Понятие административной юстиции
Понятие«административная юстиция» имеет два основных значения. В широкомсмысле под административной юстицией понимается деятельность как обычных судов,так и специальных административных судов и (коллегиальных)«квазисудебных» органов по разрешению административных споров,возникающих в связи с обжалованием частными лицами неправомерных действий ирешений органов исполнительной власти, нарушающих их права, свободы и законныеинтересы. Административная юстиция в узком (собственном) смысле слова — этодеятельность специальных административных судов по разрешению в особомпроцессуальном прядке споров, возникающих между частными лицами и публичнойадминистрацией по поводу правомерности административных действий или решений.
Административнаяюстиция в собственном смысле слова как деятельность специальныхадминистративных судов в России находится в стадии становления. 22 ноября 2000г. Государственная Дума приняла в первом чтении Закон «О федеральныхадминистративных судах в РФ», проект которого был внесен Верховным СудомРРФ.
Концепцияэтого закона исходит из принципа внутренней специализации судов общейюрисдикции и относит к федеральным административным судам:
Судебнуюколлегию по административным делам Верховного Суда РФ;
федеральныеокружные административные суды;
судебныеколлегии по административным делам верховных судов республик, краевых,областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной областии автономных округов, которые образуют по мере необходимости;
федеральныемежрайонные административные суды.
Кподведомственности административных судов относятся административные дела,связанные исключительно с рассмотрением административных споров.
Крометого, в настоящее время научной общественностью активно обсуждаетсяинициативный проект Федерального конституционного закона «Обадминистративном судопроизводстве», разработанный Н.Г. Салищевой и Е.Б.Абросимовой.
Административнаяюстиция в том виде, в каком она сложилась к настоящему времени в России, являетсобой определенный механизм разрешения административных споров посредствомобщих и арбитражных судов, а также коллегиальных квазисудебных органов. Подквазисудебными органами в административном праве принято пониматьюрисдикционные учреждения, которые действуют в рамках исполнительной власти иразрешают административные споры в как бы судебном порядке. Они не могутназываться судом, поскольку являются неотъемлемой частью исполнительной властии лишь в силу закона или иного нормативно-правового акта наделены правомосуществлять административную юрисдикцию. Юрисдикционные полномочия этихорганов не относятся к судебной власти и называются как бы судебными,квазисудебными. Решения квазисудебных органов имеют некоторые признаки судебныхрешений, но не все. Разрешая административные споры, они не осуществляютправосудия, поскольку правосудие — это функция суда. Юрисдикция квазисудебныхколлегиальных органов ограничена разрешением административных споровопределенного вида.
ВРоссии к такого рода органам относятся:
Межведомственнаякомиссия по рассмотрению обращений граждан РФ в связи с ограничением их правана выезд из РФ;
Высшаяпатентная палата Российского агентства по патентам и товарным знакам;
Комиссиядля разрешения разногласий Федеральной энергетической комиссии;
Комиссиипо рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства Министерствапо антимонопольной политике;
Городскаяжилищно-конфликтная комиссия при Правительстве Москвы и т.д.
Административнаяюстиция в современной России выступает как административно-правовой институт,который:
включаетопределенную совокупность правовых норм, принципов и средств, позволяющихчастным лицам оспорить неправомерные акты органов исполнительной власти изащитить субъективные права и законные интересы;
предназначендля разрешения споров, возникающих из отношений «власть-подчинение»;
функционируетна базе общих и арбитражных судов, осуществляющих административное судопроизводство,и квазисудебных учреждений. В компетенцию общих и арбитражных судов входятвопросы и частного, и публичного права. Им подсудны споры как между частнымилицами, так и частных лиц с государственной администрацией;
предполагаетразбирательство административных споров по процессуальным правилам,установленным Законом «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающихправа и свободы граждан» 1993 г., КоАП РФ, ГПК РСФСР, АПК РФ, а вквазисудебных органах — в соответствии с Положением об их учреждении;
служитсредством судебного и квазисудебного контроля за законностью деятельностигосударственной администрации;
разрешаетадминистративные споры путем признания незаконности, недействительности(действительности) или отмены оспариваемого административного акта.
Правовыенормы института административной юстиции делятся на материальные ипроцессуальные.
Материальныенормы устанавливают полномочия судебных и квазисудебных органов по разрешениюадминистративных споров, состав суда, формируемый для их рассмотрения, правовойстатус и организацию квазисудебных учреждений и т.д.
Процессуальныенормы регулируют процедуры рассмотрения административных споров в судебных иквазисудебных органах, особенности разбирательства отдельных категорий дел ит.д.
Всистему источников права, регулирующих институт административной юстиции,входят: Конституция РФ, федеральные законы и подзаконные акты, законы иподзаконные акты субъектов Федерации.
Всоответствии с Конституцией РФ (ст. 46) каждому гарантируется судебная защитаего прав и свобод. Действия и решения органов государственной власти, органовместного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут бытьобжалованы в суд. Ст. 118 Конституции устанавливает, что судебная власть в РФосуществляется посредством конституционного, гражданского, административного иуголовного судопроизводства. В своем Постановлении от 12 мая 1998 г. №14-ПКонституционный суд РФ отнес к предмету административного судопроизводства вседела, возникающие из административно-правовых отношений и установил, чтосудопроизводство по этим делам «должно быть административнымсудопроизводством, независимо от того, осуществляется ли оно судом общейюрисдикции или арбитражным судом»7, а к процессуальному законодательству вэтой сфере относит КоАП РФ, ГПК РСФСР и АПК РФ.
Кзаконодательным актам, регулирующим функционирование института административнойюстиции, помимо указанных кодексов, относятся:
Закон«Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободыграждан» 1993 г. (в ред 1995 г.),
Закон«О судебной системе РФ» 1996 г., устанавливающий возможность созданияспециализированных судов по административным делам,
Закон«Об арбитражных судах РФ» 1995 г., предусматривающий созданиеспециализированных органов в системе арбитражных судов — судебных коллегий исудебных составов по рассмотрению споров, возникающих изадминистративно-правовых отношений и др.
Кподзаконным актам, регламентирующим институт административной юстиции,необходимо отнести положения, регулирующие деятельность квазисудебныхучреждений. Среди них, в частности, можно выделить:
Правилаподачи жалоб, заявлений и ходатайств и их рассмотрения в Высшей патентнойпалате, утвержденные приказом Роспатента от 21 мая 1998 № 107;
Правиларассмотрения Федеральной энергетической комиссией РФ разногласий, связанных сгосударственным регулированием тарифов на электрическую и тепловую энергию вРФ, утвержденные постановлением Правительства РФ от 15 сентября 1997 г. № 1174и др.
Срединормативно-правовых актов субъектов РФ, регулирующих институт административнойюстиции, можно выделить:
Положениео городской жилищно-конфликтной комиссии, утвержденное ПостановлениемПравительства г. Москвы от 06.05 1997 г.,
Положениеоб Экспертно-апелляционном совете при Московской лицензионной палате,утвержденное распоряжением Премьера Правительства г. Москвы от 20.11.1995 г. идр.
Такимобразом, можно говорить о существовании в современной России административнойюстиции в широком смысле слова, осуществляемой в порядке административногосудопроизводства общими и арбитражными судами, а также в порядке квазисудебногоюрисдикционного производства — различными коллегиальными квазисудебнымиучреждениями. Одновременно идет процесс становления административной юстиции всобственном смысле слова, который получит свое завершение с созданиемадминистративных судов и принятием закона, регулирующего осуществлениеадминистративного судопроизводства. Предметом административной юстиции как вузком, так и в широком смыслах, являются споры, возникающие изадминистративно-правовых отношений.
Понятие административного спора
Вроссийском правоведении административный спор как разновидность правовогоконфликта еще не стал предметом глубоких теоретических исследований.
Однаиз причин неудовлетворительной разработанности в отечественной литературепроблемы административно-правового спора связана с отрицанием возможности егосуществования в советском праве. С середины 20-х гг. ХХв. в официальной печатиего начинают трактовать не иначе как состояние распри между гражданином игосударством, невозможное и недопустимое в советском обществе. Лишь впослевоенный период, когда административную юстицию постепенно перестаютрассматривать как буржуазный институт, чуждый советскому строю, и происходитослабление идеологического ригоризма, полемика о возможности административногоспора разгорается вновь.
К70-м гг. в ходе длительной дискуссии утверждается мнение, что в делах,возникающих из административно-правовых отношений, суд разрешает спор о праве,но о праве не гражданском, а административном. Этот спор свидетельствует опредположительном или действительном нарушении административными органамисубъективных прав граждан или о создании иных помех их осуществлению. Онвозбуждается в целях устранения этих помех и защиты субъективных прав иохраняемых законом интересов. Обжалуя в суд административный акт, гражданинзаявляет о своем несогласии с действиями органов управления, требует признатьих незаконными. В свою очередь, административный орган в лице своего представителявправе доказывать обоснованность своих действий и неосновательность требованийгражданина.
Проверказаконности действий административных органов осуществляется судом путемрассмотрения и разрешения споров о праве между гражданами и административнымиорганами, которые выступают как стороны с противоположными юридическимиинтересами. Таким образом, суд сталкивается при рассмотрении этих споров сдвумя взаимно исключающими друг друга требованиями, позициями по одному и томуже правовому вопросу. В силу этого суд обязан в полном объеме определить, чьяпозиция по делу — административного органа или гражданина — соответствуетзакону. В задачу суда, следовательно, входит объективное исследование всехдоказательств по делу и в соответствии с этим оценка правомерности действийсторон. Разрешение административного спора — это способ судебной проверкизаконности и обоснованности решений административных органов и должностных лиц.
Возникаяиз отношений неравного, нетождественного положения сторон, административный споркак охранительное правоотношение разворачивается между равноправнымисубъектами, ибо в этом случае отсутствует властное управляющее воздействие. Вадминистративном споре орган управления реализует не властные полномочия, атакие же права и обязанности, что предоставлены другой стороне — гражданину,т.е. права и обязанности, выражающиеся в формулировании, обосновании идоказывании своих требований и возражений. Во-вторых, правовое равенствогражданина и органа исполнительной власти как субъектов административного спораимеет теоретическое и нормативно-правовое основания. Концептуальнымиустановками правового государства в его основу закладывается равенство власти,гражданина и общества, их правовое равенство перед законом и судом. При этомгосударство предстает как субъект права, обладающий особыми властнымиполномочиями, которые ограничены правами других субъектов. В случаенеправомерного использования этих полномочий, вызывающего нарушениесубъективных прав, между ними возможен спор о праве административном(публичном).
Правовоеравенство сторон в административном споре, так же как и их неравенство врегулятивном административном правоотношении, имеет нормативно-правовоеоснование. Если законодатель полагает необходимым поставить участниковадминистративных отношений в такое положение, когда ни одна из сторон не можетсвоей властью ликвидировать спорность субъективных прав, их конфликтприобретает качество правового спора. В этом плане споры о праве не могут бытьни вертикальными, ни горизонтальными, ибо это всегда конфликты равноправныхсторон. Иное дело, что субъекты административного спора неравны фактически: содной стороны, орган исполнительной власти или должностное лицо, в распоряжениикоторых находятся значительные информационные, людские и другие потестарныересурсы, а с другой — гражданин, такими ресурсами не обладающий. Именно этообстоятельство должно в первую очередь предопределять специфику правовыхпроцедур разрешения административного спора.
Дляобозначения данной категории споров ныне используются различные термины:административно-правовой спор, спор о праве административном, административныйспор, управленческий спор, споры в сфере управления (ст. 22 АПК 1992 г.) и т.д.В контексте действующего ГПК РСФСР 1964 г. под такими спорами следует пониматьспоры, возникающие из административно-правовых отношений. Однако этот терминносит весьма условный характер, поскольку в предмет судебного разбирательствапо этим делам включаются не только спорные административно-правовые, но и иныепублично-правовые отношения (налоговые, таможенные, конституционно-правовые ит.д.).
Втеоретическом плане понимание административно-правового спора в значительноймере определяется используемыми для его интерпретации методологическимиподходами. Выделяются, прежде всего, формальный и материальный подходы.
Ксторонникам формального подхода относят обычно Г.Еллинека, понимавшего подадминистративными спорами такие, которые рассматриваются в административныхсудах. Формальная интерпретация имеет место и тогда, когда для определенияпонятия административного спора в качестве критерия берется особая процедура, всоответствии с которой решаются споры. Такой формальный критерий оказываетсяявно недостаточным, особенно в случаях, когда административные суды отсутствуюти разрешение конфликтных ситуаций в сфере государственного управления отнесенок компетенции общего суда. Приверженцы материально-правового подхода (Ориу,Дюги, С.Попович и др.) при определении административного спора исходят либо изособенностей его субъектного состава как особого правоотношения(«субъектный» подход), либо из характера материально-правовыхотношений, являющихся его предметом («предметный» подход). С точкизрения субъектной интерпретации в качестве административного должен рассматриватьсяспор, в котором орган управления выступает стороной, действия которойоспариваются, либо возбуждающей спор. Однако в этом случае оказывается, чтоадминистративный спор возникает и тогда, когда органы управления реализуютнормы гражданского права.
Предметныйподход опирается на две основных предпосылки:
наразличие между частным и публичным правом;
нато, что органы государственного управления применяют в основном публичное,прежде всего административное право.
Согласноэтому подходу административный спор отсутствует, если органами исполнительнойвласти применяется частное право, и может существовать даже тогда, когда актпринят не органом государственного управления, а иной организацией, но этимактом применяются нормы административного права, вследствие чего спор приобретаетадминистративно-правовой характер. Отсюда делается вывод, что спор считаетсяадминистративным, если юридический вопрос, составляющий существо спора,является вопросом административного права2.
Административно-правовойспор можно интерпретировать как юридический конфликт, характеризующийся такимичертами:
возникаетиз конфликтных регулятивных правоотношений, имеющих властную или договорнуюприроду (при нарушении административно-правовых договоров);
имеетсвоим источником противоречие, вызванное действительным или предполагаемымнеправомерным поведением одной из сторон;
выражаетсяв разногласиях сторон по поводу административных прав и обязанностей или/изаконности административных актов;
инициируетсяюридически значимым заявлением, предусмотренным соответствующими нормами праваи оформляющим правовое притязание;
имеетв качестве легальной основы право на оспаривание неправомерных действий,включающее три правомочия:
правона защиту субъективных прав от какого-либо незаконного посягательства илиущемления;
правотребовать от государства, его органов соблюдать и охранять гарантированныезаконом права, свободы, интересы,
правоприбегнуть к принудительной силе государства для защиты прав и законныхинтересов от неправомерных действий (и решений) субъектов административногоправоотношения;
осуществляетсяв рамках определенных правовых процедур;
разрешаетсякомпетентным юрисдикционным органом путем признания несоотвествующим законуправового поведения сторон и восстановления нарушенного права.
Такимобразом, административный спор — это разногласия, возникающие между участникамиуправленческих правоотношений в связи с нарушением, применением или толкованиемнорм административного права. Эти разногласия выражаются в расхождении,несходстве правовых позиций участников управленческого правоотношения по поводуих административных прав и обязанностей или/и законности правоприменительноголибо нормативного административного акта. Эти разногласия связаны с тем, чтоадминистративными действиями или решениями нарушены или предположительнонарушены субъективные права и обязанности частных лиц, либо с тем, что на нихнезаконно возложена какая-либо юридическая обязанность, либо они незаконнопривлечены к какой-либо юридической ответственности.
Содержание и виды административных споров
Содержаниеадминистративного спора включает три основных элемента: стороны (субъекты),предмет и основания.
Однойиз сторон в административном споре всегда выступает носитель государственнойпубличной власти (орган, должностное лицо). Между ним и частным лицомрегулятивные административно-правовые отношения складываются на основе власти иподчинения. Сторонами могут выступать и два государственных органа, например, вспорах по вопросам компетенции.
Предметомадминистративного спора являются субъективные права и обязанности, относительнокоторых в связи с принятым административным актом возникли разногласия, а такжевопрос о законности самого административного акта. Кроме того, в предметадминистративного спора могут входить вопросы о нарушении административнымактом законных интересов.
Основаниеадминистративного спора — это фактическая сторона правового конфликта, котораяобозначает различные по своему правовому действию обстоятельства спорнойситуации.
Фактыоснования можно условно подразделить на три группы:
1)факты правовой характеристики спорных отношений между субъектами,свидетельствующие об юридическом характере спора;
2)факты легитимации, определяющие стороны как участников конкретногоадминистративного спора;
3)факты правопрепятствования, правонарушения, создающие «помехи»реализации прав и законных интересов граждан и нормальному функционированиюобъективного правопорядка.
Восновании спора можно выделить две основные группы нарушений административныморганом обязанности издавать правомерные акты.
Во-первых,это правонарушения, связанные с ущемлением прав и законных интересов граждан.
Кним можно отнести:
прямоенарушение административными актами прав и законных интересов граждан, охранакоторых гарантируется законом;
сужение(умаление) прав и законных интересов граждан при их конкретизации в нормативныхи индивидуальных актах по сравнению с объемом, предоставленным законом;
отказв предоставлении или ненадлежащее предоставление административных средствправовой охраны субъективного права под предлогом отсутствия правовойрегламентации его реализации или защиты и т.д.
Во-вторых,группа правонарушений, которые связаны с нарушением норм, устанавливающихкомпетенцию административных органов, формы, процедуры и цели административнойдеятельности.
Кэтой группе можно отнести правонарушения, выражающиеся:
внесоответствии принятых актов нормам действующего законодательства;
впринятии этих актов неполномочным органом, т.е. вне уровня предоставленнойкомпетенции или за пределами предмета ведения;
нарушениепроцедуры принятия акта;
несоответствиеактов цели закона и т.д.
Административныеспоры могут быть классифицированы по различным критериям. В основуклассификации может быть положен критерий их принадлежности к определеннымсферам административной деятельности. В этом случае можно выделить спорыналоговые, финансовые, таможенные, пенсионные и т.д.
Административныеспоры можно подразделить на имущественные (например, налоговые) инеимущественные (избирательные споры). В зависимости от сущности, причинвозникновения возможна классификация этих споров на споры о праве, связанные среализацией и применением норм административного права и споры о факте(например, установлении юридических фактов, касающихся публично-правового статусагражданина или организации). Важное значение имеет деление административныхспоров на споры в связи с сомнением в правомерности одностороннихадминистративных актов и споры, возникающие из административных договоров. Взависимости от участников административные споры можно подразделить на спорымежду частными лицами и административными органами и споры, где сторонамиявляются государственные, муниципальные и иные публичные органы и учреждения.
Рассмотрение административных споров всудах общей юрисдикции
Внастоящий момент нормы, регулирующие производство в судах общей юрисдикции поделам, возникающим из административно-правовых отношений, содержатся вследующих нормативно-правовых актах:
Закон«Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободыграждан» 1993 г.;
Гражданскийпроцессуальный кодекс (нормы главы 23, главы 24, а также главы 24-1,практически полностью воспроизводящей нормы Закона об обжаловании 1993 г.);
Закон«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдумеграждан РФ» (ст. ст. 63-65);
Закон«О выборах Президента РФ» (ст. 79-81) и др.
Всоответствии с действующим законодательством общие суды рассматривают 4основных категории административных споров:
споры,возникающие в связи с нарушением прав и свобод граждан действиями и решениямигосударственной администрации;
спорыпо поводу правомерности (законности) наложения административных наказаний;
споры,возникающие из избирательных правоотношений;
спорыпо поводу законности нормативных актов органов исполнительной власти.Соответственно, в рамках административного судопроизводства в общих судах можновыделить четыре вида производств.
Производство по делам об обжаловании в суддействий и решений, нарушающих права и свободы граждан
Всоответствии с Законом от 27 апреля 1993 г. возможно обжалование любых актов(действий и решений) государственных органов и должностных лиц, ущемляющихправа и свободы граждан, кроме:
действий(решений), проверка которых отнесена законом к исключительной компетенцииКонституционного Суда РФ;
действий(решений), в отношении которых предусмотрен иной порядок судебного обжалования.
КонституционныйСуд (ст. 125 Конституции РФ) рассматривает дела о соответствии Конституции РФ:
федеральныхзаконов;
нормативныхактов Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ;
конституций,уставов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам веденияорганов государственной власти РФ и совместного ведения органов государственнойвласти РФ и субъектов РФ.
Конституционныесуды субъектов РФ рассматривают дела аналогично Конституционному Суду РФприменительно к соответствующему субъекту РФ. Под иным порядком судебногообжалования действий и решений административных органов и должностных лиц,согласно постановлению Пленума Верховного Суда РФ, следует понимать такойпорядок, который специально установлен соответствующим законодательством8.
Предметомоспаривания в суде могут быть любые административные действия, а также решениякак индивидуального, так и нормативного характера. В качестве«действий» выступают два вида мероприятий, осуществляемых органамипубличной администрации. Во-первых, это мероприятия, которые связаны сфактическим физическим воздействием на какие-либо материальные объекты(перемещением, воспрепятствованием перемещению, трансформацией,воспрепятствованием трансформации, повреждением, уничтожением,воспрепятствованием повреждению, уничтожению таковых, опечатыванием таковых,иным воспрепятствованием доступа к таковым либо пользованию таковым). Во-вторых,это мероприятия, связанные с воздействием непосредственно на личностьгражданина: тело, сознание, психику.
Подрешениями понимается изданный соответствующим властным субъектом акт,выраженный в объективной форме (устной или письменной), содержащий определенноеуказание (установление) и влекущий юридические и/или фактические последствия(либо порождающий возможность наступления таковых), причем — независимо отпредмета ведения и/или уровня компетенции издавшего такой акт органа(должностного лица). В соответствии с Законом от 27 апреля 1993 г. можнообжаловать как индивидуальные, так и коллегиальные решения, в том числевыраженные в форме правовых актов, которые, в свою очередь, могут быть какнормативно-правовыми, так и индивидуально-правовыми.
Весьмаважен также вопрос о круге прав и свобод, которые могут быть нарушены этимивластными действиями и решениями. Данный круг не сводится лишь к правам исвободам, закрепленным в Конституции РФ. В него входят также иные права,предусмотренные как отраслевым российским законодательством, так имеждународными нормами, относящимися к правам человека (ст. 32 Конституции РФ).
Закономот 27 апреля 1993 г. (ст. 4) и ГПК (ст.239.4) предусматривается альтернативныйпорядок оспаривания неправомерных действий государственных органов идолжностных лиц: гражданин может обратиться непосредственно в суд либо ввышестоящую инстанцию, а затем, в случае отказа или неполучения от нее ответа,- в суд. Обращение в суд с заявлением на незаконные действия и решенияадминистративных органов (должностных лиц) в соответствии со ст. 239.4 и ст.115 ГПК Конституционный Суд называет обращением в порядке административногосудопроизводства9. Оформление заявления (жалобы) должно соответствовать общимправилам оформления иска (ст. ст. 126, 127 ГПК).
Дляобращения в суд устанавливаются следующие сроки:
тримесяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав;
одинмесяц со дня получения из вышестоящей инстанции уведомления об отказе вудовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы,если на нее не был получен письменный ответ.
Законот 27 апреля 1993 г. устанавливает альтернативную подсудность административныхдел: гражданин сам выбирает, в какой суд ему обратиться — по месту жительстваили по месту нахождения административного органа. Заявление может быть поданокак самим гражданином, так и по его просьбе надлежащим уполномоченнымпредставителем, в том числе представителем общественной организации, трудовогоколлектива.
Возбужденныена основании этой статьи дела суд рассматривает в 10-дневный срок. Заявление(жалоба) рассматривается судом в коллегиальном составе, однако с согласиязаявителя оно может быть рассмотрено судьей единолично. Неявка в судебноезаседание по неуважительной причине заявителя, руководителя органа илидолжностного лица, чьи действия оспариваются, не препятствует судебномуразбирательству. Однако суд может признать явку указанных лиц обязательной. Входе разбирательства суд исследует документы, на основании которых быловынесено оспариваемое решение или совершено оспариваемое действие(бездействие), заслушивает объяснения заявителя и других участвующих в делелиц, исследует необходимые документы и иные доказательства. В необходимыхслучаях заслушиваются свидетели. На субъектов, чьи действия оспариваются,возлагается процессуальная обязанность документально доказать законностьоспариваемых действий (решений). Гражданин освобождается от обязанностидоказывать незаконность оспариваемых действий (решений), но обязан доказатьфакт нарушения своих прав и свобод.
Приудовлетворении заявления (жалобы) судья обязывает соответствующее должностноелицо устранить допущенное нарушение в месячный срок. В отношениигосударственных служащих, чьи действия (решения) признаны незаконными, судопределяет меру ответственности, предусмотренную ФЗ «Об основахгосударственной службы Российской Федерации», иными законодательнымиактами, вплоть до представления об увольнении. Убытки, моральный вред,нанесенные гражданину в результате признанных судом незаконными действий(решений), а также представления искаженной информации должны возмещаться впорядке, установленном ГК РФ. Данный вид административного судопроизводстваносит универсальный характер. Универсальность его состоит в том, что еслижалоба по административным делам не может быть рассмотрена в ином судебномпорядке (в том числе в порядке производства об оспаривании нарушенийизбирательных прав и постановлений о наложении административных наказаний), тоона разбирается в соответствии с Законом об обжаловании 1993 г.
Производство по делам об оспариваниидействий государственных постановлений административных органов и должностныхлиц в связи с наложением административных наказаний
Порядокрассмотрения судом этих дел регулируется гл. 24 ГПК (ст. ст. 236-239). В ст.236 ГПК устанавливается, что данные жалобы рассматриваются судом только вслучаях, предусмотренных законом, т.е. в том числе и в случаях, предусмотренныхст. 30.1 КоАП РФ.
КоАПпредполагает альтернативную подведомственность этих дел в случае вынесенияпостановления должностным лицом и исключительно судебную подведомственность делпо постановлениям, вынесенным коллегиальными органами. Причем в случаях, еслижалобы на постановления по делу об административном правонарушении поступили всуд и вышестоящему должностному лицу, то жалобы рассматривает суд.
Жалоба(заявление) должна быть подана в течение 10 дней со дня вынесения постановленияо наложении административного взыскания. Ст. 30.2 КоАП РФ устанавливает двапорядка подачи жалобы. Во-первых, она может быть подана в административныйорган или должностному лицу, которые вынесли постановление по делу обадминистративном правонарушении. Этот орган или должностное лицо обязаны втечение трех суток направить жалобу со всеми материалами дела в соответствующийсуд. Во-вторых, жалоба может быть подана непосредственно в суд.
Жалобаоформляется в соответствии со ст. ст. 126-127 ГПК и не облагается госпошлиной.Ее подача в установленный срок приостанавливает исполнение постановления обадминистративном наказании до рассмотрения дела. Судья выносит определение оприостановлении производства взыскания до вступления решения суда, вынесенногодо вступления решения суда, вынесенного по жалобе, в законную силу (ст. 361 и363 ГПК). Копия определения должна быть направлена должностному лицу илиадминистративному органу.
Жалобапо делу о наложении административного взыскания подлежит рассмотрению вдесятидневный срок со дня ее поступления в суд со всеми материалами дела.Рассмотрение жалобы производится судьей единолично.
Приее разбирательстве ст. 30.6 КоАП предусматривает следующий порядокпроцессуальных действий:
1)объявляется, кто рассматривает жалобу, какая жалоба подлежит рассмотрению, кемподана жалоба;
2)устанавливается явка физического лица или законного представителя физическоголица или законного представителя юридического лица, в отношении которыхвынесено постановление по делу, а также явка вызванных для участия врассмотрении жалобы лиц;
3)проверяются полномочия законных представителей физического или юридическоголица, защитника и представителя;
4)выясняются причины неявки участников производства по делу и принимается решениео рассмотрении жалобы в отсутствие указанных лиц либо об отложении рассмотренияжалобы;
5)разъясняются права и обязанности лиц, участвующих в рассмотрении жалобы;
6)разрешаются заявленные отводы и ходатайства;
7)оглашается жалоба на постановление по делу об административном правонарушении;
8)проверяются на основании имеющихся в деле и дополнительно представленныхматериалов законность и обоснованность вынесенного постановления, в частностизаслушиваются объяснения физического лица или законного представителяюридического лица, в отношении которых вынесено постановление по делу обадминистративном правонарушении; при необходимости заслушиваются показаниядругих лиц, участвующих в рассмотрении жалобы, пояснения специалиста изаключение эксперта, исследуются иные доказательства, осуществляются другиепроцессуальные действия в соответствии с настоящим Кодексом;
9)в случае участия прокурора в рассмотрении дела заслушивается его заключение.
Прирассмотрении дела судья не связан доводами жалобы и проверяет дело в полномобъеме. Он исследует обстоятельства, относящиеся как к административномуправонарушению, так и к личности лица, его совершившего, и, в частности,выясняет:
произведеноли административное взыскание на основании закона и управомоченным на тоорганом (должностным лицом);
былли соблюден установленный порядок привлечения к административнойответственности;
совершилли заявитель нарушение, за которое законом установлена административнаяответственность;
виновенли он в совершении этого нарушения и какова степень его вины;
соответствуетли наложенное взыскание тяжести совершенного административного правонарушения;
учтеныли при этом личность виновного, его семейное и имущественное положение;
неистекли ли сроки давности для наложения взыскания.
Обязанностьдоказывания возлагается на государственный орган (должностное лицо): он долженобосновать правомерность привлечения заявителя к административнойответственности и адекватность наложенного взыскания. По итогам судебногоразбирательства судья вправе: а) отменить наложенное взыскание; б) оставитьжалобу без удовлетворения; в) снизить размер взыскания. Решение суда оглашаетсянемедленно после его вынесения.
Производство по делам о защитеизбирательных прав и права на участие в референдуме
Данноепроизводство регламентируется гл. 23 ГПК (в ред. Закона от 7 июля 2000 г.).Статья 233 ГПК определяет подсудность этих дел общим судам в соответствии сост. 114 — 116 ГПК и другими федеральными законами.
Вчисло заявителей по избирательным спорам включаются: избиратели, кандидаты, ихдоверенные лица, избирательные объединения и блоки, их доверенные лица, иныеобщественные объединения, инициативные группы по проведению референдума,наблюдатели.
Всеэти субъекты вправе обратиться в суд, полагая, что решением или действием(бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления,общественных объединений, избирательной комиссии, комиссии референдума,должностного лица нарушаются избирательные права и право на участие вреферендуме.
Статья234 ГПК устанавливает общее правило, согласно которому заявление может бытьподано в течение трех месяцев со дня, когда заявителю стало известно или должнобыло стать известным о нарушении избирательного законодательства,законодательства о референдуме или избирательных прав или прав на участие вреферендуме. Это правило соответствует п.2 ст.5 Закона об обжаловании 1993 г. Вто же время п.2 ст. 234 ГПК предусматривает возможность обращения в суд в срокдо 10 дней с момента принятия избирательной комиссией, комиссией референдумарешения о регистрации, отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов),инициативной группы по проведению референдума, отмене регистрации кандидата(списка кандидатов). Предусматриваются также сокращенные сроки рассмотренияданной категории дел.
Во-первых,заявление в связи с неправильностями в списках избирателей (участниковреферендума) должно быть рассмотрено в трехдневный срок со дня его подачи, ноне позднее дня голосования, а в день голосования — немедленно.
Во-вторых,заявления, поданные в суд в ходе избирательной кампании или подготовкиреферендума, должны быть рассмотрены в пятидневный срок со дня их подачи, но непозднее дня, предшествующего дню голосования, а поступившие в день голосованияили в день, следующий за днем голосования, — немедленно. В случае, если факты,содержащиеся в заявлении, требуют дополнительной проверки, решение по заявлениюпринимается не позднее, чем в десятидневный срок.
В-третьих,заявления на решение избирательной комиссии, комиссии референдума об итогахголосования, о результатах выборов, референдума должны быть рассмотрены втечение двух месяцев со дня их подачи.
В-четвертых,решение по делу о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдумавыносится в течение четырнадцати дней со дня поступления заявления.
Процессуальные особенности рассмотрениядел об оспаривании нормативных актов
Вкачестве объекта оспаривания в этих делах выступают нормативные акты, проверкакоторых на соответствие Конституции РФ и закону не отнесена к ведениюКонституционного Суда РФ и Арбитражного Суда. Конституционный Суд проверяетотнесенные в ст. 125 Конституции РФ к его компетенции акты исключительно напредмет их соответствия Конституции РФ, а не всем иным нормативным актам,имеющим большую юридическую силу.
Компетенцияобщих и арбитражных судов в связи со спорами о законности нормативных актовразграничивается в соответствии с выработанным судебной практикой общимправилом: дела о признании нормативных актов недействительными рассматриваютсясудом общей юрисдикции, если закон не дает прямого указания на ихподведомственность арбитражным судам.
Подсудностьспоров о недействительности (незаконности) нормативных актов разграничиваетсямежду всеми звеньями судебной системы: районными судами, судами субъектовфедерации и Верховным Судом РФ. В Верховном суде согласно ст. 116 ГПКоспариваются ненормативные акты Президента РФ, Федерального Собрания РФ,Правительства РФ и нормативные акты федеральных министерств и ведомств,касающиеся прав и свобод граждан. Вместе с тем ряд законов — в частности, ФКЗ«О Правительстве РФ» от 17 декабря 1997 г. (ст. 23), ФКЗ «Овоенных судах РФ» (ст. 9) — допускает возможность оспаривания нормативныхактов Правительства и в судах общей юрисдикции. Суды субъектов РФ по первойинстанции рассматривают дела о законности нормативных актов государственныхорганов соответствующих субъектов Федерации. Районным судам подсудны всеостальные дела, включая дела об оспаривании нормативных актов органов идолжностных лиц местного самоуправления.
Основаниямидля оспаривания нормативного акта в суд являются:
1)несоответствие закону;
2)нарушение этим актом прав и законных интересов граждан;
3)принятие акта с нарушением компетенции и установленного порядка;
4)несоответствие акта закону по существу.
Требованиео признании нормативного акта недействительным может сочетаться с другимимерами защиты, например с требованием о возмещении убытков, либо оно можетносить самостоятельный характер, если интерес субъекта права сводится лишь ксамой констатации недействительности акта, препятствующего реализации права. Сзаявлением о признании нормативного акта недействительным в суд могут обратитьсяюридические лица, государственные органы и органы местного самоуправления,прокурор. В судебной практике сложилось правило, что сроков для оспариваниянормативных актов не существует, поскольку отношения, возникающие в связи сизданием нормативного акта являются длящимися.
Прирассмотрении споров о законности нормативных актов суд вызывает в судебноезаседание заявителя (гражданина, представителя организации, прокурора), а такжедолжностное лицо или руководителя органа, издавших оспариваемый акт, либо ихпредставителя. Дело, возбужденное по заявлению прокурора в интересахконкретного лица, рассматривается судом с обязательным участием этого лица.Неявка участников процесса в судебное заседание без уважительных причин неявляется препятствием для рассмотрения дела, но суд может признать явку этихлиц обязательной. Спор рассматривается в 10-дневный срок судом в коллегиальномсоставе либо судьей единолично с согласия лиц, участвующих в деле.
Судунет необходимости обязывать орган или должностное лицо отменить признанныйнедействительными нормативный акт, поскольку признание такого актанедействительным по мотивам противоречия Конституции РФ и федеральным законамозначает, что он не порождает правовых последствий со дня издания, о чемуказывается в резолютивной части решения. В результате нормативный акт теряетюридическую силу и исключается из правового регулирования.
Признаниенормативного акта недействительным относится к таким способам защиты прав изаконных интересов, применение которых позволяет предупредить или пресечьнарушение субъективных прав и восстановить уже нарушенные в конкретном случаеправа и законные интересы. Этот способ защиты права необходимо отличать отнеприменения судом акта государственного органа или органа местногосамоуправления при рассмотрении любого конкретного дела. Неприменение правовогоакта судом относится к таким способам, цель которых подтвердить (удостоверить)защищаемое право либо прекратить (изменить) обязанность. Суд во всех случаях недолжен применять незаконные акты любых государственных органов и органовместного самоуправления, в том числе и такие, признание которыхнедействительными не относится к его подсудности. Так, акты министерств иведомств не могут быть признаны недействующими районным судом, однако последнийне вправе применять эти акты, если они противоречат закону.
Административная юрисдикция арбитражныхсудов
Арбитражныесуды являются специализированными экономическими судами, и ихподведомственность определена как подведомственность судов специализированных.Арбитражное рассмотрение дел, по существу, является правосудием хозяйственногосуда, действующего в сфере экономики. Правосудие этого суда направлено наразрешение двух основных видов дел: гражданских и административных (возникающихиз административных правоотношений). Отсюда необходимо говорить о двух видахюрисдикции этого хозяйственного суда: гражданской и административной; исоответственно о двух формах судопроизводства: по гражданским иадминистративным делам. Конституционный Суд РФ выделил в ряде своихпостановлений административное судопроизводство как одну из форм осуществлениясудебной власти арбитражным судом10.
Арбитражно-процессуальныйкодекс (АПК) РФ 1995г. относит к подведомственности арбитражных судов следующиевиды административно-экономических споров или (по терминологии, принятой даннымкодексом) экономических споров, вытекающих из административно-правовыхотношений:
опризнании недействительными (полностью или частично) ненормативных актовгосударственных и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативнымправовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан;
опризнании не подлежащим исполнению исполнительного или иного документа, покоторому взыскание производится в бесспорном (безакцептном) порядке;
обобжаловании отказа в государственной регистрации либо уклонения от регистрациив установленный срок организации или гражданина и в других случаях, когда такаярегистрация предусмотрена законом;
овзыскании с организаций и граждан штрафов государственными и иными органами,осуществляющими контрольные функции, если федеральным законом не предусмотренбесспорный (безакцептный) порядок их взыскания;
овозврате из бюджета денежных средств, списанных органами, осуществляющимиконтрольные функции, в бесспорном (безакцептном) порядке с нарушениемтребований закона или иного нормативного правового акта.
Параметрыадминистративной юрисдикции арбитражного суда определяются не толькоподведомственностью административных дел, но и их подсудностью. Для рассмотренияадминистративных дел в Высшем Арбитражном Суде (ВАС) РФ в соответствии со ст.11ФКЗ «Об арбитражных судах Российской Федерации» и гл. 1-2 раздела II«Регламента Арбитражных судов Российской Федерации» создаютсяспециализированные органы — судебная коллегия по рассмотрению споров,возникающих из административно-правовых отношений, а также судебные составы поадминистративным делам численностью не менее 5 судей, формируемые из членовданной коллегии. Судебная коллегия по административным делам ВАС РФ рассматриваетв первой инстанции административные споры, которые ст.24 АПК отнесены ккомпетенции ВАС РФ. Это — споры о признании недействительными (полностью иличастично) ненормативных актов Президента РФ, Совета Федерации и ГосударственнойДумы, Правительства РФ, несоответствующих закону и нарушающих права и законныеинтересы организаций и граждан.
Критериемразграничения компетенции ВАС РФ и компетенции арбитражных судов являетсяродовая подсудность дел, позволяющая методом исключения установить подсудность административныхдел арбитражным судам субъектов РФ. Эти суды рассматривают в первой инстанциипрактически все дела, возникающие из административно-правовых отношений, заисключением тех, которые отнесены к ведению ВАС РФ. При этом ВАС РФ не можетпринять к своему производству и разрешить дело, подсудное арбитражному судусубъекта федерации. Арбитражные суды субъектов федерации являются основнымзвеном системы арбитражных судов, и в их структуре также образуются судебныеколлегии и судебные составы по делам, возникающим из административно-правовыхотношений. Третье звено в системе арбитражных судов — федеральные арбитражныесуды округов, которые не вправе рассматривать по первой инстанции никакие дела.Их назначение — проверка в кассационной инстанции законности решенийарбитражных судов субъектов РФ, принятых ими в первой и апелляционнойинстанциях, а также рассмотрение дел по вновь открывшимся обстоятельствам. В ихструктуре также действуют судебные коллегии по административным делам, а врамках данной коллегии могут быть образованы соответствующие судебные составы.
Дляисков к государственным органам и органам местного самоуправления, вытекающихиз административно-правовых споров, установлена исключительная подсудность (ч.3ст.29 АПК). Они предъявляются не по месту нахождения соответствующего органа, ав арбитражный суд этого субъекта федерации. В аналогичном порядке предъявляютсяадминистративные иски о признании недействительными актов иных органов,расположенных на территории другого субъекта РФ. Такой иск подлежитрассмотрению в арбитражном суде субъекта федерации, к которому относится данныйорган, а не по месту его фактического нахождения.
Участникиадминистративного судопроизводства в арбитражном суде — это те субъекты,которые непосредственно заинтересованы в исходе административного дела. Онивыступают в процессе от своего имени и способны влиять на его ход благодаряпредоставленному им комплексу процессуальных прав.
Всостав участников административного судопроизводства в арбитражном суде входят:
суд(судьи), непосредственно разрешающий конкретное административное дело;
лица,участвующие в деле (стороны, третьи лица — ст.32 АПК), защищающие свои либочужие права и законные интересы и имеющие юридическую заинтересованность висходе дела;
представители,которые обеспечивают лицам, участвующим в деле, возможность их участия ипредставляют их интересы;
иныеучастники процесса, содействующие осуществлению правосудия (свидетели,эксперты, переводчики и т.д.).
Влюбом административно-правовом споре, рассматриваемом арбитражными судами,имеются как минимум две стороны, одна из которых обязательно представленагосударственным и иным органом. Эти органы могут выступать в двух качествах:либо в качестве истца, либо в качестве ответчика. В качестве истца они участвуютпроцессе путем предъявления иска в защиту государственных и общественныхинтересов (ст.42 АПК), т.е. выступают от своего имени в защиту прав других лиц.
Правона обращение в арбитражный суд с исковым заявлением в защиту интересовгосударства и общества государственные и иные органы имеют только в случаях,предусмотренных законом. Так, антимонопольные органы имеют право обращаться всуд с исками по делам, связанным с нарушением антимонопольногозаконодательства, с признанием недействительными актов органов управления(ст.12 Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистическойдеятельности на товарных рынках»). С исковым заявлением могут обращатьсятакже налоговые органы (ст.104 Налогового кодекса), таможенные органы (ст.367Таможенного кодекса) и др. Основанием вступления государственных и иных органовв судебный процесс является их заинтересованность в исходе дела, вытекающая извозложенных в силу компетенции обязанностей и властных полномочий.
Государственныеорганы, защищая публичные интересы, участвуют в деле в качестве стороны в силуимперативности их компетенции. Иными словами, государственный орган не может неосуществлять возложенные на него юридическими нормами права и обязанности,поскольку они даны ему не для обслуживания собственных интересов, а длядеятельности во благо общества. Так, налоговый орган, выявив налоговоеправонарушение, не может не привлечь нарушителя к ответственности, т.е. обязанреализовать свои властные полномочия. Однако орган не может взыскать с негоналоговую санкцию самостоятельно (денежный штраф), ибо закон обязывает сначалапредложить налогоплательщику добровольно уплатить соответствующую суммуналоговой санкции с указанием срока и порядка ее уплаты. Если нарушительотказывается в добровольном порядке уплатить штраф, то налоговый орган в силусвоей компетенции обязан обратиться с иском в суд. В свою очередь,налогоплательщик вправе (ст. ст. 137 и 138 Налогового кодекса) оспорить в судерешение о привлечении к налоговой ответственности и требование об уплате налоговойсанкции, положенных в основу предъявленного к нему иска. Отсутствие такогоискового заявления со стороны нарушителя не дает налоговому органу правапроизвести взыскание штрафа в бесспорном порядке11.
Такимобразом, предъявляя иски в арбитражный суд, государственные органы не толькообязаны реализовать возложенные на них полномочия, но и должны действовать впределах своей компетенции.
Вадминистративном судопроизводстве государственный орган может выступать в ролиответчика по спорам, предусмотренным п. 8, 10, 11, 13 ч.2 ст.22 АПК. Напрактике иски организаций, граждан-предпринимателей к государственным органамсводятся чаще всего к требованию признать недействительными те или иныеиндивидуально-правовые акты этих органов. В основании таких исков лежат доказательстванарушения данными органами законов или иных нормативных актов посредствомсовершения неправомерных действий или принятия неправомерныхиндивидуально-правовых актов.
Государственныеорганы могут выступать в качестве ответчиков при предъявлении иска не толькоорганизациями и гражданами-предпринимателями, но и другими государственнымиорганами. В этом случае сторонами в судебном процессе выступают двагосударственных органа. Так, арбитражные суды рассматривают иски, предъявляемыекомитетами по управлению имуществом субъектов РФ к Госкомимуществу России. Этиспоры чаще всего связаны с определением законности и обоснованностираспорядительного акта органа по управлению имуществом. Государственные и иныеорганы могут выступать в качестве истцов и ответчиков как обычные субъектыгражданского оборота, например, по искам, связанным с использованиемкоммунальных услуг, причинением вреда имуществу и т.д. В таких случаяхгосударственный орган занимает положение обычной стороны, и дело в арбитражномсуде рассматривается в порядке гражданского судопроизводства.
Процессуальные особенности разрешенияадминистративных споров в арбитражных судах
Вотличие от административного судопроизводства в общих судах, дела, возникающиеиз административно-правовых отношений, разбираются в арбитражных судах впорядке искового производства. При данном процессуальном порядке заявляемыетребования рассматриваются как административные иски12. Под административнымиском в этом случае понимается спорное правовое требование одной стороны кдругой, вытекающее из публичного материально-правового отношения, основанное наюридических фактах и предъявляемое в арбитражный суд для рассмотрения иразрешения в порядке административного судопроизводства в целях защитынарушенного права.
Специфическимиособенностями искового административного судопроизводства в арбитражном суде, всвою очередь, являются:
наличиеспора, вытекающего из административно-правовых отношений(административно-правового спора);
наличиеадминистративного иска, т.е. наличие требования одного лица к другому (одно изкоторых — государственный орган), вытекающее из нарушенного или оспариваемогоправа и подлежащее рассмотрению в установленном законом процессуальном порядке.
Впроцессе административного судопроизводства в арбитражном суде возможнопредъявление встречного иска, который может быть принят по основаниям ст. 110АПК. Так, в случае предъявления налоговой инспекцией иска о взыскании сналогоплательщика суммы недоимки и штрафных санкций последний может заявитьтребование о признании акта налогового органа о взыскании недоимки и штрафанедействительным. При удовлетворении такого требования налогоплательщикаотпадает первоначальный иск о взыскании денежных средств.
Кведению арбитражного суда, по общему правилу (ст. 22 АПК), относятся споры озаконности правоприменительных (индивидуально-правовых) актов государственных ииных органов, за исключением случаев, когда законом к его компетенции прямоотносится и рассмотрение законности нормативных актов (например, ст. 138 Налоговогокодекса).
Правоприменительные(ненормативные) акты могут иметь форму указа, постановления, решения,распоряжения, приказа, предписания и т.д. Форма этих актов определяется, какправило, правовым актом, регулирующим конкретное правоотношение. Арбитражныйсуд не рассматривает административно-правовые акты, не относящиеся кправоприменительным: акты проверок, ревизий, резолюции, указания, письмадолжностных лиц, являющиеся по своему содержанию обращениями, а неправоустанавливающими документами13. Предметом рассмотрения являются лишь теправоприменительные акты, которые носят властно-волевой характер и в то жевремя, в соответствии со ст. 22 АПК, непосредственно влекут изменениесубъективных прав и законных интересов организаций и граждан-предпринимателей путемих нарушения. Неправомерные действия должностных лиц могут быть оспорены варбитражный суд, если они оформлены распорядительными или иными документами14.Бездействие государственных и иных органов, их уклонение от своих обязанностейможет быть оспорено в арбитражном суде только в случаях, указанных в законе илиином нормативном акте15.
Истцамипо данной категории споров могут выступать организации играждане-предприниматели, чьи права и законные интересы нарушаютсясоответствующим актом, прокурор, органы исполнительной власти и местногосамоуправления, иные органы. В роли ответчиков выступают органы, принявшиенеправомерный акт, который нарушает права и законные интересы конкретных лиц.Рассмотрение административных исков по данной категории дел отличается рядомпроцессуальных особенностей, выражающих определенную спецификуадминистративного судопроизводства в арбитражном суде.
Кэтим особенностям относятся:
Правилоо коллегиальном рассмотрении судом первой инстанции дел о признаниинедействительными актов государственных и иных органов (ст 14 АПК). Это правилосвидетельствует о том, что закон придает особое значение такого рода деламввиду их сложности, связанной с установлением правовой корректности актов,выражающих юридически властные полномочия органов, обязательные для другойстороны.
Правилоо том, что по делам о признании недействительными актов государственных органовбремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия данныхактов, возлагается на орган, являющийся автором акта (ст. 53 АПК). Орган — автор акта как ответчик по делу должен доказывать законность и обоснованностьпринятого акта, а истец, заявляя о незаконности акта, не обязан доказыватьнеправоту органа его издавшего. Это специальное правило вовсе не означает отказот презумпции правомерности актов государственных органов. Презумпция, чтоправовые акты и действия государственных органов и должностных лиц считаютсяправомерными до их признания в установленном порядке противоправными, — неотъемлемый принцип нормального функционирования любого государства. При этомпротивоположная сторона — частные лица обязаны доказать факт нарушения своихправ неправомерным, по их мнению, актом, т.е. доказывают незаконность актачерез обоснование обстоятельств нарушения их прав и законных интересов.
АПКРФ (п.3 ст. 135) устанавливает специальное правило, по которому решения,принятые по делам о признании недействительными ненормативного акта, подлежатнемедленному исполнению. Немедленно исполненное решение, как и любое другоерешение арбитражного суда, может быть в месячный срок обжаловано в судапелляционной инстанции. Исполнение осуществляется, как правило, на основаниирешения суда, поскольку исполнительный лист по таким спорам может невыдаваться.
Признаниеактов государственных и иных органов недействительными — способ защиты прав изаконных интересов, при использовании которого осуществляется контроль зазаконностью решений. Отсюда важное значение имеет правило«двойственного» основания. Его суть состоит в том, что основанием дляпринятия решения суда о признании ненормативного акта государственного органаили органа местного самоуправления являются одновременно как его несоответствиезакону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом прав иохраняемых законом интересов лица, обратившегося в суд с соответствующимтребованием. Указанные обстоятельства являются обязательными условиями, прикоторых суд принимает решение об аннулировании акта. Если в исковом заявленииимелось указание лишь на незаконность акта и в ходе разбирательства не быловыявлено каких-либо нарушений прав и законных интересов лица, то арбитражныйсуд не вправе вынести решение о признании акта недействительным.
Рассмотренныепроцессуальные особенности разбирательства административных споров об аннулированиивыражают специфику административного судопроизводства в арбитражном суде,который, завершая разбирательство этих дел, принимает решение по форме,специально предусмотренной ст. 132 АПК.
Онапредполагает, что это решение в резолютивной части должно содержать:
сведенияо наименовании, номере, дате издания, других необходимых реквизитах акта и оборгане, его издавшем;
указаниео признании акта недействительным полностью или в определенной части либо оботказе в удовлетворении требования заявителя полностью или в определеннойчасти.
Судвыносит решение именно о признании ненормативного акта недействительным(аннулированным), а не о его отмене. Между этими понятиями есть принципиальнаяразница: отмена — прерогатива автора акта; признание его недействительным — полномочие арбитражного суда, который, будучи органом правосудия, вправе лишьаннулировать, но не отменять или изменять акты органов исполнительной власти.Отмена акта имеет своим следствием лишь прекращение его применения ираспространяется только на будущее. Аннулирование имеет обратную силу вотношении признанного недействительным акта, в результате чего он презюмируетсяникогда не существовавшим.
Впроцессе осуществления правосудия проверяется соответствие или несоответствиеакта закону и степень (мера) ущемления прав и законных интересов лица, вотношении которого он издан. Признание акта недействительным означает неотмену, а лишь констатацию того, что данный акт не может порождать каких-либоправ и обязанностей с момента его издания. Он считается никогда несуществовавшим и полностью, окончательно с распространением на его действиеобратной силы исключается из правовой регламентации. Соответственно орган,принявший аннулированный акт, не может основывать на нем никаких действий иприобретать какие-либо права.
Врамках категории дел о признании ненормативных актов незаконными в порядкеадминистративного судопроизводства рассматривается весьма широкий спектрспоров. К такого рода спорам относятся дела о возмещении убытков, причиненныхактами государственных и иных органов, несоответствующими закону и нарушающимиправа и законные интересы предпринимателей. Эти дела возбуждаютсяадминистративным иском в порядке административного судопроизводства варбитражном суде, несмотря на то, что порядок возмещения убытков регулируетсягражданским законодательством (ст. ст. 12,13,52 части I ГК РФ; ст. 102-104 АПКРФ, Временная методика определения размера ущерба (убытков), причиненногонарушениями хозяйственных договоров). В эту группу дел включаются также споры всвязи с отказом в государственной регистрации либо уклонением отгосударственной регистрации. Отказ в регистрации осуществляется не иначе какпутем соответствующего решения органа исполнительной власти, выраженного вправоприменительном административном акте. В случае признания судомнедействительным акта об отказе в регистрации соответствующее решение судасчитается актом государственной регистрации и служит основанием для внесенияпредприятия в единый государственный реестр. Вместе с тем уклонение от регистрацииможет не выражаться в каком-либо официальном решении и представлять собойнеправомерное действие (точнее, бездействие) компетентного органа, призванногоиздать соответствующий акт о регистрации путем выдачи свидетельства орегистрации. В эту же группу входят в определенных специальным законом случаяхдела о признании незаконными нормативных актов государственных и иных органов.
Соответственноадминистративные дела в рамках этой категории споров могут возбуждаться такимиадминистративными исками, как:
иско признании недействительным (полностью или частично) ненормативных актовгосударственных или иных органов (адресованных конкретным лицам или группелиц);
иско возмещении убытков, причиненных актами государственных или иных органов,несоответствующими закону и нарушающими права и интересы предпринимателей;
иско признании незаконным отказа в государственной регистрации;
иско признании незаконными действий (бездействия), нарушающих права и интересыпредпринимателей (в установленных законом случаях);
иско признании регистрации предприятий недействительной;
иско признании недействительными нормативных актов, несоответствующих закону инарушающих права и интересы предпринимателей (в установленных законом случаях)
Административно-финансовые споры
Кэтим спорам относятся, во-первых, дела о взыскании с организаций играждан-предпринимателей штрафов государственными и иными органами,выполняющими контрольные функции, если законом не предусмотрен бесспорный(безакцептный) порядок их взыскания. Эти споры связаны с участием органов,уполномоченных налагать штрафы, но не имеющих права их бесспорного(безакцептного) списания, например, органы водного хозяйства и мелиорации,стандартизации, метрологии и сертификации, санитарно-эпидемиологическогонадзора, экологического надзора, органы управления охотничьего хозяйства,антимонопольные налоговые органы и т.д. Данные органы обязаны обращаться в судс иском о взыскании штрафов с нарушителей соответствующего законодательства,при этом они освобождены от уплаты госпошлины за разрешение спора в арбитражномсуде. Так, налоговые органы вправе предъявлять в арбитражный суд иски овзыскании с юридических лиц штрафов и сокрытых или заниженных доходов(прибыли), если на их уплату не имеется согласия налогоплательщика (ст. 104Налогового кодекса РФ). У налоговых органов нет полномочий на бесспорноесписание штрафов, поэтому банк не вправе исполнять их требования о бесспорномсписании штрафа.
Органыисполнительной власти действуют на основе разрешительного принципа: реализуюттолько те полномочия, которые им непосредственно предоставлены законом.Следовательно, полномочие на списание средств в бесспорном порядке должно бытьпредоставлено соответствующему органу законом. Если имело место безакцептноесписание средств, не основанное на законе, возможно предъявление иска овозврате денежных средств из бюджета.
Во-вторых,к группе споров о взыскании с организаций и граждан-предпринимателей денежныхсредств государственными и иными органами относятся споры о возврате из бюджетаденежных средств, списанных органами, осуществляющими контрольные функции, вбесспорном (безакцептном) порядке с нарушением требований закона. Дела по этимспорам возбуждаются административным иском о возврате незаконно взысканных суммгосударственными и иными органами. Данные иски заявляются предпринимателями какучастниками властного правоотношения к органу, обязанному по законуосуществлять возврат денежных средств из бюджета, причем этим органом необязательно является тот государственный орган, действиями которого былинарушены права истца.
Искио возврате из бюджета незаконно изъятых денежных средств отличаются рядомособенностей от другого вида имущественных требований к бюджету — исков овзыскании убытков, причиненных неправомерными актами и действиямигосударственных органов и их должностных лиц. Различным для этих категорийисков является круг обстоятельств (юридических фактов), подлежащих доказыванию.
Поиску о возмещении убытков необходимо установить:
наличиеубытков (прямого ущерба или упущенной выгоды);
неправомерностьакта или действия государственного или иного органа;
наличиепричинно-следственной связи между неправомерным актом (действием) органа ивозникновением убытков.
Поиску о возврате денежных средств из бюджета подлежит доказыванию:
поступлениеденежных средств в бюджет;
отсутствиеправовых оснований для их взыскания.
Итак,категория дел по спорам о взыскании с организаций и граждан-предпринимателейденежных средств государственными и иными органами связана с имущественнымитребованиями, но возникает из правоотношений, одним из участников которыхявляется орган, наделенный властными полномочиями. Данные дела возбуждаются варбитражном суде административным иском, суть которого состоит в восстановленииадминистративного (в широком смысле) правоотношения в том состоянии, котороеоно должно иметь в силу закона.
Влитературе по делам такого рода выделяют четыре основных вида исков:
1)иск о взыскании штрафов и иных денежных средств контрольно-надзорными иинспекционными органами, если законом не предусмотрено списание ими этихсредств в бесспорном (безакцептном) порядке;
2)иск о возврате незаконно изъятых государственными и иными органами денежныхсредств и иного имущества;
3)иск о возврате из бюджета денежных средств, списанных в виде экономических(финансовых) санкций по иным основаниям контролирующими органами в бесспорномпорядке с нарушением действующего законодательства;
4)иск об обжаловании решений гоcударственных и иных органов об изъятии упредприятий и индивидуальных предпринимателей денежных средств и иногоимущества.
Вконфликтных ситуациях, возникающих в экономической сфере, административный исквыступает как средство защиты через арбитражный суд нарушенных или оспариваемыхправ и охраняемых законом интересов организаций и граждан-предпринимателей, атакже государственных и общественных интересов. Разбирательство дел,возбуждаемых по этим искам, осуществляется в порядке административногосудопроизводства, характеризующегося рядом специфических черт. Разрешаяадминистративные споры, арбитражный суд не вправе выходить за пределы исковыхтребований для защиты государственных интересов, увеличивать ответственностьсторон в сравнении с требуемой сторонами и возбуждать дела по собственнойинициативе.
Такимобразом, специфика административной юстиции в современной России заключается втом, что разрешение административных споров осуществляется в порядкеадминистративного судопроизводства общими и арбитражными судами, а такжеопределенными квазисудебными органами административной юрисдикции. Собразованием административных судов и принятием законодательства обадминистративном судопроизводстве произойдет выделение административной юстициив подотрасль административного права, с выделением в ее рамках судебногоадминистративного права и судебного административного процесса.
Список литературы
1.Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право РоссийскойФедерации. М., 2001.
2.Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.Г. Российское административное право. М., 2000.
3.Бахрах Д.Н. Административное право. М., Норма, 2000.
4.Масленников М.Я. Порядок применения администартивных взысканий. Тверь, 1995.
5.Семененко И.И. Административное принуждение. Ростов-на Дону, 1999.
6.Бахрах Д.Н. Принуждение и ответственность по административному праву.Екатеринбург, 1999.
7.Россинский Б.В. Административное право. Учебно-практическое пособие. М., 2001.
8.Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право РоссийскойФедерации. М., 2001.
9.Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.Г. Российское административное право. М., 2000.
11.Бахрах Д.Н. Административное право. М., Норма, 2000.
12.Шергин А.П. Проблемы административно-деликтного права // Государство и право,1994, №8-9.
13.Коваль Л.В. Административно-деликтное отношение. Киев, 1979.
14.Бахрах Д.Н. Административная ответственность. М., 1999.
15.Мосин Е.Ф. Административная ответственность за правонарушение в сфере бизнеса.СПб, 1998.
16.Кузьмина Г.А., Калинина П.А. Административная ответственность. М., 2000.
17.Агапов А.Б. Административная ответственность. М., 2000.
18.Арбитражный процесс // Под ред. М.К. Треушникова и В.М. Шерстюка. М., 2000.
19.Сухарева В.Н. Споры с властью в арбитражных судах. м., 2001.
20.Любимова Р.Н. Некоторые вопросы судебной практики по рассмотреиню споров,возникающих из административных правоотношений // Вестник Высшего АрбитражногоСуда РФ, 1997, №1 (9).
21.Салищева Н.Г. Механизм защиты прав гражданина в сфере исполнительной власти //Общая теория прав человека. М., 1996.
22.Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Проблемы теории. Воронеж, 1998.
23.Бойков О.В. Роль арбитражных судов в разрешении административных споров //Проблемы административной юстиции. Материалы семинара. М., 2002.
Дляподготовки данной работы были использованы материалы с сайта websites.pfu.edu.ru/IDO/ffec/