Реферат
Внешняяполитика США в Афганистане после событий
11сентября 2001 г.
Определяющеевлияние на политику США в отношении Афганистана после падения режима талибовоказали две группы факторов. С одной стороны, выводы, сделанные Вашингтоном наоснове более чем полувековой истории своих взаимоотношений с Кабулом, с другой,– изменившиеся условия, в которых происходило формирование нового этапаафгано-американских отношений.
Представляетсявозможным выделить следующие основные выводы, которые сделала американская администрацияна основе анализа истории своих отношений с Афганистаном. Во-первых, политиканевмешательства во внутренне дела Афганистана «грозила выходом ситуации в этойстране из-под контроля с нанесением ущерба как региональной, так и глобальнойстабильности»1, из чего следовало, что Соединенным Штатам необходимопостоянно контролировать и направлять внутреннее развитие Афганистана, причем,главным образом, косвенными, экономическими методами. Во-вторых, экономическаяподдержка «без проведения эффективной военной и идеологической политики»2внутри Афганистана не приведет к укреплению позиций США в этой стране, но, вслучае прекращения экономической помощи, может превратить недавних американскихсоюзников во врагов. В-третьих, политика США внутри Афганистана должнаопираться на формирование проамериканских слоев общества с учетом, преждевсего, многонациональности афганского государства и преобладающего влияния внем пуштунов.
Изменившаясяобстановка внутри Афганистана предполагала укрепление позиций СеверногоАльянса, состоящего в большинстве своем из представителей непуштунскихэтнических групп и, прежде всего, – таджиков. США в своей политике вынужденыучитывать как тот факт, что именно с Северным Альянсом как единственнойполитической силой с более или менее определенной программой действийзначительное число афганцев связывало «будущее своей страны, ее независимость ипроцветание»3, так и то, что представители Альянса придерживались восновном пророссийской и проиранской ориентации. Все это объективно влияло наформирование внешнеполитического курса США. При этом «обнадеживающим дляВашингтона был тот факт, что впервые размещенные на территории Афганистанаамериканские войска смогут в какой-то мере гарантировать интересы СоединенныхШтатов в Афганистане»4.
Что жекасается руководства Афганистана, то его роль в афгано-американских отношенияхкак в силу экономического, политического, идеологического кризиса внутристраны, так и в результате прекращения существования биполярной системымеждународных отношений ограничивается положением наблюдателя, крайнестесненного в своих возможностях. Именно по этой причине на данном этапе вдвусторонних отношениях между США и Афганистаном «проявление несогласия Кабулас каким-либо из аспектов афганской политики Вашингтона представляетсямаловероятным»5.
Отношениямежду США и Афганистаном сегодня сконцентрировались на двух основных, жизненноважных для Афганистана, направлениях – военно-политическом и экономическом.Рассмотрим каждый из этих аспектов подробнее.
Развитиеафгано-американских отношений в военно-политической сфере, по признанию рядааналитиков, свидетельствует о том, что основная задача, поставленная Белымдомом по завершении антитеррористической операции в Афганистане, заключается вподдержании стабильности в стране и, одновременно, в максимальном использованиибезусловного военно-политического преобладания США в Афганистане в целяхукрепления позиций Соединенных Штатов в регионе в целом. Именно первоочереднаязаинтересованность США в использовании победы над талибами, прежде всего, всвоих региональных интересах позволяет говорить о том, что Афганистанпо-прежнему продолжает оставаться инструментом в региональной политикеВашингтона (первоочередными приоритетами в региональном курсе США, всоответствии со Стратегией национальной безопасности 2002 г. а такжезаявлениями официальных лиц, является ограничение возможностей для маневра техстран, которые сохраняют за собой присвоенный им статус стран «оси зла» – Иранаи Сирии).
ВзятиеКабула силами Северного Альянса 13 ноября 2001 г. и размещение в столицеАфганистана батальона вооруженных сил США открыли путь для быстрогоустановления контроля американцев и их союзников над основными, наиболееважными стратегическими пунктами. Уже на следующий день вооруженные силы США взялипод полный контроль бывшую советскую военно-воздушную базу Баграм к северу отКабула. К концу ноября 2001 г. американцы контролировали все крупнейшие городаАфганистана. При этом операция по ликвидации сохраняющихся на территории страныгруппировок, выступающих против иностранного военного присутствия, былапродолжена.
Внастоящее время военная часть антитеррористической операции осуществляется вформе непрерывного давления на силы, стремящиеся к слому сложившейся в страневоенно-политической обстановки. Преимущественно в восточной и юго-восточнойчастях Афганистана периодически проводятся спецоперации по поиску и ликвидацииостающихся очагов сопротивления и проведению «санации» приграничной сПакистаном зоны.
Боевыедействия чаще всего проходят без непосредственного контакта с противником, таккак талибские силы рассеялись и перемещаются исключительно небольшимимобильными группами. Для обнаружения и ликвидации разрозненных групптеррористов американские войска широко применяют авиацию, в том числе стратегическиебомбардировщики. По этой причине операции очень часто вызывают значительныежертвы среди мирного населения, что обостряет «крайне негативную реакцию наприсутствие в стране иностранных солдат»6. Внутри Афганистана противкоалиционных сил и американцев развернута достаточно широкая пропагандистскаякампания.
В связис тем фактом, что, уклоняясь от ударов, группы террористов часто переходятафгано-пакистанскую границу, Соединенные Штаты периодически проводят зондажпозиции Пакистана относительно возможного преследования боевиков движенияталибов и «Аль-Каиды» на пакистанской территории. В марте-апреле 2004 г.вооруженные силы США и Пакистана провели совместную антитеррористическуюоперацию по ликвидации групп сторонников Движения в южных районах Афганистана ипограничных с ними провинциях Пакистана. Однако имеющаяся информация даетоснование полагать, что акция во многом носила «демонстрационный характер и неоправдала возложенных на нее надежд»7.
Несмотряна то, что активная фаза военной операции была объявлена завершенной,американцы продолжают наращивать свою оперативную группировку как внутристраны, так и по ее периметру. Идет активное строительство объектовжизнедеятельности и военной инфраструктуры в Кандагаре, Баграме, Герате. Кромеэтого, в Узбекистане (Ханабад) находится 1731 и Пакистане (Джакобабад, Шамси иПашни) – 831 военнослужащий США. В качестве элементов тылового обеспеченияиспользуются авиабазы в Киргизии и Таджикистане. В аэропорту «Манас»(г. Бишкек) базируется около 30 единиц летной техники Франции и США. Тамтакже размещен южнокорейский военно-полевой госпиталь с общей численностью 90сотрудников. В аэропорту Душанбе постоянно базируются 5 военно-транспортныхсамолетов Франции, предназначенных для переброски войск.
В начале2003 г. администрация Дж.Буша выдвинула идею создания провинциальныхвосстановительных команд (ПВК), включающих военных и гражданских специалистов,размещенных в ключевых провинциях Афганистана. Цели и задачи указанных группвесьма туманны и обозначаются как «содействие в различных аспектах процессареконструкции и восстановления»8. Но, как представляется, в основномони предназначены для того, «чтобы контролировать ситуацию в периферийныхпровинциях, находящихся практически под полным контролем местных полевых командиров»9.При этом Вашингтон обратился ко всем странам-донорам принять действенноеучастие в функционировании ПВК.
Сначалом войны против Ирака военно-политическая обстановка в Афганистанесущественно осложнилась. Одновременно с ударом по Ираку 20 марта 2003 г.американцы начали новую массированную операцию против остатков формированийталибов и «Аль-Каиды» в южных и юго-восточных провинциях Афганистана сприменением стратегической авиации. Настораживающим фактором последнего времениявляются сообщения об активизации достаточно крупных талибских боевых отрядов,которые впервые с момента поражения режима талибов в 2001 г. осуществилинаступательную операцию на позиции американских сил и афганскихправительственных войск в Спин-Булдаке. Для подавления этого выступленияамериканцам пришлось использовать всю мощь стратегической и штурмовой авиации.
Доокончания операции в Афганистане сотрудничество антитеррористической коалиции сновым афганским руководством, представленным лидерами Северного Альянса, носилохарактер военного союза и не затрагивало иных вопросов, кроме борьбы с талибамии организацией «Аль-Каида», которую возглавлял Усама бен Ладен. Показателен тотфакт, что связь между союзниками поддерживалась исключительно в рамкахконтактов между военным руководством Северного Альянса и главнокомандующимсилами антитеррористической коалиции американским генералом Д.Макнейлом10.На этом этапе США смогли избежать раскола в рядах Северного Альянса, которыйнепременно бы проявил себя, будь в это время поставлен вопрос о составе органовгосударственной власти Афганистана.
Однакозавершение антитеррористической операции потребовало в кратчайшие сроки решитьвопрос о политической власти в Афганистане. В противном случае, возникшийвакуум мог привести к новой дестабилизации обстановки не только в самомАфганистане, но и в соседнем Пакистане – одном из основных союзников США воперации против талибов. Массовые антиамериканские демонстрации в Пакистане«сопровождали антитеррористическую операцию США и их союзников, порождая вВашингтоне опасения утраты влияния во всем регионе Среднего Востока»11.
При этомрешение вопроса о государственной власти в Афганистане было осложненонациональной проблемой в этой стране. В Белом доме отдавали себе отчет в том,что Северный Альянс, превратившийся после падения талибов в наиболее мощную иорганизованную силу внутри Афганистана, носил, по большей части, антипуштунскуюнаправленность, что вполне можно объяснить «стремлением национальныхменьшинств, веками угнетавшихся пуштунами, восстановить историческуюсправедливость»12. Преобладание пуштунов в этническом составеАфганистана, а также особенности его исторического развития делали крайнеопасными любые попытки игнорировать мнение пуштунского большинства, а тем болееотстранить его от управления страной.
Отражениемкомпромисса, которого США смогли добиться ради поддержания стабильности вАфганистане и прилегающих к нему государствах стали т.н. Боннские соглашения,подписанные 5 декабря 2001 г. представителями этнических и политических группАфганистана. Соглашения стали основой для фактически коалиционного управленияАфганистаном и «заложили основу для достижения прочного политическогоурегулирования в Афганистане через общенациональное примирение и формирование встране представительного полиэтнического правительства и стабильногогражданского общества»13.
Всоответствии с Боннскими соглашениями, в Афганистане была сформированамногонациональная Временная администрация Афганистана (ВАА), которая 22 декабря2001 г. приступила к управлению страной на период срока полномочий которойсоставлял шесть месяцев. Во главе ВАА встал Хамид Карзай, пуштун понациональности. При этом, ключевые посты министров иностранных дел, обороны ивнутренних дел достались таджикам, соответственно А. Абдулле, маршалу М. Фахимуи Ю. Кануни. Как видно из этого соотношения сил, на данном этапе Вашингтон,оказывавший определяющее влияние на формирование ВАА, ставил своей задачейсохранить баланс сил между проамерикански настроенными представителями пуштунов(зависимость от поддержки США которых объяснялась, в первую очередь, крайнеусиливавшимися позициями национальных непуштунских меньшинств) и проирански илипророссийски настроенными представителями Северного Альянса.
Подобнаятенденция сохранилась и в дальнейшем. В июне 2002 г. под руководством бывшегомонарха Афганистана Захир Шаха состоялся чрезвычайный съезд Лойя Джирги,традиционного совета лидеров этнических групп со всей страны, участникикоторого приняли решение о формировании исламского переходного правительстваАфганистана (ИППА). Срок полномочий ИППА составлял полтора года. Во главеправительства вновь встал Х. Карзай. Ключевые посты остались за представителямитаджикского этноса. «Этническое многообразие нашло отражение в составе …афганского кабинета министров: из 31 человека в нем 13 пуштунов, 10 таджиков,три узбека и три хазарейца, один нуристанец и один туркмен. Ситуация весьманеобычная для страны, которой всегда правили пуштуны»14.
Ряданалитиков рассматривают подобный состав ИППА как «откровенную неудачу нынешнейадминистрации США в Афганистане: занимающие проамериканские позициипредставители пуштунов так и не получили возможности оказывать определяющеевлияние на судьбы страны … Америка не сумела воспользоваться плодами своихпобед в 1989 г. Видимо и 2001 г. не принесет США … решительного успеха»15.
Однакопри изучении в контексте регионального курса Соединенных Штатов их подхода кпроблеме государственного строительства в послевоенном Афганистане становитсяочевидным, что укрепление монопольных позиций США в Афганистане не былоприоритетной задачей Белого Дома: сохранение за американскими войсками ключевыхпунктов внутри страны было вполне достаточным для поддержания минимальнойстабильности в Афганистане, т.е. для решения как раз той задачи, ради которой иначиналась антитеррористическая операция. При этом нельзя не учитывать того,что операция против талибов привела к беспрецедентному расширению влияния США врегионе, в сфере как военно-политических мероприятий, так и их должнойпропагандистской поддержки. Во-первых, с сентября по октябрь 2001 г. Белый Домполучил согласие «центрально-азиатских республик бывшего СССР как наиспользование их воздушного пространства, так и на эксплуатацию на периодантитеррористической операции находящихся на территории данных государстввоенных баз»16 (приоритетное значение для Соединенных Штатов имеетнаходящаяся на территории Киргизии база «Манас»). Во-вторых, Вашингтону удалосьукрепить систему региональной стабильности и безопасности, привлечь странырегиона к сотрудничеству либо в борьбе с талибами, либо в послевоенномвосстановлении Афганистана и, таким образом, свести к минимуму неблагоприятнуюреакцию региональных держав (прежде всего России и Ирана) на расширение своеговлияния в регионе.
Именно вэтом контексте необходимо рассматривать активное привлечение других стран иОрганизации Объединенных Наций к обеспечению безопасности и государственномустроительству Афганистана. Так, безопасность в стране наряду с американскимивойсками поддерживают Международные силы содействия безопасности, которые, всоответствии с резолюцией Совета безопасности ООН № 1386 от 20 декабря 2001 г.,получили шестимесячный мандат на «оказание помощи афганскому Временному органув обеспечении безопасности в Кабуле и прилегающих к нему районах»17.Другим примером международного сотрудничества стало соглашение, достигнутое вмае 2002 г. на встрече представителей США и ЕС в Брюсселе. Стороны договорилисьо разделении ответственности за обеспечение основных составляющих безопасностив Афганистане: «национальная армия (США), национальная полиция (Германия),подготовка работников органов правосудия (Италия/Еврокомиссия), борьба снезаконным оборотом наркотиков (Великобритания), демобилизация (ООН)»18.
Такимобразом США делают основную ставку на обеспечение приемлемого уровнястабильности и безопасности в Афганистане, что позволило бы Вашингтону в полноймере реализовать свои региональные интересы. В условиях, когда присутствиеамериканских войск, а также МССБ в Афганистане является, по мнению Белого дома,«достаточной гарантией сохранения мира, уважения прав человека и национальныхменьшинств в стране», гарантией региональной стабильности, а значит, исохранения за Соединенными Штатами их позиций в Центральной Азии и на СреднемВостоке, ценность Афганистана в рамках региональной стратегии Белого доманеуклонно понижается. Показателем этого служит передача американскимкомандованием инициативы в области поддержки безопасности МССБ и снижениеактивности участия американских войск в борьбе с остатками сил талибов иорганизации «Аль-Каида» (за вторую половину 2002 г. американскими войсками былопроведено в четыре раза меньше операций, чем за первую половину того же года19).
Каксвидетельствуют официальные документы, афганское руководство крайне обеспокоенотекущим положением дел и прилагает усилия по исправлению ситуации. Так в своемзаявлении от 17 января 2003 г. на заседании кабинета министров ИППА Х. Карзайзаявил: «В последнее время отмечен существенный рост внутренней напряженности вАфганистане, выразившийся в виде активизации отрядов талибов и «Аль-Каиды», атакже очередного всплеска террористических проявлений. Афганистану срочнотребуется расширение зоны ответственности американских войск и МССБ за пределыКабула и крупнейших городов Афганистана»20.
Попризнанию министра иностранных дел Афганистана, А. Абдуллы, если европейскиегосударства в кратчайшие сроки отреагировали на инициативу Афганистана изаявили о готовности «инициировать рассмотрение этого вопроса на заседанииСовета безопасности ООН, то Вашингтон ограничился … общими фразами онеобходимости изучения целесообразности подобного шага»21. При этом,крайне ограниченные политические и финансовые возможности афганскогоруководства в отсутствии какой-либо альтернативы влиянию США вынуждают Кабулизбегать резких внешнеполитических шагов в отношении Соединенных Штатов.Постоянно нарастающая волна антиамериканских настроений среди афганцев (перваяантиамериканская демонстрация прошла 7 июня 2002 г.22),продолжающиеся столкновения полевых командиров в различных районах Афганистана(прежде всего на севере между силами А. Дустума и А. Аты) ограничиваютвозможности Кабула, проамериканский курс которого ведет к усилению влияниясреди населения Афганистана антизападных в целом и антиамериканских, в частности,движений («на этом фоне наибольшую популярность приобрела т.н. Красная армиямоджахедов, образованная на территории Пакистана и пропагандирующая очищениетерритории Афганистана от иностранного влияния»23).
Перенесениеосновного внимания США на Ирак, а также начало 20 марта 2003 г. операцииамериканских войск и их союзников «Шок и трепет» в этой стране «неизбежно ведетк дальнейшему отстранению Соединенных Штатов от участия в решениивнутриафганских проблем»24.
Изучениеэкономического аспекта афгано-американских отношений дает основание полагать,что для этой сферы двустороннего сотрудничества характерны те же тенденции, чтои для военно-политических отношений двух стран. американский афганский политика
В основеэкономической помощи Афганистану со стороны международного сообщества в целом иСоединенных Штатов, в частности, лежат соглашения, достигнутые на Токийскоймеждународной конференции по восстановлению Афганистана, проходившей 21–22января 2002 г.
Конференция,в которой приняли участие 61 государство и 21 международная организация,«подтвердила серьезную и долгосрочную заинтересованность мирового сообщества всодействии возвращению Афганистана к нормальной жизни и его интеграции всистему цивилизованных международных отношений»25. Участникиконференции пообещали выделить на восстановление Афганистана 4,5 млрд. долл.при условии соблюдения всеми афганскими сторонами боннских договоренностей попродвижению процесса политического урегулирования.
В 2002г. США выделили Афганистану «350 млн. долл., что на 17% превышает сумму,обещанную Соединенными Штатами на Токийской конференции»26. По этомупоказателю США заняли первое место среди всех стран-доноров.
Однако,несмотря на размеры экономической помощи со стороны Соединенных Штатов,необходимо учитывать ряд факторов. Во-первых, по оценкам Всемирного банка, дляполного восстановления экономики Афганистана требуются не 4,5 млрд., а 10–12млрд. долл.27 Очевидно, ни США в отдельности, ни международноесообщество не способны обеспечить приток таких финансовых средств в страну.Во-вторых, недостаток финансирования восстановления Афганистана обусловливаетвыделение основной части финансовых средств на краткосрочные проекты, цельюкоторых является борьба со стоящими перед Кабулом текущими трудностями(основная часть средств выделяется на гуманитарную помощь населению страны).Представленная Всемирным банком статистика свидетельствует, что, в частности,«США выделяют недопустимо мало средств … на финансирование таких жизненноважных для экономики Афганистана проектов, как развитие сельского хозяйства,дорожное строительство, создание новых рабочих мест»28. Более того,США не входят в число стран, программа финансирования восстановленияАфганистана которых рассчитана на средне- и долгосрочный период (т.е. на периодот 5 лет и больше29). В-третьих, статистика свидетельствует о том,что Соединенные Штаты ежемесячно тратят на проведение военных операций вАфганистане около 1 млрд. долл. Что же касается объемов ежемесячнойамериканской помощи восстановлению Афганистана, то ее размеры составляют только25 млн. долл.30
Изприведенных статистических данных можно сделать ряд выводов о позицииСоединенных Штатов по вопросу финансирования экономического становления иразвития Афганистана. Для Вашингтона оказание помощи Кабулу направлено не наобеспечение возрождения промышленности, сельского хозяйства, финансовАфганистана, а, скорее, лишь на поддержание стабильности в стране за счет какповышения популярности США среди афганского населения, так и приглушения навремя наиболее острых конфликтов (по данным правозащитной организации «Human Rights Watch», в 2002 г. военным командованием США в Афганистанебыло выделено 58 млн. долл. на финансирование администрации губернатора ГератаИсмаил Хана с тем, чтобы не допустить его новых выпадов против центральногоправительства Хамида Карзая31). Что же касается финансированияпрочих проектов, то выделение необходимых денежных средств осуществляется ненапрямую, а через такие международные организации, как ООН и ЮНЕСКО (в 2002 г.около 84% всей финансовой помощи Соединенных Штатов было оказано черезструктуры ООН32). Таким образом США сохраняют за собой возможность«в случае снижения объемов финансирования экономического восстановленияАфганистана заявить о своей непричастности к подобному снижению объемовденежных потоков, перенеся всю тяжесть ответственности на международныеструктуры»33.
ПопыткиКабула исправить подобное положение дел в отношениях с Соединенными Штатамисводятся к призывам руководства страны, во-первых, осуществлять финансирование напрямую,минуя посредников в лице международных организаций, а, во-вторых, расширитьобъемы финансирования на долгосрочные проекты (по словам представителяминистерства финансов Афганистана, «из обещанных … в 2002 г. денежных средствбыло выделено лишь 10%»34).
Однакоуже упоминавшаяся ограниченность возможностей ИППА (дефицит госбюджетасоставляет свыше 200 млн. долл., или 50%35) ставит его в крайнююзависимость от финансирования извне. Поэтому вряд ли приходится говорить овероятности каких-либо резких шагов Кабула в отношении стран-доноров. По этойпричине политика США в области оказания Афганистану необходимой финансовойпомощи сохранит свой нынешний характер. В этих условиях поддержкавосстановления инфраструктуры и промышленности Афганистана ложится на плечиевропейских и азиатских стран (на конференции стран-доноров в Осло в декабре2002 г. ЕС и Япония заявили о готовности взять на себя основную часть расходовв этой сфере36).
Анализнынешних афгано-американских отношений, с учетом истории их двустороннихотношений, позволяет сделать ряд выводов о текущем состоянии и перспективахвзаимодействия двух стран.
Вчастности, США оказывают на современном этапе определяющее влияние на развитиеАфганистана по трем ключевым направлениям: военно-политическому, экономическому,а также в области разработки общеафганской государственной идеологии. Факторамиамериканского влияния являются военное присутствие США в Афганистане и врегионе, контроль американскими войсками ключевых пунктов на территории страны,решающая роль Вашингтона в формировании новых структур государственной властиАфганистана; приоритетная роль Белого дома в оказании Кабулу экономическойпомощи и в разработке идеологической основы централизованного управленияАфганистаном.
Вместе стем, военно-политическая нестабильность на иракском направлении обусловливаетпостепенное снижение значимости Афганистана в глобальной и региональнойполитике Соединенных Штатов. Подобная оценка развития событий базируется,во-первых, на снижении объемов финансовой помощи, оказываемой ВашингтономКабулу в силу необходимости мобилизации ресурсов на нужды восстановления Ирака.Рост активности террористических группировок на иракском направлении приодновременном ее снижении на афганском вызвало отход Соединенных Штатов от активногововлечения в поддержание правопорядка на афганской территории.
Фактысвидетельствуют, что Афганистан, как и прежде, рассматривается руководствомСоединенных Штатов в качестве инструмента региональной политики. Такой подходпредполагает, что в основе двусторонних отношений лежит стремление СШАиспользовать Афганистан в целях реализации своих региональных интересов. Помере решения своих внешнеполитических задач Белый дом сокращает объемысотрудничества с Афганистаном, который, в силу ограниченности собственныхвозможностей, не способен изменить эту тенденцию в двусторонних отношениях.
Отмеченнаятенденция снижения активности Белого дома на афганском направлении вряд липретерпит изменения. Экономический потенциал, а также выгодное стратегическоеположение Ирака, оказавшегося в центре внимания Вашингтона, могут сделать егоосновным звеном (вместо Афганистана) в системе регионального влияния США. Вэтом случае возрастает вероятность полного отстранения Вашингтона от решениявнутриафганских проблем, что может привести к усилению влияния радикальных силна внутриполитической арене Афганистана и возникновении новой угрозырегиональной нестабильности.
Списоклитературы
1. MarkSedra, «Afghanistan: Between War and Reconstruction: Where Do We Go From Here?»,Bonn, 2002, с. 34.
2. Коммерсант, 15.10.2003.
3. «Официальный бюллетень военногокомандования США в Афганистане», февраль 2003 г.
4. MarkSedra: «Lessons from Afghanistan», Yale, 2002, с. 34.
5. Заключительнаядекларация Токийской конференции по восстановлению Афганистана, 22 января 2002 г.
6. Заявление министерства финансовАфганистана, 27 июля 2002 г.