Правовое положение ЗАТО

Содержание. Введение. 1.Закрытые административно-территориальные образования в советский период. 2. Закрытые административно-территориальные образования сегодня. 1. Понятие о закрытых административно-территориальных образованиях. 2. Особый статус закрытых административно-территориальных образований. 3. Обеспечение особого режима секретности. 2.4 Взаимоотношения

ЗАТО с федеральным центром и руководством субъектов РФ. 2.5 Гарантии прав человека и гражданина в закрытых административно-территориальных образованиях. 3. Проблема открытия закрытых городов. Заключение. Введение. Закрытые образования известны с давних времён в России, например образования по типу закрытых административно-территориальных образований в дореволюционный

период, можно выделить так называемые города-крепости, казачьи поселения на вновь завоёванных территориях, пограничные военные поселения к которым отнесены условно Кранштат, Севастополь, которые создавались для защиты границ, торговли. В княжеской России существовали для защиты ремёсел города-крепости – все эти образования сыскали себе дурную славу из-за своей жесткой и строгой дисциплины.

Известны закрытые образования и за рубежом: например в США в штате Невада закрытая военная база, во Франции центр по испытанию ядерного оружия на Аттоле – Мурора и в Полинезии. Закрытые города, т.н. "почтовых ящиков", существовали как в СССР так и существуют в настоящее время. Это города - кузницы вооружения, составляющего ядерный и ракетный щит страны, а потому - первоочередной задачей руководства этих городов и поселков является сохранение

нормального, благополучного социально-экономического климата, спокойствия и стабильности населения этих городов. Разгул преступности, экстремизма, ярое противодействие политике субъекта Российской Федерации или федеральному центру, забастовки и голодовки, отрицание государственных ценностей и ценностей производства может стоить и региону, и всей России слишком многого. Тем более, что первые шаги к изменению обстановки в "горячих производственных

точках страны", как еще называют закрытые города, были сделаны давно. Чуть-чуть больше чем десять лет назад, 14 июня 1992 года был принят Федеральный закон "О закрытых административно-территориальных образованиях". Именно так - закрытыми административно-территориальными образованиями - стали именоваться жизненно важные для безопасности страны города и поселки, в пределах которых располагаются промышленные предприятия

по хранению оружия массового поражения и радиоактивных веществ, а также военные объекты с особым режимом безопасного функционирования. Так было впервые обозначена аббревиатура ЗАТО - населенных пунктов, о которых знали прежде только ученые, военнослужащие и члены их семей, проживающие в них. Может быть, именно в силу закрытости, или по каким-либо иным причинам, состояние дел в ЗАТО никогда не выносилось на суд общественности. Обсуждались, в основном, на уровне субъектов

Российской Федерации, финансовые взаимоотношения с ЗАТО федерального центра и местных администраций, оправданные или не очень системы трансфертов, предоставление дотаций и субвенций, выгоды региона от нахождения на его территории ЗАТО или его финансовая бесполезность… Не так много литературы можно встретить и по проблемам государственного управления в этих особых точках, впрочем, так же, как и описание становления в них местного самоуправления,

но можно расспросить очивидцев существовавшей с существующей там реальности. Однако в последнее время интерес к ЗАТО в отечественной правовой литературе и прессе явно возрос. Во многом, это связано с т.н. "оффшорной" политикой государства. Провозглашение А. Починком всех без исключения ЗАТО оффшорными зонами и территориями бесконтрольного отмывания денег вызвало бурю негодования правозащитников, депутатов на местах и местных администраций.

Вопрос о целесообразности придания ЗАТО особого организационного и финансового статуса актуален сегодня, как никогда. Очевидно, что один непродуманный шаг государственных мужей - в рамках финансовой, военной, иных реформ, в рамках строительства новой вертикали власти - может обойтись населению ЗАТО, самой власти и, что особенно важно - безопасности страны слишком дорого. Задачей своей работы я вижу определение приоритетов органов государственного управления и органов местного

самоуправления по отношению к особому статусу и внутренним проблемам ЗАТО. В своей работе я коснусь и части организационных и социально-экономических отношений, возникающих сегодня в российском обществе, так как совершенно неверно было бы рассматривать комплекс проблем закрытых административно-территориальных образований в отрыве от проблем всего общества. Таким образом, работа нацелена на то, чтобы четко обозначить положение

ЗАТО среди иных административно-территориальных образований, выявить права и обязанности государства по отношению к ЗАТО и рассмотреть права и гарантии населения ЗАТО как особых территориальных субъектов. 1. Закрытые административно-территориальное образования в советский период. Закрытые административно-территориальные образования стали появляться после окончания Второй мировой войны. Необходимость их создания диктовались гонкой вооружений и не желанием на равных

противостоять США, а для этого было необходимо ядерное оружие. Первые ЗАТО представляли собой шахты по добычи урановой руды, впоследствии относительно недалеко от этих шахт стали образовываться поселения, в которые привлекались учёные для работы над ядерным оружием, строители и ещё люди некоторых профессий. Большинство ЗАТО были созданы в период с 1945 по 1960. ЗАТО делятся на два вида - это

ЗАТО в которых находились ракеты с ядерными боеголовками они расположены вдоль границы, создавая ядерный оборонительный щит, и ЗАТО ядерной промышленности они находятся в глубине территорий. Все без исключения ЗАТО были сверх секретными объектами. В связи с этим ни каких органов управления на их территории не было в ранний период возник принцип «завод-город» то есть все вопросы решались, конечно же, наверху, а исполнение их осуществлял по сути

директор завода. Все подобные поселения находились в ведении двух министерств: Первого главного управления (ПГУ) и Наркомата внутренних дел (НКВД). В связи с этим можно сделать вывод, что ЗАТО имели «сверх централизованную систему управления с собственными правилами поведения» . обеспечивался железный контроль за всей жизнью и деятельностью жителей этих образований с использованием как сил как военных и милиции, так и

КГБ. Но со временим первые ЗАТО росли и крепли, в связи с этим появилась острая необходимость создания органов местного самоуправления, так как имеющиеся органы управления не могли удовлетворить все потербности: в жилье, пенсионном обеспечении, городского благоустройства и т.д. «Для разрешения ряда вопросов, вытекающих из требований законодательства и постановлений органов власти, были созданы при заводах ЗАТО административно-распорядительные и жилищно-коммуникационные отделы» .

В эти отделы входили подразделение финансово-налоговые, народного образования, здравоохранения и социального образования, натуральных государственных поставок, городского благоустройства и торговли. В отделах были созданы политотделы через которые осуществлялось управление за их деятельностью. С принятием указа Президиума Верховного совета РСФСР от 17 марта 1954 года «О преобразовании некоторых населённых пунктов в города областного подчинения и рабочие посёлки».

Согласно этому указу ряд закрытых образований (например, Свердломск-44 (Новоуральск), Свердловск-45 (Лесной), Златоуст-20 (Трехгорный), Челябинск-40 (Челябинск-65, Озёрск)) получили статус городов и рабочих посёлков, а значит, и формировать органы местной власти – городские Советы Депутатов, но несмотря на это система «завод-город» продолжала действовать и фактически

возглавлял ЗАТО директор завода, а следовательно и осуществлял управление. Силовые структуры в ЗАТО управляются, как и все органы исполнительной власти из центра, например органы милиции ЗАТО подчинялись Восьмому главному управлению. Особенностью управления ЗАТО можно назвать то, что во многом управление шло по средствам ведомственных актов которые хранились в строжайшей секретности и не подлежали опубликованию.

Некоторые из них засекречены до сих пор. Можно только догадываться как действовали силовые структуры так как к строительству закрытых городов привлекались и заключённые системы ГУЛАГ, а обеспечить их полную подконтрольность в условиях города требовало достаточно больших сил и неимоверной слаженности действий. Так же можно выделить и ту особенность, что в советский период множество учёных привлекались для работы в закрытых городах и что их положение было регламентировано, очевидно

существовали какие-то нормативные акты, которые запрещали им выезд за границу и после окончания работы в ЗАТО, даже больше запрещался выезд из ЗАТО в течении 10 лет. Режим полнейшей секретности был во всём и касался абсолютно всего, что касалось закрытых городов, но несмотря на это люди стремились туда попасть из-за льгот которые предоставлялись проживающим в ЗАТО. 2. Закрытые административно-территориальных образования сегодня.

2.1 Понятие о закрытых административно-территориальных образованиях. Изначально закрытые административно-территориальные образования создавались с целью стимулирования работы предприятий, так или иначе связанных с системой безопасности страны. Расположенные на определенной территории предприятия и города-спутники получили от государства значительные налоговые послабления, после чего и приклеился к ним ярлык "российские оффшорные зоны".

Нельзя, однако, недооценивать первоначальную ценность ЗАТО для государства - их громадный оборонный потенциал. Так, первый специализированный нормативно-правовой акт российских законодателей в отношении ЗАТО, в котором, собственно говоря, и появляется впервые данная аббревиатура - Федеральный Закон N 3297-1-ФЗ "О закрытых административно-территориальных образованиях" от 14

июля 1992 года (далее закон «О ЗАТО») прямо указывает на особое положение ЗАТО среди иных территориальных образований в Российской Федерации. Закрытым административно-территориальным образованием, согласно этому закону, признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения,

переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, включающий специальные условия проживания граждан. Поэтому можно выделить, как минимум, 3 отличительных признака ЗАТО: 1) Наличие органов местного самоуправления; 2) Расположение в пределах закрытого образования промышленного предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военного

или иного объекта, для которого устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны; 3) Специальные условия проживания граждан. Наличие у территориального образования одного или двух из этих признаков не означает, что рассматриваемое территориальное образование - ЗАТО. Для того, чтобы присвоить образованию статус ЗАТО, необходимо соответствие всем трем признакам, а также специальное решение

Президента Российской Федерации, так как данный вопрос находится в исключительной компетенции Президента. Согласно ст.2 п.2. ФЗ "О ЗАТО", только Президент Российской Федерации принимает решение о создании, упразднении ЗАТО и изменении его границ. Впрочем, порядок упразднения ЗАТО и изменения его границ так до конца и не был оформлен в российском законодательстве.

В литературе по проблемам государственного управления отмечалось лишь, что "при принятии решения об упразднении закрытого административно-территориального образования необходимо определить этапность и сроки снятия особого режима безопасного функционирования предприятий и объектов, изменения специальных условий проживания граждан, изменения административно-территориального деления, а также виды и размеры материальной и иной поддержки государством населения бывшего

ЗАТО". Следовательно, в число первоочередных задач государства в отношении закрытых образований в ближайшие годы должна войти четкая и грамотная проработка положения об упразднении ЗАТО, включающего, главным образом, вопрос ликвидации последствий такой реорганизации для субъекта Российской Федерации и населения этого субъекта. Поспешность принятия решений по реорганизации оборонных предприятий и отдельных "оборонных" городов даже в государстве, привыкшем к частым переворотам,

может оказаться трагической. Говоря о разделе территории и перекройке границ ЗАТО, необходимо определить сами эти понятия - границы и территория ЗАТО. Территория и границы закрытого административно-территориального образования, согласно ст.1 п.2 ФЗ "О ЗАТО", определяются исходя из особого режима безопасности предприятий и (или) объектов, а также с учетом развития потребностей населения.

Границы ЗАТО могут совпадать, но могут и не совпадать с границами субъектов Российской Федерации, с границами районов, входящих в их состав. На примерах признания ЗАТО городов и поселков, а также частей городов и поселков Московской, Свердловской, Челябинской и многих других, изобилующих военными объектами, областей Российской Федерации, видно, что данное решение достаточно во многом "натянуто": “Что есть

особый режим безопасности? Немногочисленное население ядерного Озерска сегодня получает дотации и субвенции на свое развитие в 6 раз больше, чем в соседних со Озерском поселках и военных городках, жители которых подвергаются такому же риску, обитая на территории, покрытой тем же объемом излучения. Более того, каждый пятый житель Озерска имеет реальный шанс получить “деньги на отселение”, тогда как остальные жители дышащего ядерной

пылью района такого шанса не получат никогда…" Специально для разрешения подобных противоречий в 1996 году в ФЗ “О ЗАТО” была внесена поправка, отмечающая, что в случае установления вредного воздействия предприятий и объектов, расположенных в ЗАТО, на близлежащие территории, этим территориям присваивается статус зоны воздействия. В настоящее время в России существуют 47

ЗАТО - 10 ЗАТО Министерства атомной энергетики - города и поселки (в т.ч. подземные), в которых создавалось или создается ядерное оружие и системы его обслуживания, и 37 ЗАТО Министерства обороны Российской Федерации – военные точки, где на вооружении находятся ракеты с ядерным арсеналом При всем этом с 1996 года статус зоны воздействия был присвоен всего-навсего 5 территориям. Таким образом, можно выделить еще одно существенное направление деятельности органов исполнительной

власти Российской Федерации - своевременное присвоение необходимого статуса зоны воздействия районам - спутникам ЗАТО, которые служили и служат главной сырьевой базой ведущего предприятия ЗАТО и ущербное положение которых сегодня, к сожалению, очевидно. 2.2 Особый статус закрытых административно-территориальных образований. Особый правовой и организационный статус закрытых административно-территориальных образований обусловлен

непосредственно природой ЗАТО. Так, в числе иных проявлений статуса, не вызывает сомнения специфичная "биполярность" деятельности ЗАТО, обусловленная его особыми отношениями с местными органами власти и федеральным центром. Двойное подчинение ЗАТО проявляется в подчинении его федеральным органам государственной власти и подчинении органам местного самоуправления. В ведении федеральных органов государственной власти закрытые образования находятся по вопросам, установленным

ст.1 п.3 ФЗ “О ЗАТО”, а именно: 1) По вопросам обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, включающие специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения противопожарной безопасности, 2) По вопросам установления подчиненности, установления границ указанного образования и земель, отводимых предприятиям и (или) объектам, 3) По вопросам определения полномочий органов государственной власти

субъектов Российской Федерации в отношении указанного образования. Решения по указанным вопросам принимаются Правительством Российской Федерации как главным исполнительным органом власти в Российской Федерации. Органы местного самоуправления в этих вопросах, сегодня, к сожалению, бесправны - и опять-таки, "благодаря" законодателям.

Федеральный закон "О ЗАТО", был принят, напомню, 14.07.1992 г и установил, что органы местного самоуправления: 1) Координируют деятельность предприятий и (или) объектов, подразделений охраны, милиции, гражданской обороны и иных служб при угрозе чрезвычайных ситуаций. 2) Разрабатывают схемы оповещения и эвакуации населения в случаях аварий на предприятиях и (или) объектах

либо при их угрозе. 3) В случае возникновения опасности для жизни и здоровья людей, защите их прав, сохранению материальных ценностей, а при необходимости до начала работы соответствующих органов, образуемых Правительством Российской Федерации, принимает решение об эвакуации населения. Можно поддержать действия Правительства Российской Федерации по разграничению предметов ведения государства и органов местного самоуправления, несмотря

на то, что таким образом, специально созданных для исполнения тех или иных задач службы и министерства - МЧС, Министерства обороны, Федеральной службы безопасности некоторые из них получились подчиненными органам местной власти ЗАТО. Но другой стороны (и последние два года техногенных аварий на ряде аналогичных засекреченных объектов Европы это показали наглядно), недооценивать роль органов местного самоуправления, более осведомленных о проблемах безопасности предприятий и военных объектов, находящихся на территории

данного ЗАТО, нельзя и во многом преступно. Значит целесообразно ограничить власть некоторых министерств на территории ЗАТО подчинив их подразделения органам местной власти, но тем самым обеспечить гарантии большей безопасности гражданам проживающим в ЗАТО. Ещё одним аргументом «за» можно определить, что подчас именно в силу "закрытости" и сверх засекреченности объекта путь к месту аварии у федеральных служб бывает слишком долгим, а местными силами

теперь - как мы видим - справляться со стихией не только целесообразней в силу знания положения на местах, но и будет проще имея в своём подчинении специально обученных людей. 2.3 Обеспечение особого режима секретности. Следующим вопросом является расстановка приоритетов государства по отношению к своему самому засекреченному детищу - ЗАТО - является проблема организации, обеспечения и контроля за обеспечением особого режима закрытых

образований. По определению ФЗ "О ЗАТО", закрытое административно-территориальное образование - это прежде всего территориальное образование, для которого устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, а также особый режим проживания граждан. Под особым режимом безопасного функционирования ЗАТО законодательство понимает: 1. Установление контролируемых и (или) запретных зон по границе и (или) в пределах указанного образования

(в т.ч. колючей проволоки). 2. Ограничения на въезд и постоянное проживание граждан на территории секретного города (поселка). 3. Ограничения на полеты летательных аппаратов над его территорией. Ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами и недвижимостью, вытекающие из ограничений на въезд и постоянное проживание. Решение об обеспечении особого режима в отношении конкретного

ЗАТО принимается Правительством Российской Федерации. Ответственность за организацию и обеспечение особого режима в запретной зоне возлагается на начальника объекта. Органы местного самоуправления закрытого образования в соответствии с законодательством Российской Федерации участвуют совместно с начальником объекта и представителем органа федеральной службы безопасности в обеспечении особого режима на территории закрытого образования, за исключением территории

объекта. Основой обеспечения особого режима является установление особых условий пребывания граждан на территории закрытого образования. Особый режим устанавливается государством в целях обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, выполнения международных обязательств Российской Федерации по нераспространению оружия массового поражения, обеспечения защиты сведений о ядерном оружии, других видах вооружений и военной техники, составляющих государственную тайну, пресечения

террористических, диверсионных и иных противоправных действий, а также обеспечения безопасных условий для работы и проживания граждан. Рассмотрим элементы особого режима более подробно. Так, важнейшим элементом особого режима и определяющим моментом в установлении пределов ЗАТО является, на мой взгляд, установление контролируемых и запретных зон по границе и в пределах закрытого образования. Запретная и контролируемая зоны закрытого образования устанавливаются в целях ограничения

доступа граждан на территорию контролируемой зоны и исключения доступа граждан на территорию запретной зоны без особой производственной необходимости. В Российской Федерации, как и в Советском Союзе, для осуществления санкционированного доступа граждан и проезда транспортных средств через запретную и контролируемую зоны оборудуются контрольно-пропускные пункты (КПП). Долгие годы КПП в СССР были приметой времени и существующего строя: "не впускать никого лишнего

и не выпускать ничего ценного" . Перестройка заставила власти пересмотреть взгляды на охрану многих предприятий обороны и учреждений госбезопасности, однако закрытые города, что радует, подобное "реформирование" так сильно не затронуло. Как и много лет назад, контрольно-пропускные пункты погранзастав и городов - "почтовых ящиков" находятся под усиленной охраной лучших воинских подразделений, лучших сотрудников органов внутренних дел и спецслужб, в т.ч. резервов

Президентского полка. Границы закрытого образования обозначаются хорошо видимыми знаками, надписями, оборудуются заграждениями и техническими средствами охраны, в т.ч. колючей проволокой. Подобными заграждениями оборудованы все без исключения запретные зоны российских закрытых городов и поселков. Во многих ЗАТО местные администрации приняли решение также об установке специальных радарных и антирадарных систем для защиты предприятий, а также защиты личного и служебного автотранспорта сотрудников

. Организация охраны запретной и контролируемой зон закрытого образования осуществляется специально созданной для этой цели комиссией, состоящей из представителей администрации объекта, управления внутренних дел, органа федеральной службы безопасности и органа местного самоуправления закрытого образования. Учреждение комиссий стало принципиально новым шагом в организации охраны закрытых городов. Ранее этот вопрос находился в исключительном ведении силовых структур субъекта

Российской Федерации, на территории которого расположено ЗАТО, и вмешательство иных организаций не допускалось. Сегодня комиссии действуют, и действуют достаточно эффективно. Опыт администраций г.Радужный Владимирской области, пос. Озерный Тверской области, пос. Молодежный Московской области - пионеров организации подобных комиссий

- широко используется по всей России. Комиссия выполняет свои функции по средствам установления: 1. видов и систем охраны; 2. численности личного состава подразделений охраны; 3. объема и сроков строительства инженерно-технических сооружений, контрольно-пропускных пунктов, караульных помещений, казарм и других необходимых сооружений; 4. сроков выполнения мероприятий по подготовке объекта к приему под охрану. Решения комиссии утверждаются уполномоченными руководителями

Министерства обороны Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной службы безопасности Российской Федерации. Для охраны объекта используются специально назначенные начальником объекта штатные воинские подразделения и подразделения военизированной охраны объекта. Использование других видов вооруженной охраны на территории закрытого образования не допускается.

Пристального внимания заслуживает и вопрос организации на территории ЗАТО пропускного режима. Система пропусков - неотъемлемая часть организации КПП и охраны государственной тайны. Пропускной режим в контролируемой зоне ЗАТО устанавливается в соответствии с особой инструкцией. Инструкция составляется и утверждается начальником объекта на территории

ЗАТО и руководителем органа местного самоуправления закрытого образования. Она также подлежит обязательному согласованию с управлениями (отделами) внутренних дел и органом федеральной службы безопасности, осуществляющими свою деятельность на территории закрытого образования. Инструкция о пропускном режиме определяет: 1) Порядок доступа граждан и въезда (выезда) транспортных средств на территории закрытого образования и объекта;

2) Порядок вноса (выноса), ввоза (вывоза) грузов, специальных грузов, документов и материальных ценностей; 3) Перечень должностных лиц, имеющих право принятия решений об оформлении и выдаче пропусков соответствующих видов; 4) Порядок контроля за обоснованностью выдачи пропусков, своевременностью их изъятия и погашения. Граждане, нарушившие требования пропускного режима либо допустившие противоправное преодоление границы запретной и контролируемой зон закрытого образования, могут быть задержаны в порядке и на срок, установленные

законодательством Российской Федерации. Въезд любого гражданина для постоянного проживания или временного пребывания на территории закрытого образования согласовывается органами местного самоуправления с органом федеральной службы безопасности. При необходимости ознакомления въезжающих граждан со сведениями, составляющими государственную тайну, или в случае их допуска на территорию объекта на указанных граждан в порядке, установленном Инструкцией о порядке допуска должностных лиц и граждан

Российской Федерации к государственной тайне (утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 октября 1995 г. N 1050), оформляется допуск к государственной тайне. Руководитель органа местного самоуправления закрытого образования по согласованию с органом федеральной службы безопасности имеет право разрешить въезд граждан на территорию закрытого образования, за исключением

въезда на территорию объекта. Для постоянного проживания на территории закрытого образования разрешается въезд определенным законом категориям граждан: 1) Лицам, заключившим трудовой договор с администрацией объекта или организациями - юридическими лицами, расположенными на территории контролируемой зоны закрытого образования;