ЛаріДаймонд: три парадоксидемократії
Зміст
Вступ
1.Згода versusефективність
2.Представничість versusкерованість
3.Конфлікт versusконсенсус
4.Етнічні й партійні поділи
Вступ
Світ 1990 рокупереживає демократичну революцію. У всьому світі, що розвивається, людипротестують і повстають проти комуністичного і авторитарного правління. Цейнеспокій поширився на найізольованіші, найнеймовірніші забуті закутки світу. Щеніколи в історії не було стількох незалежних держав, які б або вимагализапровадити, або запроваджували, або здійснювали демократичне врядування. Щеніколи в історії усвідомлення потреби боротьби народу за демократію непоширювалась з так швидко й далеко за межі національних кордонів.
Демократія – типполітичної системи, яким найдужче захоплюються, але його, напевне, ще йнайважче підтримувати. Серед усіх форм урядування тільки демократія спираєтьсяна мінімум примусу і на максимум згоди. Демократичні держави неминуче постаютьперед певними «вбудованими» парадоксами, або суперечностями. Тертя, що їхспричиняють ці парадокси, нелегко усунути, і кожна країна, що прагне статидемократичною, повинна знайти свій шлях розв’язку цих парадоксів. Ми розглянемотри суперечності, що великою мірою перешкоджатимуть боротьбі, яка нині точитьсяу світі, за розвиток та інституціоналізацію демократії.
1. Згода versusефективність
Демократії, анадто нові демократії, страждають від однієї специфічної проблеми, пов’язаної зефективністю врядування: народна оцінка діяльності уряду має тенденцію бутикороткозорою. Отож демократичні уряди геть усюди – в індустріалізованому світіанітрохи не меншою мірою, ніж у країнах, що розвиваються, — постійно відчуваютьспокусу формувати свою політику з огляду на наступні вибори. У короткійперспективі це може мати добрий політичний сенс, але аж ніяк не сприяє добрійекономічній політиці.
Авторитарнірежими, скажімо режим Піночета в Чилі, не залежать від народної згоди, а отже,в політичному аспекті можуть дозволити собі, щоб населення їх країн страждалопротягом тривалого періоду суворої економії і структурної перебудови задляотримання виграшу в далекій перспективі.
Східноєвропейській латиноамериканські країни терміново потребують запровадження структурнихреформ, щоб створити ефективні й конкурентні в міжнародному масштабі економіки.Але як довго і як наполегливо нові демократичні або демократизаційні урядиздійснюватимуть економічну реформу, якщо в короткій перспективі злигоднівиявляться затяжними, а виграші, хоч які великі, можуть стати очевидними десьаж після наступних виборів?
За такихобставин зміцнення демократії – тісно пов’язане із структурною економічноюреформою – вимагає укладання своєрідної угоди, або «пакту», серед конкурентнихполітичних партій та сил. То була б угода про: 1) загальний напрям і принципиструктурної економічної реформи, що їх підтримуватимуть усі партії незалежно відтого, котра прийде до влади; 2) відмову від певних політичних методів істратегій, зокрема від безвідповідальної, але спокусливої політики надмірнихобіцянок; 3) жертви, на які повинні піти всі соціальні сили, відмовившись,зокрема, від певних вимог протягом вирішального і вкрай нестабільного періодуперебудови економіки й запровадження демократії; 4) метод більш – меншсправедливого розподілу й полегшення тягаря перебудови за допомогою певнихмеханізмів для груп, уражених найтяжче, скажімо робітників, що лишилися безроботи внаслідок структурних реформ.
Успішнаперебудова економіки, спираючись на демократію, здається, вимагатиме і якоїсьміжнародної угоди. Індустріалізовані демократії й міжнародна спільнота можутьзапропонувати важливі нові інвестиції та допомогу і справжнє списання боргів вобмін на реформи, що мають припинити задушливе для економіки державнерегулювання й забезпечити в тих країнах само підживлювальне зростання.
Демократичнийрозвиток, як і демократична культура, вимагає значного ступеня рівноваги,поміркованості та поваги до всіх інтересів. Ринки мають бути достатньо відкритими,гнучкими і конкурентними, щоб породжувати збільшення заощаджень, інвестицій ікоефіцієнту окупності капіталовкладень. Це означає, що держава не повиннапідтримувати виробників. А водночас держава має брати достатню участь уекономічних процесах, щоб забезпечити адекватні інвестиції в людський іфізичний капітал, подбати, щоб розвиток відповідав потребам захисту довкілля таіншим інтересам суспільства. Податки мають бути досить високими (й доситьсправедливими та ефективно збираними), щоб забезпечити надходження для цихважливих цілей, а водночас і обмеженими і спланованими так, щоб діяти «найнетральнішимчином відносно спонук заощаджувати, інвестувати й ефективно розподілятиресурси».
Можна зробитивисновки: по – перше, природі демократій не властиво мати гірші показникиекономічного розвитку, ніж у диктатур. Проте дуже ймовірно, що їх природі невластиво мати й кращі показники. Набагато більше значення має обрана політиката рівень досконалості, з якою її застосовують. По – друге, оскількипослідовність, розважливість і прагматизм у політиці мають таке важливезначення для розвитку економіки, молоді демократії, борючись за своє утвердження,повинні поважно замислитись над тим, як можна сформувати й підтримати широкийконсенсус із приводу економічної політики. Підтримка такого консенсусувимагатиме творчої розбудови інституцій, державної освіти і взаємопристосуванняеліт. А передусім вимагатиме політичних лідерів, наділених сміливістю, широтоюбачення й рішучістю.
2. Представничістьversusкерованість
демократіяпартійна система
Керованістьвимагає достатньої концентрації й автономної влади, щоб ту або ту політикуможна було запровадити енергійно й швидко. Ця вимога загалом суперечить потребів підзвітності влади, у контролі й нагляді народу та його представників за їїдіяльністю. А втім, у деяких аспектах велика публічна підзвітність можезміцнити урядування і збільшити його ефективність. Це твердження стаєнайочевиднішим, коли зважити на політичну корупцію.
Поширена урядовакорупція отруйна для демократії. Корупція перешкоджає економічному зростанню,спрямовуючи не в ті річища потоки капіталу й ресурсів, чинячи несприятливийвплив на рішення про інвестиції та економічну конкуренцію взагалі.
Крім того, там,де перспектива нечесно зароблених прибутків є важливим мотивом намагань здобутипосаду, демократичний процес стає радше боротьбою за владу, ніж згодою щодополітичного курсу. Політична влада даватиме такі прибутки й переваги, що задлявиграшу конкурентні сили робитимуть що завгодно. Такий стан загрожуватиме самійсутності демократичного процесу – вільним, чесним і мирним виборам.
Державневтручання робить корупцію ще гіршою, даючи державним урядовцям численніможливості мати ренту з регулятивної діяльності держави. Проте можливостікорупції – споконвічні риси державного життя в усьому світі. Єдиний захист віднеї – підзвітність, яка потребує вільної преси, що охоча і здатна викриватикорупцію; організованого громадянства, ладного придивлятися до політичнихпроцесів і поведінки державних урядовців; енергійної, незалежної судовоїсистеми, спроможної судити й карати урядовців за службові злочини.
Розвиненегромадянське суспільство сприяє не тільки підзвітності, а й збільшенню рівняпредставничості та міцності демократії. Добровільні об’єднання становлятьвирішальний інституційний додаток до демократичних політичних партій.
А водночасдемократичні уряди та партії повинні мати деяку автономію від вимог різнихгруп, щоб бути спроможними ухвалювати й запроваджувати жорсткі рішення. Якщополітичні партії надто слабкі або надто аморфні і строкаті за своїм складом,якщо бюрократія перебуває у полоні таких партій та різних інтересів, якщообраний уряд не може піднестися над ними, примирити їх, а інколи й опиратисятискові зацікавлених груп, тоді такий уряд може виявитись неспроможним виробитидієздатну політику. Така слабкість може призвести до кризи довіри, яказагрожуватиме режимові.
Відносини міжпартійною системою, виборчою системою і конституційною структурою створюють щеодну велику суперечність між представничістю і керованістю. У принципінайдосконаліший спосіб репрезентувати різні соціальні групи та інтереси,особливо в глибоко поділених суспільствах, — це пропорційне представництво(ПП). Що чистіша форма ПП і що нижчий мінімальний відсоток голосів, необхіднихдля утворення партійної фракції в парламенті, то більше сформується важливихпартій, а парламент матиме тенденцію більшою мірою віддзеркалювати у своїйполітичній структурі рівновагу соціальних, культурних та ідеологічних інтересівсуспільства. Це може збільшити представничість системи, проте зменшити їїкерованість і навіть підзвітність, і то з трьох причин.
По – перше, якщожодного з парламентаріїв не обрано від (помірковано великих) територіальнихокругів, жоден з них не буде індивідуально підзвітний будь – якій виразновизначеній частині електорату, а звітуватиме тільки перед партійними босами чивиборцями, що внесли його до партійного списку кандидатів. По – друге, зфрагментацією партійної системи виборці можуть фактично отримувати десь ті самікоаліційні уряди з невеличким змінами у складі кабінету міністрів незалежно відтого, як голосування змінюватиме співвідношення впливу окремих партій. Отже,стане дуже важко справді змінити політику і «усунути негідників від влади».Такий стан може збільшити стабільність політики, навіть якщо й призводить дочастих змін уряду, але виборці при цьому втрачають можливість справді щосьвибирати. По – третє, за рівноваги між великими партіями і численними дрібнимипартіями, ці дрібні партії отримають надмірні переговорні козирі й «шантажний»потенціал при переговорах із метою сформувати уряд. Це призведе або донедемократичного переходу влади і ресурсів до таких периферійних груп, або достворення коаліційних урядів «національної єдності», поділених так, що вони незможуть діяти. За таких обставин політичній системі можна надати трохи більшоїдемократичної стабільності, зробивши її трохи менш представничою.
Є, звичайно, йнабагато жорсткіші механізми для упорядкування партійної системи, скажімо,вибори законодавців в одномандатних округах більшістю голосів і президентськасистема. Кожен з них матиме тенденцію значно зменшувати кількість партій, аобидва вони становитимуть природний рецепт формування двопартійної системи. Алеми вже згадували про проблеми, пов’язані з президентською системою врядування,а за ситуації, коли більше ніж дві партії мають значну підтримку виборців,метод вибору найбільшою кількістю голосів в округах може перетворити найбільшукількість голосів, поданих за партію в масштабах держави, на хистку більшістьголосів у парламенті. Це може посприяти не так більшій керованості, як,вочевидь, недемократичному порушенню рівноваги й зарозумілості влади. Один зелементів загадки демократії полягає в тому, що її парадокси не часто можнарозв’язати, вдаючись до грубих і простих альтернатив.
3. Конфлікт versusконсенсус
Мабуть найбільшасуперечність демократії – це суперечність між конфліктом і консенсусом.Демократія зумовлює незгоду й поділ, проте на основі згоди і згуртованості.Вона вимагає, щоб громадяни самоутверджувалися, а водночас і визнавали владууряду. Вона вимагає, щоб громадяни цікавилися політикою, але не дуже. Вонаврівноважує роль громадян як учасників (як діячів політичної конкуренції йконфлікту) з їхньою роллю підданих (що коряться державній владі) і «локальною»роллю членів родин, соціальних і громадських організацій за межами політичноїсфери. Роль підданих сприяє керованості, тоді як «локальна» роль згладжуєполітичний конфлікт, зменшуючи політизацію суспільного життя.
До інших тіснопов’язаних елементів демократичної політичної культури належать толерантністьдо опозиції та незгоди; довіра до своїх колег політичних діячів; бажанняспівпрацювати, припасовуватись, іти на компроміс, а отже, й певна гнучкість,поміркованість, увічливість і стриманість у захисті своїх партійних інтересів.Цілком зрозуміло, що такі усталені риси, як поміркованість і примирливість,дають демократіям змогу врівноважувати конфлікт і консенсус. Ушанування цихчеснот як словом, так і ділом часто є одним з найважливіших завдань, передякими постають молоді й нестабільні демократії.
Успішнеутвердження демократії доводить цінність участі в політичному житті,толерантності й компромісу, ба навіть ефективність і бажаність самоїдемократії. З плином часу громадяни демократичної держави привчаються додемократичних норм і цінностей, поступово засвоюють їх. Отже, головне длядемократії полягає в тому, аби проіснувати досить довго – і функціонуватидосить добре, — щоб урешті відбувся цей процес.
Соціальнірозколи мають тенденцію відбуватися вздовж ліній класових, етнічних (зокремарелігійних та регіональних) і партійних поділів. Проблема класового поділу – цепарадокс у межах парадоксу. Для стабільності демократії класовий поділ має бутине дуже гострим. Велика соціальна нерівність має тенденцію породжувати,зрештою, інтенсивну, пов’язану з насильством політичну поляризацію. Абиуникнути цього лиха й досягти помірного ступеня нерівності, слід вдатися досоціально – економічних реформ. Як мінімум, до них мають належати розважливіінвестиції в розвиток освіти, охорони здоров’я, житлове будівництво та рештусоціальних послуг. У деяких випадках можуть виявитися необхідними радикальніреформи, зокрема земельна. Але такі реформи можуть породити запеклий опір еліт,що захищають свої позиції, надто великих землевласників та роботодавців, яківикористовують дешеву робочу силу. Саме тут і криються труднощі: щоб згладити соціальнийконфлікт у далекій перспективі, політичній системі може виявитись необхіднимпіти на ризик поглибити його в короткій перспективі.
Очевидноговиходу з цієї складної ситуації немає. У напружених і конфліктних ситуаціяхдемократія часто виграє тільки тоді, коли певні надто суперечливі питання знятоз порядку денного. Але врешті – решт таки треба виявити рішучість, бодемократія не може існувати, якщо зберігаються величезна нерівність і недопускдеяких категорій населення до участі в політичному житті. За самою своєюприродою демократія дає змогу здійснювати тільки поступові реформи, а нереволюційні зміни.
Щоб здійснитиреформи, необхідно політично організувати та мобілізувати зневажені економічнігрупи, які перебувають у невигідному становищі. Але щоб реформа мала визнання,не спровокувавши кризи, яка могла б покласти край демократії, кошти, необхіднідля повалення демократії привілейованим економічним групам, мають бути більшимиза кошти, яких потребує сама реформа. Це вимагає реалізму й поступових кроків збоку тих груп, які наполягають на реформі. Вимагає, крім того, достатньоїзагальної ефективності, стабільності й гарантій для капіталу з бокудемократичного режиму, щоб привілейовані економічні агенти мали що втрачати вразі повороту проти демократії.
4. Етнічні й партійніподіли
У суспільнихнауках, може, і є кілька справжніх законів, і один з цих законів, які можнабезперечно сформулювати, стосується етнічної належності: етнічні поділи незникають. Їх не можна ліквідувати репресіями чи асиміляцією, проте їх можназгладжувати так, що вони не загрожуватимуть громадянському мирові, і людирізних груп матимуть змогу спокійно співіснувати, водночас зберігаючи своїетнічні ідентичності.
Є чотири головнімеханізми розв’язку етнічних проблем у рамках демократії: федералізм,пропорційність розподілу ресурсів і влади, права меншин (збереження культури йзахист від дискримінації), поділ влади або ротація урядовців, зокрема черезкоаліційні структури в центрі.
Загаломфедеральні системи дають усім великим територіально компактним етнічним групампевний контроль над своїми власними справами і деякі шанси здобути владу йконтролювати ресурси на різних рівнях. Це твердження свідчить про ще одинреальний закон: неможливість стабільної демократії у суспільстві, де етнічніподіли глибокі, а влада вкрай централізована. Існують переконливі незалежніпричини, чому децентралізація влади і добре організоване місцеве та на рівніштату врядування сприяє зміцненню демократії, але в поділених суспільствах такеврядування набуває характеру абсолютного імперативу.
І, нарешті,партійні поділи незалежно від класових та етнічних поділів можуть становитицілком достатню основу тяжкого й деструктивного конфлікту. Навіть за бракомгострих ідеологічних і програмних відмінностей політичні партії репрезентуютьконкурентні організації, які прагнуть здобути владу в державі, і що більша таширша влада держави, то дужче кортітиме партіям за всяку ціну захопити її таутримувати. Це ще одна причина, чому втручання держави таке отруйне длядемократії: воно не тільки призводить до корупції та економічноїнеефективності, а й підвищує виграш від здобуття політичної влади до рівняігор, у яких переможець забирає все. Тому, коли так багато поставлено на картуу виборчому змаганні, стає страшенно важко підтримувати довіру, толерантність,увічливість і покору законам. Збалансована політична культура ( за якої людицікавляться політикою, але не дуже) можлива тільки за структурних обставин, делюди можуть дозволити собі не дуже цікавитись політикою, де багатство,прибуток, статус і можливості просунутись угору не залежать від політичноївлади.
Серед розмаїтоїневизначеності, що затуманює заснування всіх нових режимів, для демократії,мабуть, найбільше значення має наявність партійних лідерів, які мають доситьсміливості й широти бачення, щоб, здійснюючи цей стрибок, поєднати руки.