Задачи и функции органов Федерального казначейства
Российской Федерации
Переход России к рыночным отношениям и отказ от единой государственной формы собственности уже в начале 1990-х годов поставил государство перед необходимостью защиты своих финансовых интересов. Кассовое исполнение бюджетов всех уровней через Центральный банк России и коммерческие банки оказалось без должного контроля со стороны государства. Банковская система претерпевала кардинальные изменения и перестала быть только государственной, более того, для ее развития отвлекались и использовались финансовые средства государства. Чрезвычайно актуальным стало обеспечение учета, подконтрольности, защищенности и управляемости финансовыми ресурсами государства. Объективно сложилась необходимость создания органов исполнительной власти, способных обеспечить реализацию требований государства по управлению финансами бюджетной системы страны. История развития экономических отношений в России имеет пример такой системы учреждений. С 1821 по 1917 год «главное счетоводство всех приходов и расходов» осуществлялось Департаментом Государственного казначейства. Все развитые страны осуществляют исполнение государственных бюджетов через систему казначейств: Швеция, США, Израиль, Австралия, Германия и т.д. В 1992 году и в России начался процесс формирования такой системы органов исполнительной власти федерального уровня — территориальных органов Федерального казначейства. Правовой основой их создания и деятельности явились Указ Президента Российской Федерации[1] и «Положение о Федеральном казначействе»[2].
Органы Федерального казначейства представляют собой единую централизованную систему, созданную по территориальному принципу и входящую в состав Министерства финансов Российской Федерации. Структура территориальных органов казначейства является трехуровневой:
I уровень — Главное управление Федерального казначейства (ГУФК) возглавляется начальником в ранге заместителя Министра финансов. Осуществляет сводный систематический, полный и стандартизированный учет операций и управление движением средств на счетах казначейства; информирует высшие исполнительные и законодательные органы власти о результатах исполнения федерального бюджета по доходам и расходам. Руководит работой нижестоящих органов казначейства, получает от них оперативную информацию и отчетные данные о доходах и средствах федерального бюджета и обеспечивает исполнение ими бюджета в соответствии с действующим законодательством.
II уровень — управления Федерального казначейства (УФК) по республикам в составе РФ, краям, областям, автономным образованиям, городам Москве и Санкт-Петербургу (руководитель назначается на должность и освобождается от нее начальником ГУФК) обеспечивают через нижестоящие органы казначейства исполнение всех решений о формировании доходной части и расходовании средств федерального бюджета.
III уровень — отделения Федерального казначейства (ОФК) по городам, районам и районам в городах, кроме городов районного подчинения, (руководитель назначается и освобождается от должности начальником УФК) осуществляют формирование доходной части федерального бюджета на территории и обеспечивают целевое финансирование расходов по бюджетополучателям.
Выполняют учет операций по движению средств на счетах казначейства в банках и лицевых счетах бюджетополучателей, открытых в органах казначейства, и представляют вышестоящим органам казначейства информацию об исполнении доходов и расходов федерального бюджета на территории.
Все органы Федерального казначейства являются юридическими лицами, относятся к органам исполнительной власти и руководствуются в своей деятельности законодательными и нормативными документами, утвержденными Президентом РФ, Правительством РФ, Министерством финансов РФ (или по согласованию с ним). Документы других министерств и ведомств по вопросам исполнения федерального бюджета руководящими для органов Федерального казначейства не являются.
Исполнение федерального бюджета осуществляется органами казначейства на счетах, открытых в Центральном банке РФ и его учреждениях (главных управлениях или расчетно-кассовых центрах) или в уполномоченных коммерческих банках по согласованию с Министерством финансов РФ.
Территориальным органам Федерального казначейства открываются лицевые счета в банках на балансовых счетах второго порядка:
• № 40101 «Налоги, распределяемые органами Федерального казначейства»;
• № 40102 «Доходы федерального бюджета»;
• № 40103 «Доходы федерального бюджета, перечисляемые на финансирование расходов»;
• № 40105 «Средства федерального бюджета».
Если орган Федерального казначейства по соглашению с органами исполнительной власти на территории осуществляют функции по исполнению бюджетов других уровней, кроме федерального, им открываются лицевые счета для каждого уровня бюджета по доходам и расходам на других балансовых счетах.
Исполнение бюджетов органами Федерального казначейства происходит на основании закона о федеральном (или иного уровня) бюджете на соответствующий год и представляет собой два параллельно осуществляемых процесса: исполнение бюджета по доходам и исполнение бюджета по расходам.
Доходная часть бюджета любого уровня исполняется на основе поступления налоговых и неналоговых платежей, уплачиваемых юридическими и физическими лицами в соответствии с действующим налоговым законодательством, а также пеней, штрафов и безвозмездных поступлений. В процессе формирования доходов бюджета задействованы три группы участников: налогоплательщики, банки, органы Федерального казначейства. Налогоплательщики в установленном порядке оформляют и представляют в банк платежные документы на перечисление налогов и платежей. Коммерческие банки, где открыты счета налогоплательщиков, и учреждения Центрального банка РФ, где открыты корреспондентские счета коммерческих банков, осуществляют безналичные расчеты между плательщиком и получателем налогов и платежей. Органы Федерального казначейства на территории выступают получателем доходов.
ОФК осуществляют учет поступивших по каждому платежному документу сумм налогов и платежей по кодам согласно Бюджетной классификации РФ, а затем формируют и представляют в УФК ежедневный отчет о суммах поступивших доходов в федеральный бюджет. Законом о федеральном бюджете на соответствующий год и налоговым законодательством РФ определен перечень налогов, которые должны быть распределены между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ. Если органы казначейства исполняют кроме федерального еще бюджет субъекта РФ или местный бюджет, то перечень распределяемых налогов определяется их бюджетами. Все поступившие в казначейство налоги должны быть распределены согласно утвержденным нормативам.
Итогом распределения за каждый день являются суммы, предназначенные к перечислению в бюджеты различных уровней.
ОФК готовит платежные поручения, в которых плательщиком средств выступает казначейство, а получателем средств является финансовый орган от лица исполняемого бюджета. Органы казначейства обязаны представить платежные поручения на перечисление доходов по уровням бюджетов не позднее дня, следующего за днем получения выписки на зачисление распределяемых налогов и платежей. ОФК при исполнении федерального бюджета по доходам ежедневно передают территориальной налоговой инспекции сводный реестр и копии платежных документов по поступившим налогам и платежам
Государственная налоговая инспекция (ГНИ) учитывает правильность и своевременность уплаты по видам налогов по каждому налогоплательщику. В случае переплаты налога налогоплательщик обращается в ГНИ с письмом о возврате платежа. ГНИ уполномочена принять решение о зачете в уплату недоперечисленных или возврате сумм налогов, для чего оформляется Заключение (форма 21) и передается для исполнения органу Федерального казначейства. Казначейство обязано исполнить заключение и оформить в установленном порядке чек или платежное поручение на возврат или зачет налога. Операции по возврату и зачету налогов с юридическими лицами осуществляются в порядке безналичных расчетов. Возврат налога физическому лицу ОФК осуществляет путем оформления денежного чека на имя физического лица, которое и получает наличные денежные средства в банке с лицевого счета доходов органа Федерального казначейства.
Все операции по возврату и зачету осуществляются банком в пределах остатка средств на счете казначейства и отражаются в выписке по счету.
Доходы, собранные на территориях, с лицевых счетов ОФК которые являются транзитными, поступают на лицевой счет УФК и далее в ГУФК. Таким образом, учет исполнения федерального бюджета по доходам осуществляется ежедневно в течение всего финансового года. Приказом Министерства финансов РФ и Центрального банка РФ устанавливается дата завершения финансового года, это как правило, 4-5 января. В порядке заключительных оборотов все лицевые счета доходов органов Федерального казначейства «обнуляются», а все доходы аккумулируются на едином счете ГУФК и будут использованы для операций в следующем финансовом году.
Исполнение федерального бюджета по расходам также осуществляется на основе закона о федеральном бюджете и полностью зависит от объемов доходов.
Если доходы собираются в запланированном федеральным бюджетом объеме, то расходы федерального бюджета можно осуществлять в утвержденных бюджетом суммах, если доходная часть ниже утвержденной в бюджете, необходимо принимать решения о секвестре, т.е. сокращении расходов.
После принятия соответствующих решений Министерство финансов РФ и ГУФК осуществляют под роспись федерального бюджета по главным распорядителям.
Главным распорядителем средств федерального бюджета выступает орган государственной власти РФ, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям в соответствии с ведомственной классификацией расходов. Распорядителем бюджетных средств является орган государственной власти или местного самоуправления, имеющий право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств. Бюджетополучатель — это бюджетное учреждение или иная организация, имеющая право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на текущий финансовый год. Бюджетное учреждение — это организация, созданная органами государственной власти РФ, субъекта РФ или органами местного самоуправления для осуществления функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов[3].
Получив информацию от главных распорядителей, ГУФК формирует реестры лимитов финансирования по распорядителям и бюджетополучателям и направляет их в УФК по территориям субъектов Российской Федерации. УФК ведут списки распорядителей на своей территории и информируют их о поступившем финансировании. Распорядители обязаны представить в УФК распределение лимитов финансирования по подведомственной сети своих учреждений и организаций, расположенных как на данной территории, так и на территориях других субъектов Российской Федерации. УФК формируют реестры финансирования по бюджетополучателям и направляют их для исполнения в ОФК на своей территории и в УФК на территории других субъектов РФ.
Все средства федерального бюджета по реестрам ГУФК должны быть распределены по бюджетополучателям на территориях УФК и ОФК и подтверждены соответствующими реестрами.
Полученный органами казначейства реестр еще не означает факта финансирования. Лимиты, указанные в реестрах, необходимо обеспечить денежными средствами, зачисленными на лицевые счета расходов органов Федерального казначейства. Достичь этого можно двумя путями. Во-первых, за счет доходов на территории, во-вторых, с единого счета ГУФК. УФК на территориях субъектов РФ разрешено собранные доходы направлять на отдельный лицевой счет балансового счета № 40103 «Доходы федерального бюджета, предназначенные для финансирования расходов», откуда они перечисляются на лицевой счет балансового счета № 40105 «Средства федерального бюджета» в суммах, необходимых для финансирования бюджетополучателей по поступившим реестрам. Сумма превышения собранных доходов над расходами перечисляется на счет ГУФК в ОПЕРУ-1 Центрального банка РФ г. Москвы. Кроме того, все доходы на территории субъектов РФ, собранные с 25 по 1 число каждого месяца, полностью перечисляются на указанный счет. Поэтому если доходов на территории недостаточно, то ГУФК платежным поручением перечисляет на лицевой счет УФК необходимую сумму финансирования. УФК направляют в нижестоящие территориальные казначейства реестры с одновременным перечислением средств на лицевые счета ОФК в банке.
Все перечисленные средства предназначены для конкретных бюджетополучателей и должны быть зачислены на их лицевые счета. Органы федерального казначейства выступают для бюджетных учреждений и получателей в роли банков[4]. В установленном порядке бюджетополучатели открывают в органах казначейства лицевые счета, на которые зачисляются выделенные им средства федерального бюджета. Все расходы федерального бюджета по каждому бюджетополучателю имеют строго целевое назначение, определенное кодами Бюджетной классификации: глава, раздел и подраздел, целевая статья, вид расходов. Исходя из этих признаков, одному бюджетополучателю может быть открыто несколько лицевых счетов.
Кроме того, по каждому лицевому счету средства зачисляются по статьям экономической классификации. Право осуществлять расходование средств федерального бюджета и ответственность за эффективное и целевое их использование принадлежит бюджетополучателю.
Для осуществления расходов бюджетополучатель оформляет расчетно-платежные документы, где реквизиты плательщика заполняются от имени казначейства: идентификационный номер (ИНН), банк плательщика, номер лицевого счета, реквизиты получателя, сумму и назначение платежа с обязательным указанием статьи расходов по экономической классификации, определяет бюджетное учреждение и указывает их в установленном порядке в платежном документе. Все оформленные документы представляются в ОФК.
ОФК осуществляет текущий контроль за целевым расходованием средств федерального бюджета бюджетополучателями. В этом состоит особенность казначейской системы исполнения бюджета: банки осуществляют операции по расчетно-денежным документам клиента в пределах остатка средств на лицевом счете и не контролируют назначение платежа,
а органы Федерального казначейства — в пределах остатка средств по статье экономической классификации с контролем назначения платежа. Все принятые к исполнению в ОФК платежные документы бюджетополучателей представляются в банк от имени ОФК и списываются с его лицевого счета расходов.
Особый порядок предусмотрен для получения бюджетными учреждениями наличных денежных средств, выдачей которых казначейства не занимаются. Орган казначейства в установленном порядке оформляет денежный чек на доверенное лицо бюджетного учреждения, которое получает денежную наличность в банке с лицевого счета органа казначейства. Операции прихода и расхода по лицевому счету органа Федерального казначейства отражаются в выписке, которую банк ежедневно выдает ОФК. В свою очередь, органы казначейства оформляют по каждому лицевому счету бюджетополучателя выписку с приложением копий платежных документов, подтверждающих факт списания и зачисления средств по их счету.
По описанной схеме осуществляется исполнение расходной части федерального бюджета в течение всего финансового года. Дата и процедура завершения финансового года по расходам ежегодно определяется приказом Министерства финансов РФ и Центрального банка РФ.
Неотъемлемой частью работы органов казначейства является контрольная деятельность. Проверкам со стороны казначейства подвергаются все банки, осуществляющие операции с доходами и средствами федерального бюджета, которые должны соблюдать сроки списания, перечисления и зачисления платежей. В случае нарушений банкам начисляются штрафные санкции и могут быть внесены представления в ЦБ России о лишении банка лицензии на право осуществления банковских операций.
Кроме того, казначейство осуществляет контроль над целевым расходованием средств федерального бюджета у всех бюджетополучателей. С этой целью проверяются все бухгалтерские, финансовые и иные документы, подтверждающие право и законность произведенных расходов. В случае выявления нарушений оформляется акт, и суммы нецелевого использования изымаются путем уменьшения текущего финансирования бюджетных организаций или списания сумм в безакцептном порядке с их расчетных счетов с одновременным начислением и взиманием в доход федерального бюджета штрафных санкций. Кроме того, специалисты органов Федерального казначейства могут быть привлечены к проверкам совместно с Прокуратурой, Государственной налоговой инспекцией, Контрольно-ревизионным управлением Министерства финансов РФ и другими органами исполнительной власти.
В 1998 году завершен процесс формирования территориальных органов Федерального казначейства. На начало 1999 года функционирует 87 управлений Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации. 2218 отделений Федерального казначейства исполняют федеральный бюджет по доходам и расходам. Лицевые счета органов Федерального казначейства на 63% обслуживаются учреждениями Центрального банка Российской Федерации, 34,5% Сберегательным банком Российской Федерации и только около 2,5% — коммерческими банками. Правительство РФ считает приоритетной задачу полного перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, а также внебюджетных фондов.
Задачами органов Федерального казначейства Российской Федерации являются:
1. Организация, осуществление и контроль за исполнением бюджетов различных уровней, управление доходами и расходами на счетах казначейства в банках исходя из принципа единой
кассы;
2. Регулирование финансовых отношений между бюджетами и государственными внебюджетными фондами, финансовое исполнение этих фондов, контроль за поступлением и использованием внебюджетных (федеральных) средств;
3. Краткосрочное прогнозирование объемов государственных финансовых ресурсов, а также оперативное управление этими ресурсами в пределах установленных государственных расходов;
4. Сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов, представление высшим законодательным и исполнительным органам власти и управления отчетности о финансовых операциях, о государственных внебюджетных фондах, а также о состоянии бюджетной системы в целом;
5. Управление и обслуживание совместно с Банком России и другими уполномоченными банками государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации;
6. Разработка методологических и инструктивных материалов о порядке ведения учетных операций по вопросам, относящимся к компетенции казначейства, обязательных для органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций; подготовка проекта бюджетной классификации; ведение операций по учету государственной казны Российской Федерации.
Система органов казначейства в рамках поставленных перед ней задач обеспечивает:
• финансовое исполнение федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов;
• учет операций по движению государственных ресурсов, находящихся в ведении Правительства Российской Федерации;
• сбор, обработку и анализ данных о состоянии государственных ресурсов;
• контроль за поступлением и целевым использованием государственных финансовых ресурсов;
• ведение сводного реестра распорядителей государственных финансовых ресурсов;
• краткосрочное прогнозирование объемов государственных ресурсов;
• краткосрочное планирование государственных финансовых ресурсов;
• распределение доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации;
• учет взаимных расчетов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации;
• регулирование финансовых отношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации;
• размещение на возвратной и платной основе государственных финансовых ресурсов;
• взаимодействие с Центральным банком Российской Федерации и Министерством Российской Федерации по налогам и сборам (МНС России) и иными государственными органами власти и управления в целях улучшения исполнения федерального бюджета;
• обслуживание совместно с Банком России и другими уполномоченными банками государственного внутреннего и внешнего долга и т.д.
Одной из важнейших функций, возложенных на казначейские органы, является контрольно-ревизионная работа по контролю за расходованием бюджета на всех уровнях исполнения. Органы казначейства в соответствии с этими функциями осуществляют предварительный и текущий контроль по операциям с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов. Федеральное казначейство взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе осуществления контрольных функций.
Основными направлениями контрольной деятельности органов казначейства являются:
• проверка коммерческих банков и учреждений Банка России по своевременности зачисления и перечисления средств, поступивших в доход федерального бюджета или в доход государственных (федеральных) внебюджетных фондов, либо средств из федерального бюджета и государственных (федеральных) внебюджетных фондов на счета получателей;
• предварительный и текущий контроль за целевым расходованием средств федерального бюджета распорядителями и получателями бюджетных средств;
• проверка территориальных органов казначейства вышестоящими органами по соблюдению действующего законодательства и нормативных актов при исполнении федерального бюджета;
• последующий контроль за целевым расходованием средств федерального бюджета по заданиям Минфина России и ГУФК.
Выделяются три основных этапа контроля.
Предварительный контроль. Проводится на стадии санкционирования расходов в момент контроля и учета принятия бюджетными учреждениями обязательств и препятствует принятию бюджетными учреждениями обязательств, не обеспеченных назначениями.
Текущий контроль. Осуществляется на стадиях финансирования расходов. Бюджетное учреждение представляет для проверки в орган, исполняющий бюджет, документы, удостоверяющие факт выполнения принятого обязательства. Кроме того, оно должно соблюдать требования в отношении подготовки документов на оплату конкретных расходов. На данном этапе ставится препятствие оплате несуществующих расходов бюджетных учреждений.
Последующий контроль. При его проведении устанавливается соответствие реальной стоимости товаров и услуг, поставленных по принятым обязательствам, тем суммам, которые были оплачены. Последующий контроль может осуществляться органом, ответственным за составление и рассмотрение проекта бюджета, другими финансовыми и контрольными органами исполнительной власти, а также Счетной палатой.
Деятельность органов Федерального казначейства также является подконтрольной и может быть проверена со стороны других уполномоченных органов:
• по финансово-хозяйственной деятельности - налоговой инспекцией, представителями внебюджетных фондов, КРУ;
• по исполнению федерального бюджета - Счетной палатой, Контрольно-ревизионным управлением Министерства финансов РФ, Прокуратурой РФ и др.
При комплексном исполнении бюджета в первую очередь должны решаться следующие функциональные задачи:
1) осуществление кассового планирования бюджетных средств, государственных внебюджетных фондов и внебюджетных (федеральных) средств и направлений их использования;
2) оперативный бухгалтерский учет исполнения бюджетов различных уровней;
3) формирование росписи доходов и расходов бюджетов;
4) контроль за своевременностью совершения операций с бюджетными средствами, а также целевое направление использования бюджетных и внебюджетных средств;
5) учет изменений и формирование уточненной росписи и уточненных планов по бюджетам;
6) составление регистров бухгалтерского учета исполнения бюджета;
7) комплексное решение проблемы информационного взаимодействия органов казначейства и распорядителей бюджетных ассигнований и т.д.
Для выполнения указанных функций задействована сложная многоуровневая система с развитыми связями не только между иерархическими уровнями органов казначейства, но и с банковской платежной системой, системой государственной налоговой службы, системой формирования и исполнения бюджетов всех уровней, получателями бюджетных средств и налогоплателыциками. Сложность этой системы усугубляется тем, что она развернута на значительных территориях и охватывает большое количество участников, принадлежащих разным ведомствам.
Планирование расходов бюджета на социальные цели
Эффективность экономических методов управления социальными процессами находится в прямой зависимости от объемов финансирования отраслей социальной сферы, соотнесенных с поставленными перед этими отраслями задачами. В силу этого при бюджетном планировании учитываются три составляющие: политические целевые установки; социальные и финансовые показатели, нормы и нормативы; реальные технико-экономические параметры работы социальных служб. Задачами бюджетного планирования при этом являются: обеспечение сбалансированного функционирования различных сфер жизнедеятельности; повышение обоснованного маневрирования финансовыми ресурсами.
Остановимся подробнее на социальных и финансовых показателях. Вначале условимся, что при рассмотрении материала речь пойдет о планировании расходов на содержание учреждений и проведение мероприятий в области образования, культуры, здравоохранения и социального обслуживания населения, поскольку эти отрасли объединяет единая методология формирования затрат как на уровне соответствующего бюджета, так и на уровне учреждения (мероприятия).
Необходимо также иметь в виду, что практика формирования бюджетов и смет расходов учреждений социальной сферы, основанная на «достигнутом уровне» и возможностях бюджета, значительно отличается от требований действующего законодательства. Начнем с отраслевых законоположений, закрепляющих достаточно широкие обязательства со стороны государства, обеспечивающие возможность стабильного развития социальной сферы.
Образование является одним из основных и неотъемлемых конституционных прав граждан Российской Федерации. Основы регулирования принципов государственной политики в области образования сформулированы в Федеральных законах от 13.01.96 г. № 12-ФЗ «Об образовании» и от 22.08.96 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». В них под образованием понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов), которые удостоверяются соответствующим документом.
Гражданам Российской Федерации гарантируется возможность получения образования без каких-либо условий и ограничений независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, состояния здоровья и т.п. Государство гарантирует гражданам общедоступность и бесплатность начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность среднего, высшего и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных стандартов, если образование данного уровня гражданин получает впервые.
Реализация государственных гарантий прав граждан на образование обеспечивается путем создания системы образования и соответствующих условий для получения образования. В настоящее время понятие системы образования трактуется как совокупность факторов, обеспечивающих реализацию социальных функций образования: сеть образовательных учреждений; образовательные стандарты; образовательные программы; ресурсное обеспечение — кадровое, научное, методическое, материальное, финансовое; организация сотрудничества с другими социальными и образовательными системами; управление.
Государство гарантирует ежегодное выделение бюджетных средств на нужды образования в размере не менее 10% национального дохода, а также защищенность соответствующих расходов федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Доля расходов на финансирование высшего профессионального образования не может составлять менее 3% расходной части федерального бюджета. Установлено, что финансированию подлежит обучение 170 студентов на каждые 10 тысяч человек, проживающих в Российской Федерации. Закон предусматривает единые принципы формирования бюджетных средств на образование по всей территории России на основе государственных экономических нормативов на единицу контингента обучаемых, которые ежегодно должны утверждаться федеральным законом одновременно с законом о бюджете.
Предусмотрена ежеквартальная индексация выделяемых средств в соответствии с темпами инфляции.
Культура. Правовой базой сохранения и развития отечественной культуры является Закон РФ от 09.10.92 г. № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре», в котором отмечена неразрывная связь создания культурных ценностей и приобщения к ним граждан для решения экономических проблем.
Действующее законодательство в сфере культуры предусматривает, что государство берет на себя следующие обязательства по обеспечению доступности для граждан культурной деятельности, культурных ценностей и благ:
• осуществлять бюджетное финансирование государственных и в необходимых случаях негосударственных организаций культуры;
• стимулировать развитие культуры через предоставление налоговых льгот предприятиям, физическим лицам, вкладывающим свои средства в решение этих задач;
• устанавливать особый порядок налогообложения некоммерческих организаций культуры;
• способствовать развитию благотворительности в области культуры;
• осуществлять свое покровительство в отношении малообеспеченных граждан.
Выполняя комплекс задач по идеологическому и социальному обслуживанию населения, культура, как и образование, является одним из основных претендентов на средства государственного бюджета. В законодательстве указано, что на культуру ежегодно должно направляться не менее 2% от федерального бюджета и 6% от территориальных бюджетов. Предусмотрена необходимость регулярного уточнения объемов финансирования для возмещения дополнительных затрат из-за инфляционных процессов.
Здравоохранение. Успех проводимых реформ в сфере охраны здоровья граждан находится в прямой зависимости от их законодательного обеспечения. В «Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» от 22.07.93 г. № 5487-1 отмечено, что государство гарантирует охрану здоровья каждого человека. При этом основные принципы охраны здоровья, такие, как доступность медико-социальной помощи и социальная защищенность граждан в случае утраты здоровья, свидетельствуют о том, что изначально не гарантирована полная бесплатность здравоохранения, а гарантирован лишь определенный минимальный объем бесплатных медицинских услуг. Основными доступными и оплачиваемыми из бюджета для каждого гражданина видами медицинского обслуживания являются: лечение наиболее распространенных болезней, а также травм, отравлений и иных неотложных состояний; проведение санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий; медицинская профилактика важнейших заболеваний; санитарно-гигиеническое образование; меры по охране семьи, материнства, отцовства и детства; другие мероприятия.
Вторым значимым документом в области здравоохранения является Закон РФ от 28.06.91 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации». Создание и развитие системы обязательного и добровольного медицинского страхования позволяет привлечь органы государственного управления, работодателей и граждан к оплате медицинских услуг. Источниками страхования при обязательном медицинском страховании являются: для работающего населения — средства работодателей; для неработающего населения и работников бюджетной сферы — соответствующий бюджет. В результате изменения структуры затрат на охрану здоровья населения (реструктуризации расходов) в России сформировалось три системы организации финансирования здравоохранения, две из которых государственные (муниципальные): государственная бюджетная система здравоохранения; государственная система обязательного медицинского страхования; негосударственная (частная) медицина.
Для аккумулирования и контролируемого использования финансовых ресурсов (кроме бюджетных) созданы федеральный и региональные фонды обязательного медицинского страхования. В отличие от образования и культуры законодательством не установлена доля средств бюджета, направляемая на здравоохранение.
Для реализации медицинских услуг создаются лечебно-профилактические учреждения различных организационно-правовых форм.
Социальное обслуживание населения представляет собой деятельность по оказанию нуждающимся гражданам различных видов социальных услуг на дому и в учреждениях социального назначения бесплатно или на льготных условиях. Социальные услуги — это уход, организация питания, содействие в получении медицинской, правовой, социально-психологической и натуральных видов помощи, помощи в профессиональной подготовке, трудоустройстве, организации досуга, содействие в организации ритуальных услуг и другие. Система социального обслуживания населения включает в себя как сеть стационарных учреждений дневного и круглосуточного пребывания, среди которых дома-интернаты для престарелых и инвалидов, приюты, реабилитационные центры, социальные гостиницы и т.п., так и прямые социальные выплаты малообеспеченным гражданам и молодежи.
Законодательные аспекты общенациональной социальной стратегии закреплены более чем в 200 правовых актах, из них 95% направлены на обеспечение льгот отдельным категориям населения. Реализация этих документов возложена на десятки структур и носит распределительный характер. К примеру, Федеральный закон от 02.08.95 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» регулирует порядок бюджетного финансирования не только государственных учреждений социального обслуживания, но и негосударственных. К негосударственному сектору социального обслуживания относятся общественные объединения, в том числе профессиональные ассоциации, благотворительные и религиозные организации, деятельность которых связана с социальным обслуживанием граждан пожилого возраста и инвалидов. Этим организациям в установленном порядке также могут выделяться бюджетные средства на частичное покрытие расходов.
К расходам на социальную помощь граждан, относятся затраты на реализацию целевых социальных программ, таких как «Дети-инвалиды», «Молодежь России», «Старшее поколение» и т.п. Путем реализаций таких программ решаются проблемы перераспределения ресурсов в пользу тех или иных категорий граждан. Часть расходов, таких, например, как бесплатное питание школьников во время учебных занятий; предоставление на бесплатной, либо льготной основе медикаментов при амбулаторном лечении отдельным категориям больных; выплата региональных доплат работникам, имеющим доход ниже прожиточного минимума; выдача денежных средств многодетным семьям на приобретение одежды для посещения школы; содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, включается в состав расходов на образование и здравоохранение, что не позволяет в полной мере отслеживать эффективность оказания социальной помощи из-за отсутствия единой системы учета затрат.
Реализация государственных гарантий осуществляется специально созданными для этих целей учреждениями. В соответствии с законодательством учреждением называется организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. Собственником (учредителем) государственных и муниципальных учреждений является государство в лице федеральных, региональных и местных органов управления, поэтому основой государственных гарантий получения гражданином социальных услуг в пределах стандартов служит государственное или муниципальное финансирование.
Необходимость бюджетного финансирования социальной сферы обусловлена свойствами социальных услуг как общественного товара, их ролью в социально-экономическом развитии страны. Однако суммы бюджетных ассигнований не могут определяться по потребности. Процесс государственного регулирования — это и установление государственного заказа, подлежащего бюджетному обеспечению, социальных нормативов, выраженных как в натуральном, так и в денежном исчислении. Например, законодательством определено, что для системы образования государственный заказ должен включать такие параметры, как контингент обучаемых, государственный образовательный стандарт, норматив бюджетного финансирования.
Исходя из принятой классификации расходов бюджета, выделяемые средства распределяются по разделам, подразделам, целевым и экономическим статьям.
Типы учреждений по рассматриваемым отраслям, включенные в бюджетную классификацию расходов Российской Федерации закодированы специальными шифрами, указывающими на принадлежность к той или иной системе и на вид затрат. Например, в целом отрасли «образование» присвоен шифр (код) 1400, его параметры охватывают семь подразделов в зависимости от уровня реализуемых образовательных программ — 1401— 1407. Внутри каждого из них предусмотрено распределение расходов по видам и целевым статьям, показывающим тип учреждения. Виды расходов в свою очередь делятся на экономические статьи. Технология распределения расходов на экономические статьи, показывающие вид финансовой операции, носит унифицированный характер для любого бюджетного учреждения.
Все расходы, в зависимости от экономического содержания, делятся на текущие и капитальные. Текущие расходы объединены в две группы: закупки товаров и оплата услуг, субсидии и текущие трансферты. Первая группа включает в себя расходы на оплату труда; начисления на нее; приобретение предметов снабжения и расходных материалов (канцелярских, хозяйственных, мягкого инвентаря и обмундирования, продуктов питания, прочих материалов); командировки и служебные разъезды; оплату транспортных услуг; оплату коммунальных услуг с выделением расходов на электрическую, тепловую энергию, газ, водоснабжение, прочие услуги.
Из второй группы расходов наиболее значимы такие трансферты населению, как стипендии обучаемым, выдача наличных денег взамен питания, компенсационные выплаты учителям на приобретение книгоиздательской продукции, пособия на опекаемых детей и т. п.
К капитальным расходам относятся капитальные вложения в основные фонды: приобретение оборудования и предметов длительного пользования, новое строительство, капитальный ремонт.
Детализация бюджетных расходов по экономическим статьям связана с необходимостью усиления контроля со стороны финансирующих и административных органов за их целевым использованием. Этому соответствует принцип постатейного выделения бюджетных средств для конкретного учреждения на основе сметно-финансового обоснования или сметы расходов. Определение объемов бюджетных ассигнований и распределение разнообразных по своему характеру расходов по экономическим статьям осуществляет государственный орган управления в пределах выделенных по бюджету средств на календарный финансовый год.
До 1994 года бюджетная классификация расходов была более укрупненной. Например, все расходы на оплату труда относились на статью 1 «Заработная плата». С 1995 года эти расходы подразделяются на экономические статьи: основной оклад гражданских служащих, дополнительная оплата труда гражданских служащих, прочие денежные выплаты гражданским
служащим, выходные пособия при увольнении, оплата труда внештатных работников. Являясь удобной для контроля органов власти и управления, такая детализация стала тормозом для нормального функционирования бюджетных учреждений.
Прежде чем приступить к рассмотрению вопросов сметного планирования расходов на содержание учреждений, в настоящее время, обратимся к действовавшему ранее порядку финансового обеспечения их деятельности. В 70-80-х годах XX века бюджетные средства выделялись также на основе смет, составляемых с учетом денежных и натуральных норм расходов по видам затрат. Сметный порядок способствовал устойчивости функционирования учреждений, но не стимулировал рациональное использование ресурсов.
При жесткой регламентации финансово-хозяйственной деятельности учреждения не были заинтересованы в отказе от финансирования неэффективных мероприятий; руководители премировались за выполнение «планов», а не за экономию средств или изыскание дополнительных финансовых источников. Последующие этапы экономической политики в конце 1980-х годов предусматривали создание механизмов экономического стимулирования эффективного использования средств через поощрительные фонды и систему надбавок к ставкам заработной платы. Расширились финансово-хозяйственные права руководителей учреждений, активизировалось внедрение в бюджетную сферу так называемого «нового хозяйственного механизма», при котором предполагалась высокая степень самостоятельности учреждений. Разрешалось использовать все финансовые источники, включая бюджетные, по своему усмотрению. Средства зачислялись в единый фонд финансовых ресурсов и по установленному процентному нормативу распределялись по фондам: единый фонд оплаты труда, материальные и приравненные к ним затраты, фонд производственного и социального развития. В случае экономии хозяйственных расходов средства могли употребляться на материальное поощрение работников.
С введением новой бюджетной классификации ситуация существенно изменилась. В настоящее время использовать бюджетные средства по своему усмотрению учреждения не вправе из-за целевого финансирования расходов. Вновь сметный порядок выделения ассигнований признан основополагающим. Прежде всего, учредитель устанавливает для каждого учреждения производственные показатели деятельности (задания, контрольные цифры, госзаказ), с учетом которых формируется смета расходов. Например, для дошкольных учреждений производственными показателями являются число воспитанников и групп, для школ — число учащихся и классов, по учреждениям профессионального образования — прием студентов (учащихся) на бесплатное обучение, для больниц — число коек, для поликлиник — посещений и т.д. При финансовом планировании учитываются не только показатели на начало и конец финансового года, но и среднегодовые, которые зависят от сроков комплектования (приема), выпуска, отсева в процессе обучения, сроков ввода (закрытия) коек и т.д. Расчет среднегодовых величин может производиться путем суммирования показателей на каждое 1-е число месяца и деления полученной суммы на 12. Так, на основе среднегодового количества штатных единиц и установленных ставок заработной платы в соответствии с Единой тарифной сеткой (ETC) по оплате труда работников бюджетной сферы определяются расходы на заработную плату работников любого бюджетного учреждения.
В свою очередь, количество работников (например, школы) зависит от количества классов и установленной нормы учебных часов в неделю на ставку учителя (20 или 18). По каждому классу устанавливается норматив учебных часов в неделю. Количество классов определяется с учетом норматива наполняемости — 25 человек (по городским школам). Примером натуральных норм может быть перечень одежды и обуви, выдаваемой детям-сиротам, нормы потребления продуктов питания в день в расчете на одного воспитанника, медикаментов на одного больного и т.п.
Среднегодовые показатели используются также для расчета расходов на питание, медикаменты, трансферты. Например, расходы на питание воспитанников детского дома определяются путем умножения среднегодового количества детей (120 чел.) на расчетную денежную норму питания в день, определенную на основе натуральных норм, и на среднее число дней пребывания
ребенка в учреждении в течение года (330 дней):
120 * 32 * 330 = 1267,2 тыс. руб.
Методика исчисления затрат по другим статьям расходов для всех типов учреждений практически одинакова. Значительное место в расходах на содержание учреждений занимают коммунальные платежи: отопление, освещение, водоснабжение и т.д. Расчетный объем средств зависит от кубатуры и площади помещений, от условий обеспечения тепловыми и энергетическими ресурсами. В городских учреждениях, как правило, коммунальное обслуживание учреждений осуществляется по договорам со специализированными организациями. По учреждениям, расположенным в сельской местности, имеющим собственное печное или паровое отопление, расчет более сложен. Расходы исчисляются по нормам расхода топлива, учитываются действующие цены на него, продолжительность отопительного сезона. Как правило, расчетный объем средств по прочим и коммунальным расходам определяется исходя из фактического расхода за ряд предшествующих лет или на основе лимита потребления ресурсов в натуральном выражении (кубометр воды, Г/кал). В последние годы из-за недофинансирования коммунальных расходов у учреждений возникает кредиторская задолженность поставщикам услуг. Эти суммы также следует учитывать при планировании расходов на очередной финансовый год.
Расходы на приобретение мягкого инвентаря более свойственны стационарным учреждениям — больницам, домам для престарелых и инвалидов, детским домам, школам-интернатам и т.п. Планируемые средства зависят от наличия постельных принадлежностей, одежды и обуви, потребности в них, цены продукции.
Аналогично планируются расходы на оснащение учреждений учебным, медицинским, хозяйственным и технологическим оборудованием и инвентарем.
По бюджетной классификации на статью «Приобретение непроизводственного оборудования и предметов длительного пользования для государственных учреждений» относятся расходы на закупку всех видов основных средств, которые служат более одного года. Затраты по статье «Капитальный ремонт объектов социально-культурного и бытового назначения» планируются учредителем по адресной программе ремонтных работ. При выделении средств определяется приоритетность, учитывается техническое состояние зданий и сооружений, составляется проектно-сметная документация.
Объемы бюджетного финансирования оформляются специальным документом — сметой расходов. Всмете указывается наименование и адрес учреждения, коды бюджетной классификации (раздел и целевая статья, по которой финансируется учреждение), приводится свод утвержденных средств по каждой экономической статье с поквартальным распределением. При поквартальной разбивке учитываются заданные объемы финансирования, исходя из предполагаемого поступления доходов бюджета.
ИСПОЛЬЗОВАННАЯ ЛИТЕРАТУРА
1. Акперов И. Г., Коноплева И. А. Казначейская система исполнения бюджета в Российской Федерации, М., 2002
2. Годин А. М., Максимова Н. С., Подпорина И. В. Бюджетная система Российской Федерации, М., 2006
3. Иванова Н. Г. Казначейская система бюджетов, М., 2000
4. Романовский М. В., Врублевская О. В. Финансы, М., 2004
5. Нешитой А. С. Бюджетная система Российской Федерации, М., 2006
31 Августа 2006 г.
[1] Указ Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 «О Федеральном казначействе».
[2] Постановление Совета Министров — Правительства РФ от 27 августа 1993 г. № 864 «Положение о Федеральном казначействе».
[3] Бюджетный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ.
[4] Временная инструкция «О порядке ведения лицевых счетов распорядителей ассигнований, финансируемых из федерального бюджета территориальными органами федерального казначейства». Утверждена приказом Министра финансов от 9 октября 1997 г. № 3-Е1-6/50.