Адміністративне право. Концептуальні підходи вчених Сполучені Штатів Америки.

ИНСТИТУТ ПРАВА ИМЕНІ ВОЛОДИМИРА СТАШИСА КЛАСИЧНОГО ПРИВАНТОГО УНІВЕРСИТЕТУ Кафедра конституційного та адміністративного права РЕФЕРАТ З дисципліни “Адміністративно-правова реформа в Україні” На тему “Адміністративне право. Концептуальні підходи вчених Сполучені Штатів Америки” Виконав Магістрант, групи

МП-111 Запоріжжя, 2011 ЗМІСТ ВСТУП 3 РОЗДІЛ 1. ІСТОРИЧНЕ ПІДГРУНТЯ СТАНОВЛЕННЯ ТА РОЗВИТКУ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СИСТЕМИ СПОЛУЧЕНИХ ШТАТІВ АМЕРИКИ … 5 РОЗДІЛ 2. ЗАРОДЖЕННЯ ТА РОЗВИТОК АМЕРИКАНСЬКОЇ ШКОЛИ АДМІНІСТРАТИВНО-ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ 12 РОЗДІЛ 3.

АМЕРИКАНСЬКА ШКОЛА АДМІНІСТРАТИВНО-ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ В ДРУГІЙ ПОЛОВИНІ ХХ СТОЛІТТЯ 21 ВИСНОВКИ 26 СПИСОК ВИКОРИСТАННИХ ДЖЕРЕЛ 28 ВСТУП Наука адміністративного права, що є частиною публічного права, одна з наймолодших наук. Як самостійна галузь наукового пізнання вона бере свій початок у теорії поділу влади

і в теорії правової держави. Зародження управлінських відносин у людському суспільстві відбулося задовго до виникнення держави. Будь-яка спільнота людей існували в певних організаційних рамках, які забезпечували процеси життєдіяльності та керівництва цими первісними структурами людської цивілізації. Простежуючи історичний шлях виникнення засад адміністративного права та відзначаючи його основні тенденції, можна відзначити, що управлінські відносини є однією

із первісних складових структури суспільства. Теорія адміністративно-державного управління є одним з найбільш важливих і перспективних напрямків сучасної політичної думки. Довгий час вона розвивалася в руслі загальної політологічної традиції і лише в кінці XIX століття стала виділятися як самостійна галузі наукових досліджень. Вважається, що країни, що впровадили у себе адміністративне право, поділяються на дві основні групи:

1) Франція та країни, які запозичили її правову систему; 2) країни, які отримали вплив німецького права. Цим двом групам держав протистоять країни, що ігнорують автономію адміністративного законодавства, такі як США, Великобританія, та інші країни з англосаксонським правовими традиціями. Франція, Німеччина і Великобританія представляють три різні

європейські традиції адміністративного права. Адміністративна система Сполучених Штатів – це неєвропейська система, яка характеризуеться витонченим підходом, знайомство з яким може допомогти новим демократичним режимам при переробці їх власних правових систем Як відомо сучасні Сполучені Штати Америки — це федеративна республіка, адміністративно територію якої поділено на 50 штатів (state),

які є рівноправними суб'єктами федераці і один федеральний округ Колумбія і залежних територій. Початково до складу федерації входило 13 штатів Кожен штат має свою конституцію, законодавчу, виконавчу і судову влади. Більшість назв штатів походять від назв індіанських племен і імен королів Англії та Франції.

Штати групуються в 9 регіонів. Кожний штат підрозділяється на округи. Повноваження адміністрації округів і взаємини з муніципальною владою розташованих на їх території населених пунктів сильно різняться від штату до штату Загалом є 3041 округа. Самі округи діляться на муніципалітети, які займаються управлінням місцевій життя населених пунктів (всього 19 078) і тауншипи (всього 16 734).

Перші здійснюють місцеве самоуправління в містах, другі — в сільській місцевості. Крім того, на території США є індіанські резервації, де мешкають корінні жителі — індіанці. В резервації, як правило, діють власні законодавчі, виконавчі та судові органи влади, що не підпорядковуються штату, в якому розміщена резервація. РОЗДІЛ 1 ІСТОРИЧНЕ ПІДГРУНТЯ СТАНОВЛЕННЯ ТА РОЗВИТКУ

АДМІНІСТРАТИВНОЇ СИСТЕМИ СПОЛУЧЕНИХ ШТАТІВ АМЕРИКИ Сполучені Штати Америки – це держава утворена в 1776 році при об'єднанні тринадцяти британських колоній, що оголосили про свою незалежність. Основою становлення адміністративної системи Сполучених Штатів Америки були англійські традиції в сфері державного управління. Велике значення мав колоніальний період, який зформував подальшу

історію практику управління, принципів адміністрування, яким передували різні способи общинного самоврядування. Вирішальну роль в управлінні справами північноамериканських колоній грали губернатори, які призначаються радами торгових компаній, власниками колоній або англійським монархом. Права губернаторів були дуже широкі і підкріплювалися реальною можливістю застосовувати силу. Традиція широких повноважень губернаторів збереглася до сьогодення.

Так би мовити “дух свободи” в новому американському суспільстві, зумовлений факторами, що вплинули на процес переселення англійських підданих в Північну Америку, був виражений у перших правових актах колонізовані територій Характер управління в різних колоніях багато в чому залежав від волі осіб та компаній, що володіли правами згідно королівської хартії. Управління південними територіями в основному було засноване на верховенстві

адміністративної влади губернаторів над легіслатурами, а в Новій Англії та деяких інших територіях представницькі органи наділялися значними повноваженнями. Будучи позбавленими професійного судового чиновництва, суди на першому етапі в більшій мірі були органами адміністрування, ніж судової влади. Істотним фактором, що вплинув на формування американської системи управління, була революційна боротьба за звільнення колоній від англійського панування.

Війна за незалежність продовжувалася до 1783 року і закінчилася перемогою колоністів. У 1787 році була прийнята Конституція США, а в 1791 — Білль про права, який істотно обмежив повноваження уряду відносно громадян. “Дух свободи”, принесений в Америку переселенцями-англійцями, втілився в створених у процесі боротьби з колоніальними властями комітетах безпеки (по суті - органах політичної влади).

Пізніше стан влади в США відрізнявся свободою суспільства в управлінні самим собою. У 1860-х роках суперечності між рабовласницькими південними і промисловими північними штатами привели до початку чотирилітньої громадянської війни. Перемога північних штатів врятувала країну від розколу і привела до заборони рабства в США. Історично адміністративна система

США – це частина механізму захисту інтересів поселенців на територіях колоній, яка виростає з ідеалів свободи громадян, трансформувалася від верховенства законодавчої влади Конгресу до фактичного панування виконавчої влади в особі Президента і підлеглих йому структур. Також у посиленні позицій виконавчої влади грає делеговане законодавство. З XVIII століття по другу половину XIX століття століття в

США почався процес формування національних бюрократичних структур. Відбуваються важливі зміни в адміністративно-державному апараті управління. У всіх ланках управлінських структур вводиться від верху до низу систематичний поділ праці. При цьому в державі складається ієрархія установ і посад, що передбачає підпорядкування нижчих ланок адміністрації вищим, а всіх чиновників - главі держави.

Згодом систематичний і ієрархічний поділи праці між різними галузями державного управління закріплюються в законодавстві, що детально регламентує функції і компетенцію окремих державних служб і установ, а також обов'язки всіх чиновників. Такими заходами прагнули зміцнити й упорядкувати діяльність державного апарату, а крім того, посилити контроль за його роботою. Централізована перебудова державної служби викликала збільшення чисельності чиновництва та зміна його

якісного складу. Постійно зростала кількість чиновників нижчих розрядів, які повинні були обслуговувати сам процес діловодства в установах і забезпечувати безперебійне функціонування всіх ланок державної машини. Поступово на зміну ієрархії чинів, заснованих вводилася ієрархія чинів залежно від особистої вислуги і знань людини, його професійної кваліфікації. Введення постійної грошової платні для всіх категорій чиновників посилювало

їх залежність від державної влади. У 1883 р. в США був прийнятий закон Пендлтона, що отримав назву «Закон про цивільну службу». Прийняття цього документа поклало початок законодавчого оформлення сучасного інституту державної служби (civil service). Закон Пендлтона передбачає проведення відкритих конкурсних іспитів для претендентів на державні посади і зберігає силу в

США до теперішнього часу. Велику роль у створенні адміністративного права зіграла законодавча діяльність легислатур. На федеральному рівні відправною точкою можна вважати 1887 р коли був прийнятий „Закон про міжштатну торгівлю”, який заснував перше незалежне відомство (агентство) - Комісію міжштатної торгівлі. Вудро Вільсон - майбутній президент США у 1887 р поклав початок теоретичній розробці питань адміністративно-державного управління у своїй

роботі «Вивчення адміністрування». Вільсон вважав, що зміна політичного керівництва не повинна впливати на діяльність незмінюваній адміністративного апарату. Таким чином, завданням державної адміністрації проголошувалося оперативне і компетентне проведення в життя рішень будь-якої групи політичних лідерів. В. Вільсон розробив модель «адміністративної ефективності», запропонувавши використовувати в адміністративно-

державному управлінні методи організації та управління в бізнесі, раціональні та дієві. Він обгрунтував також необхідність високого професіоналізму в системі державного адміністрування, тобто підбору державних службовців за їх професійної компетентності. Тим самим бюрократія мала перетворитися на інструмент професійного управління з його принципами ієрархії та поділу функцій. Наприкінці XIX - початку

XX століття Френк Гуднау і В. Вільсон провели значні дослідження американської системи адміністративно-державного управління. Вони прагнули розробити модель бюрократії, яка працювала би в рамках демократичного суспільства. Створена ними теоретична концепція дозволила політологам початку століття прийняти ідеали демократії разом з діяльністю професійної цивільної служби. В. Вільсон вважав, що відносини між адміністрацією, виконує закони,

і владою, що створює закони, «становлять саму сутність урядової системи». Політики й адміністратори у всякій добре налагодженій системі повинні йти рука об руку. Здійснення політичних рішень, застосування законів, проведених адміністрацією, виявляють мудрість і виконуваність цих рішень і законодавчих актів. У свою чергу законодавство і політичне керівництво дають основний напрям діяльності адміністраціі.

Разом з тим Ф. Гуднау і В. Вільсон провели чітке розмежування між політиками і адміністраторами. На їхню думку, для того щоб забезпечити розвиток демократії, політикам необхідно контролювати діяльність адміністраторів. Така субординація повинна бути визначена на індивідуальному і колективному рівнях. Тоді адміністратори ніколи не зможуть «втручатися» в політику: вони просто будуть слідувати вказаним напрямком, заданим для них політичними лідерами.

Під впливом ідеї Ф. Гуднау і В. Вільсона провідне місце в теорії адміністративно-державного управління відразу ж зайняли питання наукового управління чи менеджменту, не залежного від політичній ідеології. Вперше термін «public administrative management» (адміністративно-державне управління) був використаний в програмі республіканської партії США. У цій програмі засуджувалася «некомпетентність» демократичного уряду, який не володіє науковими методами

управленія. Для прискореного впровадження нових методів державного адміністрування в 20-х роках в США була створена мережа приватних організацій - бюро муніципальних досліджень, що фінансувалися через спеціальні фонди. Ці бюро почали розробляти правила та процедури адміністративно-державного управління, використовуючи останні досягнення соціальних наук Першим ученим, хто дав систематизований аналіз державної бюрократії

і бюрократів, був німецький соціолог Макс Вебер (1864-1920). Його класичне дослідження «Господарство і суспільство» (1921) дає відправну точку для сучасного вивчення адміністративно-державного управління. Ідеї М. Вебера, В. Вільсона, Ф. Гуднау мали значний вплив на розвиток теорії адміністративно-державного управління в західних країнах. Цих учених часто називають «поколінням попередників».

У їх роботах були висловлені й розроблені дві основні ідеї наукової, теорії адміністративно-державного управління: 1) для того щоб реформувати апарат управління, треба його добре знати, а отже, вивчати з наукових позицій, 2) апарат адміністративно-державного управління має бути від діловий від сфери політики. Саме з появою робіт В. Вільсона, Ф. Гуднау, М. Вебера можна говорити про початок першого етапу в розвитку

теорії адміністративно-державного управління як самостійного наукового напряму. Хронологічні рамки даного етапу умовно можна визначити з 80-х років минулого століття по 1920 р. Вивчення державного адміністрування стає частиною навчальних програм у провідних університетах США і Західної Європи. У 1916 р. у Вашингтоні Роберт Брукінгс заснував перший інститут урядових; досліджень (Institute of

Government Research). Метою цієї науково-дослідної організації стало вироблення системного аналітичного підходу до адміністративно-державної деятельності. Аналогічні дослідні центри та інститути стали з'являтися в Європі в 20-30-і роки. Другий етап у розвитку теорії адміністративно-державного управління продовжувався з 1920 по 1950 рр Особливо великі успіхи в ці роки зробили американці, що пояснюється рядом причин.

На відміну від європейських країн, в США вищі навчальні заклади вже в той період користувалися великою свободою у складанні навчальних програм і виборі викладачів. Вони мали можливість експериментувати, широко запроваджувати нові курси, одним з яких був курс теорії адміністративно-державного управління, що сприяло розвитку і поширенню нової наукі. Нормотворчість Конгресу США було особливо значним в 30-ті й наступні роки при

президенті Ф.Д. Рузвельті і його наступників. У цей час було видано безліч законів, що заснували нові незалежні відомства та визначили їх структуру, компетенцію та порядок діяльності. Законами була посилена також традиційна виконавча гілка уряду. Були створені нові департаменти (міністерства) і розширені старі. До 1946 р. існував значний різнобій у діяльності незалежних відомств

і департаментів. З метою уніфікації адміністративної практики в 1946 р. був прийнятий Закон про адміністративну процедуру. Положення цього закону про опублікування адміністративних документів та доступ громадян до матеріалів установ були потім значно розширені законами про свободу інформації 1967 р про недоторканність приватного життя 1974 р. і ін. Невеликий за обсягом (він складався з 11 статей на двох десятках сторінок), але

ємний за змістом документ. Будучи по суті адміністративним кодексом, він сформулював найважливіші положення, що регулюють інформування громадян про діяльність адміністрації, адміністративне нормотворчість і квазісудових діяльність, перевірку судом рішень установ. Слід сказати про Федеральний закон про претензії з заподіяння шкоди 1946 року. Цей закон передбачає майнову відповідальність федеральної скарбниці за шкоду, заподіяну неправомірними

діями державних службовців. Багато штатів мають власні закони про адміністративну процедуру. Зразком для них служить як федеральний ЗАТ, так і Зразковий штатний закон про адміністративну процедуру. У 1966 р. Конгрес кодифікував п'ятий розділ Зводу законів США, який отримав назву «Урядова організація і службовці».

Він майже повністю присвячений установам в системі виконавчої влади, у тому числі і адміністративним. Велику роль у створенні американського адміністративного права зіграли суди. У США вони є останньою інстанцією, що вирішує всі спірні питання права. Нормотворча активність американських судів особливо посилилася в 60-ті й наступні роки. Вони стали розглядати себе як органи, що здійснюють правові реформи, яких вимагає громадськість

і які не проводяться законодавчими органами. Так, в 60-х роках суди штатів почали наступ на доктрину суверенного імунітету урядових установ штатів, відповідно до якої установи не несли майнової відповідальності за шкоду, заподіяну їх співробітниками, що призвело до істотних змін у цій області. Судами також був значно розширено коло осіб, які можуть брати участь в адміністративному процесі і оскаржити рішення адміністрації до суду.

Найважливішим джерелом адміністративного права США є адміністративні нормативні акти, які обсягом вони значно перевищують як закони, так і судові постанови.Головним законодавцем є в даний час президент. Найбільш важливими нормативними актами, які видаються президентом, є виконавчі накази і реорганізаційні плани. Реорганізаційні плани приймаються на основі законів про

реорганізацію і можуть вносити зміни в чинне законодавство, які істотно реформують систему і структуру урядових органів. РОЗДІЛ 2 ЗАРОДЖЕННЯ ТА РОЗВИТОК АМЕРИКАНСЬКОЇ ШКОЛИ АДМІНІСТРАТИВНО-ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ В теорії адміністративно-державного управління виділяються кілька історично сформованих шкіл і напрямів. Провідними серед них

є американська, англійська, французька і німецька. Американська школа «public administration» (англ. державне управління) має загальну емпіричну спрямованість своїх досліджень, тобто результати отримануються на основі досвіду, практики. І загалом вся політологічна традиція в цій країні з самого початку мала емпіричну орієнтацію. Про переваги емпіризму в політичній теорії говорили

і говорять багато її представники. Уже на початкових етапах розвитку американської школи державного адміністрування багато її видатні представники були не тільки теоретиками, а й практиками. Класичний напрям адміністративно-державного управління. У червні 1880 р. Рада правління Колумбійського коледжу в США (пізніше перейменованого в Колумбійський університет) з

ініціативи вченого Дж. Барджесса прийняв рішення про створення Школи політичної науки. Була введена система підготовки наукових кадрів з написанням і захистом дисертації. Починаючи з 1886 р. Школа політичної науки стала публікувати журнал «Політікл сайенс куотерлі» (Political Science Quarterly). Прикладу Колумбійського університету пішли інші провідні навчальні заклади

США, і аж потім Європи. В теоретичному плані клачний напрям бере свій початок из Фредеріка Тейлора, Генрі Гантта та подружжя Френк і Ліліан Гілбрет, що займалися вивченням організації управління в сфері підприємництва. Професор Леслі Уайт вважається одним з основоположників класичного напряму в американській школі, вів практичну діяльність як члена Комісії у справах цивільної служби.

Його фундаментальна теоретична робота «Введення в науку державного управління» (1926 р.) яку можна назвати узагальненням практики державного адміністрування в США. Як і Ф. Тейлор Л. Уайт стверджував, що оптимізація використання коштів в адміністративно-державному управлінні має бути орієнтована на досягнення поставлених цілей з максимальною ефективністю при мінімальних витратах. Основними принципами державного адміністрування він вважав: спеціалізацію,

єдність розпоряджень, скорочення числа підлеглих, делегування відповідальності, централізацію, корпоративний дух, тобто гармонізацію роботи персоналу. Л. Уайт вважав, що треба вивчати самі адміністративно-державні інститути з метою оптимізації їх функціонування і розвитку. Основна увага в своїх роботах він приділяв розробці раціональної структури державного адміністрування як ієрархічної організації, де розглядав державне адміністрування як універсальний процес, що складається

з декількох взаємозалежних функцій, головними функціями з яких є планування та організацію. Постклачиний підхід адміністративно-державного управління або школа людських відносин. В 20-30-х роках відбувається вибух соціальної психології та соціології, досліди яких поставили під сумнів універсальність класичних принципів. Класична школа в адміністративно-державному управлінні недооцінювала вплив людського чинника на розвиток управлінського процесу.

В цей же період 20-50-ті роки виникає і розвивається школа людських відносин. Школа людських відносин - історично існувававший концептуальний підхід, в центрі якого знаходиться людський фактор, що включає і відносини між людьми в процесі роботи. Відомими дослідниками цього напряму були Мері Паркер Фоллет, Елтон Мейо, Абрахам Маслоу. Представники школа людських відносин (чи «рух за людські стосунки»)

спробували пояснити реальне функціонування адміністративних служб через аналіз поведінки працюючих у них індивідів і груп. Мері Паркер Фоллет була першою, хто визначив наукове управління як «забезпечення роботи за допомогою інших осіб». Вона з’ясувала, що чітко розроблені адміністративні структури і хороша заробітна плата співробітників не завжди вели до підвищення продуктивності праці, як це стверджували прихильники класичного напряму. Дослідження, проведені

Абрахам Маслоу, багато в чому дозволили зрозуміти причини цього явища. Саме він розробив ієрархію потреб, яка увійшла у всі підручники з наукового управлення. Відповідно до його концепції мотивами вчинків людей є в основному потреби не економічні (як вважали «класики»), а соціальні, егоїстичні, що дозволяють реалізувати творчі можливості, та інші, які можуть бути лише частково

і побічно задоволені за допомогою грошей. Згідно його теорії у кожний конкретний момент часу людина буде прагнути до задоволення тієї потреби, що для нього є більш важливою або сильною. 1) Фізіологічні потреби (потреби найнижчого рівня) є необхідними для виживання. Вони включають потребу в їжі, воді, захисті, відпочинку, сексуальні потреби.

2) Потреби в безпеці включають потреби в захисті від фізичних і психологічних небезпек з боку навколишнього світу і впевненість у тому, що фізіологічні потреби будуть задовольнятися в майбутньому (покупка страхового полісу або пошук надійної роботи з гарними видами на пенсію). 3) Соціальні потреби (потреби в приналежності, дружбі, любові) включають почуття приналежності до чого-

небудь або кого-небудь, підтримки. 4) Потреби в повазі включають потреби в особистих досягненнях, компетентності, повазі з боку оточуючих, визнанні. 5) Потреби в самовираженні, самореалізації — потреби в реалізації своїх потенційних можливостей і зростанні як особистості. Грунтуючись на цих висновках, А. Маслоу рекомендував використовувати прийоми управління людськими відносинами, які включають створення сприятливого психологічного клімату в колективі, консультації зі службовцями

і надання їм більш широких можливостей для реалізації свого творчого потенціалу в роботі. Поведінковий підхід адміністративно-державного управління. У 50-і роки в США виникає новий напрям в теорії адміністративно-державного управління - поведінковий підхід. На відміну від школи людських відносин тут зосереджується увага на методах налагодження міжособистісних відносин, в основу нового підходу покладено прагнення більшою мірою розкрити можливості людини в управлінському

процесі, застосовував концепції поведінкових наук до державного адміністрування. Дискусії навколо поведінкового підходу продовжувалися протягом всієї історії «public administration». За цей час дуже змінився сам підхід і навіть модифікувався назва: з біхевіоризму воно перетворилося на біхевіоралізм. Біхевіоризм (англ. behavior - поведінка) - напрям у психології, який вивчає поведінку людини, буквально

- наука про поведінку. Методологічне значення поведінкового підходу складалося в загальній орієнтації на перетворення теорії адміністративно-державного управління в «точну» науку. Спочатку формулювання критерію «точності» була запозичена з психологічної концепції біхевіоризму створеної Джеймсом Уотсоном. Відомий американський політолог Девід Істон зазначає, що сенс психологічного біхевіоризму полягає в прагненні виключити з наукових досліджень

всі суб'єктивні чинники: цілі, наміри, бажання, ідеї - і залишити лише дані верифікованих спостережень. Але навіть у психології первісна парадигма «стимул - реакція» згодом поступилася місцем іншій - «стимул - організм - реакція», «що дозволяє врахувати як потенційно корисних почуттів, мотивизации та інші аспекти суб'єктивного сприйняття даних і реакції організму». Однак у теорії адміністративно-державного управління ніколи настільки рішуче не

усувалися суб'єктивні дані. Тому поява в 40-і роки терміна «біхевіоралізм» і поступове зникнення зі словника американських політологів слова «біхевіоризм» пов'язані з прагненням підкреслити специфіку поведінкового підходу до теорії адміністративно-державного управління (і в інших політичних науках). Біхевіоралізм (від англ. Behaviour - «поведінка») - напрям у політології, що досліджує поведінку, дії людей, спрямовані на досягнення

їхніх політичних цілей. Д. Істон вважає, що сенс бихевиорального підходу полягає не просто в прагненні до точності, а в надії на те, що «в кінцевому рахунку будуть знайдені якісь загальні змінні, які можуть лягти в основу теорії, що сприяє кращому розумінню поведінки людини у всіх областях ». У руслі поведінкового підходу розроблено чимало одиниць аналізу, які успішно застосовуються в державному адмініструванні. Г. Саймон ввів поняття «рішення» і розробив можливості його використання як у суто

теоретичному, так і в емпіричному плані. Д. Трумен запропонував концепцію «групи інтересів», яка використовується для аналітичних цілей у державному адмініструванні. Це групи «зі спільними цінностями та установками, які висувають свої вимоги через державні інститути або, навпаки, висувають вимоги до останніх» К. Дейч запропонував як одиниці аналізу повідомлення, а також канали його поширення.

Девід Істон систематизував основні ідеї біхевіоралізму, спираючись на роботи Р. Даля, Ч. Хайнеман, Д. Уолдо, Д. Трумена. Він запропонував вісім основних принципів біхевіоральноі методології. Стосовно теорії адміністративно-державного управління вони можуть бути зведені до наступного: 1) Закономірності; 2) Верифікація; 3) Методика; 4) кількісні методи; 5) цінності; 6) систематичність; 7) чистий наука; 8)

інтеграція. Дуглас Макгрегор вважав, що стратегія управління базується на тому, як керуючий представляє свою роль по відношенню до рядових службовців. В рамках поведінкового підходу, є теорії він розробляє теорії X і Y. Теорія X отримала назву статичної стратегії управління. Її основні постулати зводяться до наступного: - середній службовець у силу своєї природи не любить працювати і при можливості прагне уникнути праці; - внаслідок природженої неприязні до праці більшу

частину службовців необхідно примушувати, контролювати, направляти або загрожувати їм покаранням, щоб вони працювали напружено для досягнення цілей організації; - середній службовець вважає за краще, щоб їм керували, прагне уникнути відповідальності, порівняно нечестолюбів і найбільше воліє власну безопасность. Д. Макгрегор вважав, що в цих положеннях міститься велика частка істини, але їх не варто перебільшувати, і пропонував погоджуватися з ними тільки при наявності надійних

доказів їх справедливості в кожному окремому випадку. Однак більш гнучкою та ефективною концепцією управління він вважав теорію Y, яка отримала назву динамічної стратегії управління. Ось її основні положення: - витрати фізичних і розумових зусиль у процесі праці також природні, як в іграх або на відпочинку; - зовнішній контроль і загроза покарання не

є єдиними засобами для орієнтації зусиль людей на досягнення цілей організації. Службовець здатний і буде сам себе контролювати, якщо він прагне до цілей, у досягненні яких він зацікавлений; - зусилля, прикладені службовцем до досягнення поставлених перед ним цілей, пропорційні очікуваному винагороді за їх здійснення; - середній службовець при відповідній підготовці та умовах не тільки бере на себе відповідальність, а й прагне до неї; - здатності яскраво проявляти творчу фантазію, винахідливість

і творчий підхід до вирішення проблем організації властиві швидше широкому, а не вузькому колу людей. Д. Макгрегор розумів, що передумови теорії Y легко прийняти, але важко втілити в життя. Він також підкреслював, що теорія Y - це тільки комплекс гіпотез, а не істин в останній інстанції. Її набагато легше застосовувати по відношенню до управлінського персоналу середньої та вищої ланок, ніж до рядових службовців, так як керуючі з займаного положення зобов'язані

приймати рішення. Застосування теорії Y для мотивації керівників - це, по суті справи, збагачення змісту їхньої праці, розширення їх обов'язків при відповідному збільшенні прав. У той же час застосування теорії Y до рядових службовців не тільки збільшує їх роль в управлінні, але змінює зміст їх ролі, оскільки вони, традиційно не мали права приймати рішення, отримують такі права, а відповідальність їх не зростає.

Однак залучення підлеглих до управління часто себе не виправдовує: не тому, що теорія Y неправильна, а тому, що її важко реалізувати на практиці. Вдаються до неї керівники часто просто не мають необхідних для цього здібностями або дозволяють своїм службовцям приймати рішення тільки по несуттєвим питань. Д. Макгрегор попереджав: якщо ви спробуєте застосувати теорію

Y на такий штучній основі, вам і вашим підлеглим буде легше жити, якщо ви перейдіть на теорію X. Краще ефективно застосовувати теорію X, ніж неефективно - теорію Y. Концепція управління Фредеріка Герцберга також заснована на дослідженні мотивів поведінки людей в процесі управління. Ф. Герцберг виконав серію досліджень, припустивши, що взалі праця, що приносить службовцю задоволення, сприяє його психічному здоров'ю.

Його концепція отримала назву мотиваційної гігієни. Усі чинники, що позначаються на мотивах трудової поведінки, Ф. Герцберг поділив на дві групи: 1) сприяють задоволенню працею; 2) перешкоджають задоволенню працею. Перша група: трудові успіхи, визнання заслуг, власне процес праці, ступінь відповідальності; службовий ріст; професійні ріст.

Наявність будь-якого з цих факторів (або їх усіх) підсилює позитивні мотиви трудової поведінки службовців, оскільки підвищує ступінь задоволеності роботою. Він вважав, що найефективніше задоволеність працею досягається збагаченням його змісту. Це означає, що службовцю слід надати можливість приймати самостійні рішення, спеціалізуватися в задовольняє його діяльності, мати перспективи службового зростання і т.д. Фактори, що перешкоджають задоволеності службовця – це фактори соціально-психологічним кліматом

в організації. Якщо будь-який з них є неадекватним, це викликає невдоволення працівника і послаблює позитивні мотиви його поведінки, підсилюючи незадоволеність. Це вісім мотивацій: гарантії збереження роботи, соціальний статус, трудова політика в організації, умови праці, відношення безпосереднього начальника, особисті схильності, міжособистісні відносини, заробітна плата. Проаналізовані нами концепції свідчать про зсув ракурсу вивчення адміністративно-державного управління

у бік дослідження соціально-психологічних взаємин індивідів у процесі управління, що призвело до широкого використання представниками біхевіоралізму принципів мікросоціології (соціометрії). Суть цих принципів полягає в тому, щоб знайти відповідність між мікроструктурою групи (або психологічними відносинами між індивідами) і мікроструктурою суспільства. РОЗДІЛ 3 АМЕРИКАНСЬКА ШКОЛА АДМІНІСТРАТИВНО-ДЕРЖАВНОГО

УПРАВЛІННЯ В ДРУГІЙ ПОЛОВИНІ ХХ СТОЛІТТЯ Поступово з'ясувалося, що принципи соціометрії дають позитивний ефект лише в експериментах, проведених на малих групах, і виявляються зовсім непридатними по відношенню до суспільства в цілому. Характер політичних і управлінських відносин у суспільстві визначається не психологічним світом окремих особистостей, а навпаки, самі суспільні відносини є визначальними щодо соціально-психологічної структурі

особистості. Величезний матеріал практичних дослідів піддавався обробці за довільно сконструйованим принципам. Більше того, така обробка незважаючи на широке використання ЕОМ ставала все складніше. Крім того, якщо поведінка індивідів у малих групах в управлінському процесі ще піддавалося якомусь кількісному виміру, то стосовно суспільства в цілому такі вимірювання виявилися явно недостатніми.

Це сприяло виробленню критичного ставлення до традиційного біхевіоралізму і привели до появи нових тенденцій у державному адмініструванні: постбіхевіораліз, модернізму і структурному функціоналізму. Постбіхевіоралізм. Представники постбіхевіоралізм не заперечують в цілому, а, навпаки, підтримують біхевіоральние методи і техніку, прагнучи зробити їх застосування більш обгрунтованим і переконливим для дослідження проблем адміністративно-державного

управління. У широкій історичній перспективі постбіхевіоралізм означає можливість необхідних змін в державному адмініструванні при збереженні його головних принципів. Основне завдання теорії адміністративно-державного управління полягає не стільки в тому, щоб описувати та аналізувати управлінський процес, скільки в тому, щоб інтерпретувати його в більш широкому сенсі - під кутом зору актуальних соціально-політичних цінностей.

Основні ідеї постбіхевіоралізм були викладені в книзі Девіда Істона «Політична система», який вважав, що більш важливо усвідомити ставлення до проблеми і її зміст, ніж досконало оволодіти технікою досліджень. Тому необхідно подолати ідеологію «емпіричного консерватизму» традиційного біхевіоралізму: не слід «прив'язувати себе винятково до опису аналізу і фактів - це веде до обмеження розуміння цих фактів у

більш широкому контексті». У теорії адміністративно-державного управління ці ідеї знайшли вираз у вимозі розширити відповідальність «інтелектуалів» - експертів, роль яких полягає в тому, щоб охороняти існуючі цінності цивілізації і запроваджувати свої знання в життя. Іншими словами, постбіхевіоралізм є свого роду з'єднання позитивістського та ціннісно-

ідеологічного підходу до дослідження проблем державного адміністрування. Може здатися, що вихідні позиції постбіхевіоралізм є радикальними і виводять теорію адміністративно-державного управління за рамки тих установок, у яких вона з моменту свого виникнення перебувала, але це не так. Модернізм. Не відкидаючи повністю ідеї біхевіоралізму, модерністи в той же час прагнуть подолати крайнощі

і недоліки цього методу. Зокрема, модерністи пропонують доповнити його інституціональним підходом, тобто звернути основну увагу на вивчення самих адміністративно-державних інститутів. Один з видних представників модернізму Девід Сінгер пише: «Наукова теорія неможлива, якщо вона охоплює тільки біхевіоральние явища. Необхідно звернути увагу на інституціональні явища, під якими я маю на увазі структуру, культуру

і відносини». Характерними ознаками цього напрямку є не тільки критика біхевіоралізму від імені науки, а й прагнення подолати його методами самого біхевіоралізму. Модерністи використовують як теоретичні, так і емпіричні методи кібернетики, фізики і математики, статистики та інше. Структурно-функціональний метод. З середини 50-х років в теорії адміністративно-державного управління стає популярним структурно-функціональний

метод, чому значною мірою сприяли роботи Д. Істона, Г. Алмонда, Т. Парсонса. Розглядаючи державне адміністрування в термінах структурно-функціонального аналізу, американські політологи зосередили увагу на факторах, що сприяють або перешкоджають інтеграції та стабільності існуючої системи адміністративно-державного управління. Відданість ідеї соціальної стабільності поступово стає визначальною рисою американської школи адміністративно-

державного управління. За Парсонсом, структурно-функціональний аналіз у державному адмініструванні пов'язаний з двома принципами: розподілом та інтеграцією. Розподіл зосереджується на засобах і неминуче веде до конфлікту. Інтеграція зосереджується на цілях і взаємозв'язку цілей, що створює стабільність адміністративно-державного управління. Розподілу в управлінському процесі підлягають «засоби», «персонал»

і «нагороди». Засоби - це транспорт, житло, матеріальні блага, засоби виробництва. Найбільш важливі серед них - гроші та влада. Це свідчить про те, що розподільні процеси не є в системі державного адміністрування просто матеріальними. Розподіл персоналу - процес, який передбачає встановлення правил для поводження з коштами та розробку систем, що дозволяють людям переходити від однієї позиції до

іншої. Тут мається на увазі навчання, відбір і призначення державних службовців. Освіта виступає лише першою фазою при розподілі персоналу в процесі управленія. Існує кілька принципів, за якими може здійснюватися розподіл персоналу. Т. Парсонс виділяє чотири: універсалізм, партикуляризм, метод досягнень і метод розпоряджень. Принцип універсалізму припускає, що люди будуть оцінюватися відповідно до стандартів,

застосовуваних до всіх (наприклад, освіта, професійна кваліфікація, стаж роботи тощо). Принцип партикуляризму, навпаки, передбачає оцінювати людей за конкретними груповим стандартам. При цьому під груповими стандартами можна розуміти професійні досягнення (метод досягнень) або певні приписи - соціальне походження, політична лояльність, національність і т.д. (Метод розпоряджень). Третім видом розподілу в системі адміністративно-державного управління

виступають нагороди. Парсонс має на увазі особливий вид нагородження - символічні елементи престижу. Будь-яка діяльність і будь-яка роль в адміністративно-державному управлінні оцінюється в термінах престижу. З цієї причини, Парсонс вважав, що престиж «розподіляється». Відношення «нагород» до розподілу засобів виробництва і персоналу утворює ядро теорії інтеграції з точки зору структурно-функціонального аналізу.

Існують два аспекти зв'язку між інтеграцією і розподілом у системі державного адміністрування. По-перше, наскільки добре в управлінському процесі розподіляються кошти. По-друге, яка координація між різними розподільними процесами. Наприклад, якщо в першому випадку може стояти питання про те, наскільки добре навчені державні службовці, то у другому - наскільки існуюча система навчання забезпечує фахівців необхідними знаннями.

Відомий американський політолог Р. Мертон сформулював три універсальні постулату функціонального підходу: - функціональної єдності системи (узгодженість функціонування всіх її частин); - універсального функціоналізму (функціональність - корисність); - функціональної необхідності. На початку 70-х років структурний функціоналізм став різко втрачати інтелектуальний кредит. Однак на початку 80-х років знову досягнутий стан відносної стабільності

і посилення стабілізаційної орієнтації в теорії політики і теорії адміністративно-державного управління стимулювали нове звернення до функціонального підходу. Сьогодні термін «функціоналізм» в американській школі державного адміністрування не вказує на щось чітко визначене: якийсь набір понять, метод, модель чи ідеологію. Концепція організаційного розвитку. В останні десятиліття в

США великий інтерес викликає концепція організаційного розвитку. У своїх теоретичних посилках вона багато запозичує з робіт А. Маслоу, М. Макгрегора, Р. Лайкерта. Концепція організаційного розвитку пропонує якби ідеальну структуру адміністративно-державного управління, побудовану за моделлю живого організму. Такій організації повинні бути притаманні такі риси: - вона повинна пристосовуватися до нових цілей

державного управління відповідно до вимог мінливої соціально-політичного середовища; - члени інститутів адміністративно-державного управління повинні здійснювати співробітництво і керувати змінами, запобігаючи їх руйнівний вплив на всю систему адміністративно-державного управління; - участь кожного рівня в постановці цілей і прийнятті рішень є правилом, щоб державні службовці відчували свою залученість до планування та управління змінами.

ВИСНОВКИ Хоча останнім часом спостерігається тенденція до гармонізації адміністративного права як у країнах Західної Європи, так і за її межами, все ще існують різні підходи до нього. Ці відмінності сягають корінням в історію кожної країни і стали результатом соціальних та політичних впливів різних періодів часу. На рівні адміністративного права відмінності між країнами відносяться до

інститутів, принципам і практиці. В США ще в кінці 19-го століття вважали, що наука адміністративно-державного управління і наука управління приватними підприємствами можуть і повинні бути зближені. Американські теоретики завжди робили акцент на практичну значимість дослідженні адміністративно-державного управління; їхні наукові розробки містили практичні рекомендації, пропонували обгрунтовані проекти реформ. Такий утилітарний підхід до вивчення адміністративно-державного управління

дозволяв знаходити державні та приватні джерела фінансування для проведення наукових робіт. У 20-50-ті роки найбільш відомими напрямами в теорії адміністративно-державного управління були «класична школа» і «школа людських відносин». Яскравими представниками «класиків» є А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвік, Д. Муні, Т. Вулсі. Метою класичної школи була розробка принципів адміністративно-державного управління.

При цьому майже всі «класики» виходили з ідеї, що дотримання цих принципів приведе до успіху державного адміністрування в. різних країнах. Ще одним впливовим напрямом у теорії адміністративно-державного управління була «школа людських відносин». Вона виникла в 30-і роки, коли психологія перебувала ще в зародковому стані. Рух за людські відносини багато в чому з'явилося у відповідь на нездатність класичної школи усвідомити людський фактор як основний елемент ефективності організації.

І оскільки воно виникло як реакція на недоліки класичного підходу, школу людських відносин інколи називають неокласичною. Подальші дослідження показали, однак, що гарні відносини між службовцями не ведуть автоматично до збільшення продуктивності праці адміністративних організацій і що мотивація, яка орієнтує співробітників на досягнення високих результатів, має більш важливе значення, ніж проста задоволеність роботою. У рамках руху за людські стосунки були розроблені різні мотиваційні

моделі, які використовуються в теорії адміністративно-державного управленія. Третій етап у розвитку теорії адміністративно-державного управління почався в 50-ті роки і триває досі. Найбільш впливовими напрямами сучасного періоду можна вважати поведінкове, системне і ситуаційна. Розвиток таких наук, як психологія і соціологія, і вдосконалення методів дослідження після Другої світової війни зробили вивчення поведінки на робочому

місці у великій мірі строго науковим. Серед найбільш помітних постатей в 50-60-і роки варто назвати Г. Саймона, Д. Смітцберга, В. Томпсона, Д. Істона. Саме вони почали розробляти новий підхід до державного адміністрування - поведінковий або біхевіоральний. У позитивному ставленні оригінальність їх робіт полягає в тому, що автори прагнули представити як фундамент науки управління досягнення сучасної соціальної психології та соціології

і пояснити реальне функціонування адміністративних служб через аналіз поведінки працюючих у них індивідів і груп. Однак теорія систем сама по собі ще не може допомогти керівникам визначити, які саме елементи адміністративно-державної організації як системи особливо важливі. Вона тільки вказує, що ця організація складається з численних взаємозалежних підсистем і є відкритою структурою, яка взаємодіє із зовнішнім середовищем.

Цей підхід конкретно не визначає основні змінні, що впливають на функції державного адміністрування. Точно так само дана теорія не визначає, яким чином середовище, тобто суспільство, впливає на систему адміністративно-державного управління. СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ 1. Административно-государственное управление в странах Запа¬да: США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие.

Изд. 2-е, перераб. и доп.— М.: Издательская корпорация «Логос», 2001. — 200 с. 2. Административное право зарубежных стран. Учебное пособие М„: Издательство «СПАРК», 1996 - 229 с. 3. Галлиган Д Полянский В.В Старилов Ю.Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. — М.: Юристъ, 2002. – 410 с. 4. Административное право зарубежных стран.

Учебное пособие М„: Издательство «СПАРК», 1996 - 229 с. 5. Административное право. Серия «Высшее образова¬ние». Ростов-на-Дону: Феникс, 2004. – 512 6. Адміністративна юстиція. Адміністративне судочинство: Навчальний посібник / За заг. ред. Т. О. Коломоєць, Г. Ю. Гулевської. – К.:

Істина, 2007. – 152 с. 7. Штейн Л. Учение об управлении и право управления Спб 1874 8. Адміністративне право України: Навчально-методичний посібник- С.В. Кивалов Харьков «Одиссей» 2004 9. Курс общего административного права. Старилов Ю. Н. Издательство НОРМА, 2002 10. Старилов Ю.Н. Курс административного права : в 3 т./ Ю.Н. Старилов

М 2002 Т.1 : История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты 728с.