Врамках настоящего исследования видится необходимым рассмотрение одной изосновных проблем правового положения городского самоуправления, и не только вРоссии – статус крупных городов, особенно столиц и административных центровфедераций. Анализ российского и зарубежного законодательства позволяетсогласиться с мнением Таболина В.В. и Корнева А.В. о трех видах правовогостатуса города [1]:
1.Общий – определяющий крупный город, как городское образование, призванноерешать ряд общих задач по обеспечению жизнедеятельности городского населения(жилье, транспорт, образование и прочее).
2.Специальный – для городов, обладающих определенными особенностями территориального,хозяйственного или оборонного характера (приграничные города, курортные,имеющие крупные военные объекты и так далее). Авторы считают необходимым врамках данного вида выделить четко определенный подвид закрытыхадминистративно-территориальных образований, особенности которых будутрассмотрены ниже.
3.Индивидуальный – выделяющий конкретные особенности того или иного города(город-столица, памятник истории и культуры).
Основнымикритериями отнесения города к тому или иному виду являются: правовые основанияобразования города; его цели, задачи и функции; права, обязанности,ответственность; правовой режим управления городом [2]; городская территория; городская власть(государственная и местная); городское законодательство [3].
Кромеэтого, необходимо учитывать конституционно-правовые особенности устройствагосударства в целом и место, которое отводиться законодательством местномусамоуправлению вообще и городскому в частности.
Зарубежныезаконодатели с большим вниманием подходят к такому критерию, как численностьнаселения соответствующей территориальной единицы. Например, она служит главнымоснованием для предания городу статуса муниципальной корпорации в Индии иПакистане. Для данного института характерны более широкие полномочия и автономия,чем у муниципалитетов, и достаточно сложная внутренняя организация с большойстепенью разделения властей между представительными и исполнительными органами.Согласно, например, законодательству крупнейшего субъекта пакистанскойфедерации – Пенджаба, муниципальная корпорация может быть образована только вгородах, численность населения которых превышает пятьсот тысяч человек [4]. В индийских штатах требуется также, чтобыгодовой доход соответствующего территориального подразделения составлял неменее 10 млн. рупий. При принятии решения об образовании муниципальнойкорпорации в Индии учитываются также плотность населения, способность местныхжителей платить повышенные налоги на содержание корпорации, отношениеобщественности и так далее.
Такойподход представляется весьма обоснованным. Создавая особый институтмуниципального права, законодатель объединяет в нем государственное и местноеначала. Количественный подход также целесообразен, поскольку, чем большечисленность населения города, тем сложнее его хозяйственная, общественная иполитическая жизнь, тем больше внимания необходимо уделять правовомурегулированию имущественных и иных отношений, безопасности и обеспечению.
Соглашаясьс мнением многих исследователей, среди определяющих признаков города необходимоназвать численность городского населения. Четвертакова Е.С. в своей работе,посвященной малым городам Уральского региона, указывает на наличиеединственного законодательного закрепления классификации поселений почисленности населения на уровне федерального законодательства – пункт 3 статьи5 Градостроительного кодекса РФ [5].
Несмотряна это, можно говорить об отсутствии в российском законодательстве четкихкритериев количественной классификации городов. Нет их и принятом во второмчтении проекте закона «Об общих принципах организации местного самоуправления вРФ». По сложившейся традиции города с численностью населения более 1 млн.принято называть мегаполисами. По данным переписи 2002 года в РоссийскойФедерации 13 мегаполисов (последней перешла в данный разряд Пермь), в которыхсосредоточено 40% городских жителей страны [6].Как правило, в территорию городов данной категории включают близлежащие поселкии села, что обусловлено неизбежным обслуживанием городом нужд не толькогородского населения, но и прилегающих к нему территорий. Множественностьуправленческих и территориальных структур, специфичная мегаполисам, порождает«эффект бесплатного потребления», когда отдельными услугами пользуются те, длякого они непосредственно не предназначены и кто за них не платит.
Нужнообратить внимание на положения Устава г. Санкт-Петербурга о «государственнойвласти Санкт-Петербурга», о «системе органов государственной власти» города,городской «государственной службе» и так далее. Являясь, как и Москва,одновременно и субъектом федерации (город федерального значения) имуниципальным образованием, Санкт-Петербург в своем Уставе уделяет особоевнимания обособлению местной власти от государственной путем включения нормы,отсылающей к положениям закона Санкт-Петербурга от 28 июня 1996 г. N 82-33 обутверждении Договора между Российской Федерацией и Санкт-Петербургом.
Находясьв еще более «юридически сложном» положении, Москва, будучи еще и столицейгосударства, признавая существование и функционирование государственных органовна своей территории, так же четко определила принцип разграничения предметовведения, функций и полномочий (статья 7 Устава г. Москвы) [7]. На практике реализовать подобное разделениедовольно сложно в силу громоздкого переплетения хозяйства и власти города снеобходимостью выполнения государственных полномочий, содержаниягосударственных органов, реализации столичной функции и так далее.
Огромныйинтерес вызывают положения принятого во втором чтении проекта закона «Об общихпринципах организации местного самоуправления в РФ», касающиеся внутригородскихтерриторий городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга).Обозначенные территории отдельно выделяются в качестве вида муниципальныхобразований. В городах федерального значения в соответствии с их уставами изаконом местное самоуправление может осуществляться в границах внутригородскихтерриторий. Одновременно с этим составители законопроекта ограничили минимумколичественного состава представительного органа десятью депутатами. Установлениеи изменение границ внутригородских муниципальных образований, их объединениеи(или) преобразование осуществляются законами городов федерального значения сучетом мнения населения соответствующих территорий. Перечень вопросов местногозначения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальныхобразований городов федерального значения определяются законом субъекта, исходяиз необходимости сохранения единства городского хозяйства. Составмуниципального имущества внутригородских муниципальных образований городовфедерального значения определяется законами Москвы и Санкт-Петербурга всоответствии с положениями закона и перечнем вопросов местного значения,установленными для этих муниципальных образований законами субъектов – городовфедерального значения.
Такимобразом, депутаты Государственной Думы намерены отделить город-субъект отгорода-муниципалитета. Законопроект говорит о том, что в городах федеральногозначения в соответствии с их уставами местное самоуправление осуществляетсяорганами местного самоуправления на внутригородских территориях. Однако, в этомвидится некоторая недоработка, которая заключается в следующем. Необходимопринять во внимание количество указанных внутригородских территорий в двухсамых крупных городах России. Получается, что в границах города будетдействовать множество самостоятельных муниципалитетов со своими органамивласти. Как же тогда быть с сохранением единства городского хозяйства? Ведь каквидно из закона, целиком город федерального значения является субъектомфедерации, а это уже совсем другая юрисдикция. Получается, что субъектфедерации обязан объединять и координировать множество «самостоятельных»муниципалитетов для поддержания целостности экономики всего города.
Сданной проблемой сталкиваются практически все крупнейшие города, совмещающиеполномочия субъекта федерации и местного самоуправления (например, Берлин,Бремен, Гамбург и другие) и пытающиеся выстроить независимую друг от другасистему федеральных, региональных и местных органов власти, функционирующих сцелью реализации единой государственной политики с учетом интересов всехуровней.
Еслиобратиться к зарубежному опыту, то можно выделить особенности австрийскойстолицы. Общинный совет Вены одновременно является ландтагом (легислатурой)земли (Центральная Австрия) и муниципальным советом. Согласно статье 18Конституции Австрии 1920 года «в Вене – столице Федерации, приравненной посвоему положению к положению земли, на общинный совет возложены также функцииландтага, на городской совет – также функции правительства земли, на магистрат– также функции службы управления правительством земли, на директора магистрата– также функции директора службы управления земли» [8].
Некоторыегорода совмещают региональный и низовой уровни управления. Например, французскоезаконодательство предусматривает статус Парижа одновременно и как коммуны, икак департамента. Делами обоих территориальных коллективов управляет один и тотже представительный орган – совет Парижа. Когда он собирается как органдепартамента, на него распространяются нормы, применимые к генеральным советамдепартаментов. Когда же совет Парижа заседает в качестве органа коммуны, к немуприменяются положения, регулирующие деятельность муниципальных советов.
Анализируяподход к решению обозначенной проблемы, можно выделить следующие основныемоменты организации публичной власти в городах с общегосударственным статусом.
1.Отказ от создания органов власти субъекта и делегирование государственныхполномочий органам местного самоуправления.
2.Совпадение территориальных границ субъекта федерации и муниципальногообразования.
3.Наличие многоуровневой системы местного самоуправления в крупных городах.Муниципальными образованиями являются как город в целом, так и отдельные егочасти (районы). Помимо разграничения полномочий между государственными имуниципальными органами должна существовать четкая дифференциация междувнутригородскими уровнями при определении источников доходов соответствующихбюджетов, объектов муниципальной собственности и прочее.
Впротивном случае выделение внутригородских муниципалитетов может носить чистоформальный характер. В качестве примера можно привести ситуацию, сложившуюся вБерлине. С одной стороны, налицо очень сложная административно-территориальнаяструктура, при которой и сам город, и более 20 его районов обладают правом насамоуправление. Ситуация, которую некоторые исследователи характеризуют какисторический компромисс, на практике значительно усложнила процесс принятиярешений и процесс управления Берлином [9].С другой стороны – отсутствие одного из ключевых элементов самостоятельности –финансовой автономии.
4.Сохранение единства городского хозяйства с учетом пересечения муниципалитета сгосударственной и внутригородской юрисдикцией. Примером тому может служить наличиев границах Москвы как субъекта федерации двух муниципальных образований: самойМосквы и города Зеленограда. Таким образом, обеспечивается сохранение единствагородского хозяйства по предметам ведения местного самоуправления. Как вариантможно рассмотреть создание внутригородскими образованиями совместныхнекоммерческих структур, на которые возлагается обслуживание объектов, важныхдля сохранения единства городского хозяйства (например, здравоохранение, водо-,энергоснабжение и так далее).
Обозначеннаявыше проблема стала одной из основных причин проведения ряда реформ вроссийской столице. Необходимость сохранения единства московского хозяйствавызвала ограничение законодательством города полномочий органов местногосамоуправления. Ряд полномочий, отнесенных федеральным законом к ведениюорганов местного самоуправления в Москве, осуществляется органамигосударственной власти города. Долгий процесс приведения законодательствагорода Москвы в соответствие с федеральным законом «Об общих принципах...» и урегулированиеправовых коллизий, связанных с созданием и функционированием районных управ,может привести к возникновению необходимости проведения новой реформы в связи спринятием нового федерального закона о местном самоуправлении.
Анализзаконодательства и сложившейся экономической ситуации позволяет обозначитьпредметы ведения, которые не могут быть закреплены за внутригородскимимуниципальными образованиями, а должны быть реализованы исключительно вмасштабах всего города:
— установление местных налогов и сборов;
— содержание муниципального жилищного фонда и нежилых помещений;
— регулирование использования водных объектов, месторождений полезных ископаемых,а также недр;
— энерго-, газо-, тепло- и водоснабжение; канализация;
— дорожное строительство;
— транспортное обслуживание и услуги связи и т.д.
Необходимостьрешения перечисленных вопросов в рамках всего города наглядно видна на примереустановления местных налогов и сборов: если бы данные полномочия были быпереданы внутригородским муниципалитетам, то это неминуемо бы привело к резкомуразделению районов на «богатые» и «бедные».
Говоряо городах федерального/регионального значения необходимо упомянуть, что вправовой составляющей предания городу соответствующего статуса, существуютнекоторые пробелы, влекущие за собой осложнение отношений между городом ирегионом.
Вкачестве примера можно привести город Норильск, где столкнулись три стороны:сам Норильск (с городами-сателлитами), Таймырский автономный округ иКрасноярский край. Причиной столь долгого и острого конфликта можно назвать то,что Норильск приносит в бюджет самого большого по площади края до 70% всехдоходов. Для Таймырского АО, на территории которого находится город, получениетакого донора является жизненно важной задачей. При этом практически все, чтоесть в Таймырском АО — это «Норильский никель» с сопутствующей емуинфраструктурой.
15июля 1953 года указом Президиума Верховного совета РСФСР рабочий поселокНорильск Дудинского района Таймырского национального округа Красноярского краябыл преобразован в город краевого подчинения.
Вфеврале 2000 года был принят Устав города Норильска, согласно которому городаНорильск, Талнах, Кайеркан и поселок Снежногорск вошли в единое муниципальноеобразование — город Норильск.
НоУстав Норильска не прояснил ситуацию во взаимоотношениях городов-сателлитов, внем не расписаны отношения местного самоуправления малых городов с Норильском.Возьмем, к примеру, город Талнах. В июле 1997 года был принят Устав Талнаха,согласно которому он стал самостоятельным муниципальным образованием. Нодоговор о разграничении полномочий муниципальных образований не был подписан.26 мая 2000 года, городской Совет Талнаха, что город Талнах являетсявнутригородским муниципальным образованием единого муниципального образования — город Норильск в границах территории города Талнаха.
Всоответствии со статьей 108 Устава Красноярского края, территория Норильска сгородами Кайеркан и Талнах и поселком Снежногорским находится в краевомподчинении [10].
Встатье 23 Устава Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округауказывается, что особенности реализации статуса городов Норильска, Талнаха,Кайеркана и поселка Снежногорск, в том числе определение городской черты(границ города) и другие обстоятельства, непосредственно затрагивающие интересыавтономного округа, регулируются в соответствии с законодательством РоссийскойФедерации и законодательством автономного округа [11].Как видно о краевом законодательстве не говориться ни слова.
Основныепретензии таймырцев сводятся к упомянутой статье 108 Устава края о краевойподчиненности Норильска и к принятому в конце 2000г. краевому Закону о границахНорильска с городами Талнах, Кайеркан и поселком Снежногорск [12]. По мнению представителей Таймырского АО,сам факт существования этих нормативных актов противоречит Конституции,поскольку Норильск находится на территории Таймырского округа, а следовательно,в ведении таймырских властей. Камнем преткновения между двумя субъектамиявляется упоминавшийся ранее указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 1953года. По Конституции РСФСР автономные округа, в том числе Таймыр, образованныйв 1930 году, входили в состав краев и областей, а Конституция РФ 1978 годаопределяла еще и административно-территориальную подчиненность округов краевымили областным центрам.
Послепринятия Конституции в 1993 г. автономные округа приобрели статуссамостоятельных субъектов Федерации, обладающих всей полнотой власти, как идругие российские регионы. Край и округ стали равноправными соседями всложносоставном субъекте. Каждый со своей территорией, со своим бюджетом исвоими проблемами, которые у северян начались сразу. Во-первых, краевоеподчинение подразумевает перечисление приличной доли налоговых платежей«Норильского никеля», включая водные и экологические, в Красноярск. А округпостоянно выделял деньги из своего бюджета, например, для ежегоднойреконструкции основной автодороги Дудинка — аэропорт «Алыкель».
Крометого, разноподчиненность столицы округа, Дудинки, и Норильска породила огромноеколичество дублирующих друг друга федеральных и окружных ведомств, которыевыполняли одинаковые функции.
Начинаяс 1993 года таймырцы неоднократно обращались к красноярским властям с просьбойразобраться в ситуации. Настойчивая переписка Таймыра с краем и федеральнымиорганами власти привела к подписанию в 1995 году Протокола разногласий междуКрасноярским краем и Таймыром и заключению Договора о бюджетных отношениях,регламентирующего распределение налоговых платежей «Норильского никеля» междубюджетами края и округа.
Однако,несмотря на то, что разногласия вроде бы были урегулированы, край не выполнилсвоих обязательств перед округом. В 2000 году Таймыр инициировал пролонгациюДоговора 1995 года, но край в одностороннем порядке заявил о своем выходе изнего.
Ситуацияс Норильском до сих пор остается неразрешенной. Правовые акты таковы, чтопредоставляют обеим сторонам обширное поле для защиты своих позиций. Каквидится, подобные проблемы должны разрешаться в судебных органах, в частности,в Конституционном суде РФ, поскольку стержневым моментом противостояния, помнению представителей Таймырского автономного округа, является нарушениеконституционной компетенции Красноярского края. Но проблема в том, чтонесовершенство правовой и судебной систем России может породить совершеннонепредсказуемый результат судебного разбирательства. Норильск являетсястратегическим городом, и долгое время будет оставаться таковым.Неопределенность его правового статуса не позволяет «развернуться» местномусамоуправлению. Прежде всего, это выражается в особой остроте избирательныхкомпаний: в апреле 2003 года в Норильске провалились выборы мэра; летом этогоже года сложил с себя обязанности исполняющий обязанности мэра. Должно быть,подобная неопределенность городской жизни стала причиной неожиданногорезультата опроса горожан: за то, чтобы вернуть Норильску статус закрытогогорода, высказались 89% его опрошенных жителей [13].
КокоревДмитрий Александрович, аспирант Российского университета дружбы народов, г.Москва
Список литературы
[1]Таболин В.В., Корнеев А.В. Муниципальное городское право. Правовые иорганизационные основы деятельности органов местного самоуправления. – Формулаправа, 2000. – С. 98.
[2]См. напр.: Волков В.Д. Город как субъект советского государственного права. –М., Юридическая литература, 1984. – С. 22.
[3]См. напр.: Таболин В.В., Корнеев А.В. Указ. соч. – С. 99.
[4] Local Government Laws inPakistan and Azad Jammu and Kashmir. – Islamabad, 1985.
[5]См. Четвертакова Е.С. Организационно-правовые особенности местного самоуправленияв малых городах Российской Федерации (на материалах Уральского региона) –Челябинск, 2000 – С. 23; СЗ РФ – 1998 — №19 – Ст. 2069.
[6]Российская газета №80 (3194) от 25.04.2003г.
[7]Устав города Москвы утвержден законом г. Москвы от 13.07.2001г. N 32
[8]Конституции государств Европейского Союза. – М., НОРМА-ИНФРА-М, 1999. – С. 11.
[9]См. напр.: Баранов К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление вГермании. – М.: Изд-во «Дело и Сервис», 2000. – С. 94.
[10]Устав (Основной закон) Красноярского края от 29.02.1996г. №8-252
[11]Устав Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа от 25.03.1998 №13-64ОКЗ — rosgiproles.park.ru/
[12]Речь идет о Законе Красноярского края от 27.12.2000г. №13-1102 «Об утвержденииграницы города Норильска с городами Кайеркан, Талнах и поселком Снежногорск».
[13]http://grani.ru/Society/p.7383.html