Опыт российского муниципального самоуправления

Опыт Российского муниципального самоуправления ВВЕДЕНИЕ Важнейшей составной частью процесса совершенствования политической системы в России является реорганизация механизма государственной власти. Качественно новый элемент здесь - реализация концепции местного самоуправления, которое, как показывает опыт многих развитых стран, является необходимой структурой демократического режима в правовом государстве. Охватывая своими институтами почти все стороны демократической организации местной жизни, местное самоуправление дает возможность рациональным способом децентрализовать и деконцентрировать многие функции государственной власти, перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, тем самым, стимулируя активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям.
Российское государство традиционно отличалось высокой степенью централизации управления. Но ни один из периодов в истории Российского государства нельзя считать свободным от элементов самоуправления. Но даже в периоды наивысшего расцвета Российского чиновничьего централизованного государства элементы самоуправления сохранялись в городах и сельских общинах. Таким образом, неоспорима актуальность исследования, посвященного проблемам местного самоуправления. Однако, как верно указывает И.И. Овчинников, та проблема, которая сегодня обсуждается под названием «местное самоуправление», - это проблема не организации систем управления на местном уровне. Это гораздо больше: это вопрос организации всей системы государственного управления, который не может быть решен отдельно от вопроса организации государственного управления, как в субъекте Федерации, так и в стране в целом.[1] Но данная работа не сможет, конечно же, охватить все аспекты данной проблемы. Предметом исследования станет процесс становления и развития местного самоуправления в России. А рамки исследования будут ограничены исследованием двух базовых основ местного самоуправления, а именно территориальной и финансовой. Бесспорно, что вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, поскольку функционирование местных органов власти осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства. Такое подразделение территории государства именуется административно-территориальным делением: оно выступает неотъемлемой частью государственного устройства. Территориальная же основа местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность правовых норм, .закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления, формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения. Кроме того, реальность и эффективность местного самоуправления определяется материально-финансовыми ресурсами, имеющимися в распоряжении муниципальных образований и составляющими в своей совокупности финансово-экономические основы местного самоуправления. Как институт муниципального права, финансово-экономические основы местного самоуправления представляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные сформированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципальных образовании. Вопросы территориальных и материально-финансовых основ местного самоуправления по-разному решались на разных этапах становления и развития местного самоуправления в России. Таким образом, цель исследования состоит в том, чтобы проследить развитие элементов самоуправления в истории России и их сосуществование с элементами государственного управления на основании анализа территориальных и финансовых основ самоуправления на разных этапах развития государства, начиная с реформ второй половины девятнадцатого века. Для достижения данной цели необходимо будет решить следующие задачи. Во-первых, прежде чем анализировать практическую реализацию идеи местного самоуправления, необходимо будет определиться с основными теоретическими разработками по данной проблеме. Во-вторых, следует проанализировать правовое положение уездных и губернских земских учреждений на основании Положения о земских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864, а также Положения о земских учреждениях от 12 июня 1890 г., на основании которых попытаемся проследить соотношение государственной власти и местного самоуправления на данном этапе. Намеренно оставим без внимания систему городского самоуправления данного периода с тем, чтобы более подробно остановиться именно на земском самоуправлении. В-третьих, необходимо будет определить особенности организации управления на местах в период советской власти на основании положений Конституций РСФСР 1918, 1925, 1937 и 1978 годов, а также Конституций СССР 1924, 1936, 1977 годов. И, наконец, в-четвертых, проведем анализ современного состояния местного самоуправления путем изучения его территориальных и финансовых основ на основании Конституции РФ 1993г. и Федерального Закона РФ от 28.08.95г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В заключении попытаемся сделать вывод о понятии и сущности муниципальной власти, ее разновидностях на примере истории России. Основными методами исследования станут конкретно-исторический и сравнительно-правовой. В данной работе будут проанализированы как нормативные акты, регулирующие вопросы местного самоуправления на разных исторических этапах, так и работы известных ученых, посвященные данной теме (Васильев В.И., Овчинников И.И., Выдрин И.В., Кокотов А.Н.,Писарев А.Н., Пискотин М., Гладышев А.Г., Гильченко Л.В., Авакьян С., Азовкин А.И., и др.). 1. ФОРМИРОВАНИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. В системе демократических преобразований современного общества в Российской Федерации важнейшая роль принадлежит реформе местного самоуправления. Местное самоуправление – форма народовластия, обеспечивающая организацию деятельности населения для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения. Местное самоуправление организуется в городах, районах, поселках и на других территориях. Правовую основу организации местного самоуправления составляют: Конституция Российской Федерации; федеральное законодательство, регулирующее вопросы местного самоуправления; областное законодательство; уставы (положения) о местном самоуправлении. Экономическую основу местного самоуправления составляют: природные ресурсы (земля, ее недра, вода, леса, растительный и животный мир); движимое и недвижимое имущество, входящее в состав муниципальной собственности; средства местного бюджета; государственная собственность, переданная местному самоуправлению для осуществления отдельных государственных функций; иная собственность, служащая источником получения доходов местного самоуправления и удовлетворению потребностей населения соответствующих территорий.
Финансовую основу местного самоуправления составляют средства местного бюджета, внебюджетных и валютного фондов; средства на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти; получаемые кредитные ресурсы, дотации и субвенции от органов государственной власти, а также средства органов территориального общественного самоуправления.
Основными принципами организации местного самоуправления являются: · принадлежность права на самоуправление населению в границах населенных пунктов, территорий и их ассоциаций; · наличие достаточных собственных материально-финансовых ресурсов; · организационная обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти; · законность в организации и деятельности местного самоуправления; · многообразие форм организации местного самоуправления и самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления; · выборность органов местного самоуправления; · ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством за надлежащее исполнение своих функций. Сущность отношений органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися в муниципальной собственности состоит в следующем: · Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности; осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги); утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, заслуживают отчеты об их деятельности. · Отношения между органами местного самоуправления и руководителями предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, строятся на контрастной основе в соответствии с трудовым законодательством. Постоянно действующим исполнительным органом местного самоуправления является администрация муниципального образования. В структуре исполнительных органов самоуправления важное значение занимают коллегии администрации. Коллегия – это консультативный совещательный орган, который образуется при главе местной администрации в составе руководителей структурных подразделений или ином составе. Они созываются для обсуждения и утверждения долгосрочных или целевых программ по важнейшим вопросам местной жизни. Организующей основой деятельности администрации являются планы работы. Они разрабатываются всеми структурными подразделениями администрации на квартал с учетом комплексного решения проблем жизнедеятельности муниципального образования. Администрацию муниципального образования возглавляет глава администрации. Глава администрации (глава местного самоуправления) является высшим должностным лицом, возглавляющим деятельность по осуществлению местного муниципального образования. Функциональным органом местной администрации является ее аппарат. Основными структурными подразделениями аппарата администрации, как правило, являются: · общий отдел; · организационный отдел; · контрольный отдел; · юридический отдел; · межведомственный архив; · управление ЗАГС. В систему органов местного самоуправления кроме исполнительных органов входят и представительные органы. Представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при голосовании. Наименование, численный состав и полномочия представительного органа местного самоуправления устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Представительными органами местного самоуправления в городах, районах и других поселениях могут быть городские, районные, сельские (поселковые) Собрания (Советы) депутатов. В отдельных поселениях уставом муниципального образования может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан. Контроль над исполнением постановлений и распоряжений местной администрации осуществляют глава администрации, его заместители, технические секретари приемных, руководители структурных подразделений администрации и уполномоченные ими лица. 2. СИСТЕМА ЗЕМСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА ОСНОВАНИИ РЕФОРМ ВТОРОЙ ПОЛОВИНЫ XIX ВЕКА. 2.1.Место земского самоуправления в политической системе Российского государства второй половины XIX века. а) Земское самоуправление на основании Положения о земских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 Применительно ко второй половине XIX века в Российской Империи необходимо вести речь о двух системах управления на местах: 1) государственное управление; 2) земское, городское самоуправление. В соответствии с Положением о земских и уездных земских учреждениях, утвержденном указом Александра II 1 января 1864 г., для заведывания делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой Губернии и каждого уезда, образуются Губернские и уездные земские учреждения, состав и порядок действия которых определялся настоящим Положением[2]. Таким образом, определялись территориальные основы самоуправления. Последнее устанавливалось в границах административно-территориальных единиц уезда и губернии (в последствии отдельно в границах города). В Положении четко было закреплено, что круг действий земских учреждений ограничивается пределами Губернии или уезда, каждому из сих учреждений подведомственных.[3] Уездными земскими учреждениями согласно положению являлись Уездное Земское Собрание и Уездная Земская Управа. Уездное Земское Собрание составлялось из Земских Гласных, выборы которых проводились на трех избирательных съездах по трем куриям: 1) курии уездных землевладельцев, для участия в которой требовался высокий имущественный ценз; 2) городской курии, участники которой должны были располагать купеческим свидетельством либо предприятием с определенным годовым оборотом; 3) сельской курии, в которой не был установлен имущественный ценз, но была введена система трехступенчатых выборов. Из этого можно сделать вывод, что основным принципом избирательной системы, установленной данным Положением, являлся принцип имущественного ценза, т.е. на первый план выдвигались прежде всего интересы дворян-землевладельцев, а с интересами промышленников и крестьян считались мало. Уездная Земская Управа являлась исполнительным органом уездного земства и состояла из Председателя и двух членов, избираемых на три года Уездным Земским Собранием из числа участвующих в нем лиц. Собрания могли, если находили нужным, увеличивать число избираемых членов Управы до шести. Губернскими земскими учреждениями являлись Губернское Земское Собрание и Губернская земская Управа. Губернское Земское собрание составляется из Гласных, избираемых Уездными Земскими Собраниями на три года. Число Губернских Гласных от всякого уезда определяется соразмерно числу Гласных местного Уездного Собрания[4].
Исполнительный орган - Губернская Земская Управа состояла из Председателя и шести членов, избираемых на три года Губернским Земским Собранием из своей среды. Избранный Земским Собранием Председатель Губернской Управы утверждается в должности Министром Внутренних Дел. В случае отсутствия Председателя, место его заступает один из членов Управы, также с утверждения Министра Внутренних Дел.
Положение не содержало четкого определения пределов земской компетенции. Основной задачей земских учреждений считалось упорядочение выполнения земских повинностей. Поэтому круг вопросов, очерченный в ст. 2 Положения, содержал занятия для земства в принципе возможные, но не всегда обязательные. К ним относились: заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земства; попечение о развитии народного продовольствия, местной торговли и промышленности; заведование земскими благотворительными заведениями, управление взаимным земским страхованием имущества, участие (в хозяйственном отношении) в попечении о народном образовании и народном здравии; раскладка тех государственных денежных сборов, разверстка которых была возложена на земства, взимание и расходование местных сборов. Закон обязывал земские учреждения заниматься местными делами строго в пределах территории губернии или уезда. Необходимо отметить, что в пределах своих полномочий земские и городские органы самоуправления были самостоятельны. То есть земские и городские органы самоуправления не были подчинены местной правительственной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем правительственной бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов. Закон определял случаи и порядок, в которых действия и распоряжения земств подлежали утверждению и контролю правительственных органов. Высший надзор за деятельностью земских учреждений осуществлял Правительствующий Сенат. Ему принадлежало право окончательного разрешения всех споров земских учреждений с центральной и местной администрацией, другими правительственными и общественными учреждениями (ст. 118), а также частными лицами и организациями. На протяжении всей истории земств шло наступление на эти учреждения, ограничение их политической дееспособности. С самого начала центральная и местная администрация строго следили за соблюдением земствами пределов их компетенции. Мероприятия правительства оставляли земским учреждениям относительную свободу действий только в чисто хозяйственной сфере, а местные власти по своей инициативе лишали их возможности осуществлять провозглашенные в положении права. б) Земское самоуправление на основании Положения о земских учреждениях от 12 июня 1890 г. Новый курс был провозглашен в Манифесте Александра III. Он заявил о намерении утверждать и охранять самодержавную власть. 12 июня 1890 г. было опубликовано новое Положение о земских учреждениях, утвержденное Александром III. В нем не были изменены территориальные основы земского самоуправления и соотношение уездных и губернских земств, но в значительной степени была измена система выборов. Новая избирательная система не только устраняла, насколько это было возможно, от выборов представителей недворянских сословий, но и давала дворянству явные преимущества, например большинство мест гласных в собраниях. Однако не столько эти изменения интересуют нас в данной работе. Главные изменения коснулись характера и порядка надзора губернатора за деятельностью управ. Ему предоставили право производства ревизии деятельности земских управ. Усмотрев нарушения, губернатор мог испросить от управы объяснение, а после этого предлагал ей восстановить нарушенный порядок. Если управа затруднялась исполнить распоряжение, ей следовало войти к губернатору с соответствующим представлением. В этом случае дело передавалось в губернское по земским делам присутствие. Решение последнего было обязательным для земской управы, но она могла обжаловать его в Сенат. Право губернаторской ревизии распространялось и на другие исполнительные органы земских учреждений, а также на все подведомственные земству учреждения. По сути дела, губернатор превращался в непосредственное административное начальство земских учреждений. Центральным мероприятием земской контрреформы было учреждение специального органа административного надзора за земскими учреждениями - губернского по земским делам присутствия. Оно состояло под председательством губернатора из губернского предводителя дворянства, вице-губернатора, управляющего казенной палатой, прокурора окружного суда, председателя Губернской Земской Управы и одного члена от Губернской Земского Собрания. Таким образом, подход к вопросу о природе земского и городского самоуправления контрреформы Александра Ш соответствовал получившей распространение в литературе, научных и общественных кругах России в последней трети XIX века государственной теории самоуправления. Она и послужила теоретической основой проведенных изменений положений о земском и городском самоуправлении. 2.2 Материально-финансовая база земского самоуправления. Утвержденные 1 января 1864 г. Временные правила для земских учреждений по делам о земских повинностях, народном продовольствии и общественном призрении, в основном, содержали нормы, отсылающие к уставу земских повинностей 1851 г. Правительство спешило провести земскую реформу, и отдельный всеобъемлющий акт о земских повинностях разработан не был. Самый существенный недостаток этих правил, оказавший влияние на всю деятельность земств, - отсутствие четкого разграничения источников доходов этих учреждений и казны. История земства отмечена постоянными столкновениями с администрацией из-за недостатка средств для выполнения в полном объеме взятых на себя обязанностей. Это было самым распространенным поводом для критики земств и земской системы. В содержащихся в Положении правилах о составлении, утверждении и исполнении земских смет и раскладок (предшественники нынешних местных бюджетов) указывалось, что в смету должны быть внесены все расходы обязательные для земства на основании Устава о земских повинностях, а также других уставов, положений и узаконений. Для исполнения перечисленных других земских повинностей Положение определяло источники доходов земств, порядок взимания земских сборов, процедуру составления смет и раскладок, исполнения росписи земских повинностей, контроля над финансовой деятельностью со стороны правительственных властей. К доходам земств относились сборы: 1) с недвижимых имуществ в городах и уездах, как-то: с земель жилых домов и фабричных, заводских и торговых помещений и вообще со всякого рода зданий и сооружений за некоторыми исключениями; 2) с промысловых свидетельств; 3) с проезжающих по дорожным сооружениям и переправам, находящимся в ведении земств; 4) с лиц и установлений, не исполняющих натуральных повинностей по истреблению вредных для полей и лугов насекомых и животных. Министр финансов составлял проект общей росписи по денежным сборам и расходам по земским повинностям. В ней по установленной форме предназначалось: 1) сколько сумм, в каких губерниях, из каких источников следует собрать в казначейство на земские и частные дворянские повинности, ежегодно и в течение всего трехлетия; 2) сколько из сих сумм подлежит израсходовать на каждый род и вид повинностей в той самой; губернии (или области), к которой принадлежат те местности". Затем общая роспись сборов и расходов по земским повинностям нового трехлетия утверждалась законодательным порядком, а потом "восходила на Высочайшее усмотрение". В каждую губернию поступали выписки из общей росписи о денежных земских повинностях, а также выписки из подлинных смет и раскладок с теми исправлениями, какие по заключению министерств и главных управлений и законодательном рассмотрении состоялись и Высочайше утверждены[5].
ИТОГ. Местное самоуправление не получило в рассматриваемый период полного расцвета. Слишком велика была инерция веков, самодержавного правления. Отмечая особенности территориальных основ самоуправления данного периода необходимо отметить, что введено оно было лишь в двух административно-территориальных единицах: губернии и уезде. В ходе реализации земской реформы так и не был создан орган, возглавляющий и координирующий работу всех земств. Не было создано и низового звена, которое могло бы логически замкнуть всю систему земских учреждений – волостного земства. Кроме того, введено земство было не по всей территории Российской империи.
Следовательно, в рамках данной работы основными минусами земской модели самоуправления следует назвать следующие: 1. Территориальная ограниченность. 2. Подконтрольность и зависимость от государственной власти. К положительным моментам относятся: 1. Привнесение в систему государственного управления принципов самоуправления, предполагающих самостоятельное решение местными сообществами местных проблем. 2. Относительная бюджетная самостоятельность и заложенная возможность самофинансирования. 3. СОВЕТЫ – ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ. 3.1. Место местных Советов в системе органов государственной власти. Согласно Обращению НКВД к Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов от 6 января 1917 года, центральный орган исполнительной власти — Временное рабочее и крестьянское Правительство (Совет Народных Комиссаров) образовано центральным органом Советов — II Всероссийским съездом Советов. Исходя из этого все прежние органы местного управления должны были быть заменены соответственно областными, губернскими и уездными, районными и волостными советами рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов. Вся страна должна покрыться целой сетью советских организаций, которые должны находиться в тесной организационной зависимости между собой. Устанавливалось, что каждая из этих организаций, вплоть до самой мелкой, вполне автономна в вопросах местного характера, но должна была сообразовывать свою деятельность с общими декретами и постановлениями центральной власти и с постановлениями тех более крупных советских организаций, в состав которых она входит. Именно таким путем предполагалось создание связанного во всех своих частях однородного организма — Республики Советов. Государственными органами народного представительства признавались такие органы власти, которые избираются народом, состоят из его представителей - депутатов, являющихся ответственными перед избирателями, подконтрольными им, выражают в своей деятельности суверенную волю народа[6]. В рамках данной работы необходимо выделить основной принцип построения и функционирования системы Советов. Речь идет о «демократическом централизме», допускающем формально самостоятельность и инициативу местных органов власти, но в действительности проявляющемся в жесткой централизации и концентрации государственной власти. Осуществление этого принципа на практике должно было обеспечиваться организационным строением Советов, их местом и ролью в системе государственных органов, правовым статусом их депутатов. Рассмотрим реализацию этих и других принципов построения системы органов государственной власти на местах в конкретных нормативно-правовых актах. а) Организация государственной власти на местах по Конституции РСФСР 1918 года и Конституции РСФСР 1925 года. Конституция РСФСР 1918 года фиксировала: «Россия объявляется Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Вся власть в центре и на местах принадлежит этим Советам". Подраздел Б. Раздела третьего Конституции РСФСР 1918 года следующим образом определял территориальную организацию Советской власти на местах. Согласно ст. 53 Конституции органами власти в волостях, уездах, губерниях, областях являлись съезды Советов. Советы же депутатов предусматривались только в городах и селениях. Съезды Советов составлялись следующим образом. Из представителей всех сельских Советов волости, по расчету 1 депутат на каждые 10 членов Совета образовывались Волостные Съезды. Из представителей сельских Советов, по расчету 1 депутат на 1 тысячу жителей, но не свыше 300 депутатов на весь уезд (район) образовывались Уездные (районные) Съезды. Из представителей городских Советов и волостных съездов Советов, по расчету 1 депутат на 10000 жителей, а от городов по 1 депутату на 2 тысячи избирателей, но не свыше 300 депутатов на всю губернию (округ) образовывались Губернские (окружные) Съезды Советов, причем в случае созыва уездного съезда Советов непосредственно перед губернским выборы производятся по той же норме не волостными, а уездным съездом Советов. Областные Съезды образовывались из представителей городских Советов, уездных съездов Советов, по расчету 1 депутат на 25 000 жителей, а от городов по 1 депутату на 5000 избирателей, но не более 500 делегатов на всю область, — либо из представителей губернских съездов Советов, избираемых по той же норме, если съезд собирается непосредственно перед областным съездом Советов. Для текущей работы Совет депутатов избирал из своей среды исполнительный орган (исполнительный комитет). Конституция РСФСР 1925 года сохранила общие принципы построения системы Советов, несколько изменив структуру согласно новому административно-территориальному делению. Советы депутатов образовывались также в городах и селениях. А к Съездам Советов добавились краевые, которые не были предусмотрены Конституцией РСФСР 1918 года, а согласно Конституции РСФСР 1925 года вставали на один уровень с областными. б) Организация государственной власти на местах по Конституции СССР 1936 года и по Конституции РСФСР 1937. Существенные изменения произошли в организации местных органов государственной власти. Вместо съездов Советов рабочих, крестьянских, красноармейских депутатов в губерниях, уездах, волостях местными органами власти, по Конституции СССР 1936 года стали Советы депутатов трудящихся краев, областей, автономных областей, округов, районов, городов, сел (станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов) в соответствии с новым административно-территориальным делением, которое изменилось в конце 20-х—начале 30-х годов. Конституция РСФСР 1937 года кроме вышеперечисленных административно-территориальных единиц предусматривала также национальные округа и административные округа. Исключительно важное место в системе местных органов государственной власти принадлежит краевым и областным Советам. Края бывают двух видов. К первому относились края, которые включают в себя автономные образования в виде автономных областей, а в некоторых случаях и национальных округов. Автономные области и национальные округа занимали особое положение в системе административно-территориальной организации государственной власти, являясь административно-политической формой автономии, призванной привлекать ее население к государственному строительству.
Районные Советы депутатов трудящихся руководили сельскими и поселковыми Советами, а также и городскими Советами тех городов, которые согласно законодательству республики отнесены к городам районного подчинения. Городские Советы делились на: 1) подчиненные районным Сонетам (города районного подчинения,). 2) подчиненные краевым, областным, окружным Советам депутатов трудящихся или верховным органам власти АССР (города краевого, областного, окружного, республиканского—АССР—подчинения) и 3) подчиненные непосредственно верховным органам власти союзной республики (города республиканского подчинения)[7].
Исполнительными и распорядительными Советов являлись избираемые ими исполнительные комитеты в составе: председателя, его заместителей, секретаря и членов. Закреплялось, что исполнительные органы Советов депутатов трудящихся непосредственно подотчетны как Совету депутатов трудящихся, их избравшему, так и исполнительному органу вышестоящего Совета депутатов трудящихся. в) Организация государственной власти на местах по Конституции СССР 1977 года и Конституции РСФСР 1978. Ст. 2 Конституции СССР 1977 года в свою очередь опять изменила название органов государственной власти, оставляя неизменным характер этих органов: "Вся власть в СССР принадлежит народу. Народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу СССР. Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов"[8]. Система местных органов согласно Основному Закону строилась в соответствии с административно-территориальным делением и охватывала краевые, областные, окружные, районные, городские, сельские и поселковые Советы народных депутатов. Система местных Советов в союзных, автономных республиках являлась двух- или трехзвенной. В отдельных случаях насчитывалось и четыре ступени советов (например, в краях). Районные Советы в союзных республиках, имеющих областное деление, выступали как связующее звено между органами власти областей (краев) и населенных пунктов. В остальных союзных республиках районные Советы являлись высшим звеном системы местных органов государственной власти. Соответственно этому различалась и подчиненность этих органов. Городские советы являлись органами государственной власти в городах. По подчиненности они подразделялись на городские советы городов республиканского (союзной республики и АССР), краевого, областного, окружного (автономных округов) и районного подчинения. Советы народных депутатов автономных округов являются органами власти национально-административных образований, населенных малыми народностями. Советы народных депутатов автономных областей являлись органами власти национально-административных образований, обладающих автономией. Это и определяло специфику их правового положения. Таким образом, нормы Конституции и развивающих ее положения законов закрепляли построение системы местных Советов в строгой связи с административно-территориальным делением страны. Следовательно, обоснованным является принцип «демократического централизма», обеспечивающий иерархичность в построении единой централизованной системы государственных органов, а также соподчиненность государственных органов, действующих на разных территориальных уровнях государственного управления. 3.2. Материально-финансовая база деятельности местных органов государственной власти. Материально-финансовая база местных Советов, представляющие собой совокупность экономических и юридических средств осуществления поставленных перед ними задач, определяют характер участия этих органов в решении общегосударственных и местных дел. Непосредственно объем и содержание деятельности местных Советов, а значит, в какой-то мере и место, занимаемое ими в системе органов власти, определяют размеры, а также структура той части общенародного достояния, которая специально закреплена за ними, составляет их «собственную» материально-финансовую базу. Важное значение для местных Советов имеет наличие самостоятельных финансов. Будучи и предпосылкой и следствием размежевания «сфер влияния» между органами власти различного уровня, местные финансы позволяли центральному аппарату сосредоточиться на решении проблем федерального и общенационального масштабов. Одновременно их существование стимулирует развитие инициативы местных работников, вносит в их деятельность элементы хозяйственного расчета. Конституция РСФСР 1918 года и принятое на ее основе Положение о денежных средствах и расходах местных Советов различали в деятельности последних: а) выполнение задач общегосударственного характера; б) руководство делами местного значения. Указывалось, что в первом случае их нужды покрываются средствами, отпускаемыми государственным казначейством, во втором - за счет местных источников, а поскольку существовал порядок «двойного финансирования» нужд административно-территориальных единиц, составляемые местными Советами сметы (бюджеты) включали в себя лишь часть получаемых ими доходов, часть производимых расходов. В Конституции РСФСР 1937 года предусматривалось, что в бюджеты автономных республик и местные краевые (областные) бюджеты, а также в бюджеты автономных областей, национальных и административных округов, районных, городских и сельских Советов включаются доходы от местного хозяйства, отчисления от поступающих на их территорию государственных доходов, а также поступления от местных налогов и сборов в размерах, устанавливаемых законодательством СССР и РСФСР[9]. С годами так же менялось содержание понятия «самостоятельность местного бюджета». Первоначально она выражалась в том, что местный орган власти - причем не обязательно представительный - составлял и исполнял соответствующую смету доходов и расходов. Утверждение же ее было прерогативой вышестоящих органов. Однако по мере укрепления местных органов власти устанавливается порядок, согласно которому вышестоящие Советы вместе с соответствующими бюджетами лишь «рассматривали» сводки нижестоящих бюджетов, а не утверждали их по существу. Конституция СССР 1936 года и принятые на ее основе конституции союзных и автономных республик закрепили принцип, в соответствии, с которым каждый из местных Советов сам утверждает бюджет соответствующей административно-территориальной единицы. ИТОГ. Определяя признаки местного самоуправления, свойственные ему во всех государствах, можно указать на различие в характере власти центральной и муниципальной. Центральная власть - власть суверенная, а власть органов местного самоуправления - власть подзаконная. Далее нужно отметить разграничение сфер компетенции властей центральной и местной - обычно к ведомству местного самоуправления отнесены дела местного хозяйства и создаваемого им благоустройства, как и те из общегосударственных дел, которые государство по закону возлагает на него. Местное самоуправление имеет самостоятельные источники средств и, кроме того, оно формируется на выборных началах. Если приложить все эти признаки к практике местных органов власти СССР, то окажется, что они здесь в той или иной мере присутствуют и, значит, здесь существует и местное самоуправление.
Природа Советов именно как органов государственной власти определялась следующими принципами: - во-первых, в их ведении должно было сосредоточиваться решение главных вопросов государственной жизни в центре и на местах; - во-вторых, их решения являлись первичными в отношении всех других государственных органов;
- в-третьих, они были призваны направлять и контролировать деятельность всего государственного аппарата страны, проводить политику государства на местах. Следовательно, территориальная организация органов власти строилась в соответствии с административно-территориальным делением государства, которое обеспечивало иерархичность в построении единой централизованной системы государственных органов, а также соподчиненность государственных органов, действующих на разных территориальных уровнях государственного управления. По той же самой причине в РСФСР сложилась единая бюджетная система, также строго увязанная с административно-территориальным делением. Она имела трехзвенную структуру, включая союзный, республиканский и местные бюджеты, причем последние строились в соответствии с административно-территориальным делением. 4. СИСТЕМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА ОСНОВАНИИ КОНСТИТУЦИИ РФ 1993г. И ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА РФ от 28.08.95г. «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ». 4.1.Территориальные основы местного самоуправления в Российской Федерации. Конституция Российской Федерации, определяя российское государство как демократическое, закрепляет важнейшие устои его демократизма, находящие выражение прежде всего в народовластии, разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную, идеологическом и политическом многообразии, а также местном самоуправлении. Конституция Российской Федерации, закрепляя местное самоуправление в качестве одного из элементов конституционного строя, гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления обществом и государством. В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, они не могут рассматриваться как структурное подразделение государственной системы управления. В силу этого государственные органы уже не выступают, как раньше, в качестве вышестоящей инстанции, целиком и полностью руководящей деятельностью местных органов власти, заслушивающей отчеты и имеющей право отмены их решений. Местное самоуправление — это специфический уровень власти, особая форма ее осуществления, которая предполагает иные принципы организации и взаимодействия муниципальных органов власти, нежели те, что характеризуют построение государственной системы управления. Но вместе с тем органы местного самоуправления действуют в границах определенных территориальных единиц, составляющих территориальные основы местного самоуправления. В связи с этим возникают вопросы: связана ли организация местного самоуправления с административно-территориальным делением государства и возможно ли несколько территориальных уровней организации местного самоуправления, а также соподчинение органов местного самоуправления разного территориального уровня. Конституция Российской федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., не дает однозначного ответа на вопрос о территориальных основах местного самоуправления. Согласно статье 131 Конституции Российской Федерации «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций"[10]. Конституция Российской Федерации, таким образом, не связывает напрямую территориальную организацию местного самоуправления с административно-территориальным устройством. Вместе с тем она не исключает возможности такого решения вопроса территориальной основы местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. вслед за Гражданским кодексом Российской Федерации (часть первая) ввел новое понятие в наше законодательство: «муниципальное образование». Поэтому осуществление местного самоуправления, его территориальную организацию Закон связывает не с административно-территориальными единицами (это, как уже отмечалось, не исключает, что в их границах и будет осуществляться местное самоуправление), а с муниципальными образованьями, на территории которых и осуществляется местное самоуправление. Вслед за Конституцией Российской Федерации Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» гарантирует каждому городскому и сельскому поселению право на самоуправление. Статья 12 Закона гласит: «Население городского, сельского поселения не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления». Это право может быть реализовано путем: а) создания самостоятельного муниципального образования; б) присоединения к какому-либо муниципальному образованию; в) организации территориального общественного самоуправления. Статья 27 Закона предполагает возможность организации и функционирования территориального общественного самоуправления на территории поселения, не являющегося муниципальным образованием. Установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований относится к компетенции органов государственной власти субъектов Российской федерации. Границы и состав территории муниципального образования указывается в его уставе. Установление и изменение границ муниципальных образований отнесено федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 5). В этой связи важным представляется рассмотрение практического решения проблемы соотношения административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления в современном законодательстве субъектов Российской Федерации В одних случаях используется совмещение административно-территориального устройства и муниципальных образований, когда административно-территориальные единицы всех видов и муниципальные образования отождествляются Второй вариант решения проблемы — относительное обособление административно-территориальных и муниципальных образований в пределах единого административно-территориального устройства субъекта Федерации. Возможен и третий вариант решения — абсолютное юридическое разведение административно-территориального устройства и совокупности муниципальных образований субъектов Федерации. Он связан с рассмотрением любых административно-территориальных единиц и населенных пунктов как государственных образований, служащих в определенных случаях базой для создания муниципальных образований. Здесь административно-территориальные единицы и муниципальные образования как бы разводятся по степени их универсальности: первые — пространственная форма решения государственных, в том числе государственно-местных задач; вторые — пространственная форма решения вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий.
Совпадение границы муниципального образования и административно-территориальной единицы означает, что первая как бы накладывается сверху на вторую и обе существуют одновременно. При этом решение вопросов административно-территориального деления является прерогативой субъекта Федерации, а решение вопросов образования, преобразования, упразднения муниципальных образований остается во многом в компетенции последних.
При выборе любого из возможных вариантов соотношения административно-территориального устройства и муниципальных образований необходимо учитывать, что в силу ст. 12 Федерального закона от 28 августа 1995 г., во-первых, местное самоуправление должно осуществляться на всей территории Российской Федерации, а значит, во всех местных сообществах, возникающих по воле граждан или складывающихся в результате административно-территориальных преобразований, проводимых государственными органами. Во-вторых, ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях допускается только федеральным законом и только в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Правом на осуществление местного самоуправления обладают и жители закрытых административно-территориальных образований, реализующие его в границах последних[11]. В-третьих, население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления — это положение, видимо, нужно понимать как безусловное право жителей данных поселений на формирование собственных муниципальных образований. В любом случае и при двухуровневой структуре местного самоуправления исключается прямая подчиненность одних муниципальных образований другим, вторжение одних муниципальных образований в компетенцию других. Окружение одного муниципального образования территорией другого муниципального образования также не означает поглощения территории сельского муниципального образования районным. Отношения между разно уровневыми муниципальными образованьями следует характеризовать не как их административное соподчинение, а как муниципальную связь между ними.[12] 4.2. Финансово-экономическая основа местного самоуправления. В статье 28 Федеральный закон " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливается, что экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.[13] Право муниципальной собственности, равно как и право государственной собственности, не может быть реализовано в рамках традиционных юридических лиц (коммерческих и некоммерческих организаций). Поэтому-то и необходима фигура юридического лица публичного права, в том числе местного самоуправления как юридического лица публичного права, что позволит учесть особенности природы муниципальной собственности[14]. Согласно ч. 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы. Значение этих положений трудно переоценить. Бюджет составляет главный нерв всей деятельности органов местного самоуправления. Согласно Федеральному закону от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получение в процессе осуществления бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом и законами субъекта Российской Федерации. Формирование и исполнение местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования[15]. Органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение жизненных основных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Федерации (ст. 37).[16] В шести российских городах задолженность местных бюджетов превысила 100% доходной части, а в одном городе составила 215%. На основании только этих фактов можно говорить о том, что основная часть муниципальных образований не в состоянии обеспечить финансирование даже минимальных расходов реально существующей социальной сферы, систем жизнеобеспечения городов, около 30% которых являются фактически банкротами.[17] Таким образом, бюджетная ситуация любого муниципального образования - вещь совершенно искусственная, не зависящая ни от каких объективных причин. Поэтому говорить о том, что в рамках сегодняшнего положения мы имеем какую-то финансовую основу местного самоуправления, определяющую его самостоятельность, довольно сложно. Решение данного вопроса - главнейшая на сегодня проблема местного самоуправления в России. ИТОГ. На сегодняшний день самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации и неотъемлемой формой народовластия. Конституция Российской Федерации, закрепляя местное самоуправление в качестве одного из элементов конституционного строя, гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления обществом и государством. В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, они не могут рассматриваться как структурное подразделение государственной системы управления. В силу этого государственные органы уже не выступают, как раньше, в качестве вышестоящей инстанции, целиком и полностью руководящей деятельностью местных органов власти, заслушивающей отчеты и имеющей право отмены их решений. В рамках данной работы необходимо отметить, что действующее законодательство закрепляет также территориальные основы самоуправления. Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Оно не связывается законом с административно территориальным делением страны. Заложены в законодательстве и материально-финансовые основы существования самоуправления. Однако, как показало исследование, эти две основы на данный момент очень тесно взаимосвязаны. Таким образом, говоря о реализации конституционного права населения на осуществление местного самоуправления, необходимо осознавать, что эффективность этого процесса во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих организационную и экономическую самостоятельность муниципальных образований, но и от наличия соответствующей материальной базы, от понимания населением своих прав и возможностей в осуществлении местного самоуправления, от действительной способности этими правами грамотно воспользоваться, способности реализации права на местное самоуправление.
5. СТРУКТУРА И ФУНКЦИИ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ НА ПРИМЕРЕ ГОРОДА МОСКВЫ Москва – особое муниципальное образование, представляющее сложную социально-экономическую систему и выполняющее столичные функции. Она является равноправным субъектом Федерации, по своему статусу приравненным к областям, краям, республикам России. Уникальность Москвы выражена и экономической и политической значимостью. Ее экономический потенциал, даже в условиях кризиса, который испытывает Россия в настоящее время в условиях перехода к рыночным отношениям, настолько высок, что она дает 30% бюджетных поступлений России.
В сложной политической и экономической ситуации городу нужно жить и развиваться. Система управления городом должна обеспечить эти процессы. Принятая в 1991 г. структура управления городом в рамках задаваемых целей отвечала требованиям. При этом происходил процесс адаптации и стабилизации всех звеньев управления, устранялось дублирование и создавались новые необходимые структурные подразделения, т. е. шел процесс совершенствования структуры управления, повышения ее эффективности. Параллельно с улучшением структуры управления городом происходило перераспределение функциональных обязанностей, что определялось рядом документов, нормативных актов. В результате проведенных структурных преобразований в Москве четко оформилась современная структура системы управления. В настоящее время функционируют две важнейшие ветви местной власти – представительная и исполнительная. Представительным органом власти является московская городская дума, которая была избрана 12 декабря 1993 года. Дума обладает следующими законодательными полномочиями: · утверждает административно-территориальное деление города; · устанавливает городские налоги, сборы, пошлины, платежи и порядок их взимания; · принимает решения об образовании городских внебюджетных и валютных фондов, и заслуживают отчеты об их работе; · определяет порядок использования природных ресурсов, охраны природы, культурно-исторических памятников; · определяет порядок приватизации имущества города; · устанавливает санкции за нарушение законодательных и правовых актов, относящихся к ведению города, а также осуществляет контроль над исполнением на территории Москвы правовых актов. В составе Думы только 35 депутатов. Руководитель аппарата Думы не подчинен председателю (спикеру) Думы. Схематически структура Думы изображена на рис. 1. 1. Для обеспечения работы в Думе созданы три типа структурных подразделений: рабочие группы, комиссии, отделы. В настоящее время определено более 40 направлений деятельности Думы, которые координируются депутатами. Аппарат Думы является органом, который осуществляет организационно-техническое, правовое, информационное и финансово-хозяйственное обеспечение деятельности Московской городской думы. Его задачи: · создание условий для эффективной работы Думы и ее органов; · рассмотрение поступающих в Думу писем, обращений, заявлений граждан, установление причин. Порождающих обоснованные жалобы граждан. В состав исполнительных органов власти г. Москвы входят: мэрия, правительство Москвы, отраслевые и территориальные органы управления городом. Исполнительные органы в целом и составляют городскую администрацию, возглавляемую мэром города (рис. 1. 2.). Основные функции мэра заключаются в управлении всеми социально-экономическими процессами в городе. В его власти все исполнительно-распорядительные функции. Мэр устанавливает структуру органов исполнительной власти и может ее менять исходя из сложившейся обстановки. Он также определяет функции всех органов исполнительной власти, утверждает положения об этих органах. Мэр обладает властью назначать на должность руководителей исполнительных органов и может в случае необходимости отстранять их от должности. Он правительство Москвы, назначает его премьера, возглавляет его работу. А также несет ответственность за работу правительства. Мэр Москвы предлагает районному Собранию кандидатуры главы районной управы и в случае необходимости отстраняет его от должности. Аппарат мэрии осуществляет подготовку всех документов – постановлений, распоряжений, планов, методических указаний по организации и содержанию управленческой работы для муниципальных округов и районов. Аппарат мэрии осуществляет также контроль над выполнением приказов и распоряжений. В 1993 году определена структура правительства Москвы – главного органа организации и управления социально-экономическим развитием города. Правительство возглавляет премьер правительства, который имеет пять первых заместителей, руководящих основными комплексами проблем: общественными связями и информацией, социальной зашитой, городским хозяйством, перспективным развитием города, имущественно земельным комплексом. Кроме первых заместителей премьера в правительстве Москвы выделяются заместители премьера и министры, курирующие департаменты. Заместители премьера курируют департаменты: экономической политики и развития г. Москвы, внешних связей; потребительского рынка и услуг; продовольственных ресурсов. Кроме указанных структурных подразделений в правительстве Москвы большую роль играет управление делами мэрии. Управляющий этого подразделения подчиняется непосредственно премьеру правительства. В структуре управления делами управляющему подчинены пять заместителей, курирующих следующие управления: финансово-хозяйственное; управление кадров; организационно-аналитическое; государственно-правовое; управление организационно-методического обеспечения работы с документами. В составе управления делами выделены четыре отдела: информации, протокольный, приемная, пресс-центр. При этом каждое подразделение - комплекс, департамент ил отдел имеют свою структуру. С 1991 г. Москва делится на десять административных округов и 128 районов. Округа – Центральный, Северный, Северо-Восточный, Северо-Западный, Западный, Юго-Западный, Южный, Юго-Восточный, Восточный и город Зеленоград управляются окружными префектурами, возглавляемыми префектами. Префект через органы управления округом проводит политику мэра и правительства Москвы на территории своего округа. Окружные подразделения и службы правительства Москвы подчиняются префекту округа в пределах его полномочий. В круг полномочий префекта входят осуществление управления социально-экономическими процессами на территории округа, управление финансовыми ресурсами округа в пределах полномочий, переданных ему правительством Москвы. Префект осуществляет контроль над работой органов внутренних дел, добровольных объединений граждан на территории округа, обеспечивает своевременное рассмотрение заявлений и писем граждан, контролирует землепользование на территории округа. В ведении префекта находятся учет и распределение жилой площади между муниципальными районами и организациями. Одной из важнейших функций префекта являются разработка и осуществление мероприятий по охране природы, улучшению экологической обстановки в административном округе.
Структура управления в административных округах Москвы имеет различия, обусловленные территориальными различиями округов, различиями в численности населения и особенно в экономическом потенциале. Поэтому различны задачи в управлении и в функциях управленческих структур. Вместе с тем в структуре управления имеется и общее. Во всех административных округах существуют заместители префекта, курирующие разные управления. Независимо от различий во всех округах в структуре присутствуют: управление строительства, реконструкции и землепользования, управление жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства, управление социального развития, управление потребительского рынка и услуг.
В конце 1996 года Московская городская дума приняла Закон «О районной Управе в г. Москве», в котором определены полномочия ветвей власти на районном уровне. До сего времени в районах г. Москвы существовала лишь исполнительная власть, осуществляемая супрефектами. По новому закону предусматриваются и представительные органы власти. Выборы в районные собрания будут проходить одновременно с выборами в Московскую городскую думу. Выборные лица – советники – должны быть либо жителями данного района, либо постоянно работающими на предприятиях и в учреждениях районах. Советники будут избираться на два года, и работать в районном собрании на общественных началах. В настоящее время в Москве действует трехуровневая система управления: район – округ – город. В ближайшее же время префекты административных округов станут как бы министрами городского правительства на территории своих округов. По новому законодательству Москва фактически вернется к двухуровневой системе управления: район – город. Уже сейчас мэр Москвы предлагает районному собранию кандидатуру главы районной управы. После утверждения районным собранием глава управы формирует районную администрацию. Глава районной управы будет одновременно руководителем и представительной, и исполнительной власти в районе, т. е. будет как бы гарантом взаимопонимания между двумя ветвями власти. Согласно Уставу г. Москвы районная управа имеет следующую структуру: · районное Собрание – представительный орган, избираемый на два года и состоящий из советников, работающих на общественных началах; · администрация района, непосредственно управляющая социально-экономическим развитием района. В структуре администрации района главе управы района подчинены организационный отдел, юрисконсульт, бухгалтерия, отдел кадров, жилищный отдел, управление делами. Глава управы имеет трех заместителей: заместителя по вопросам социальной защиты населения, заместителя по вопросам экономики и потребительского рынка и заместителя по вопросам жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства района. Таким образом, главной сферой деятельности всех районов органов местного самоуправления является социальная сфера, а задачей – улучшение социальной инфраструктуры и повышение уровня благосостояния населения района. Уставом города Москвы предусмотрено, что в случае решения населения района о неэффективной, нерезультативной работе районного Собрания возможно досрочное формирование его нового состава. В настоящее время в Москве идет процесс реформирования органов районного самоуправления в соответствии с новым законодательством. Таким образом, в административных районах города, в районных органах управления сосредоточиваются значительные по объему и по социально-экономическим последствиям функции управления, включая распорядительные, координирующие и контрольные функции. Рис. 1. 1. Структура Московской городской думы Рис. 1. 2. Московская городская администрация (мэрия Москвы) ЗАКЛЮЧЕНИЕ Итак, проследив за этапами становления самоуправления, следует сказать, что процесс этот, конечно, далеко не закончен. Россия изначально была государством сильно централизованным. И если рассматривать власть публичную как сложное понятие, в которое входит и муниципальная, и государственная власть, то, безусловно, последняя занимала значительно более весомые позиции, не только, не спеша делиться своими функциями, но и стараясь распространить свое влияние на сферу муниципальной власти. Таким образом территориальная организация местной власти практически на всех этапах истории зависела от власти центральной.
Так, в результате Земской реформы 1864 года в России было введено земское самоуправление, но в целях сохранения прочности государственной власти были предусмотрены ограничения, которые не позволяли считать публичную муниципальную власть того периода властью политической. Земства были введены не на всей территории страны, причем только действовали только в уездах и губерниях и отсутствовали в волостях. В целом органы самоуправления находились под жестким контролем органов государственной власти. Модель земского самоуправления характеризовалась сильной зависимостью от государственной власти и, как следствие, территориальной ограниченностью. Однако неоспоримым достоинством являлось то, что в систему государственного управления привносились элементы самоуправления, гарантией развития которых являлась заложенная возможность самофинансирования.
В основу организации власти на местах после 1917 года был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти с жесткой соподчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. То есть отвергалась сама идея муниципальной власти, которая была бы параллельной власти государственной. Отсюда и принцип построения, жестко увязанный с системой административно-территориального деления. Следовательно, обоснованным являлся принцип «демократического централизма», обеспечивающий иерархичность в построении единой централизованной системы государственных органов, а также соподчиненность государственных органов, действующих на разных территориальных уровнях государственного управления. То есть, в данном случае нельзя говорить об удачной или неудачной модели самоуправления, поскольку на местах оно было заменено государственным управлением с его строгой иерархичностью и соподчиненностью государственных органов разных уровней. Таким образом, история убедительно показывает, что, безусловно, опыт самоуправления в России присутствует, но назвать его богатым довольно сложно. Элементы самоуправления если и появлялись, то находились под строгим контролем государственной власти. В то время как законодателем на современном этапе активно использовались заимствования из практики самоуправления зарубежных стран, которая в любом случае отличается от российской. И, хотя теоретические построения законодателя, касательно самоуправления как конституционной основы в целом и территориальных и финансовых основ самоуправления в частности, представляются во многом верными и обоснованными, но практическая их реализация, в отсутствие надлежащего опыта, приводит к довольно плачевным результатам, о которых поднимался вопрос в четвертой главе. То есть, переход от государственного управления к самоуправлению на местах, как и любая другая перемена в управлении, должен проходить как можно плавней, что не было учтено действующим законодательством. Проведенное исследование показало, что не всегда принятое "сверху" решение о децентрализации в форме самоуправления может быть легко реализовано. Чтобы соответствующие нормы заработали, необходимо создать в государстве и обществе соответствующие условия. Иначе органы самоуправления будут не более чем придатками системы государственного управления. Однако, российский опыт государственного развития дает основание говорить и о том, насколько важно в большом многонациональном государстве сочетать государственное управление с элементами самоуправления, внимательнее относиться к испокон веков существовавшим в стране традиционным формам политического участия, представительства, самоуправления, а также создавать новые формы, не противоречащие традициям. На нынешнем этапе важным условием преодоления отчуждения между государством и обществом может стать широкое развитие институтов регионального и местного общественного самоуправления. Это положительно скажется не только на оптимизации государственного управления в целом, но и будет способствовать укреплению единой многонациональной России, смягчению межнациональных противоречий, ускорению процесса формирования в России гражданского общества. СПИСОК НОРМАТИВНЫХ АКТОВ И ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 1. Конституция РФ, - М.: 1994. 2. Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ (в ред. от 17 марта 1997 года) “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” //Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506. 3. Федеральный закон от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” //Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 39. Ст. 4464. 4. Конституция СССР 1924//История советской конституции (в документах)1917-1956, - М., 1957. 5. Конституция РСФСР 1936//История советской конституции (в документах)1917-1956, - М., 1957. 6. Конституция РСФСР 1918//История советской конституции (в документах)1917-1956, - М., 1957. 7. Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 27 сентября 1926 г. «О рабочих поселках»//СУ РСФСР 1926 г. № 65, ст. 509 8. Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 6 июня 1927 г. «О курортных поселках»//СУ РСФСР 1927 г. № 56, ст. 384 9. Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 14 июня 1927 г. «О дачных поселках»//СУ РСФСР 1928 г. № 8, ст. 70 10. Постановление Президиума ЦИК СССР от 27 сентября 1934 г. «Об организации Советов в крупных рабочих поселках, совхозах, удаленных от сельских Советов не менее чем на 8 км»//СЗ СССР 1934 г. № 56, ст. 423 11. Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. В кн.: Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. 12. Авакьян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона // Вестник МГУ. Серия 11. Право. - М., 1996. - №2. - с. 3-33. 13. Азовкин И.А. Местные советы в системе органов власти, - М., 1967, 14. Бородкин Ф.М. Новая концепция территориального самоуправления // Регион. - Новосибирск, 1994. - №3. - С. 95-112. 15. Васильев В.И. Готовится важнейший закон. Не допустить бы ошибок // Российская Федерация. - М.,1994. - № 13. - С. 14-17. 16. Васильев В.И. Местное самоуправление. – М.: 1999. 17. Дементьев А. О системе Советов и земских учреждениях в России: возможные исторические параллели // Государство и право. - М., 1965. - №8. - С. 112-120. 18. Ефремова Н.Н., Лаптева Л.Е. История земств и перспективы развития местного самоуправления // Государство и право. - М., 1993. - № 11. - С. 150-153. 19. Кряжков В.А. Местное самоуправление: Правовое регулирование и структуры // Государство и право. - М., 1992. - № 1. - С. 16-24. 20. Лепешкин А.И., Ким А.И. и др. Курс советского государственного права т. 2, - М., 1962, - с. 517. 21. Марченко Г.В. Государственная власть и местное самоуправление // Россия и современный мир. - М., 1995. - № 4. - С. 84-86. 22. Местное самоуправление в России: Состояние, проблемы, перспективы. - М., 1994. 23. Муниципальный менеджмент: Учебн. Пособие для вузов/Т.Г. Морозова, М.П. Победина, Г.Б. Поляк и др.; под ред. Проф. Т.Г. Морозовой. – М.: Банки и биржи, ЮНИТИ, 1997.
24. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. – М.: 1999, стр. 22 25. Фадеев В.И. Муниципальное право России. - М., 1994. [1] Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. – М.: 1999, стр. 7. [2] Положение о земских и уездных земских учреждениях, утвержденное указом Александра II 1 января 1864 г.
[3] Там же [4] Положение о земских и уездных земских учреждениях, утвержденное указом Александра II 1 января 1864 г. [5] Васильев В.И. Местное самоуправление. – М:1999г. - с.44 [6] Лепешкин А. И., Ким А. И. И др. Курс советского государственного права т. 2, - М., 1962, - с. 407 [7] Там же, с. 535 [8] Цит. по: Дыльнов Г.В. Советы народных депутатов в политической системе развитого социализма. –Изд. Саратовского ун-та, 1982г. - с. 34 [9] История советской конституции (в документах) 1917-1956, - М., 1957, - с. 765. [10] Конституция РФ. – М.: 1996., - с. 32. [11] Закон Российской Федерации от 14 июля 1992 г. "О закрытом административно-территориальном образовании" в ред. Федерального закона от 28 ноября 1996 г. // Ведомости РФ. 1992. № 33. Ст. 1915; СЗ РФ. 1996. № 49. Ст.5503. [12] Васильев В. Готовится важнейший закон. Не допустить бы ошибок // Российская Федерация. -1994.- № 13. -с. 16. [13] Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” //Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506. [14]Колюшин Е.И. «О праве муниципальной собственности» // Журнал Российского права, -1997, -№ 9, -с. 83 [15] Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"//"Российская газета" - 30 сентября 1997 г., - с. 4 [16] Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” //Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506. [17] Там же, с. 410