Федерация как форма государственного устройства 2

--PAGE_BREAK--4.
ИНТЕГРАЦИЯ ПРАВА


Развитие общественной жизни ставит задачу обеспе­чения единообразного правового регулирования. В феде­рациях она решается в трех направлениях: посредством расширения компетенции  центральных органов власти, ограничения законодательства субъектов федерации, при­нятия последними единообразных или унифицированных актов.

Своеобразным  правовым итогом процессов интегра­ции в экономической и политической жизни становится расширение полномочий  органов федерации. В странах общего права (США,  Канада, Австралия) оно происхо­дит в основном в процессе толкования конституционных норм верховными  судами. В других федерациях— пре­имущественно посредством принятия новых конституций (например, Конституция Бразилии  1988 г.) либо путем внесения в тексты конституций поправок (Индия). В пре­делах компетенции союзных органов федеральное право заменяет разрозненные и противоречивые нормы штатов, провинций, земель или кантонов. А те коллизии, которые возникают между ними, разрешаются на основе конститу­ционных требований, часть из которых была изложена вы­ше.     Федеральные   конституции нередко устанавливают особые перечни запретов, ограничивая тем самым приня­тие субъектами федераций законодательных актов, нару­шающих,   в  частности, обязательства по  договорам, привилегии и льготы граждан.    

Третья форма  интеграции права— принятие субъ­ектами федераций единообразных или унифицированных законодательных актов. В США они разрабатываются Наци­ональной конференцией уполномоченных  по унификации законов штатов. В ФРГ, Канаде и Австралии— на конфе­ренциях глав или представителей исполнительной власти. Разработанные ими законопроекты передаются на утверж­дение представительных органов субъектов федераций.    

Развитие процессов правовой интеграции дает слож­ную, порой— противоречивую картину. Нередко оно отстает или отступает от движения процессов интеграции в экономи­ческой и политической жизни. Во многом это объясняется фактором «вторичности» права по отношению к экономиче­ским и политическим явлениям. Но не только этим. В федера­циях с их множественными правовыми системами право дает возможность закрепить не только «господствующую волю всего правящего класса», но и отдельных его группировок, от­стаивающих свои особые права и привилегии. Оно обеспечи­вает также возможность должного учета интересов различных субъектов федерации, народов и групп населения, населяю­щих союзное государство, способствуя.тем самым стабиль­ности государственной власти в целом.

РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПРЕДМЕТОВ  ВЕДЕНИЯ      МЕЖДУ  ФЕДЕРАЦИЕЙ И ЕЕ СУБЪЕКТАМИ  В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

а) Понятие «предметы ведения федерации
          и ее субъектов»


    В юридической литературе и в законодательстве неко­торых зарубежных стран, когда речь идет о разграничении предметов ведения между федерацией и субъектами феде­рации, иногда говорится о разграничении компетенции между федерацией и ее субъектами.    

Данная неточность приводит к отождествлению двух разных вопросов: вопроса о разграничении предметов ве­дения между  федерацией и ее субъектами и вопроса о разграничении компетенции между  отдельными видами федеральных  органов (представительный орган, органы управления, судебные органы), с одной стороны, и между отдельными видами  органов субъектов федерации— с другой стороны.    

Эти вопросы взаимосвязаны, ибо одним из факторов, обусловливающих как компетенцию  федеральных  орга­нов, так и компетенцию органов субъектов федерации, яв­ляются переданные в ведение федерации и ее субъектов предметы ведения. И в то же время эти вопросы совер­шенно разные. В чем же заключается различие между ни­ми?    

Вопрос о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами— это вопрос об отношени­ях между федерацией и ее субъектами. Вопрос же о раз­граничении компетенции  между   отдельными  видами федеральных органов и отдельными видами органов субъ­ектов федерации— это вопрос об отношениях, во-первых, между отдельными видами федеральных органов; во-вто­рых, между отдельными видами органов субъектов феде­рации; в-третьих, между  федеральными   органами и органами субъектов федерации.

Таким  образом, ясно, что, говоря о разграничении предметов ведения между федерацией  и ее субъектами, нельзя употреблять термин «компетенция» вместо терми­на «предметы ведения».     Компетенция—  это свойство, присущее лишь госу­дарственному органу. Государству же присуще  другое свойство— суверенитет. Именно с этим свойством, прису­щим  государству, связан вопрос о разграничении предме­тов ведения между федерацией и ее субъектами.    

Компетенция государственного органа— это юриди­чески предоставленные ему права на решение определен­ного круга вопросов и на издание определенных видов правовых актов, права, устанавливающие место данного органа в системе государственных органов, реализуемые им самостоятельно.      

Предметы же  ведения федерации и ее субъектов— это круг конституционно зафиксированных вопросов, по которым, в зависимости от формы правления государства, соответствующие  государственные органы федерации и ее субъектов компетентны принимать решения.     

Необходимо отметить, что от того, как разграничены по своему существу предметы ведения между федерацией и ее субъектами, зависит роль, которую играет федератив­ное государственное устройство в жизни народа данного  государства, то есть федеративное устройство или будет  служить объективным экономическим, политическим, со­циальным, национальным, культурным потребностям об­щественного развития, или будет тормозить это развитие,  играть отрицательную роль в общественно-политической  жизни страны.      

От того же, как решен вопрос о разграничении ком­петенции между отдельными  видами федеральных  орга­нов и отдельными видами органов субъектов федерации,  зависит, в руках каких из этих органов будет сосредоточе­на государственная власть в федерации и в ее субъектах  —  в руках представительных органов или в руках бюрок­ратического аппарата.

Неправильное  решение одного или другого из на­званных вопросов, а тем более если они оба будут решены неверно, неминуемо закладывает основу для будущего политического кризиса.     Красноречивым  примером  этого положения может служить разразившийся несколько лет назад политиче­ский кризис в Югославии. Двумя главными  причинами, породившими этот политический кризис, как отмечалось в печати, являются, во-первых, процесс децентрализации в федеративном устройстве Югославии, который привел к разрушению единого рынка в рамках федерации и отсюда к ряду негативных экономических последствий, таких, как инфляция, безработица, забастовки, эмиграция и т.д., и, во-вторых, усиление роли бюрократического аппарата на уровне республиканских, краевых и местных органов. В настоящее время этот кризис перерос в вооруженный кон­фликт.    

На этом примере мы можем увидеть, какие отрицатель­ные последствия имеет неправильное решение вопроса о раз­граничении предметов ведения между федерацией  и ее субъектами и вопроса о разграничении компетенции между отдельными видами федеральных органов, с одной стороны, и между отдельными видами органов субъектов федерации— с другой стороны.    

Правильное разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами со всех точек зрения: эконо­мической, политической, национальной и так далее— за­дача очень сложная.     Говоря о сложности этой задачи, необходимо обра­тить внимание на следующее обстоятельство. Решение по существу всех вопросов, касающихся разграничения пред­метов ведения между федерацией и ее субъектами, не под силу только специалистам в области права. Определить, какие вопросы, исходя из их существа, должны находиться в ведении федерации, а какие— в ведении ее субъектов, например, в области экономики, финансов, экологии и так далее, могут лишь  специалисты, занимающиеся  этими проблемами профессионально. Роль юристов в решении этих вопросов должна  заключаться главным образом в отыскании той удачной формулировки, которая исключа­ла бы возможность для федеральных органов вторгаться в предметы ведения, предоставленные субъектам федера­ции, а также возможность для органов субъектов федера­ции вторгаться в предметы  ведения, предоставленные федерации.

б) Способы разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами

Анализ зарубежного законодательства с целью рас­крытия этих способов приводит к следующим выводам. В большинстве зарубежных стран разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами осуществля­ется в федеральной конституции. В некоторых странах, однако, конституция допускает по отдельным вопросам разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в текущем законодательстве. Например, со­гласно Конституционному закону о Чехословацкой феде­рации1968 г., распределение предметов ведения между Чехословацкой Федеративной Республикой и обеими ре­спубликами— Чешской Республикой и Словацкой Респуб­ликой— в вопросах внутреннего порядка и безопасности, а также в вопросах печати и иных средств информации уста­навливалось обычным  законом Федерального  Собрания (пункт2 статьи27; статья28).     Основной закон Федеративной Республики Германии предусматривает возможность перераспределения пред­метов ведения, принадлежащих исключительно  федера­ции,  путем издания  обычного  федерального  закона (статья71). Конституция США, наоборот, создает юриди­ческую возможность путем издания обычного закона Кон­гресса США  расширять  конституционно установленный круг предметов, находящихся в исключительном ведении федерации  (раздел8 статьи1). И эта возможность на практике была использована не один раз.     Таким образом, ясно, что стабильность в решении та­кого важного вопроса, каким является вопрос о разграни­чении  предметов  ведения  между  федерацией  и  ее субъектами, может быть обеспечена лишь в случае, когда этот вопрос решается исчерпывающим образом в самой конституции.    

В законодательстве зарубежных стран можно обнару­жить следующее разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами: во-первых, предметы веде­ния, которые находятся в исключительном ведении феде­рации; во-вторых, предметы ведения, которые находятся в исключительном ведении субъектов федерации; в-треть­их, предметы ведения, находящиеся в совместном ведении федерации и ее субъектов.     Каковы  способы регламентации  этих трех видов предметов ведения?     Предметы  исключительного  ведения федерации в большинстве зарубежных стран устанавливаются исчер­пывающим  образом в тексте самой конституции.    

Предметы же ведения субъектов федерации в разных странах устанавливаются разными способами. В одних го­сударствах предметы исключительного ведения субъектов федерации специально не перечисляются. Ими считают­ся все вопросы, которые прямо не отнесены к ведению федерации. Так, например, этот вопрос решен в США и Австрии. Федеральный  Конституционный  Закон Авст­рийской Республики  гласит, что если какой-либо воп­рос согласно Федеральной   Конституции  не отнесен определенно к ведению Федерации, то он относится к ве­дению земель (пункт1 статьи15).     

В Индии использован другой способ. Наряду с переч­нями, устанавливающими вопросы, находящиеся в исклю­чительном ведении федерации, а  также в совместном ведении федерации и штатов, имеется перечень, в кото­ром полностью перечислены  предметы ведения штатов. Он содержит66 пунктов.    

Кроме того, существует еще один способ регламен­тации данной категории предметов ведения, который ис­пользован в Политической  Конституции Мексиканских Соединенных Штатов. Он состоит в том, что, определяя предметы ведения штатов путем установления вопросов, входящих в исключительное ведение федерации, конституция  помимо этого очерчивает круг вопросов, которые никоим образом не могут быть предметом ведения штатов. Так, штаты не могут: заключать союзы, договоры или вступать в коалицию  с другими штатами  или  с ино­странными державами; чеканить монету, выпускать бу­мажные  деньги, почтовые  марки и гербовую  бумагу; облагать пошлиной   лиц  или товары,  пересекающие транзитом территорию штатов; запрещать или облагать прямо или косвенно пошлиной ввоз на свою территорию или вывоз за ее пределы отечественных товаров или ино­странных товаров; договариваться прямо либо косвенно с иностранными правительствами, иностранными корпора­циями либо с отдельными иностранцами о принятии обя­зательств, предусматривающих выплату  в иностранной валюте, и так далее.      Какими же способами разграничиваются вопросы, на­ходящиеся в совместном ведении федерации и ее субъек­тов? Анализ законодательства зарубежных стран позволяет сделать вывод, что таких способов три.      Первый из них, который в свое время был использован в Чехословакии, заключается в следующем. В конституции перечисляются все вопросы, подлежащие совместному веде­нию  федерации и ее субъектов. Затем по каждому из этих вопросов подробнейшим образом определяется круг про­блем, находящихся в исключительном ведении федерации. В сущности данный способ делит совместные предметы ве­дения на две точно очерченные категории: первая катего­рия— это предметы исключительного ведения федерации и вторая категория— это предметы ведения субъектов феде­рации.     

Второй из способов состоит в перечислении вопро­сов, по которым федерация определяет общие принципы законодательства, а субъекты федерации издают законы, конкретизирующие  эти принципы. Он использован в Кон­ституции Австрии.     

Третий способ заключается в том, что по вопросам, находящимся  в совместном ведении федерации и ее субъ­ектов, законодательным органам субъектов федерации предоставлено право принимать законы лишь в том слу­чае, если по данному вопросу нет федерального закона.

ПРЕДМЕТЫ ВЕДЕНИЯ ФЕДЕРАЦИИ  И ЕЕ СУБЪЕКТОВ В ОТДЕЛЬНЫХ ЗАРУБЕЖНЫХ  СТРАНАХ

а) Предметы ведения федерации

Согласно большинству конституций  федеративных государств к исключительному ведению федерации отно­сятся:     

*                     внешние сношения (Австралия, Австрия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Индия, Мексика, США, Швейцария, ФРГ);

*                     оборона и руководство вооруженными силами (Авст­ралия, Австрия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Индия, Канада, Мексика, США, Швейцария, ФРГ);

*                     установление границ и таможенное дело (Австрия, Аргентина, Бразилия, Индия, Мексика, США, Швейцария, ФРГ);

*                     денежное и валютное обращение и монетная монопо­лия (Австралия, Австрия, Аргентина, Бразилия, Венесуэ­ла, Индия, Канада, Мексика, США, Швейцария, ФРГ);

*                     установление единой системы мер и весов (Австра­лия, Австрия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Индия, Ка­нада, Мексика, США, Швейцария, ФРГ);

*                     федеральные финансы  и налоги (Австралия, Авст­рия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Индия, Канада, Мексика, США, Швейцария, ФРГ);

*                     деятельность почты, телеграфа, телефона (Австра­лия, Австрия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Индия, Ка­нада, Мексика, США, Швейцария, ФРГ);

*                     паспортное дело, эмиграция, иммиграция, въезд, вы­езд, поселение и пребывание иностранцев (Австралия, Ав­стрия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Индия, Канада, Мексика, Швейцария, ФРГ);

*                     федеральный  железнодорожный, воздушный, водный транспорт и пути сообщения (Австралия, Австрия, Брази­лия, Венесуэла, Индия, Канада, США, Швейцария, ФРГ);

*                     гражданское, уголовное, процессуальное, исправи­тельное, авторское, патентное, изобретательское право и охрана промышленной   собственности (Австралия, Авст­рия, Аргентина, Бразилия,  Венесуэла, Индия, Канада, Швейцария, ФРГ);

*                     учреждение федеральной системы правоохранитель­ных  и судебных органов (Австрия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Индия, Канада, США, ФРГ);

*                     поддержание общественного спокойствия и безопас­ности  федерации  (Австрия, Венесуэла, Индия,  США, Швейцария, ФРГ);

*                     объявление войны и заключение  мира (Аргентина, Бразилия, Индия, Мексика, США, Швейцария, ФРГ);

*                     банковская деятельность (Австралия, Австрия, Ар­гентина, Венесуэла, Индия, Канада, Швейцария);

*                     государственная статистика (Австралия, Австрия, Бразилия, Венесуэла, Канада, ФРГ);

*                     правовое положение лиц, находящихся на государст­венной службе  (Австрия, Аргентина, Бразилия, Индия, Мексика, ФРГ);

*                     производство, приобретение, продажа, распростране­ние оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ (Австрия, Бразилия, Индия, Швейцария);

*                     страхование (Австралия, Австрия, Бразилия, Индия, Канада, Швейцария);

*                     принятие законов, необходимых для осуществления вышеперечисленных  прав (Австралия, Аргентина, Мекси­ка, США).     

Помимо указанных предметов ведения, отдельные кон­ституции передают в ведение федерации такие вопросы, как: разрешение и учреждение на национальной территории дру­гих религиозных орденов, кроме уже существующих (Арген­тина);

*                     осуществление классификации теле- и радиопрограмм;

*                     установление директив для городского развития, включая жи­лищное, санитарное и транспортное;

*                     установление принципов и директив для национальной системы путешествий (Брази­лия);

*                     паломничество в места, находящиеся вне пределов Ин­дии;

*                     суды по опеке над недвижимым имуществом правителей индийских княжеств;

*                     разрешение демонстрации кинофиль­мов (Индия).

    продолжение
--PAGE_BREAK--