Введение
Муниципальная собственность занимает важное место всоставе экономической основы местного самоуправления.
Институт муниципальной собственности получил своезакрепление в Законе «О собственности в РФ» 1990 г., Законе «О местномсамоуправлении в РФ» 1991 г., в Конституции РФ 1993 г. (часть 2 статьи 8). Всоответствии с действующей Конституцией «в Российской Федерации признаются изащищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иныеформы собственности». Таким образом Конституция закрепила наличие муниципальнойсобственности и ее равноправие с другими формами собственности, а также наделилаорганы местного самоуправления правом на самостоятельное управление этойсобственностью. Целью данной работы является рассмотреть правовое регулированиемуниципальной собственности в Российской Федерации, объекты, относящиеся кмуниципальной собственности, а также способы возникновения права муниципальнойсобственности и приватизации муниципальной собственности.
1. Состав муниципальной собственности иразграничение собственности по законодательству Российской Федерации.
1.1 Состав муниципальной собственности. Правовоерегулирование муниципальной собственности в РФ осуществляется целым рядомнормативных актов. Кроме перечисленных выше к ним относятся: Федеральный закон«Об общих принципах организации местного управления в РФ» (ст. 29), Гражданскийкодекс РФ (ст. 125, 215), Федеральный закон «О финансовых основах местногосамоуправления в Российской Федерации», а также нормативные акты субъектов РФ.
В соответствии со ст. 29 Федерального Закона «Обобщих принципах организации местного самоуправления в РФ» в составмуниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальныевнебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а такжемуниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальнойсобственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки идругие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилыепомещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры испорта, другое движимое и недвижимое имущество. Как видно закон дает довольноширокий состав элементов муниципальной собственности. Реальное наличие такогоперечня собственности создает все условия органам местного самоуправления дляобретения настоящей власти.
Согласно ст. 215 ГК РФ под муниципальнойсобственностью понимается имущество, принадлежащее на праве собственностигородским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.
Все законы субъектов Российской Федерации о местномсамоуправлении закрепили нормы о муниципальной собственности. В большинстве изних определено понятие муниципальной собственности, ее состав, порядокформирования и управления. Например, Закон Рязанской области (ст. 36) установил,что имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальным образованиям,является муниципальной собственностью. Далее определяется состав муниципальнойсобственности, порядок ее формирования и распоряжения.
В большинстве субъектов Российской Федерации предусмотренпримерно такой же состав муниципальной собственности, что и в ст. 29вышеуказанного Федерального закона. Но в законах многих субъектов РФ составмуниципальной собственности дополняется такими, например, объектами, какунитарные предприятия, в том числе транспорта, торговли, общественного питания,бытового обслуживания, ремонтно-строительные, жилищно-эксплуатационные, пооказанию ритуальных услуг и содержанию мест захоронения, по утилизации ипереработке мусора; ценные бумаги (Московская область); пакеты акций вхозяйственных обществах (Иркутская, Пермская области); объекты инженернойинфраструктуры (Республика Дагестан, Псковская, Костромская области); имущество,приобретенное в результате предпринимательской деятельности предприятиями иорганизациями, входящими в состав муниципальной собственности (Белгородская,Вологодская, Псковская области). Более детально состав муниципальнойсобственности определен в уставах муниципальных образований.
1.2 Разграничение собственности. Процесс формированиямуниципальной собственности во многом зависит от решения проблемы разграничениясобственности между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальнымиобразованиями. Порядок формирования муниципальной собственности былопределен в постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря1991 года «О разграничении государственной собственности в Российской Федерациина федеральную собственность, государственную собственность республик в составеРоссийской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов,городов Москвы и Санкт0Петербурга и муниципальную собственность». В соответствиис приложением №3 к названному постановлению в состав муниципальнойсобственности подлежали передаче объекты государства, расположенные натерритории городских и районных Советов (жилищный и нежилой фонды,жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия, объектыинженерной инфраструктуры и т.д.). Это была первая попытка разграничитьсобственность муниципалитетов и собственности РФ и ее субъектов. В составмуниципальной собственности также передавались объекты, находившиеся всобственности субъектов Российской Федерации и расположенные на территориисоответствующих городов. К ним относились предприятия розничной торговли,общественного питания и бытового обслуживания населения; учреждения и объектыздравоохранения, народного образования, культуры и спорта; оптово-складскиемощности. Помимо этого в муниципальную собственность должны были быть переданыпредприятия розничной торговли, общественного питания и бытовогообслуживания, находившиеся в ведении министерств и ведомств.
В ряде субъектов Российской Федерации вопросы,связанные с формированием законодательной базы о муниципальной собственности,решены. В них приняты специальные законы о муниципальной собственности. Так, вКрасноярском крае принят Закон от 26.09.96 г. «О порядке безвозмездной передачиобъектов краевой государственной собственности в муниципальную и приемамуниципальной собственности в краевую государственную». В Московской областипринят Закон «Об общих принципах формирования, управления и распоряжениямуниципальной собственностью Московской области».
Различия муниципальнойсобственности и государственной в научной литературе проводятся по следующимоснованиям:
1. Посубъектам. Субъектом государственной собственности является народ РФ и органыгосударственной власти, а субъектом муниципальной собственности – население муниципальногообразования и органы местного самоуправления, не входящие в систему органовгос. власти.
2. Пообъектам. Объектом права государственной собственности может быть любоеимущество, а объектом муниципальной собственности – любое имущество, крометого, что может находиться только в государственной собственности.
3. Пооснованиям приобретения и прекращения права собственности. Некоторые основанияприобретения права государственной собственности не могут быть основаниямиприобретения права муниципальной собственности (например, национализация илимеждународный договор).
4. Посодержанию. Права собственника муниципальной собственности могут бытьограничены, например, это относится к праву распоряжения (право распоряжениягосударственными дотациями, входящими в местный бюджет, ограниченогосударственными органами).2. Управление муниципальной собственностью
Как мы выяснили муниципальная собственность неявляется разновидностью государственной собственности. Статья 12 Конституции РФопределяет, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственнойвласти. Статья 130 п. 1 Конституции гласит, что местное самоуправлениеобеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.Гражданский кодекс РФ (ст. 215) определяет в качестве субъектов правамуниципальной собственности муниципальные образования. То, что собственностьпринадлежит муниципальным образованиям придает ей публичный характер, так какмуниципальное образование представляет собой публично-правовое явление.
Согласно ст. 29 закона «Об общих принципах организацииместного самоуправления в РФ» органы местного самоуправления управляютмуниципальной собственностью. «Права собственника в отношении имущества, входящегов состав муниципальной собственности, от имени муниципального образованияосуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренныхзаконами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, населениенепосредственно»[1].
Статьи 48 и 125 Гражданского кодекса РФ установили,что органы местного самоуправления являются юридическими лицами и действуют отсвоего имени самостоятельно. Приобретение, осуществление имущественных и личныхнеимущественных прав и обязанностей от имени муниципальных образований возлагаетсятолько на органы местного самоуправления. Для населения таких прав иобязанностей не предусмотрено ни в Конституции ни в ГК РФ. Но при этомсобственником остается все население муниципального образования.
Органы местного самоуправления могут передаватьобъекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользованиефизическим и юридическим лицам на возмездной или безвозмездной основе, сдаватьих в аренду, отчуждать. Если на территории муниципальных образований имеются незадействованныев местном хозяйственном обороте объекты, то они (образования) могут сдавать ихв аренду или продавать в целях пополнения доходной части бюджета.
В настоящее время в ряде субъектов РФ принятызаконы о местном референдуме, которые позволяют сообществу гражданмуниципального образования непосредственно осуществлять процесс управлениямуниципальной собственностью.
В законах о местном самоуправлении большинствасубъектов РФ относительно управления и распоряжения собственностьюмуниципального образования воспроизводятся нормы федерального закона. Но всубъектах ряде субъектов законы имеют свои особенности. В качестве примеранаиболее удачно можно привести Закон Краснодарского края «О местномсамоуправлении…», в котором статья 37 называется «Муниципальная собственность»,а статья 38 – «Владение, пользование и распоряжение объектами муниципальнойсобственности». В статье 38 определены полномочия по распоряжению муниципальнойсобственностью для представительных и исполнительных органов местного самоуправления.Вначале определяются права представительного органа местного самоуправления. Исполнительныйорган в пределах своей компетенции управляет объектами муниципальнойсобственности (но не распоряжается). Право распоряжения закреплено за представительныморганом, который действует от имени всего населения муниципального образования.Такой подход позволяет избежать противоречий между представительными иисполнительными органами власти по этому вопросу.
3. Формированиемуниципальной собственности.
Право муниципальной собственности возникает изоснований, предусмотренных законами и иными правовыми актами. Можно выделитьадминистративные и гражданско-правовые способы. Административный порядокпредполагает волю одной стороны – государства и реализуется при издании актаоргана государственной власти. Более отвечают интересам местногосамоуправления способ перехода прав на объекты собственности гражданско-правовыедоговоры и сделки. Муниципальное образование вправе заключать их с другимисубъектами гражданских прав. В этом случае учитывается воля обеих сторон, чтоставит органы местного самоуправления в равное положение с контрагентом.
Способами формирования муниципальной собственностиявляются те же способы, что предусмотрены действующим законодательством и длядругих субъектов гражданских прав, кроме тех способов, о которых говорилосьвыше (п. 3 подраздела «Разграничение собственности») плюс некоторыеспецифические для данного вида собственности способы. В качестве иллюстрацииможно привести Закон Московской области «Об общих принципах формирования,управления и распоряжения муниципальной собственностью в Московской области». Внем закрепляются следующие способы формирования муниципальной собственности:
1) путемвзимания налогов и иных обязательных платежей, подлежащих зачислению в местныйбюджет, внебюджетные фонды и валютный фонд;
2) путемприобретения имущества на основании договора купли-продажи, мены, дарения илииной сделки, предусмотренной действующим законодательством РФ;
3) приразграничении государственной собственности в Российской Федерации нафедеральную собственность, государственную собственность субъектов федерации имуниципальную собственность в порядке, установленном законодательством РФ иМосковской области;
4) припередаче объектов федеральной собственности в муниципальную собственность впорядке, устанавливаемом федеральным законом;
5) припередаче объектов государственной собственности Московской области вмуниципальную собственность в порядке, установленном настоящим Законом и иныминормативными правовыми актами, принятыми в соответствии с настоящим Законом;
6) приразграничении муниципальной собственности в случае, если в границах территорииодного муниципального образования имеются другие муниципальные образования;
7) приобъединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований;
8) путемполучения продукции, плодов, доходов в результате использования муниципальнойсобственности;
9) по инымоснованиям, предусмотренным действующим законодательством.[2]
Право муниципальнойсобственности прекращается в случае гибели или уничтожения имущества; приотчуждении имущества другим лицам, в том числе при приватизации; в порядкеразграничения муниципальной собственности; путем обращения взыскания наимущество по обязательствам муниципального образования в порядке,предусмотренном законом РФ или договором; по иным основаниям, предусмотреннымзаконами РФ.
В пределах установленной компетенции органы местногосамоуправления и должностные лица местного самоуправления принимают решения осоставе муниципальной собственности, порядке ее приобретения и отчуждения; оведении реестров муниципальной собственности; о хранении документов,подтверждающих право муниципальной собственности; о создании, реорганизации иликвидации муниципальных унитарных предприятий, учреждений; об осуществленииконтроля за эффективностью использования и сохранностью муниципальнойсобственности и многое другое.
Установление порядка управления и распоряжениямуниципальной собственностью является исключительной компетенциейпредставительных органов местного самоуправления.
4. Приватизациямуниципальной собственности
Приватизация муниципальной собственности являетсяодним из наиболее важных элементов, обеспечивающих укрепление экономическойосновы местного самоуправления в условиях рыночной экономики. Пункт 4 статьи 29Федерального закона «Об общих принципах…» гласит, что порядок и условияприватизации муниципальной собственности определяются населениемнепосредственно или представительными органами муниципального образования. Доходыот приватизации муниципальной собственности в полном объеме поступают в местныйбюджет.
Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 123-ФЗ «Оприватизации государственного имущества и об основах приватизациимуниципального имущества в Российской Федерации» определяет основные способыприватизации муниципального имущества:
1) продажа муниципальногоимущества на аукционе, в том числе акций созданных в процессе приватизацииоткрытых акционерных обществ на специализированном аукционе;
2) продажамуниципального имущества на коммерческом конкурсе с инвестиционными и (или)социальными условиями;
3) продажа акций,созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ их работниками;
4) выкупарендованного муниципального имущества;
5) преобразованиемуниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества, 100% акцийкоторых находятся в муниципальной собственности;
6) внесение муниципальногоимущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ;
7) отчуждение находящихсяв муниципальной собственности акций созданных в процессе приватизации открытыхакционерных обществ владельцами муниципальных ценных бумаг, удостоверяющихправо приобретения таких акций.[3]
Важнейшимдокументом в области приватизации муниципального имущества является местнаяпрограмма приватизации. В законе Московской области «Об общих принципахформирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью вМосковской области» закреплено, что местные программы приватизации могутустанавливать ограничения на приватизацию отдельных объектов муниципальнойсобственности, в том числе сданных в аренду (кроме выкупа имущества подоговорам аренды с правом выкупа); перечень объектов, намеченных к приватизациии обоснование их выбора; критерии выбора способа приватизации объектовмуниципальной собственности; дополнительные льготы при приватизации объектовмуниципальной собственности, предоставляемые представителям определенныхсоциальных групп и др.
Можно заключить,что возможности для создания и укрепления собственной экономической основы у местногосамоуправления имеются. Органы местного самоуправления обязаны осуществлятьконтроль за полнотой и своевременностью поступления средств от покупателейобъектов приватизации, обеспечить учет поступающих средств по каждомупроданному объекту, предоставлять налоговому органу по месту расположениясведения о поступлении средств в местный бюджет, то есть они должны организоватьпроцесс приватизации имущества.