Территориальное общественное самоуправление в РФ

Содержание Введение 2 Основные источника права о местном самоуправлении 2 Основные источника права о ТОС. 4 О проблемах разграничения полномочий между субъектами права по вопросу о ТОС. 4 О причинах возникновения данной проблемы. 7 Современное положение ТОС в субъектах РФ 8 Вывод 9 Литература 10 ВведениеМожно ли сказать, что правовые основы базис организации территориального местного

общественного самоуправления совершенны Анализ только самых общих положений о ТОС показывает, что до совершенства еще очень и очень далеко. Как отмечают эксперты, создать качественную и эффективную систему законодательства о местном самоуправлении - в целом, и о ТОС - в частности, на практике оказалось весьма сложным делом. Принятые за прошедший период федеральные законы и законы субъектов

РФ в большинстве своем этим критериям не отвечают. О необходимости совершенствования правового регулирования в сфере местного самоуправления как одном из актуальных направлений государственной политики говорится в Указе Президента РФ Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации от 15 октября 1999 года 1370.

В нем отмечается несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, неполное и непоследовательное законодательное регулирование многих вопросов организации и деятельности местного самоуправления. Итак, рассмотрим пласт действующего законодательства о территориальном общественном самоуправлении в РФ и ее субъектах, затронув, конечно, в первую очередь законодательство о местном самоуправлении в

целом. Основные источника права о местном самоуправлении Основные начала организации и деятельности местного самоуправления на всей территории страны установлены, прежде всего, в Конституции Российской Федерации1. Основной закон страны закрепляет В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти ст.12 Конституции. Наряду с Конституцией необходимо выделить и такой акт международно-правового характера как Европейскую хартию местного самоуправления Страсбург, 15 октября 1985 г.2. Так, например, ст.4 Хартии закрепляет, что основные полномочия и компетенция органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом.

Однако, это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий и компетенции для конкретных целей. Если Конституция и Хартия устанавливают основные начала местного территориального самоуправления в РФ, то базисом такого законодательства является Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации с изм. и доп. от 22 апреля, 26 ноября 1996 г 17 марта 1997 г 4 августа 2000 г 21 марта 2002 г.3. Как отмечается в преамбуле Данный Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в

Российской Федерации. Характеризуя данный законодательный акт, эксперты отмечают. Действующий Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации принимался в условиях противостояния Президента Российской Федерации, Государственной Думы и Совета Федерации. В результате был принят компромиссный вариант рамочного закона, носящий во многом

расплывчатый характер. Кроме того, следует учитывать, что к моменту разработки и принятия закона отсутствовал необходимый опыт функционирования и взаимодействия основных институтов власти в новом федеративном государстве. Надежды федеральных законодателей на то, что в рамках сформулированных на федеральном уровне общих принципов субъекты Федерации своим законодательством уточнят порядок деятельности и полномочия местной власти, не оправдались, так как региональные власти оказались не заинтересованными в создании условий

для самостоятельной деятельности муниципалитетов вследствие объективно существующей конкуренции за полномочия и ресурсы. В результате федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления содержит лишь основы и некоторые общие принципы разграничения полномочий4. Поэтому в закон многократно вносились изменения, которые, впрочем, по мнению большинства исследователей, не исчерпали объективной потребности в дальнейшем совершенствовании документа5.

Наряду с названным законом необходимо выделить следующие законодательные акты, конкретизирующие и развивающие его положения - Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ Об основах муниципальной службы в Российской Федерации с изм. и доп. от 13 апреля 1999 г 19 апреля, 25 июля 2002 г.6 - Федеральный закон от 25 сентября 1997 г.

N 126-ФЗ О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации с изм. и доп. от 9 июля 1999 г 27 декабря 2000 г 30 декабря 2001 г.7 - Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления с изм. и доп. от 22 июня 1998 г.8 - Закон РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-1

О закрытом административно-территориальном образовании с изм. и доп. от 28 ноября 1996 г 31 июля 1998 г 2 апреля, 31 декабря 1999 г 30 декабря 2001 г.9 - Закон РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-I О местном самоуправлении в Российской Федерации с изм. и доп. от 24 июня, от 22 октября 1992 г 28 апреля 1993 г 28 августа 1995 г 18 июня 2001 г 21 марта 2002 г. применяется в части не противоречащей

Конституции РФ и иным законодательным актам10 и мн. др. Основные источника права о ТОС. Наряду с названными актами ТОС упоминается в Федеральном законе от 30 апреля 1999 г. 82-ФЗ О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации11, ст. 11 которого закрепляет в целях социально-экономического и культурного развития,

защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов, а также для решения вопросов местного значения лица, относящиеся к малочисленным народам, в местах их компактного проживания вправе в соответствии с законами субъектов Российской Федерации создавать органы территориального общественного самоуправления малочисленных народов с учетом национальных, исторических и иных традиций.

К слову сказать, непосредственно регулирование правового положения ТОС осуществляется только двумя законодательными актами Законом Об общих принципах ст.27 и Законом О местном самоуправлении ст.ст.80-86. При этом ст. 27 Закона Об общих принципах относит регулирование ТОС к законодательству субъекта Российской Федерации либо

Уставу муниципального образования, либо каких-то других нормативно-правовых актов местного самоуправления. О проблемах разграничения полномочий между субъектами права по вопросу о ТОС. Это положение вызывает на практике бурные дискуссии и споры. Одни исследователи отмечают по этому поводу Нельзя допустить никакого регулирования территориального общественного самоуправления уставом муниципального образования.

Это невежество правовое. Мы вводим третий субъект федерализма. У нас есть два регулируемых два уровня регулирования федеральный и субъектов Федерации. Вот в 27 статье в этой части прописали еще третьего субъекта это муниципальный уровень. Другие отмечают, что нужно оставить этот вопрос в ведении субъектов и муниципальных образований, а, обсуждение и принятие закона о территориальном общественном самоуправлении, рамочного или любого другого

на федеральном уровне не правомерно. Почему Потому что у нас есть Закон Об общих принципах организации самоуправления местного самоуправления в России. И там есть 27 статья. Итак, действующее законодательство относит регулирование этого права к законодательству субъекта Российской Федерации и уставу муниципального образования. Однако, как отмечают исследователи, данное обстоятельство явилось основной причиной допущенного неравенства

на территории Российской Федерации указанных прав граждан. Как следует из справки Соответствие конституций и уставов субъектов Российской Федерации 12 только 52 субъектов Российской Федерации признают данные права граждан. Причем, в законодательстве этих субъектов допускается различное понимание и различный объем переурегулирования норм статей 80 86

Конституции РФ. Чтобы найти ответ на вопрос к чьему же ведению должно относится регулирование правового положения ТОС, обратимся к конституционному содержанию права на ТОС - пункт в статьи 71, относит к ведению Российской Федерации регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина - пункта б статьи 72, относит к совместному ведению Российской Федерации и субъектов

Российской Федерации защиту прав и свобод человека и гражданина - пункта н статьи 72, относит к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, конституционные нормы обосновывают подход к переурегулированию федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации каждый в своей части положений и норм территориального

общественного самоуправления. В связи с предложенной методикой положения и нормы указанных статей должны переурегулироваться статья 80 система ТОС - федеральным законом, как относящаяся к концептуальным основам ТОС статья 81 общие собрания, сходы граждан - федеральным законом, как относящаяся по смыслу и содержанию к конституционному праву граждан собираться и проводить собрания статья 31 Конституции статья 83 в части положений пункта 1 компетенция органов

ТОС определяется их уставами - федеральным законом, как относящаяся к полномочиям общественного объединения, установленным Федеральным законом Об общественных объединениях пункт 4 статьи 20 и, следовательно, относящую орган ТОС к общественному объединению статья 82 в части пункта 1 о выборах органов ТОС - федеральным законом, как относящаяся к механизму реализации вопросы учреждения конституционного права граждан на объединение статья 83 в части положений пункта 1 компетенция органов

ТОС определяется с учетом полномочий, передаваемых им органами местного самоуправления и положений пункта 2 - по существу законом субъекта Российской Федерации в соответствии с пунктом н статьи 72 Конституции, а как общий принцип - федеральным законом статья 84 экономическая деятельность органа ТОС и статья 85 финансовые ресурсы органов ТОС - федеральным законом, как установленными для общественных объединений в соответствии со статьями 30, 31, 36, 37

Федерального закона Об общественных объединениях статья 86 взаимоотношения органов ТОС с органами местного самоуправления - по существу законом субъекта Российской Федерации в соответствии с пунктом н статьи 72 Конституции, а как общий принцип - федеральным законом статья 96 гарантии прав органов ТОС - федеральным законом по основаниям пункта в статьи 71

Конституции и дополнительные гарантии законом субъекта Российской Федерации по основаниям пункта б статьи 72 Конституции13. Целесообразно было бы определить, что законодательство о территориальном общественном самоуправлении состоит из норм Конституции Российской Федерации о праве граждан на собрания и на объединения, соответствующих норм

Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона Об общественных объединениях, Федерального закона, принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В настоящее же время сохраняется законодательное противоречие, когда ст.27 Закона в первом абзаце закрепляет конституционное право граждан на

ТОС, а во втором абзаце ограничивает эти права возможными актами субъектов РФ и уставами муниципальных образований. О причинах возникновения данной проблемы. Как отмечают исследователи Федеральный законодатель в 1995 году, когда устанавливал подобное регулирование, предполагал, что законодатель субъекта рецептирует в своем законодательстве региональном в части, касающейся ТОС, нормы 80-86 статей Закона Российской Федерации

О местном самоуправлении 1991 года, в части не противоречащей Конституции и действующей системе права. На практике это на самом деле не произошло по той простой причине, что закон 1991 года, создавался на совершенно иной конституционно-правовой основе и в значительной степени уже даже к 1995 году устарел. Таким образом, региональный законодатель в условиях явной недостаточности норм регулирования, заложенной в федеральном законе, установил достаточно широкий правовой предел регулирования

ТОСов. Так или иначе, но к настоящему времени в ряде субъектов Российской Федерации специальные законы об общественном территориальном самоуправлении уже приняты или разрабатываются. В некоторых субъектах Федерации вопросы организации общественного территориального самоуправления решаются законами о местном самоуправлении. При этом в переработанном виде, применительно к условиям времени, в них, как правило, воспроизводятся

нормы статей 80-86 Закона О местном самоуправлении. Таковым, например, является Закон Республики Татарстан О местном самоуправлении в Республике Татарстан, копирующий положение федерального закона Об общих принципах и фиксирующий, что порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется законами Республики Татарстан и актами органов местного самоуправления ст.19.

Московская городская Дума, как субъект Федерации, приняла Закон О территориальном общественном самоуправлении в городе Москве еще в июле 1996 года. Это был первый документ в России на уровне субъекта Федерации. Современное положение ТОС в субъектах РФ Бурное нормотворчество на уровне субъектов

Российской Федерации в вопросах урегулирования правового положения ТОС привело к множеству противоречий по отношению к Федеральным нормам. В отдельных субъектах не учитывалось мнения населения местного самоуправления, в других ущемлялись права. За период с момента принятия закона Об общих принципах организации местного самоуправления до начала 2003 года в

Верховном суде РФ и Конституционном суде РФ рассматривались десятки дел о противоречии местного законодательства федеральному и о их конституционности. В частности можно выделить - Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. N 3-П По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики

Коми от 31 октября 1994 года Об органах исполнительной власти в Республике Коми - Определение СК Верховного Суда РФ от 21 апреля 2000 г. по делу N 74-Г00-З Об отмене решения Верховного Суда республики Саха Якутия от 23 февраля 2000 г. и дополнительного решения Верховного Суда республики Саха Якутия от 14 марта 2000 г

Решение СК по гражданским делам Московского городского суда от 17 декабря 2001 г. О признании абзаца 2 п.1 ст.28 Закона г. Москвы О выборах депутатов Московской городской Думы, Мэра и Вице-мэра Москвы и советников районного Собрания в городе Москве противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению. Причины таких коллизий все те же, во-первых, неоднозначность норм ст.27

Закона, во-вторых, их явное противоречие конституционным нормам. Но вернемся к рассмотрению современных источников правового регулирования ТОС. Еще один источник, в котором могут быть затронуты полномочия органов территориального общественного самоуправления специальные договоры и соглашения. Органы ТОС и вышестоящие органы управления не обязательно должны строить взаимодействие только на основе четкого

разделения полномочий. По целому ряду текущих вопросов целесообразно использовать иные, более оперативные формы. Так, если характер взаимодействия в определенной сфере требует детального определения прав, обязанностей и ответственности, а также связан с выделением материально-финансовых средств, предпочтительной формой взаимодействия является договор. Такие договоры и соглашения подписываются главами органов, но в ряде случаев, установленных законом, вступают в силу только после утверждения со стороны представительных

органов власти и после их официального опубликования в средствах массовой информации. Вывод Итак, мы рассмотрели основы современного правового регулирования ТОС. Какие же можно сделать выводы Во-первых, к настоящему времени сложилось определенный законодательный массив, направленный на регулирование ТОС как на федеральном, так и на субъектном уровне. Пусть он не совершенен, но такое законодательство в большинстве субъектов уже есть.

Во-вторых, необходимо констатировать недостаточность и далеко неоднозначность и противоречивость федерального законодательства о ТОС в сравнении с нормами конституционного права. Тем более, что как показывает практика применение современных норм федерального законодательства о ТОС совершенно не однозначно где-то они работают, где то игнорируются и ущемляются. Все это позволяет сделать вывод о необходимости совершенствования, прежде всего федерального законодательства

о ТОС. Литература 1 Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года Российская газета. 25 декабря 1993г. 2 Европейская хартия местного самоуправления Страсбург, 15 октября 1985 г. Собрание законодательства Российской Федерации 7 сентября 1998 г 36. 3 Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации Собрание законодательства Российской Федерации 28 августа 1995 г 35 Ст. 3506. 4 Уткин Э.А. Денисов А.Ф. Государственное и муниципальное управление М. Тандем. 2001. с.17. 5 См.например Васильев В.И. Каким быть главному закону о местном самоуправлении

Журнал российского права 12 декабрь 2001 г. 6 Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ Об основах муниципальной службы в Российской Федерации Собрание законодательства Российской Федерации 12 января 1998 г 2 Ст. 224. 7 Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. 126-ФЗ О финансовых основах местного самоуправления в

Российской Федерации Собрание законодательства Российской Федерации 29 сентября 1997 г 39 Ст.4464. 8 Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. 138-ФЗ Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления Собрание законодательства Российской Федерации 2 декабря 1996 г 49

Ст. 5497. 9 Закон РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-1 О закрытом административно-территориальном образовании Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ 20 августа 1992 г 33 Ст. 1915. 10 Закон РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-1 О местном самоуправлении в Российской Федерации Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного

Совета РФ 18 июля 1991 г 29. 11 Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации Собрание законодательства Российской Федерации 3 мая 1999 г 18 Ст. 2208. 12 Пояснительная записка к проекту федерального закона Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления.

13 По материалам Проекта Федерального закона Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления внесен депутатами ГД В.Г.Вишняковым, С.А.Еньковым, Д.Ю.Каримовой, А.С.Котковым, Ж.М.Лозинской, П.А.Медведевым, Ю.И.Полдниковым, Г.И.Райковым, В.М.Тарасовым, М.В.Фильшиным, В.С.Шевелухой, П.Б.Шелищем.