах Федерации.Они отражают специфику деятельности государственной администрации субъектов РФи по своему разнообразию превосходят варианты организаций других органовгосударственной власти в этих субъектах. Это многообразие не редко приводит кряду несоответствий конституционному принципу разделения властей.
Всвязи с вступлением в силу федерального закона «Об общих принципахорганизации законодательных (представительных) и исполнительных органовсубъектов Российской Федерации» 1999 г. происходит определенная унификацияорганов исполнительной власти во всех субъектах РФ. Номы этого Закона содержаттребования о том, чтобы в каждом субъекте РФ была установлена система органовисполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственнойвласти, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органагосударственной власти субъекта Федерации. Одновременно Конституциями(уставами) субъектов РФ может устанавливаться должность высшего должностноголица, являющегося руководителем высшего органа исполнительной власти.Наименование такой должности и высшего исполнительного органа государственнойвласти определяется конституциями (уставами) субъектов РФ.
Высшеедолжностное лицо (руководители высшего исполнительного органа) субъекта РФизбирается гражданами, проживающими на территории данного субъекта РФ либо вособо оговариваемых случаях специально созываемым собранием представителей. Оноизбирается на срок не более 5 лет и не может избираться на эту должность болеедвух сроков подряд. Оно не может быть одновременно депутатом законодательногооргана государственной власти субъекта РФ, но может участвовать в его работе справом совещательного голоса, требовать созыва его внеочередного заседания.Законодательный орган вправе выразить недоверие высшему должностному лицу (руководителювысшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации,которое влечет его отставку. В полномочия высшего должностного лица(руководителя высшего исполнительного органа) входит формирование высшегоисполнительного органа государственной власти субъекта РФ в соответствии сзаконодательством субъекта Федерации. В случае приостановления Президентом РФдействия акта высшего должностного лица субъекта Федерации оно вправеобратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствии им актаконституции РФ, федеральным законам и международным обязательствам РоссийскойФедерации.
Список литературы
Дляподготовки данной работы были использованы материалы с сайта websites.pfu.edu.ru/IDO/ffec/