Введение
1. Особенности публичных корпораций
2. Национализированный сектор
2.1. Методыосуществления национализации
2.2. Контрольминистерств
3. Способы денационализации корпораций
3.1. Приватизация
4. Регулирование деятельности корпораций
5. Контроль за деятельностью корпорацийЗаключение
Введение.
В Великобритании и публичные (государственные)корпорации управляются министерствами. Поскольку эти корпорации действуют всфере национализированного сектора они и регулируются государством, посравнению с этим сектор частного предпринимательства регулируется не такжестко, хотя полномочия по регулированию частного сектора также основном возложенына министерства (финансов, торговли и промышленности, транспорта, сельскогохозяйства и т.д.). главной функцией публичных корпораций в Великобритании являетсяуправление национализированным сектором, для чего создаются специализированныекорпорации отдельно по каждому виду промышленности. То, как регулируется ихдеятельность, как происходит процесс национализации, денационализации отраслейбританской промышленности, а также степень самостоятельности публичныхкорпораций в Великобритании и будет рассматриваться в данной работе.
12. Особенностикорпораций.
Правовая природа публичныхкорпораций такова, что они имеют массу применений. Их, в самом деле, такмного, что эти корпорации имеются в большом количестве на всех уровняхуправленческой системы. Корпорации не имеют единственной характерной для нихформы или функций, а используются они там, где удобно применить именно этуправовую конструкцию.
Корпорации– явление довольно старое. Они все же играли свою роль в системе управления втечение многих веков, но только в девятнадцатом веке их стали использовать дляосуществления новых административных функций. Такое их использованиеокончательно утвердилось к началу двадцатого века. В качестве примера можнопривести Комиссию по лесному хозяйству (1919 г.), Корпорацию британскогорадиовещания (1926 г.), Совет лондонского пассажирского транспорта (1933 г.) иКорпорацию британских международных авиалиний (1939 г.). Члены этих корпорацийбыли подконтрольны правительству (за исключением случая с Советом лондонскогопассажирского транспорта, члены которого назначались независимымипопечителями).
Сегоднямногие корпорации являются звеньями механизма центрального правительства,например, Жилищная корпорация, Корпорация развития новых городов. Есть такжедругие правительственные и квазиправительственные корпорации, которые являютсярегулятивными агентствами. К учреждениям такого рода можно отнести Независимуютелевизионную комиссию, Управление гражданской авиации.
Послевторой мировой войны публичные корпорации стали интенсивно использоваться какспособ вовлечения правительства в различные отрасли промышленности. Однаконачиная с 1979 года, когда пришедшее к власти правительство стало реализовыватьполитику возвращения национализированной промышленности в частные руки, такоевовлечение резко сократилось. Корпорации, которые были созданы внационализированных отраслях экономики, таких как железные дороги, угольная иэлектроэнергетическая промышленность, формируют более или менее однороднуюгруппу корпораций, более подробно о которой будет рассказано ниже.
Другуюгруппу составляют обычные коммерческие компании, для которых правительство былоили остается держателем акций, либо контролирует их каким–либо другим способом.К такого рода компаниям можно отнести Cable & Wireless Ltd. (полностью находилась в правительственной собственности до1981 г.),British Petroleum Ltd.(правительство держало 49% акций вплоть до 1979 г., а также два правительственных директора имелиправо вето на решения руководства компании), Short Bros. & Harland Ltd.(70% акций). Дляотдельных компаний данной группы степень участия и контроля правительства такразличается, что возможность применения к ним ко всем термина “публичная корпорация” становится спорной.
Вплотьдо 1979 года правительство широко осуществляло свои полномочия по приобретениюи участию в промышленных предприятиях. Оно могло приобрести часть крупногопредприятия, находящегося в трудном положении, с помощью специальногозаконодательства (как это было в случае с Rolls-Royce Ltd.), или просто приобрести акции илииное имущество, либо предоставить заём. Главным инструментом для осуществленияпоследних функций являлся Национальный предпринимательский совет, учрежденныйпо Закону о промышленности 1975 года. Но с принятием Закона о промышленности1980 года Совет лишился своих функции по увеличению публичной собственности.Теперь Совет стал распоряжаться имуществом.
Публичныекорпорации не вызывают большого количество разногласий в административномправе. Опыт показал, что предприятия национализированных отраслейпромышленности не имеют возможности противостоять министерствам, которые ихконтролируют. Проблема этих корпораций заключается в том, что они должныукладываться в установленные конституционные рамки, а также в том, чтонеобходимо найти нужный баланс сил между корпорациями, правительством иПарламентом.
Списокразличных типов публичных корпораций очень велик, вряд ли имеет смысл приводитьего весь. Публичная корпорация обычно создается тогда, когда Парламент считаетнужным предоставить определенный уровень автономии. Она представляет собойсамостоятельную правовую категорию. Законом ей могут быть предоставлены такиефункции, при которых деятельность корпорации может выходить за рамкидеятельности служб Короны. Отсюда возникает возможность осуществления многихправительственных экспериментов, во время которых центральный и местныйконтроль и независимость могут сочетаться в любых пропорциях.
В томслучае, если корпорация осуществляла полномочия публично правового характера еедействия юридически могут быть пересмотрены в том же порядке, что и действиядругих органов. К примеру, решения Независимой телевизионной комиссии о выдачеею лицензий могут подвергнуться юридическому пересмотру (judicial review). Также и решение корпорации British Coal о закрытии конкретной шахты можнооспорить, причем успешно. С другой стороны решение публичной корпорации обувольнении служащего, также как и аналогичное решение частной компании не можетбыть пересмотрено в административном порядке. Получается, что возможностьсудебного пересмотра не связана напрямую с юридической природой публичныхкорпораций и применяется в зависимости от осуществляемой корпорацией функции.
13. Национализированныйсектор.
2.1. Методы осуществлениянационализации.
Осуществлявшаяся с 1945 года программанационализации промышленности имела своей целью переход наиболее важныхотраслей промышленности в общественную собственность, так чтобы управление имимогло осуществляться в публичных интересах, а не только в интересах держателейакций. Одновременно необходимо было освободить эти отрасли от постоянныхпарламентских исследований и критики, которой они несомненно подвергнутся, еслистанут чисто правительственными департаментами (так было с Министерством почт втечение трех столетий вплоть до 1969 года).
Вцелях успешного управления промышленностью, необходимо быть хозяином и иметьдостаточно независимости для осуществления смелых и дальновидных решений иустойчивой долгосрочной политики. Предложенное решение состояло в том, чтобыпередать национализированные отрасли промышленности в руки статутныхкорпораций, которые должны были иметь свободу управления и подвергатьсяконтролю со стороны министерств только в случае противоречия политики корпорацииобщественным интересам. Необходимо было провести различие между главнойполитикой корпорации и её повседневным управлением. Политика корпорации является той областью, в которую можетвмешиваться правительство. Повседневное управление – это сфера, где корпорацияможет самостоятельно осуществлять управление.
Интересыобщества (клиентов) должны быть представлены потребительскими советами. Этисоветы наделялись правом получать консультации и доводить свои пожелания досведения корпорации. Почти все члены потребительских советов назначалисьминистерствами, и эти органы не доказали своей эффективности. Система быласоздана, но те, кто ее создал, видимо не осуществили всех своих замыслов, потому что с 1979 года начался широкомасштабный процесс денационализации.
С 1945года в Великобритании использовались два метода национализации. Один из нихсостоял в том, что создавался корпоративный орган (например, Национальныйугольный совет) и ему законодательным путем передавалось все имущество даннойотрасли. Прежние собственники этого имущества получали соответствующуюкомпенсацию. С помощью этого метода были национализированы угледобывающая,электроэнергетическая, газовая промышленность, а также железнодорожный ивоздушный транспорт. Закон наделял специальными контрольными полномочиясоответствующее министерство, уполномочивая его давать общие указания, которымкорпорация должна следовать.
Другойспособ национализации – это принудительное приобретение акций, которые затеммогут быть переданы публичной корпорации в законодательном порядке, как было спроизводством железа и стали (акции компаний, действовавших в этих отрасляхперешли Корпорации железа и стали), или держателем акций может статьправительство (так был национализирован Банк Англии). И в том и в другом случаеконтроль над предприятием осуществлялся через действие обычных корпоративныхнорм, а также посредством предоставления министру особых полномочий.
С тоговремени как правительство стало широко осуществлять политику приватизации,количество национализированных отраслей промышленности, а вместе с тем иколичество контролирующих их публичных корпораций значительно уменьшилось.Многие крупные предприятия электроэнергетической, газовой промышленности идругих отраслей перестали быть общественной собственностью. Однако публичныекорпорации все еще управляют некоторыми важными отраслями. Например, угольнаяпромышленность управляется Национальным угольным советом (учрежден Законом онационализации угольной промышленности 1946 года), железнодорожный транспорт – Британскимжелезнодорожным советом (Закон о транспорте 1962 года).
2.2. Контроль министерств.
Законодательство о национализации отличалось большимразнообразием, но все его акты содержали нечто общее. Основными положениями были нормы о том, что правом назначения и смещения членов корпорации наделялисьКорона или министерство, а что министр мог давать корпорации указания общегохарактера. Как видно формула носила очень неопределенный характер и быланаправлена на то, чтобы разграничить контроль над общей политикой корпорации вобщественных интересах (министр несет за нее ответственность перед парламентом)и обычное управление в промышленности. Предполагалось, что последнее должнобыть свободным от вмешательства.
Некоторыхзаконодательные акты содержали требование, чтобы указания министерствапредоставлялись в Парламент для ознакомления до того как их направят вкорпорации или одновременно с этим.
Этих полномочий было вполнедостаточно для того, чтобы министр занял главенствующее положение, но кромеэтого у него были еще и важные финансовые полномочия, которые позволяли держатьпубличные корпорации «мертвой хваткой». Программы реорганизации или развитиядолжны были быть одобрены министром в случае, если они требовали крупныхвложений капитала. Министр мог приказать корпорации прекратить любуюдеятельность или использование какой-либо части предприятия, его имущества. Подего контролем также находились программы заимствования корпорации. Это былижизненно важные полномочия для достижения коммерческих целей.
Несмотряна то, что на практике полномочия по инструктированию и контролю зазаимствованиями применялись редко, были достаточно уже того, что онисуществовали, чтобы поставить под сомнение независимость публичных корпораций.Министр оказывает влияние на корпорацию посредством того, что он назначает иопределяет срок полномочий председателя и членов руководства корпорации.Председатель не может сопротивляться давлению министра, так как он назначен накороткий срок и к тому же надеется на повторное назначение. Руководящиеминистры находятся в постоянном контакте с корпорациями и осуществляют своевлияние путем того, что держат в руках козырные карты, даже не пуская их в ход,им просто не нужно было этого делать.
Частопосле отставки руководители корпораций жалуются, что этим организациям нехватает настоящей коммерческой самостоятельности и свободы осуществлятькакую-либо долгосрочную политику, потому что они находятся под постояннымполитическим давлением. Министры же обычно озабочены только сиюминутными проблемами.Таким образом, та коммерческая самостоятельность, которой предполагалосьнаделить публичные корпорации, на практике не состоялась.
В то время, когдасуществовала Избранная комиссия по национализированной промышленности в рамкахПалаты общин такое положение вещей часто критиковалось. Например, в 1968 годуэта комиссия сделала большой доклад по министерскому контролю. Она осуждаланеразбериху в намерениях, с которыми осуществлялся контроль, и заявляла, чтоэто прямо противоречит тому положению корпораций, которое было запланировано: вместо руководства общей политикой иотнесения повседневных проблем к компетенции корпорации, правительствопостоянно вмешивалось в управление, а четких политических инструкций даваломало.
3. Способы денационализации корпораций.
3.1.Приватизация.
Излишнеевмешательство со стороны министерства было особенно заметно в тех отраслях,которые подвергались или должны были подвергаться действию конкуренции и другихрыночных факторов (транспорт и телекоммуникации). С 1980 года был предпринятряд мер с целью изменения направления политики национализации.
Схемойзаконодательства было предусмотрено, что в определенный день имуществопубличной корпорации переходит к компании – преемнику, которую назначитГосударственный секретарь. Эта компания должна иметь форму обычной коммерческойкомпании с ограниченным числом акций. Сначала держателем акций будетправительство, а затем все или часть акций будут проданы частным инвесторам.Правительство может сохранить, а может и не сохранять за собой основную частьакций. Также оно может воспользоваться или отказаться от полномочия назначатьдиректоров корпораций. В любом случае правительство не будет иметь права даватьраспоряжения или контролировать капиталовложения никаким другим способом,который отличался бы от полномочий держателей акций обычной компании. Заобразец была взята модель компании British Petroleum Ltd., где и правительство, и частные лица были держателями акцийобычной независимой компании. Там где подлежащее денационализации предприятиеуже превратилось в обычную компанию, оставалось только предоставитьправительству полномочия выставить все или часть акций на рынок. Именно так ибыли проданы принадлежащие правительству акции таких компаний как Cable & Wireless,British Petroleum, Jaguar Motors, Rolls-Royce.
Во исполнение этой политики Закон о британскойавиационно-космической промышленности 1980 года предусмотрел закрытиесоответствующей корпорации и передачу её имущества той компании, акций которойдержала Корона. В 1981 и 1985 годах эти акции были выставлены на продажу.
Законо транспорте 1980 года содержал положения, согласно которым Национальнаякорпорация грузовых перевозок переходила в частный сектор экономики, а такжеэтот закон предусмотрел смягчение системы лицензирования пассажирских перевозокс тем, чтобы допустить на рынок частные компании данной отрасли.
Подвергласьизменениям политика и в отношении гражданской авиации (Закон о гражданскойавиации 1980 года). Хотя правительство и оставалось самым крупным держателемакций еще в течение нескольких лет, оно уже не имело полномочий назначатьдиректоров и компания пользовалась уже совсем другой степенью коммерческойсвободы, в том числе и правом на самостоятельное приобретение самолетов. в1986 г. акции были распроданы. Иные меры по приватизации привели к созданиюнезависимых компаний British Telecom, British Gas, Britoil & Enterprise Oil и др. В будущем должны бытьпредприняты и другие меры, так как правительство постепенно ликвидирует различные формы своего участия вкоммерческих предприятиях.
Хотелось бы поподробнее рассмотреть приватизациютелекоммуникаций. До 1981 года телефон, телеграф и телекоммуникационные службывходили в структуру Министерства почт, известного в последнее время как БритишТелеком. Они были разделены Законом о британских телекоммуникациях 1981 г. исформировали новую корпорацию — Британские телекоммуникации. Сделано это былоисходя из того, что эти отрасли высокотехнологичны по сравнению с почтовойслужбой и соответственно требуют другого управления. Это была типичнаягосударственная корпорация, которой Государственный секретарь мог даватьдирективы общего характера. Через три года после их создания Британскиетелекоммуникации были приватизированы, создалась новая компания. Закон 1984 года,согласно которому и была создана новая компания, отменил существовавшую ранеемонополию и установил систему лицензирования, при соблюдении которой конкурентымогли выйти на рынок под контролем Государственного секретаря и генеральногодиректора телекоммуникаций, в обязанности которого входило расследование жалоб.
Однойиз форм денационализации предусмотрено лишь полномочие Государственногосекретаря в даче корпорации указаний прекратить какую-либо деятельность илираспорядиться какой-то частью своего имущества так, как он ей предписывает.Такое полномочие в отношении Британской корпорации стали было предусмотреноЗаконом о железе и стали 1981 года. Целью данного положения являетсявозвращение значительной части этой отрасли в частный сектор. Подобные полномочиясуществуют в отношении Британских железных дорог по Закону о транспорте 1981г., а также по Закону о нефтяной и газовой промышленности 1982 г. Согласнопоследнему имущество Британской нефтяной корпорации перешло компании Britoil & EnterpriseOil.
Всеэти меры имели скрытый мотив — сохранить определенную степеньправительственного контроля. Во вновь учрежденных компаниях правительствообладало особой долей акций (т. н. «золотой долей»), которая дает правительствунаиболее существенные полномочия: назначениедиректоров и перевес голосов других держателей акций. Цель – защититьнезависимость компании, не допустить чтобы над ней установился контрольиностранцев. В большинстве случаев существует определенный лимит количестваакций, которые могу принадлежать одному держателю, в том числе и держателю –иностранцу. Иногда для того, чтобы распорядиться имуществом компаниинеобходимо получить согласие правительства.
4. Регулированиедеятельности корпораций.
Несмотряна меры по повышению конкуренции, денационализированные публичные предприятия оставалисьмонопольными (или почти монопольными) производителями товаров и услуг. Появиласьнеобходимость определенного механизма, который не давал бы им использовать своеположение в ущерб обществу. Это выразилось в создании должности генерального директора (director-general), который назначался Государственнымсекретарем и обладал полномочиями по регулированию деятельности предприятия сучетом интересов потребителей. В его обязанности помимо этого входило способствоватьэффективности и экономии производства, содействовать развитию конкуренции.
Согласно положениям законов, каждый производительобязан получить лицензию у Государственного секретаря или у директора (чаще у последнего).В лицензии оговариваются условия производства, некоторые из них могутсодержаться также в распоряжениях директора. Напрямую нарушение этих условий ответственностине влечет, но зато позволяет потребителю требовать возмещения ущерба,полученного в результате подобного нарушения. Директор может передать любуюдеятельность производителя на рассмотрение Комиссии по слияниям и монополиям. Втом случае, если отчет комиссии будет не в пользу предприятия, директор можетрегулировать деятельность предприятия с помощью изменения условий лицензии.
Закон о конкуренции 1992 года значительно расширил полномочиядиректоров. Он снабдил их полномочиями устанавливать в своих инструкцияхстандарты выполнения работ, при нарушении которых действовал тот же порядок,что и при нарушении условий лицензии. Кроме того директор мог решать споры поповоду издержек, понесенных потребителем. Решение директора по этому поводудолжно быть обоснованным. Закон также требовал, чтобы каждый производительустанавливал процедуру обжалования.
Директор обладает обширными полномочиями и неподотчетен кому-либо. Сместить его с должности может только Государственный секретарь в случае совершения проступка или неспособности выполнять своиобязанности. Действия директора могут быть пересмотрены в судебном порядке наосновании закона.
5. Контрольза деятельностью корпораций.
Корпорации, составляющие частьадминистративной структуры управления социальными службами, обычно более придирчивоконтролируются соответствующими министерствами, чем те корпорации, сферадеятельности которых изначально находилась в области промышленности икоммерции (Региональный больничный совет по Закону о национальной службездравоохранения 1946 г. получает министерские инструкции по всем вопросам своейдеятельности).
Существуют также корпорации, к обладающиезначительной степенью автономии. Так Британская корпорация радиовещания (ВВС)действует на основе статутной лицензии, которую получила от министра внутреннихдел на основании Закона о радиовещании 1949 года. Правда лицензия содержитнесколько ограничительных условий: члены корпорации назначаются Короной; откорпорации можно потребовать передачу каких-либо правительственных сообщений;Министр внутренних дел вправе требовать, чтобы корпорация воздерживалась отсообщений по определенному кругу вопросов.
ВВС пользуетсяпочти полной независимостью и только получает постоянные указания, которые запрещаютдавать собственные комментарии по происходящим событиям. Они также ограничиваютпартийные политические передачи и запрещают передачу высказываний членов исторонников определенных террористических организаций.
Министр внутренних дел, несмотряна широкие полномочия, обычно отвечает только за общие принципы работыкорпорации. Существует немало публичных корпораций правительственногохарактера, которые действуют независимо (например, Управление гражданскойавиации, Независимая телевизионная комиссия и др.) Заключение
Влияние на корпорации со стороны правительства, каквидно, для различных корпораций разное, хотя надо признать, что дляподавляющего их числа оно велико. Ведь назначение руководства корпорации, дача директивпо наиболее важным вопросам, контроль за капиталовложениями весьма ограничиваютсамостоятельность корпораций.
Корпорацииподконтрольны министерствам и неподконтрольны Парламенту, хорошо это или плохосказать трудно, но сами англичане считают, что это не очень хорошо, так какминистр может вмешиваться в дела корпорации больше, чем это необходимо.
Количество национализированных отраслей сегоднясокращается, а вместе с тем уменьшается число публичных корпораций. Значительноеих количество становится обычными компаниями. Причем в этих компаниях внушительнаячасть акций принадлежит правительству.Используемая литература
Administrative law by William Wade. Sixthedition. Clarendon press. Oxford. 1998. С. 158 – 172.