Чиновничество в России

Библиотека 5баллов Оглавление Введение 3 I Численность, правовое положение и условия службы российских чиновников XVIII начала XX в. 4 ГЛАВА II Номенклатура и постсоветское чиновничество 9 Заключение 18 Список использованной литературы 19 Численность, правовое положение и условия службыроссийских чиновников XVIII начала XX в. Российское чиновничество каксамостоятельное и обособ ленное от остального

общества сословиесформировалось к на чалу XVIII в. Именно к этому времени в стране, вармии и в сфере государственной службы произошли кардинальные пе ремены.Они были связаны, в частности, с учащением внешне политическихи экономических контактов с Западом, социаль но-экономическимразвитием России, переходом от службы государю к государственнойслужбе, появлением постоянных должностей. Петровские реформы ипровозглашение

России империей обусловили протекание этого процессав духе запад ноевропейской камералистской доктрины. Правовой основой этихизменений явилась известная Табель о рангах всех чинов военных,статских и придворных, которые в каком чине . Она былавведена в действие 24 января 1722 г. и закрепила сложив шуюсясистему иерархии чинов и должностей, просуществовав снезначительными изменениями до 1917 г.Согласно Табели о рангах все чины далееречь пойдет лишь о гражданских чинах делились на три группы.

В высшую вхо дили чиновники I Госсовета, директоровминистерских департаментов, генерал-губернаторов и председателиуголовных палат губер ний и т.п. Это была чиновничья элита России.Ко второй груп пе включавшей в себя чиновников VIII классов, относи лиськоллежские и надворные советники, коллежские асессоры, занимавшиедолжности

начальников отделений департамен тов, министерств, полицмейстеров,градоначальников и т.д. Это было в основном ядро губернскойадминистрации. В тре-гью, низшую группу, объединявшую IX XIV классы, входили гитулярныесоветники, губернские и провинциальные секре-гари, коллежские регистраторы,которые работали в должностях городничих, уездных судей, казначеев, землемеров,засе дателей и пр. Именно в их руках находилась власть наместах.

Хотя основную часть корпусагосударственных служащих по-прежнему составляли дворяне и Табель о рангах былаори ентирована в первую очередь на них, изменениеюридического положения служилого сословия, появления в нем лиц, служив ших нетолько по породе , но и по своим деловым качествам, привлекло к управлениюгосударством выходцев из других со словий. При Петре I чиновник уже с XIV класса получал лич ное,а с

VIII коллежский асессор потомственное дворян ство 1 .Табель о рангах включала в себя не всеслужилое сословие. Значительную часть его составляла особаягруппа служащих, не имевшая классных чинов и работавшаяканцеляристами, копиистами и пр. Основная масса их приходилась на органы местногоуправления. Так, по далеко не полным официальным данным, в 1775 г. вместном управлении из 4075 чиновников ра ботало 3328 81,7

.Служащие, не имевшие классных чинов, происходили в большинствесвоем из непривилегированных сословий. Политика властей по отношениюк ним не была од нозначной. Очевиден ее продворянскийхарактер разночин цам и выходцам из податных сословий всяческизатрудняли проникновение в государственный аппарат и продвижение по служебнойлестнице. Ограничения эти не всегда оказывались эффективными, иправительство принимает меры уже для обеспечения

особого юридического статусачиновников не дворянского происхождения, определяет особые источники материальногообеспечения чиновников, относящихся к этой группе постоянное денежноежалованье и пенсион .Характеризуя чиновничий мирРоссии XVIII началаXIX в следует иметь в виду, что в этот период чинопроизводство осу ществлялосьв основном за выслугу лет в порядке постепен ности. Несмотря нато что одним из главных принципов Табе-чи было последовательное прохождение служащими всех

рангов, начиная с самого низшего,дворяне располагали всеми возможностямидля более быстрого карьерного роста, посту пая на службу и получая первый классный чин еще вмалолет стве. Выходцы жеиз податных сословий получали первый классный чин лишь в зрелые годы. Времянахождения в каж дом чинесоставляло не менее трех-четырех лет, что делало до стижение высот государственной службыдля простых людей деломвесьма сложным и трудным.

При этом, помимо социаль ного положения претендента и выслугилет, имели определен ноезначение образовательный уровень, наличие протекции и близость к власть имущим.Хотя чиновничество исоставляло особую, привилегиро ванную социальную группу, наблюдаласьвесьма значительная дифференциация чиновников и по материальномуположе нию, и по условиям службы. Так, различалось столичное ипро винциальное чиновничество.

Падение престижа гражданской службына местах вызвало значительный отток служащих в столицы и губернскиегорода. Только по этой причине в Санкт-Петербурге сверх штатов ибез содержания работали тысячи человек, надеясь занять открывшуюсявакансию. После 1762 г. социальный состав чиновников меняется.Манифест О воль ности дворянской позволил немалой частидворян оставить государственную службу. Соответственно вгосударственном аппарате возросло число выходцев изнепривилегированных сословий, что

привело к резкому ухудшениюкачества управле ния на всех уровнях, росту бюрократизма.Этому во многом способствовали и условия службы длительное по 10 15 лет пребывание в одном чине, что было нередкимявлением для представителей низших сословий, не имевших высокопостав ленныхзаступников, 12-часовой рабочий день, зачастую в не приспособленныхзданиях. Чиновники, относившиеся к низ шей группе классных чинов

IX XIV классы , и канцелярские служащиехарактеризовались нерадением, плохой образова тельной подготовкой, грубостью.Они зачастую отличались безнравственностью, брали взятки,пьянствовали и допускали волокиту в служебных делах. Имущественное положение ос новноймассы государственных служащих было плохим. Разу меется, среди тех,кто занимал государственные должности, было немало честных ибескорыстно служащих Отечеству лю дей, в своей деятельности руководствовавшихсяисключительно законами.

Но в целом качество государственногоаппарата оставляло желать лучшего.Власти неоднократно пытались бороться снедостатками чиновничества. Александр I, расширив возможности для по ступленияна государственную службу лиц податных сословий, вводит экзамены начин это касалось лишь V и VIII классов Табелио рангах . Он также пытался сократить число чиновни ков,но эта попытка была безуспешной.

К1830 г. в России было уже105 тыс. чиновников, и тенденция к росту их численности сохранялась.Николай I 1825 1855 пытался следовать по пути дальнейшего ужесточениятребований к несению службы чиновниками и чинопроизводству.В это время окончательно складываетсясистема чинопочи тания, когда чувство личного достоинства уступает место дол жностномустатусу. Например, старший по чину и должности в письме к младшемусобственноручно подписывал лишь фами лию, младший же был обязансобственноручно, помимо под писи, обозначить звание и

чин. Отсутствие этогообозначения считалось грубым нарушением правил и рассматривалось как оскорбление.По-разному проставлялась и дата подписания документа начальник ставилчисло сверху, подчиненный снизу 2 .В последней трети XIX в. были предприняты меры,ставив шие целью повышение образовательного уровня чиновников. Неокончившие средних или высших учебнх заведений и по ступающиена службу по одному праву происхождения могли быть приняты толькоканцелярскими служителями.

Категори чески былозапрещено принимать на службу детей рабочих и крестьян, личных почетных граждани их детей. Однако лица, неимевшие права поступления на государственную службу по своемупроисхождению, могли приобрести его благодаря окончанию учебногозаведения. Окончившие курс учения в гимназиях с особым отличием и награжденныепри выпуске золотой или серебряной медалью принимались на службу безразличия состояния с чином

XIV класса, окончившие курс университета XII или даже X класса, имеющие степеньмаги стра IXкласса, доктора VIIIкласса.К началу XX в. общая численностьчиновников достигла, по некоторым подсчетам, 575 тыс в том числеклассных чинов ников 161 тыс. человек. Из них 1,5 составляли чиновники I IV классов, 49 V

VIII классов и 49,5 IX XIV клас сов. Кадроваяполитика, направленная на повышение образо вательного уровнячиновников, принесла определенные ре зультаты 87 представителей первой группы имели высшее образование во второйгруппе высшее образование имели 58 . По третьей группеданных нет. Содержание государ ственного аппарата составляло 13,36 расходнойчасти бюд жета на 1910 г что сопоставимо с соответствующимипоказате лями наиболее развитых государств, а по числу чиновниковна 1000 жителей

Российская империя уступала всем развитым странаммира 3 .После первой русской революциипредставители всех со словий были уравнены в правах поступления нагосударствен ную службу.Таким образом, чиновничий мир России кначалу XX в. представлялсобой огромный социокультурный пласт со свои ми правилами игры, моральными ипрофессиональными усто ями, бытом, культурой, символами, средикоторых наиболее заметное место занимали мундиры, ордена

ититулы. Он пол ностью соответствовал политическому,экономическому и нравственному состоянию российского обществаи был впол не сопоставим с чиновничеством западноевропейских стран.Номенклатура ипостсоветское чиновничество Существенные изменения вформе, содержании и характере деятельности государственных служащихпроизошли после 1917 г что связано с распадом Российскойимперии и прихо дом к власти большевиков.

Лидеры большевиковсчитали, что построение коммунистического общества приведет к отмира ниюгосударства вообще и чиновничества в частности. Ими былапровозглашена цель сломать старый государственный ап парати заменить его самоуправлением трудящихся с полной выборностью и сменяемостью чиновников при оплате их труда на уровнесредней зарплаты рабочего. Поэтому один из первых декретов новой власти Декрет ВЦИК иСНК от 8 ноября 1917 г. былпосвящен ликвидации всех существовавших в

России со словий и сословныхпривилегий, упразднению гражданских и офицерских чинов, знаков отличий. Но жизненные реалии вскоре показали утопичность надеждбольшевиков. Столкнув шись с саботажем, разрухой, безграмотностью, малочисленно стью компетентным кадров, желающихсотрудничать с совет скойвластью, большевики временно, вплоть до подготовки собственных кадровуправленцев рабоче-крестьянского про исхождения, были вынуждены встать на путь привлечения к государственному управления,

причем спомощью чрезвычай ныхорганов ВЧК , старых специалистов, в основном из дво рян и буржуазии. Сталвосстанавливаться и корпус чиновниче ства. Начало этому процессу было положено Временными правилами о службе в государственныхучреждениях и на пред приятиях от 2 декабря 1922 г.1930-е гг. стали временемстановления советской класси ческой тоталитарной модели управления такженазываемой административно-командной системой .Одной из наиболее одиозных чертназванной модели стала номенклатура.

Сам по себе этот терминозначает перечень, спи сок, а в нашем случае список наиболее важныхдолжностей и постов, назначение на которые и соответственно снятие осу ществлялось соответствующими партийными инстанциями. Постепеннотермин номенклатура стал обозначать и слой лиц, занимавших этидолжности. Номенклатура это порожде ние однопартийной системы, иноменклатурный принцип под бора кадров основывается не на принципепрофессионализма, а главным образом на политической лояльности.

Истоки возникновенияноменклатуры восходят к периоду Гражданской войны. В 1919 г.в противовес принципам партий ной демократии и выборности начинаетформироваться меха низм назначений и перемещений из центра в лице Учетно-рас-пределительногоотдела ЦК Учраспред, позже Орграспред во главе с В. Молотовым. Отделэтот занимался постановкой на учет и наиболее эффективнымиспользованием

кадров РКП б .В 1923 г. практика номенклатурныхсписков была утвержде на постановлением ЦК РКП б . Всего вноменклатуру ЦК тогда вошло 13 163 должности, из них в список 1 было включе но3500 наиболее важных постов народные комиссары, члены ВЦИК,президиумов и коллегий наркоматов и других цент ральных советских ихозяйственных органов , в список 2 заместители начальниковглавков, управлений и пр в список 3 руководящие кадры наместах. Свои номенклатуры су ществовали на губернском уровне, уездноми

т.д но при этом местные руководители стремились к своемуутверждению в центре, чтобы не зависеть от расстановки сил на местах. Но менклатурнаясистема стала мощным инструментом бюрокра тизации и централизации.Способы работы сноменклатурой были чисто бюрократи ческими и сводились попреимуществу к заполнению всевоз можных анкет и их проверке.Работа эта во многом расходилась с провозглашенными нормамивнутрипартийной демократии и потому скрывалась от глаз рядовыхкоммунистов и остально го общества.

Раз вошедшие в номенклатуру лицапереводились с должности на должность уже автоматически. Всоответствии с должностью определялись привилегии и преимущества но менклатурныхработников, которые также тщательно скрыва лись.Назначаемые в порядкевыдвижения номенклатурные ра ботники получали монополию на власть вовверенных им орга низациях и разнообразные привилегии,варьировавшиеся в за висимости от высоты номенклатурной ступеньки . Вместе с темони становились юридически и политически бесправны ми,

и номенклатурная сетьрегулярно прореживалась беско нечными чистками и проработками. Корпусноменклатуры формировался в основном из обезличенной маргинальной среды первоначально почти 90 коммунистов если и имели какое-тообразование, то не выше начального 4 .Недостаток знаний и опыта компенсировался административным рвением иготовностью выполнить любые указания аппарата. Поэтому номенклатурныйаппарат стал надеждой и опорой сталинского режима.

Чистки 1920-х гг. и репрессии 1930-х гг.негативно сказались на формировании нового чиновничьего слоя. Врядах номенклатуры укоренились принципы личной преданностивождю, корпоративной солидарности. Партийные съезды, съезды Со ветов,профсоюзов превращаются в массовые собрания номен клатуры.Съезды Советов и сессии ЦИК были призваны зако нодательно закрепитьпринятые решения. Всякие дискуссии и рассуждения сталирассматриваться как ненужные и даже вредные, мешающие делу.

Номенклатура былане способна и не заинтересована во всестороннем обсуждении проблем,для нее было важнее всего получить четкие указания и руководя щиедирективы. Политические и экономические кризисы, приведшие в концеконцов СССР к гибели, во многом имели причиной безраздельноегосподство этого слоя.Вместе с тем отождествлениеноменклатуры и госслужащих было бы неверно.

Номенклатура былаверхним слоем партий но-советской государственной бюрократии.Между тем жесткая централизация всего и вся в СССР, слабая дифференциация при подходек подготовке именно государственных служащих и кадров для народного хозяйствапривели к тому, что к госслу жащим стали относить всех работающих в государственнойили общественной организации. И хотя Единая номенклату радолжностей служащих была принята в 1967 г однако и до, ипосле этого зачастую

невозможно было отделить админист ративно-управленческийперсонал от производственного. Но, наверное, в условиях, когдауправление осуществлялось по ус мотрению властьпредержащих, иного и быть не могло.Парадоксально, но факт вплоть до1990-х гг. в России не существовало закона о государственной службе.Поэтому не было и четкого представления о том, кто относится кгосудар ственным служащим.

И когда на смену партийно-государ ственнойноменклатуре пришла новая российская элита, госу дарственный аппаратпродолжал комплектоваться во многом по старым правилам,несмотря на заявленный отказ от номен клатурного принципа.Российское чиновничествоначала 1990-х гг. состояло из двух неравных групп. Большая группа это сумевшая удер жаться на месте номенклатура, сохранившаякорпоративные связи и прежнюю этику поведения. Вторая группа новые чиновники обязаны своимпоявлением демократической волне 1988 1991

гг. Эти новые чиновники принесли с собой дух обновления и митинговые замашки, но, столкнувшись с рутиной государственного управления,многие из них ушли с государственной службы, занявшись бизнесом, общественной деятельностью или вернувшись к прежнейжизни. И без того небольшаячисленность новых чиновников стала сокра щаться, но определенные сдвиги в корпусе госслужащих и по литической элите все-таки произошли.По сравнению с советской номенклатуройсовременная российская элита федерального уровня моложе, лучше

образо ванна,в ней выше доля гуманитариев число экономистов и юристовувеличилось по сравнению с брежневскими времена ми в три раза иниже лиц с инженерно-техническим образо ванием в 1,5 раза . В двараза увеличилось число лиц, имею щих ученую степень. В то же время количествоженщин уменьшилось в два раза, в 2,5 раза число выходцев изсела, в 1,4 раза число нерусских. Изменения полового и этническо госостава связаны, вероятно, с отменой квот на представи

тельство определенныхкатегорий граждан, действовавших в советскую эпоху.Значительная часть элиты генетически связа на с прежней номенклатурой по данным О. Крыштановской, половина лидеров партий, две третидепутатов, три четверти президентской команды 5 .В региональных элитах преемственность поотношению к номенклатуре еще заметнее.Исследование А.А. Жабреева, проведенноев Ленинград ской области в 1995 г показало, что большая частьуправленцев

до вступления в нынешнюю должность работала на руководя щихпостах в народном хозяйстве. Среди первых лиц в област нойадминистрации аналогичные посты в предшествующей системе занимали 42,5 , 17,5 находились на выборных по стах, остальные поровнуразделились между партийной и профсоюзной работой. Любопытны и другиевыводы. Средний возраст чиновника в зависимости отконкретного учреждения колеблется в пределах 35 45 лет. Молодежи до25 лет нет ни на районном, ни на областном уровнях.

Средивысших руководи телей преобладают люди, имеющие десятилетнийстаж работы, у остальных он и того больше 20 лет.Обычно администрато рамиявляются мужчины чем выше уровень управления, тем больше доля мужчин. Женщиныпредставлены в основном на уровне волости и района. Что касается образования,то преоб ладают специалистыс высшим техническим и сельскохозяй ственным образованием, хотя заметно увеличение доли эконо мистов и гуманитариев.

Базовое образование госслужащих, какправило, не соответствует профилю занимаемой должнос ти на областном уровне профильное высшее образование име ют 15 управленцев, нарайонном и волостном 8 6 .Дума ется, что Ленинградская область показывает картину,вполне типичную для Российской Федерации в целом. Более того, в отдельныхрегионах связь современного корпуса государствен ных служащих спрежней номенклатурной системой выражена еще сильнее.

По данным М.Х.Факрушина, несмотря на неко торое омоложение политической элиты РТ,92 ее предста вители прежней номенклатуры, большая часть 83 вы ходцы из села или из малых городов, уклад жизни вкоторых близок к деревенскому, 50 закончили ветеринарный и сель скохозяйственныйинституты, 78 татары данные на сере дину 1990-х гг. 7 .Изменились и количественные показатели численность госслужащих в России за 1992 1997 гг. возросла вдвое.1998 г по некоторым оценкам, она достигла приблизительно 2

млн.человек, что, впрочем значительно меньше, чем во многих дру гихгосударствах. Сравнения здесь, однако, могут быть не впол некорректны, поскольку в ряде западноевропейских стран к числугосударственных и муниципальных служащих относятся те,кого мы бы назвали бюджетниками например, в ФРГ учитель это государственный служащий .Наблюдается также тенденция ростагосударственного ап парата примерно на 14 в год 8 . В целом же почти 75 чиновниковфедерального и регио нального уровней являются

выходцами из старойноменкла турной системы. Но, наверное, это нельзя поставить вупрек ни им, ни руководителям государства ведь новое чиновничество толькоподрастает.Российское чиновничество каксамостоятельное сословие ведет начало с петровских реформ и Табели орангах, выделив ших государственную службу в особую сферупрофессиональ ной деятельности. Именно с этого времени все назначаемые на теили иные должности лица стали составлять довольно строй

ную,всецело зависящую от воли вышестоящего начальства иерархическуюкорпорацию. Сформировавшись как особый привилегированный слой,российское чиновничество росло и развивалось.В годы Гражданской войны инэпа появилась советская но менклатура. Номенклатурный подбор кадровсвидетельство вал о разочаровании руководства коммунистической партии в управлении посредством самого народа . Советская номенк латурабыла тайной, всеохватной и монополизированной

од ной партией. Высшеечиновничество целиком и полностью зависело от мнения лидерапартии и его окружения. Под но менклатурным контролем находились ичиновники более низ кого уровня. Несмотря на все стремление кразрыву с про шлым, номенклатура в процессе своего развитиявоспроизвела ряд черт, роднивших ее с дореволюционным российским чи новничеством, чинопочитание, бюрократизм, стремление к администрированию. Вместе стем советская номенклатура обладала и чертами, позволяющимиоценивать ее

не столь од нозначно ограничение коррупционныхпоползновений, слу жение Родине, организация подготовки иповышения квали фикации кадров при всей идеологизации последних могут бытьпоставлены ей если не в заслугу, то, во всяком случае, не ввину.Постсоветский этап развития нашейстраны сломал номенк латурный принцип подбора и расстановкикадров, отбросил дискредитировавший себя принципидеологизации госслужбы, заложил новые принципы их подготовки

и отбора,закрепив их законодательно. К сожалению, современное чиновничество отмеченомногими родовыми пятнами предшествующих сис тем коррумпированностью,непрофессионализмом, бюрократизмом. Тем не менее есть и обнадеживающиепризнаки, связанные с омоложением чиновничества, увеличением в его составелюдей с гуманитарным образованием, юристов, эконо мистов, владеющих современнымиуправленческими техноло гиями.СПИСОКИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 1. Архипова

Т.Г Румянцева М.Ф Сенин А.С. Историягосударствен нойслужбы в России XVIII XX веков учеб. пособие.М РГТУ, 1999.2. Историягосударственного управления в России Под ред. А. Н. Мар ковой.М 1997.3. Коржихина Т.П Сенин А.С. История российскойгосударственнос ти. М 1995.4. Соколов

А.К. Курс советской истории. 1917 1940 учеб.пособие для вузов. М 1999. 272 с.5. ШепелевЛ.Е. Чиновничий мир России XVIII XX вв. СПб. 1999.6. Цейтлин Р. С Сергеев С. А. Историягосударственного управления и муниципального самоуправления в России учебноепособие. М Омега-Л 2006. 125 с. 1 Шепелев

Л.Е. Чиновничий мир России CVIII -началаXIXв. СПб 1999. С. 141 2 Архипова Т.Г. Историягосударственной служ бы в России XVIII - XIX вв М 1999. С. 130-131 3 Архипова Т.Г Румянцева М.Ф СенинА.С. История государственной служ бы С. 113 ШепелевЛ.Е. Чиновничиймир России С. 119, 130. 4

Архипова Т. Г РумянцеваМ.Ф Сенин А.С. Историягосударственной служ бы С. 188-189. 5 Крыштановская О.Н. Трансформация старой номенклатуры вновую рос сийскую элиту Общественныенауки и современность. 1995 1 с.51-65 6 Жабреев А.А. Современный российский чиновник наброски к социоло гическому портрету Социс. 1996. 2. С. 48 50. 7 Факрушин М.Х. Политическая элита в

Татарстане вызовывремени илитрудности адаптации Полис. 1994. 5 6. С. 139 151. 8 Архипова Т.Г Румянцева М.Ф СенинА.С. Историягосударственной служ бы С. 209. Также см.