История полиции России

Содержание: Введение Глава 1. Возникновение полиции в России. Становление полиции в XVIII веке Глава 2. Развитие полиции в XIX веке Глава 3. Полиция в конце XIX – начале XX века
Заключение Список использованной литературы Введение. Данная курсовая работа посвящена истории полиции России. Несомненно, что органы внутренних дел во все времена оставались и остаются наиболее важными государственными органами. Они обеспечивают стабильное развитие государства, защиту прав и интересов господствующих в обществе классов, либо при общеклассовой сущности государства личности вообще. Без данных органов общество и государство погрузились бы в анархию. Моя работа посвящена возникновению, становлению и развитию полиции России. Данная тема интересна тем, что проводимые в настоящее время в стране реформы изменили всю систему государственных органов, в том числе и органов внутренних дел. Проводимая реформа судебной системы и системы органов внутренних дел проводится непоследовательно. Зачастую ее отличает противоречивость. В этих обстоятельствах учет исторического опыта был бы весьма уместен. Эта тема интересна еще и тем, что она исследована и освещена не достаточно хорошо. Удалось обнаружить 2-3 монографии и журнальные статьи конкретно по этой теме. Причем советские источники зачастую не были годны для анализа в силу их необъективности. Данная необъективность обусловлена идеологическими факторами. Итак моя работа состоит из глав, введения и заключения. Главы посвящены развитию полиции в XVIII, XIX и начале XX века. Введение и заключение носят вводный и заключительный характер. При исследовании мною использованы исторический, формально-логический и сравнительно-правовой методы научного исследования. Цель работы – освещение недостаточно изученных вопросов по данной теме. Задача – сбор, изучение и анализ материалов по данной теме. Глава 1. Возникновение полиции в России. Становление полиции в XVIII веке. Возникновение в России самостоятельных специализирован­ных полицейских органов было связано со становлением абсолю­тизма, преобразовательной деятельностью Петра I и рождением Российской империи. Петр I, реформировавший весь государст­венный аппарат, создавший регулярную армию, положил нача­ло созданию «регулярной» полиции, издав в 1718 г. указ об учреждении в новой столице — Петербурге должности Генерал-полицмейстера. Разумеется, полицейские функции в Русском государстве осуществлялись и ранее. Однако до петровских реформ не было специальных полицейских учреждений, а их функции осущест­влялись, наряду с другими функциями управления (судебными, финансовыми, военными), центральными и местными органами власти (приказами, воеводами). Их деятельность регламентиро­валась Соборным Уложением 1649 г Указными книгами при­казов — Тайных дел. Земского, Разбойного, Холопьего и др., а также указами царя и Боярской думы. В качестве примера такого законодательного акта в сборнике помещен Наказ о градском благочинии 1649 г. Главной задачей созданной Петром I полиции стала борьба с уголовной преступностью и охрана общественного порядка, а также обеспечение санитарной безопасности (в том числе соблю­дение правил торговли съестными продуктами), пожарной без­опасности и т.д. Однако роль полиции этим не ограничивалась. Она явилась для Петра I одним из важнейших инструментов преобразований, ломки старых порядков и организации новой жизни. Недаром полиция впервые была создана именно в Санкт-Петербурге. Основанная Петром I новая столица должна была стать образ­цом нововведений для всей России. Руководствуясь получивши­ми распространение в Европе идеями «просвещенного абсолютиз­ма», российские императоры стремились во имя «общей поль­зы» поставить под контроль власти каждый шаг подданных, подчинить регламентам и инструкциям все стороны их бытия, даже самые мелочные проявления общественной и личной жиз­ни. Инструментом такого «тоталитарного» контроля в руках абсолютистского государства стала полиция. Отсюда чрезвычай­но широкий круг ее задач. Полиция должна была контролиро­вать даже домашние расходы (не допуская чрезмерной роскоши и расточительства) и воспитание детей. Наиболее полно задачи полиции определялись в Регламенте Главному магистрату 1721 г., в котором говорилось, что «полиция есть душа граждан­ства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор челове­ческой безопасности и удобности»[1]. Учитывая сословную структуру феодального общества, где каждое сословие обладало наследственным правовым статусом, отличавшим его от иных сословий, полиция должна была сле­дить, чтобы подданные вели предписанный каждому сословию образ жизни и носили присвоенную каждому сословию одежду, прически и т.д. Не случайно абсолютизм получил в истории название «полицейского государства». Характерной чертой возникновения русской полиции являл­ся ее военизированный характер. На службу в полицию, как правило, переводились армейские офицеры. Низшие полицей­ские чины комплектовались из унтер-офицеров и солдат стар­ших возрастов, исполнявших рекрутскую повинность, но уже по возрасту и состоянию здоровья непригодных к службе в полевых войсках. В помощь полиции (например, для поимки беглых солдат и крестьян, для поимки разбойных шаек и т.д.) нередко направлялись воинские команды. Учитывая сравни­тельную малочисленность полиции, к несению службы по охра­не общественного порядка привлекалось в порядке повинности местное население по одному человеку с каждых десяти дворов («десятские») и в качестве старшего над ними — один человек с каждых ста дворов («сотский»). В городах этих привлеченных к несению охранной службы из местного населе­ния людей в некоторых документах XVIII в. именовали квартальными поручиками. Традиция привлекать выборных людей из местного населения к несению службы охраны общественного порядка существовала на Руси и до реформ Петра I, с древней­ших времен. При рассмотрении развития организационных форм полиции в XVIII в. обращает на себя внимание то, что первоначально специальные полицейские органы были учреждены в столицах: Петербурге (1718 г.) и Москве (1721 г.), а затем в 1733 г. и в ряде других городов. В провинции специальные полицейские органы выделялись не сразу, а полицейские функ­ции по-прежнему исполнялись органами местного управления. Это объяснялось тем, что подавляющее большинство крестьян находилось в крепостной зависимости и подчинялось полицей­ской власти и суду помещиков. Однако после подавления кре­стьянского восстания под руководством Е.И.Пугачева при Ека­терине II проводится губернская реформа 1775 г., значительно усилившая местный аппарат управления. Губернии были разук­рупнены, причем при определении оптимального размера губер­нии и уезда в основу клались административно-полицейские соображения — удобства осуществления полицейского контроля за населением. Права губернаторов расширялись, в их распоря­жение были переданы гарнизонные военные команды. В ходе реформы создается и специальный полицейский аппарат в уез­дах (нижний земский суд), находившийся всецело в руках дворянства, поскольку должностные лица уездной полиции — капитан — исправники и земские заседатели — избирались уездными дворянскими собраниями из местных дворян.
Вслед за тем в 1782 г. была реформирована городская пол­иция: в городах учреждаются управы благочиния, принимается специальный Устав благочиния. Управу благочи­ния возглавлял, как уже говорилось, генерал-полицмейстер в Санкт-Петербурге и обер-полицмейстер в Москве, полицмейстер в губернском городе или городничий в уездном городе. Посколь­ку Управа благочиния (как и нижний земский суд в уезде) являлась не только полицейским, но и судебным органом по мелким уголовным и гражданским делам, то в ее состав входили два пристава (по уголовным и гражданским делам). Учитывая, что суд в феодальном обществе носил сословный характер, в состав Управы благочиния включались также два ратмана, т.е. выборных представителя городского сословия.
Каждый город делился на части (районы), в которые назна­чались частные приставы, имевшие свои канцелярии. В свою очередь части (районы) подразделялись на кварталы, в которых полицейскую власть осуществляли квартальные надзиратели. Им в помощь местное население выделяло в порядке повинности квартальных поручиков, исполнявших вспомогательные полицей­ские функции. Компетенция управ благочиния была расширена по сравне­нию с ранее существовавшими полицейскими органами. Им теперь вменялось в обязанность знать занятия и источники доходов всех жителей, причем не только постоянных, но и временно проживающих, контролировать общественные органи­зации, общества, товарищества и братства, а также религиозные секты и масонские ложи, которые могли образовываться только с разрешения полиции. Активизация в середине 80-х годов масонских лож, связанных с зарубежными организациями, при­вела к преследованиям и даже арестам наиболее активных их членов. Когда императорским указом о вольных типографиях в 1783 г. частным лицам была разрешена издательская деятель­ность, то цензура в отношении книг и журналов также была возложена на управы благочиния, т.е. на полицию. Характерно, что общая полиция была децентрализована, полицейские орга­ны в губерниях всецело подчинялись губернаторам, а Генерал-полицмейстер фактически руководил лишь столичной петербур­гской полицией. Правда, в XVIII в. делались попытки превра­тить Генерал-полицмейстера в руководителя всей полиции империи , но они не имели успеха. Общая полиция так и осталась децентрализованной. Задачи общей полиции были определены в таких правовых актах, как Регламент Главного магистрата (1721 г.). Учрежде­ние о губерниях (1775 г.). Устав благочиния (1782 г.). Выше уже говорилось о том, что задачи эти были чрезвычайно широ­ки. Но одним из главных направлений деятельности полиции оставалась борьба с уголовной преступностью. Для лучшей ее организации делались попытки создать специализированные звенья полицейского аппарата: Сыскной приказ в 1730 г. и особую Экспедицию для розысков по делам воров и разбойников при петербургской полицмейстерской канцелярии в 1746 г. Оба эти учреждения просуществовали недолго. Уже в 1762 г. они были упразднены, и ловить воров и разбойников было поручено местным властям под ответствен­ность губернаторов и уездных воевод. Но примечательно то, что уже в XVIII в. высказывается мысль о необходимости создания специализированного аппарата уголовного розыска. Обращает на себя внимание законодательство XVIII в., на­правленное на борьбу с пьянством, проституцией и нищенством как факторами, способствовавшими уголовной преступности и нарушениями общественного порядка. В приложении помещен ряд указов, предписывавших пере­вести питейные заведения с главных улиц в переулки, ограни­чивавших время торговли спиртными напитками, запрещавших торговлю ими около церквей, казарм, учебных заведений, клад­бищ, а также во время богослужения, официальных церемоний, народных гуляний и т.д. Однако к продаже спиртных напитков у царизма было двойственное отноше­ние. С одной стороны, торговля ими ограничивалась, с другой — правительство беспокоилось о доходах казны от продажи водки, поэтому в сенатском указе от 12 января 1765 г. говорилось, что поскольку кабаки рано закрываются то «оттого в сборах нема­лое помешательство и несбор происходит», и предписывалось увеличить продолжительность времени продажи водки[2]. В Приложение к историческому очерку помещены и некото­рые нормативные акты о паспортах. Еще в Соборном Уложении 1649 г. впервые сказано о «проезжих грамотах» для служилых людей. С утверждением абсолютизма, введением подушной под­ати, рекрутских наборов и иных повинностей, с усилением бегства крестьян возникла необходимость для дворянского пра­вительства в системе контроля за миграцией населения. Указ Петра I от 1714 г., инструкция 1719 г. установили, что все российские подданные (за исключением крепостных) при поездках в иные местности страны обязаны иметь «проезжие письма» или «папшорта». В дальнейшем правительство система­тически подтверждает обязательность регистрации в полиции паспортов, грозит строгим наказанием каждому, кто примет себе в дом человека без паспорта. Если общая полиция, как уже подчеркивалось выше, была децентрализованной, то политическая полиция с самого начала своего существования была строго централизована и подчинена непосредственно царю. Впервые в качестве специального органа политической пол­иции выступает при Петре I Преображенский приказ, во главе с князем Ф.Ю.Ромодановским, расположенный в Москве. Правда, первоначально этот приказ выполнял и множество иных задач, однако постепенно он превращается в орган политической пол­иции. Одновременно с 1718 по 1724 г. в Петербурге действовала Тайная канцелярия во главе с графом П.А.Толстым. Канцеля­рия эта была образована для расследования дела царевича Алексея, но в дальнейшем она вела и другие дела. После смерти Петра I при его приемниках — Екатерине I и несовершеннолетнем Петре II власть фактически перешла в ру­ки Верховного Тайного совета, который контролировал Преобра­женский приказ, а наиболее важные политические дела рассле­довал и решал сам или привлекал к их расследованию Сенат. 4 апреля 1729 г. Преображенский приказ был ликвидирован, а расследование дел о политических преступлениях целиком пере­шло в введение непосредственно Верховного Тайного совета и Сената. Однако вскоре этот порядок изменился. Императрица Анна Ивановна, утвердившись в 1730 г. на престоле, разорвала конди­ции (условия, на которых ее пригласили на престол), ликвиди­ровала Верховный Тайный совет и 24 марта 1731 г. учредила для расследования политических дел особую канцелярию во главе с бывшим «министром» петровской тайной канцелярии генералом А.И.Ушаковым. В дальнейшем это учреждение стало называться Канцелярией тайных розыскных дел. Абсолютистскому государству нужен был политический сыск для подавления народных масс, недовольных непомерны­ми податями и поборами, диким произволом помещиков. Следу­ет учитывать также, что после смерти Петра I шла ожесточен­ная борьба придворных группировок за власть. Императорский престол, как правило, замещался в результате дворцовых пере­воротов. Императрица Анна Ивановна, затем Елизавета Петровна не чувствовали себя прочно на престоле и нуждались в политическом сыске как орудии в борьбе за власть. Полномочия Канцелярии тайных розыскных дел были значительно расшире­ны. Все центральные и местные органы управления должны были беспрекословно исполнять указания Канцелярии, пересы­лать всех лиц заявивших «слово и дело государево», вместе со свидетелями в ее распоряжение. Основной способ получения Канцелярией информации о политических преступлениях — донос. Доносы («изветы») широко практиковались еще в XVI — XVII вв. Царским указом от 25 января 1715 г. повелевалось всем подданным в обязательном порядке доносить царю или караульному офицеру при «государевом дворе» по следующим пунктам:
«I) о каждом злом умысле против персоны его царского величества или измене; 2) о возмущении или бунте; 3) о похище­нии казны». Дела по третьему пункту затем были переданы в общую юстицию; особое значение предавалось лишь делам «про­тив первых двух пунктов». Для стимулирования доносов часть имущества осужденного передавалась доносчику, а холопы, по­давшие донос на своих господ (в случае, если донос подтверж­дался), получали свободу. Впрочем доносы, как правило, под­тверждались, так как при расследовании политических дел широко применялись пытки, и пытали не только подследствен­ных, но и свидетелей, а нередко и доносчиков. Особенно широ­кое распространение получили анонимные доносы («подметные письма»), которые подбрасывали в государственные учрежде­ния, церкви, и т.д. Подметные письма использовались как средство борьбы против всевластия царских сановников и для сведения личных счетов. Правительство вынуждено было даже издать ряд указов против анонимок, предписывая сжигать их, не читая при свидетелях на месте нахождения. В Приложении к очерку приводится один из таких указов.
Печальная известность Канцелярии тайных розыскных дел вынудила правительство провести ее реорганизацию, либераль­ной фразеологией замаскировать истинную суть политики абсо­лютизма. В манифесте, изданном Петром Ш 21 февраля 1762 г., говорилось об упразднении Канцелярии тайных розыскных дел и передаче ее материалов Сенату. В действительности орган политического сыска вовсе не был ликвидирован. Просто вместо Канцелярии была учреждена при Сенате Тайная экспедиция, которой передавались функции политического сыска. Характер­но, что во главе этой экспедиции становится один из руководи­телей бывшей Канцелярии — С. Шешковский. В манифесте говорилось о запрещении употреблять «ненавистное» выражение «слово и дело», а за произнесение этих слов полагалось наказание. Однако далее в этом манифесте указывалось, что тот, «кто имеет действительно и по самой правде донести об умысле по первому и второму пункту», должен донести ближайшему суду или воинскому командиру, причем «за справедливый донос всегда учинено будет, смотря по важности дела, достойное награждение .»[3] . Екатерина II при своем воцарении после дворцового перево­рота и убийства Петра III подтвердила указанный выше мани­фест, но подчинила Тайную экспедицию генерал-прокурору, а московскую контору этой экспедиции — московскому главноко­мандующему (т.е. генерал-губернатору) П.С. Салтыкову. Эти ме­ры обеспечили централизацию и полную секретность политиче­ского сыска, его независимость от каких-либо иных учреждений и непосредственный контроль за его деятельностью со стороны императрицы. По-прежнему процветали доносы и широко при­менялась пытка, формально отмененная лишь в 1801 г. Алек­сандром I. В конце XYIII в. по мере нарастания кризиса феодально-кре­постного строя, проявляется тенденция к централизации полиции и подчинению ее военным властям. Указами императора Павла I в Петербург и Москву были назначены военные губернаторы, а в важнейшие губернские города — военные коменданты, которым и подчинена была полиция. Радикальной реоргани­зации подверглась столичная полиция. Новая ее организацион­ная структура закреплялась в особых правовых актах: Уставе столичного города Санкт-Петербурга, утвержденном императо­ром Павлом I 12 сентября 1798 г., и Уставе столичного города Москвы, также утвержденном императором 17 января 1799 г. В соответствии с Уставом Санкт-Петербурга руководство полицией возлагалось на петербургского военного генерал-губернатора, подчиненного непосредственно императо­ру. Его помощником являлся обер-полицмейстер. Город по-прежнему делился на части (районы), но полицейский аппарат в них был существенно увеличен. В помощь частному инспектору (так теперь именовался частный пристав, руководивший полицей­скими силами части города) были назначены еще два офицера. А в распоряжение квартального унтер-инспектора (квартального надзирателя) приданы два квартальных комиссара, каждый из которых контролировал половину квартала. Кроме того, в каждый квартал назначался городовой в чине унтер-офицера. Городовые должны были постоянно дежурить в своих кварталах в особых полицейских будках, имевших специ­альную окраску, выделявшуюся издалека (косыми белыми и черными полосами). Контроль за дежурствами городовых возла­гался на квартальных унтер-инспекторов. Учреждение института городовых положило начало регу­лярной патрульно-постовой службе в полиции. Аналогичная реформа полиции была проведена и в Москве. Важным элемен­том реформы явилось образование как в Санкт-Петербурге, так и в Москве специальных следственных органов, так называемых «юстицких криминальных дел департаментов» при городских правлениях. До реформы расследование преступлений проводи­ли частные приставы, околоточные надзиратели или чиновники полицмейстерской канцелярии по поручению полицмейстера. Теперь же в столичной полиции следствие было выделено из полиции и сосредоточено в специальных следственных органах, которые проводили расследования как по делам, направляемым из канцелярии военного губернатора, так и по делам, поступив­шим из судов и иных присутственных мест, а также по предло­жениям генерал-прокурора. Следует отметить, что «юстицкие криминальных дел департаменты» являлись не только следст­венными, но и судебными органами, судившими за мелкие уголовные преступления и административные правонарушения (в том числе нарушение установленной для того или иного сословия формы одежды, прически и т.д.). Поэтому в состав указанных департаментов были включены по два члена город­ских правлений (бургейместера) и по два выборных от городско­го сословия (ратсгера). Завершилась реформа созданием в столичной полиции воин­ской команды «из способных и здоровых кавалерийских полков солдат», в непосредственном ведении военного губернатора и обер-полицмейстера. Из состава этой команды в каждую часть города в оперативное подчинение частных инспекторов были переданы особые команды: конные в составе четырех унтер-офи­церов и 24 драгун и пешие но 4 унтер-офицера и 20 рядовых солдат. Они предназначались как резерв для усиления патрули­рования, для подавления возможных массовых беспорядков, захвата вооруженных преступников и т.д. Практически это были полицейские отряды особого назначения (предтечи буду­щего ОМОНа). Чем же объяснялось столь радикальная реформа полиции и такое существенное ее усиление? Дело в том, что правительство панически боялось «революционной заразы», исходившей из Франции, где, как известно, еще в 1789 г. началась Великая французская революция. Идеи французской буржуазной рево­люции, по мнению правительства, представляли тем большую опасность, что они получили распространение среди части либе­рально настроенного дворянства и интеллигенции в условиях нараставшего в России кризиса феодально-крепостнического строя и обострения социальных противоречий. Не следует при этом забывать, что Франция всегда была образцом подражания для российского дворянства, особенно для высшей аристокра­тии, в среде которой даже разговорным языком был не русский, а французский язык.
Боязнь «революционной заразы» доходила до того, что им­ператор Павел I запретил ношение круглых шляп и фраков, модных в то время во Франции. За их ношение введены были наказания, в том числе и телесные. Отменено было установлен­ное Екатериной П для дворян право свободного выезда за грани­цу. Император не остановился даже перед тем, чтобы восстано­вить телесные наказания для дворян, отмененные еще в 1785 г. Жалованной Екатериной II дворянству грамотой, «ловить и на­казывать» за указанные выше нарушения царских указов (в том числе и телесно) поручено было полиции, что отнюдь не приба­вило ей авторитета.
Павел I стремился подчинить подданных суровой военной дисциплине по прусскому образцу (в этой связи можно напом­нить, что отец Павла I, император Петр III, до своего приезда в Россию был герцогом Голштин-Готторптским, сыном прусского генерала; недаром на Западе правящую династию в России нередко называли Романовыми-Голштин-Готторптскими)[4]. Деспотический, капризный характер императора Павла I, его мелочные придирки по поводу одежды, причесок, этикета, непредсказуемость его поведения раздражали столичное дворян­ство и офицерский корпус, особенно гвардейский. Крайнее недо­вольство дворянства вызвал указ Павла I об ограничении барщины тремя днями в неделю. Хотя император совершенно справед­ливо полагал, что чрезмерные оброки и барщина ведут к обнищанию не только крестьян, но и самого дворянства и к опасности крестьянских бунтов. Однако дворяне-помещики рас­ценили это как вмешательство в их право собственности на крепостных крестьян. Последней каплей, переполнившей терпение столичной ари­стократии, стал разрыв с Англией и планы похода русской армии на Индию, что серьезно затронуло экономические интере­сы многих российских сановников, получавших крупные дохо­ды от эксперта пшеницы в Англию. Все это вместе взятое привело к заговору против Павла I, свержению его с престола и убийству. Характерно, что во главе заговора стоял военный генерал-губернатор Санкт-Петербурга граф Пален, который не только контролировал столичную полицию, в том числе и политическую, но и командовал гвардией и ведал охраной императора. Немалую роль в заговоре сыграло и анг­лийское золото, которого не жалел британский посол в России Уитворт. Глава 2. Развитие полиции в XIX веке. Новый император Александр I, возведенный на престол по­сле убийства своего отца (кстати, никто из участников заговора так и не был арестован и не понес наказания), сразу же отменил телесные наказания для дворян и восстановил в полном объеме дворянские привилегии, отменив ограничение крестьянской барщины тремя днями. Отменены были и иные стеснительные ограничения в отношении одежды, причесок, этикета, француз­ского языка и т.д. Подчинение полиции военным властям и ее полная милита­ризация повлекли за собой настолько серьезное увеличение затрат из государственного бюджета на военное ведомство, что они вскоре стали непосильными. В связи с этим в 1799 г. император согласился с переподчинением полиции гражданским губернаторам, что означало и изменение порядка ее финансиро­вания. Чиновники полиции, назначенные гражданскими вла­стями, должны были оплачиваться из городских доходов, т.е. местного бюджета. Некоторой демилитаризации полиции способствовали и иные факторы. Во-первых, практика показала, что задачи пол­иции по поддержанию общественного порядка и борьбе с уголов­ной преступностью настолько специфичны, что справиться с ними чисто военными методами невозможно. Во-вторых, к 1799 г. ослабла угроза извне, так как с утверждением во Франции диктатуры Наполеона, провозгласившего себя первым кон­сулом, французская революция по существу завершилась. Прав­да, сразу же после убийства Павла I, новое правительство, опасаясь народных волнений, вновь подчинило полицию военным властям, но эта мера носила временный характер. Новый император Александр I, в молодости разделявший либеральные взгляды, понимал, что одними полицейскими ме­рами невозможно предотвратить назревавший социальный кризис. В связи с этим он задумал провести серьезные преобразова­ния в Российской империи, вплоть до возможной отмены крепо­стного права и подготовки конституции (Устава Российской империи). Однако после напоминания со стороны высшей ари­стократии о судьбе его отца — императора Павла ограничился лишь реорганизацией центральных органов управления[5]. В 1802 г. вместо государственных коллегий были учрежде­ны министерства, в числе которых было и Министерство внут­ренних дел. Суть этой реформы заключалась в том, что, во-первых, вместо запутанной системы многочисленных коллегий и канце­лярий была образована стройная система министерств, в кото­рой функции управления четко распределялись между отдельны­ми министерствами. Во-вторых, если в коллегиях дела решались коллегиально путем голосования, а президент был лишь предсе­дателем коллегии (хотя на практике фактическая роль прези­дентов коллегий была значительно больше), то в министерствах формально вся власть принадлежала министрам. Иными: слова­ми, создание министерств означало дальнейшую централизацию и бюрократизацию государственного аппарата. Что же касается создания Министерства внутренних дел, то в этой области реформа была более значительной. Дело в том, что до реформы основным органом внутреннего управления был сенат, а практически власть, особенно в руководстве силовыми структурами, — концентрировалась в руках генерала-прокуро­ра. Но сенат, как известно, одновременно выполнял функции высшего судебного органа. Если учесть, что главной функцией генерал-прокурора было осуществление «высшего надзора» за закономерностью действий всех государственных органов, то получалось что в области внутреннего управления генерал-про­курор должен был надзирать сам за собой. Создание МВД означало, что все функции внутреннего уп­равления сосредоточились полностью в этом министерстве. Ти­тул генерал-прокурора был присвоен теперь министру юстиции, который ведал судебными органами и должен был наблюдать за соблюдением законов всеми государственными учреждениями, в том числе и полицией. Министерство внутренних дел руководи­ло деятельностью губернаторов, которым в свою очередь была подчинена на местах полиция. Через губернаторов министр внутренних дел руководил охраной общественного порядка и борьбой с преступностью. Таким образом, впервые был создан единый орган управления, объединивший полицию империи в общегосударственном масштабе, что явилось одной из важней­ших вех в развитии полицейской службы России. МВД осущест­вляло также административный надзор за благоустройством и санитарным состоянием всей империи, путями сообщения, про­довольственным делом, ведало почтой и т.д. Поэтому наряду с главным подразделением МВД — департаментом внутренних дел (который впоследствии был разделен на департаменты пол­иции исполнительной и хозяйственной) учреждались департа­менты мануфактур и торговли, почтовый, а также медицинский комитет. Учитывая многообразие функций министерства, что не по­зволяло ему сосредоточить внимание на полиции, в 1811 г. из него выделяется специальное Министерство полиции, существо­вавшее наряду с Министерством внутренних дел, в ведении которого остались вопросы продовольствия, сельского хозяйст­ва, промышленности (за исключением горной) и т.д. Однако, хотя создание Министерства полиции и усилило несколько специализацию в управлении полицией на министерском уров­не, в губернском звене единого полицейского органа так и не было создано. Полицмейстеры, городничие и уездные исправни­ки по-прежнему подчинялись непосредственно губернаторам. Сами же губернаторы по вопросам полиции были подконтроль­ны Министерству полиции, а по другим вопросам — Министер­ству внутренних дел. Таким образом, с созданием Министерства полиции в местном управлении создавалось своеобразное двоев­ластие. В связи с этим в 1819 г. Министерство полиции вновь объединяется с министерством внутренних дел.
Важное значение имели меры по укреплению общей полиции, проведенные в 1837 г. Эти меры заключались прежде всего в расширении низового аппарата полиции в уездах, где учрежде­ны были должности становых приставов, подчиненных исправ­нику. В большинстве местностей империи утвердился принцип назначения исправников правительством (прежде они избирались местным дворянством).
Претерпела изменения в первой половине XIX в. и полити­ческая полиция. Всевластие органов политического сыска, ши­роко применявших пытки, волна репрессий, затронувшая в последние годы правления Екатерины II и особенно при Павле I дворянство и даже часть придворной аристократии, вызвали как уже говорилось, глубокое недовольство общества. Поэтому импе­ратор Александр I в 1801 г. издал манифест об упразднении Тайной экспедиции и запрещении пыток. Расследование и рас­смотрение политических дел передавалось Сенату, а также су­дам по уголовным делам и общей полиции. Особым указом императора Александра I прекращались следственные и судеб­ные дела по политическим обвинениям и всем заключенным даровалось «прощение». С созданием в 1802 г. Министерства внутренних дел дела по политическим обвинениям стали концентрироваться в его кан­целярии, из которой вскоре выделился специальный орган пол­итического сыска — «особенная канцелярия» Министерства внутренних дел (с 1811 по 1819 гг. — особенная канцелярия Министерства полиции). Однако уже в 1805 г. предпринята попытка создать особый орган политического сыска с широкими полномочиями — Особый секретный комитет, который в ряде документов того времени именуется также комитетом высшей полиции. В 1807 г. он преобразован в Комитет для рассмотрения дел по преступлениям, клонящимся к нарушению общего спо­койствия. В его состав вошли министры юстиции и внутренних дел и несколько сенаторов. Комитет рассматривал дела и решал их, а сыск вела общая полиция. В связи с обострением социальных противоречий в начале 20-х годов XIX в. возникает ряд ведомственных секретных служб. Это обострение обусловливалось несколькими причина­ми. Во-первых, следует учитывать, что война 1812 года была войной Отечественной, т.е. в ней участвовали не только армия, но и народные массы, что особенно ярко проявилось в развитии партизанского движения. В массе крестьянства распространя­лась надежда на то, что после победоносного окончания войны положение крестьян улучшится. Однако восстановление крепо­стного права в полном объеме вызвало разочарование и недо­вольство крестьянства, тем более, что, поскольку для восстанов­ления разрушенного народного хозяйства в местностях, подвер­гшихся оккупации французами, сожженных городов (Москвы, Смоленска и др.) требовались огромные средства, то увеличены были налоги и повинности, всей тяжестью легшие на плечи крестьян[6]. С целью экономии средств правительство часть войск пере­вело в военные поселения, где солдаты, проживая с семьями, помимо военной службы, занимались бы под командой офицеров сельским хозяйством. Причем палочной военной дисциплине были подчинены и солдатские семьи. Невыносимые условия жизни в военных поселениях, а также жесточайший неурожай, вызвавший массовый голод в стране и падеж скота, вызвали в военных поселениях в 1819—1820 гг. массовые восстания, для подавления которых пришлось привлекать большое количество войск. Революционные настроения среди крестьянства и в солдат­ской массе в армии дополнялись распространением либеральных настроений в офицерском корпусе, особенно среди молодых офицеров, вернувшихся в 1815—1818 годах из заграничного похода из Европы, где феодально-крепостнические порядки бы­ли упразднены в результате французской революции и наполео­новских войн. После подавления восстания в лейб-гвардии Семеновском полку в 1820 г. была образована тайная полиция при штабе гвардейского корпуса, а в связи с восстаниями в военных поселениях аналогичная организация возникла при Управлении военных поселений. Поскольку она действовала под общим руководством А.А. Аракчеева — всесильного фаворита импера­тора, то ее значение выходило далеко за рамки военных поселе­ний. Таким образом, в первую четверть XIX в. существовало несколько органов политической полиции: Комитет высшей полиции, «особенная канцелярия» Министерства внутренних дел, секретные службы гвардейского корпуса и Управления военных поселений и, наконец, секретная часть петербургского градоначальства. Все они были независимы друг от друга и соперничали между собой. Одновременно усиливаются воинские части в губерниях и крупных городах, предназначенные для обеспечения общественной безопасности. С этой целью в 1817 г. учреждается корпус внутренней стражи, который в администра­тивном отношении, а также в вопросах финансирования и снабжения был подчинен военному министерству. Но его под­разделения, расквартированные в губерниях (гарнизонные ба­тальоны и уездные воинские команды), в оперативном отноше­нии подчинялись губернаторам и уездным исправникам. Министерство полиции (а после его ликвидации в 1819 г. — МВД) получило право «наблюдать» за правильностью несения службы воинскими частями корпуса внутренней стражи, рас­квартированными в губерниях. МВД и губернаторы получили право привлекать к мероприятиям по охране общественного порядка войска и сверх тех частей корпуса внутренней стражи, которые уже находились в их оперативном подчинении. Закон предоставлял право министру внутренних дел не только обра­щаться с такого рода просьбами к военному ведомству, но и право отдавать приказы непосредственно командирам воинских частей, расквартированных в губерниях. Особую остроту вопрос о взаимодействии армейского коман­дования и полиции получил еще накануне Отечественной войны 1812 г. В «Правилах для управления Главнокомандующему дейст­вующей армии, губерниями, в военном положении объявленны­ми», утвержденных императором Александром I еще 13 марта 1812 г. , в губерниях, объявленных на военном положении и составлявших тыловые районы действующей ар­мии, губернаторы, а, следовательно, и полиция переподчиня­лись главнокомандующему армией и обязаны были выполнять его приказы, он мог смещать чиновников полиции и предавать их военному суду[7]. Порядок, установленный указанным законом, действовал и после окончания войны 1812 г. в случаях объявления военного положения в тех или иных местностях, как, например, в Харь­ковской и Новгородской губерниях при подавлении восстаний в военных поселениях. Крупной проблемой, отразившейся на организации пол­иции, и методах ее деятельности, явилась проблема учета мест­ных исторических и социально-экономических особенностей в различных регионах страны. Российская империя являлась многонациональным государ­ством. В ней проживало до 100 наций, народностей и этнографи­ческих групп, находившихся на различных уровнях социально-экономического и культурного развития. Это отражалось и на организации местного управления и полиции, которые имели в ряде национальных регионов свои особенности, в ряде случаев закрепленные в нормативных актах, определявших правовой статус этих регионов в составе Российской империи. Так, в Прибалтике в «Аккордных пунктах», подписанных Петром I с представителями прибалтийского немецкого дворянства и горо­дов еще в начале XYIII в., закреплялись привилегии немецкого дворянства (остзейских баронов) и немецкой буржуазии в горо­дах. Сохранение этих привилегий вплоть до 80-х годов XIX в. объяснялось тесными связями с правительственными верхами Российской империи и прежде всего с царским двором. Что касается полиции, то особенностью ее организации в прибалтий­ских губерниях было то, что вплоть до конца 80-х годов XIX в. должностные лица уездной полиции избирались сословными собраниями немецкого дворянства, а в полицейских управлени­ях городов заседали сословные представители немецкой буржуа­зии. Руководствовалась полиция не только общеимперским за­конодательством, но (в городах) также немецким городским (так называемым магдебургским) правом, а делопроизводство в пол­иции и судах вплоть до 1888 г. велось на немецком языке.
Большими особенностями отличалась Финляндия, отвоеван­ная в 1809 г. у Швеции. По условиям Фридрихсгамского мирно­го договора со Швецией 1809 г. Финляндия вошла в состав Российской империи на основе личной унии. Император всеросийский одновременно являлся великим князем финляндским. В Финляндии был свой сейм (парламент), правительство (адми­нистративный совет). Особу российского императора в Финлян­дии представлял генерал-губернатор, который командовал рус­скими войсками, расквартированными в Финляндии, и осущест­влял общий контроль за внутренним управлением, в том числе и за полицией. Однако непосредственно финская полиция была подчинена члену финляндского административного совета, ве­давшему внутренними делами. Полиция комплектовалась из финнов и руководствовалась законами, принятыми финлянд­ским сеймом, и еще сохранившим свое действие шведским законодательством. Делопроизводство в полиции и судах велось на финском языке. Финская полиция охраняла (совместно с финскими таможенниками) таможенную границу, отделявшую территорию Финляндии от России. Реально это означало, что если лицо, преследуемое русской полицией, скрывалось на тер­ритории Финлядии, то оно становилось практически недосягае­мым для русской полиции.
Сходным был правовой статус Польши. По решению Венско­го конгресса, перекраившего Европу после победы над наполео­новской Францией, в 1815 г. центральная и восточная часть Польши с Варшавой была передана России и составила так называемое «королевство Польша» (иногда его называли «царст­вом польским»). Западную часть Польши (Познань, Силезия и Поморы) конгресс отдал Пруссии, а юго-восточную часть с Краковым и Галицию со Львовым — Австрии. Польша вошла в состав Российской империи, как и Финляндия, на основе лич­ной унии, т.е. российский император стал одновременно коро­лем польским. Польша получила свою конституцию 1815 года, свой сейм (двухпалатный парламент), свое правительство (адми­нистративный совет) и даже свою 30-тысячную армию, главно­командующим которой стал брат царя — великий князь Кон­стантин Павлович. Особу российского императора и короля польского представлял наместник. Эту должность в угоду поля­кам с 1815 по 1826 г. занимал генерал старой Речи Посполитой, экс-якобинец, затем наполеоновский генерал граф Юзеф Зайончек. Наместник должен был контролировать все внутреннее управление, но непосредственно внутренним управлением, а следовательно, и полицией ведал министр внутренних дел поль­ского правительства (административного совета). На местах (в воеводствах, областях) полицией руководили воеводы, а в пове­тах (уездах) — каштеляны. Полиция руководствовалась в своей деятельности общероссийским законодательством, а также зако­нами, принятыми польским сеймом. Однако полицейские чи­новники местной полиции не избирались местным польским дворянством (как в России), а назначались правительством, хотя и по представлению воевод. В 1826 г. с учреждением специали­зированного органа политической полиции — III отделения цар­ской канцелярии (о чем речь пойдет ниже), в Польше был образован особый Варшавский жандармский округ, к которому и перешли дела политической полиции. В ведении польской администрации осталась только общая полиция. После подавления польского восстания 1830—1831 гг., ударной силой которого явилась польская регулярная армия и шляхетство (особенно шляхетская молодежь и студенчество), а одним из лозунгов было восстановление Полыни в границах 1772 гг. (т.е. с включением территорий Правобережной Украи­ны, Белоруссии и Литвы), была отменена Конституция Полыни 1815 г. Органический закон, изданный Николаем I в 1832 г., отменил личную унию Польши с Россией и провозгласил ее инкорпорацию в состав Российской империи. Это означало лик­видацию польской армии, сейма, польского правительства, од­нако с сохранением для поляков свободы вероисповеданий, свободы передвижений и личной неприкосновенности, т.е. при­вилегий, которых не было для подданных российской короны в других частях империи. Однако поскольку в 1833 г. на территории Польши было введено чрезвычайное положение, сохранявшееся многие годы, то полиция была выведена из-под контроля польских граждан­ских воевод и каштелянов и подчинена русским военным вла­стям. Завершена была инкорпорация Польши в состав Российской империи после реформы 1866 г., проведенной после подавления восстания 1863—1864 годов, одним из лозунгов которого вновь был лозунг создания «Великой Польши» в грани­цах 1772 г. («от моря и до моря», т.е. от Балтийского до Черного морей). В 1866 г. вместо воеводств и поветов были учреждены 10 губерний (86 уездов), объединенных в Варшавское генерал-гу­бернаторство, которое вскоре получило название — Привисленский край. Генерал-губернатор одновременно командовал войсками Варшавского военного округа, а правовой статус чрезвы­чайного положения предусматривал подчинение генерал-губерна­тору не только общей полиции, но и губернских жандармских управлений. В Привисленском крае в отличие от остальной терри­тории России помимо губернских жандармских управлений бы­ли учреждены и уездные жандармские управления. Свои особенности имела и полицейская служба в Средней Азии после ее присоединения к России. На территории Средней Азии были созданы два генерал-губернаторства: Туркестанское с центром в Ташкенте и Степное с центром в Омске ( в него вошла северо-восточная часть территории нынешнего Казахстана — Акмолинская, Семипалатинская и до 1897 г. Семиреченская области). Генерал-губернаторства в свою очередь подразделялись на области во главе с военными губернаторами, которым и была подчинена полиция. Следует отметить, что военная администрация мало вмеши­валась во внутреннюю жизнь среднеазиатских народов, ограни­чиваясь запрещением рабства, кровной мести и угонов скота (баранты), а также (и это самое главное) поддержанием власти «белого царя», т.е. российского императора. Во всем остальном полицейские функции осуществлялись местной феодальной вер­хушкой по местным обычаям (адатам) и шариату[8]. Свои особенности в осуществлении полицейских функций были и в отношении народов Сибири и Крайнего севера. Еще в 1822 г. было принято разработанное Сперанским, в бытность его генерал-губернатором Сибири, «Положение о туземном управле­нии в Сибири», впервые публикуемое в данном издании. В этом положении учитывалось, что в сибирских губерниях проживали народности, ведущие кочевой образ жиз­ни, у которых сохранились родоплеменные отношения. Поэто­му для того, чтобы учитывать в управлении ими местные обычаи и не нарушать сложившийся у них быт, учреждались так называемые инородческие управы, избиравшиеся из числа мест­ной родоплеменной знати. На эти управы и возлагалось осуще­ствление полицейских функций. Для контроля за их деятельно­стью в составе земской полиции губернатором назначался «смот­ритель за инородческим населением». Он же должен был следить, чтобы «знатные инородцы» (т.е. представители родоплеменной знати), которые не входят в состав инородческих управ и не состоят на службе, не вмешивались в дела полиции и управления. В Положении подчеркивалось, что местная полиция и суды должны уважать туземные обычаи и не вмешиваться без нужды в повседневную жизнь туземного населения.
Таким образом, хотя Российская империя являлась унитар­ным государством, в ней учитывались особенности местного управления, в том числе в организации и деятельности пол­иции, исторически сложившиеся особенности национального быта, уровни социально-экномического и политического разви­тия различных регионов[9].
После подавления восстания декабристов Николай I ради­кально реорганизовал политическую полицию. Указом от 3 июля 1826 г. создается III отделение «Собственной его Императорского Величества канцелярии» как орган политической полиции, в его состав была включена и особенная канцелярия МВД. Начальник этого отделения был подчинен непосредст­венно царю. В качестве исполнительного аппарата начальнику III отделе­ния придавался в распоряжение особый Корпус жандармов, учрежденный в 1827 г. В соответствии с этим указом территория страны разделялась на 5 жандармских окру­гов, число которых в дальнейшем было увеличено до 7. В столицах (Петербурге и Москве), крупных портах и губернских городах располагались жандармские дивизионы и команды. Важнейшей функцией III отделения стала охрана государствен­ной безопасности. В рамках ее осуществления особое значение придавалось сбору информации о противоправительственных организациях и тайных обществах. В этой связи следует напом­нить, что еще 1822 г. императорским указом полиции предпи­сывалось закрыть все тайные общества и масонские ложи, а государственные служащие обязаны были давать подписку в том, что они в таковых обществах и ложах не состоят. Восстание декабристов в 1825 г. показало, что полиция и ведомственные секретные службы реализовать этот указ не смогли. Теперь функция политической полиции из МВД была изъята и переда­на III отделению. К нему же перешли функции политической и военной контрразведки. С этой целью III отделение обязывалось контролировать деятельность и передвижения по стране ино­странцев. Усилился контроль и за передвижениями российских подданных, чему способствовало принятие Свода уставов о пас­портах и беглых в 1833 г. Немалую угрозу государственной безопасности Николай I видел в деятельности многочисленных религиозных сект и иных религиозных организаций, в особенности тех конфессий, рели­гиозные и политические центры которых находились за рубе­жом России. Поэтому III отделению было вменено в обязанность контролировать деятельность различных сект и расколов. Опасе­ния Николая I были вовсе небеспочвенны. Роль польского като­лического костела в восстаниях в Польше в 1830 г. и в 1863— 1864 гг. в их подготовке известна. Поэтому после подавления польского восстания 1830 г. контроль за деятельностью нетради­ционных конфессий был усилен и для них были введены более жесткие правила регистрации. Деятельность отличавшегося на­ибольшей русофобской активностью католического монашеского ордена иезуитов была запрещена, а функционеры этого ордена изгнаны из России. Регистрация религиозных организаций, нетрадиционных для России конфессий и официальный надзор за их деятельностью были возложены на специально созданный департамент духовных дел иностранных вероисповеданий в со­ставе МВД. Однако негласный надзор за ними по-прежнему оставался обязанностью III отделения. В дальнейшем департа­мент духовных дел иностранных вероисповеданий был преобра­зован в департамент духовных дел МВД и ему были переданы дела не только нетрадиционных, но и таких традиционных кон­фессий, как мусульманская, иудейская, буддийская и т.д. К ведению III отделения отнесена была и борьба с фальши­вомонетничеством. Наконец, одной из важнейших функций III отделения стала информация императора о реальном положении в стране и, в частности, надзор за деятельностью аппарата государственного управления, особенно местного. С этой целью III отделению было вменено в обязанность регулярно составлять для императо­ра «ведомости» о «всех без исключения происшествиях», вклю­чая статистические сведения, «до полиции относящиеся». Что­бы обеспечить достоверность информации, жандармские органы на местах были независимы от местных властей, в том числе и от губернаторов. Характерно, что численность жандармерии была невелика. Штат III отделения царской канцелярии в момент его создания в 1826—1827 гг. не превышал 40 человек я даже в 1880 г., когда оно было упразднено, составлял примерно 120 человек. А в штатах окружных управлений числились: начальник округа — генерал, его помощник — штаб-офицер, один или два офицера — адъютанты, писарь и несколько унтер-офицеров. В штатах отде­лов, на которые делилась территория округа, включавшая до 8—10 губерний, состояли: начальник — штаб-офицер, его адъю­тант, писарь и несколько унтер-офицеров. Общая численность корпуса жандармов, включая все отдельные дивизионы и воин­ские команды, была немногим более 6 тысяч человек. Корпус имел чисто военную организацию и в администра­тивном, строевом и хозяйственном отношении подчинялся воен­ному министерству (через штаб корпуса). Но шеф корпуса жандармов — он же начальник III отделения собственной царской канцелярии подчинялся только императору. Чисто военный характер корпуса жандармов и его сравни­тельно небольшая численность объяснялись тем, что власть, учитывая опыт военного заговора против Павла I и восстания декабристов, главную опасность для трона видела в ближайшем окружении императора и в офицерском корпусе, прежде всего в гвардейском офицерстве, а этот социальный слой был относи­тельно небольшим. Что же касается крестьянских волнений, то для их подавления использовались в основном не жандармы, а подразделения корпуса внутренней стражи и обычные армей­ские полевые войска, а выявлением зачинщиков и их арестом занималась местная полиция. Общее руководство местной полицией по-прежнему остава­лось в ведении МВД и осуществлялось через департамент полиции исполнительной. Для николаевского царствования характерно было усиление централизации и бюрократизации управления. Проявилась эта тенденция и в управлении пол­ицией. В компетенцию министерства входило определение шта­тов полицейских органов на местах, контроль за расходованием средств, отпущенных на содержание полиции, назначения, увольнения и перемещения полицейских чиновников. Усилился контроль МВД за деятельностью местных полицейских органов. С этой целью был увеличен штат чиновников для особых пору­чений при министре. Регулярными стали личные инспекторские выезды на места директора департамента полиции исполнитель­ной. Для управления департаментом во время его отсутствия вводится должность вице-директора. В составе МВД было уч­реждено специальное подразделение для проведения негласных ревизий и разбора материалов о злоупотреблениях чиновников местной полиции. Однако ревизии показывали низкую эффек­тивность деятельности полиции и необходимость ее реформиро­вания. Крупные реформы полиции были проведены в 60—80-х годах XIX в. Падение крепостного права и освобождение кресть­ян из-под вотчинной власти помещиков, революционная ситуа­ция в стране, развитие капитализма и рост городов вынудили царское правительство реформировать весь полицейский аппа­рат. В публикуемых документах эти реформы подробно освеще­ны. Были проведены следующие меры: 1) объединена уездная полиция с полицией уездных городов и созданы единые уездные полицейские управления во главе с исправниками;
2) изменены принципы комплектования полиции: если раньше рядовой состав комплектовался солдатами и унтер-офицерами старших возрастов, негодных к службе в полевых войсках, служивших в порядке отбывания повинности, то в связи с проведением военной реформы 1874 г. и отменой рекрутского набора был введен принцип вольного найма по контракту;
3) соответственно, чтобы сделать службу по вольному найму привлекательной, увеличилось жалование, введены пенсии, на­граждения за выслугу и иные льготы; 4) сужены функции полиции: проведение следствия передавалось судебным следова­телям, хозяйственные функции и благоустройство городов, про­довольственное дело, контроль за состоянием дорог — земским и городским органам самоуправления; 5) расширен низовой аппа­рата полиции: учреждены должности участковых урядников, а также полицейский резерв в уездах; в городах увеличена численность околоточных надзирателей. Инструкция околоточным надзирателям, утвержденная министром внутрен­них дел, возлагала на дворников вспомогательные полицейские функции, которые они должны были осуществлять под руковод­ством околоточных надзирателей[10]. Радикальная реформа политической полиции была проведе­на в 1867 г. По Положению о корпусе жандармов 1867 г. вместо жандармских округов, включавших в свой состав до 10 губер­ний, были созданы жандармские управления в каждой губер­нии. В 6 губерниях Северо-западного края и Царстве Польском существовали также уездные жандармские управления. В от­дельных регионах страны сохранились жандармские округа (Варшавский, Кавказский и Сибирский). Окружные управления объединили деятельность губернских и уездных жандармских управлений, входивших в эти округа[11]. Непосредственным поводом, подтолкнувшим правительство к проведению реформы жандармского аппарата в 1867 г., яви­лось покушение Каракозова на императора Александра II 4 ап­реля 1866 г. Но причины этой реформы гораздо глубже. Дело в том, что когда в середине 20-х годов XIX в. создавался Корпус жандармов, революционное движение было по преимуществу движением дворянских революционеров. Их численность была сравнительно невелика, подавляющее большинство являлось офицерами, поэтому и жандармерия имела чисто военную орга­низацию и нацеливалась главным образом на наблюдение за офицерским корпусом. Иное положение сложилось в 60—70-е годы XIX в. Главной фигурой в революционном движении стал революционер-разночинец. Это требовало переориентации жан­дармов на наблюдение за широкими слоями либеральной интел­лигенции и студенчества. Отсюда и необходимость создания разветвленной сети территориальных (губернских) жандарм­ских органов. В связи с массовым строительством железных дорог были образованы железнодорожные жандармские управления. При­нятый 16 марта 1867 г. особый правовой акт — «Порядок учреждения жандармского надзора на вновь проводимых желез­ных дорогах» устанавливал, что в ведении каждого железнодо­рожного жандармского управления должен был находиться уча­сток пути в 2 тысячи верст. В свою очередь, это расстояние делилось на участки по 200 верст, находившиеся в ведении жандармских отделений. Штат каждого железнодорожного жандармского управления состоял из начальника, его адъютан­та и начальников отделений, а также 300 унтер-офицеров. Хотя железнодорожные жандармские управления как составные час­ти корпуса жандармов являлись органами политической полиции и финансировались из бюджета военного министерства, они не только несли военную охрану железнодорожных путей и соору­жений (мостов, туннелей, вокзалов, депо и т.д.), но и обязаны были вести борьбу с уголовными преступлениями на территории железнодорожных сооружений и в полосе отчуждения железно­дорожных путей, главным образом с хищениями грузов. Соот­ветственно они несли все обязанности и пользовались всеми правами общей полиции. Предоставление железнодорожным жандармским управлениям прав общей полиции, а следователь­но, и права проведения дознания, требовало решения и более общего вопроса — о правовом регулировании деятельности гу­бернских жандармских управлений в области дознания. Дело в том, что в соответствии с судебными уставами 1864 г. следствие было возложено на судебных следователей, а за полицией оста­лось лишь дознание. В Уставах ни одним словом не упоминалось о жандармерии. И это понятно. Ведь еще в 1862 г. в Петербурге была учреждена особая Следственная комиссия по делам о государственных преступлениях. Таким образом, право проведения следствия по политическим делам с самого начала не предоставлялось судебным следователям. В 1871 г. эта Следст­венная комиссия была упразднена, а следствие по политическим делам было возложено на одного из членов Петербургской судебной палаты, в связи с чем штат этой палаты увеличивался, а при Шефе жандармов учреждалась должность юрисконсульта. Характерно, что суммы из бюджета, которые отпускались на содержание Следственной комиссии, были на­правлены в распоряжение Шефа жандармов. Этим же постанов­лением Государственного совета, утвержденным императором, обязанность проведения дознания была возложена на жандарм­ские органы. Поскольку легальная политическая деятельность, имеющая целью обсуждение научных, социально-экономических и политических проблем, стоящих перед обществом, и их решение были запрещены и правительство всей тяжестью свое­го репрессивного аппарата пресекало малейшие попытки легаль­ным путем добиться каких-либо изменений существовавших порядков, то подпольные революционные организации, и в частности ведущая среди них — Исполнительный комитет «На­родной воли» — в качестве главного способа борьбы использова­ли террор. Террористы-народовольцы пользовались сочувствием широ­ких кругов либеральной интеллигенции и студенчества. Глуби­на этого сочувствия была продемонстрирована фактом оправда­ния присяжными петербургского окружного суда в 1878 г. Веры Засулич, совершившей террористический акт против петербург­ского обер-полицмейстера Трепова. Сразу же после этого случая рассмотрение преступных пося­гательств на должностных лиц (в том числе и полицейских чиновников) было передано из окружных судов с участием присяжных заседателей в судебные палаты с сословными пред­ставителями. На 1879—1880 годы приходится пик второй революционной ситуации в стране (после конца 50-х — 60-х годов). Покушения на императора и высших сановников следовали одно за другим. Правительство отвечало на них широким применением жесто­ких репрессий (в том числе и смертных казней) и массовыми высылками из столиц и крупных городов студентов. В 1879 г. были учреждены должности временных военных генерал-губернаторов в Петербурге, Москве, Киеве, Харькове и Одессе с чрезвычайными полномочиями. Им были подчинены войска соответствующих военных округов, жандармские органы, полиция и гражданская администрация. Им было даже передано право конфирмации приговоров к смертной казни, что всегда относи­лось только к прерогативе императора. Однако и это не помогло. 5 февраля 1880 г. прогремел взрыв в Зимнем дворце, организо­ванный С.Халтуриным, повергший правительство в шок[12].
В ответ на взрыв 12 февраля 1880 г. был создан чрезвычай­ный орган — Верховная распорядительная комиссия. Ее началь­ник — граф Лорис-Меликов был наделен диктаторскими полно­мочиями. Ему были подчинены Ш отделение и корпус жандар­мов, МВД, генерал-губераторы, даже военное ведомство, и, наконец, ему предоставлялось право «направлять» следствие.
Граф Лорис-Меликов — популярный генерал, герой русско-турецкой войны и умный государственный деятель, прекрасно понимал, что одними репрессиями нельзя восстановить стабиль­ность в государстве. Учитывая это, Лорис-Меликов добился снижения цен на хлеб, отмены чрезвычайно тяжкого для насе­ления архаичного соляного налога, добился также смещения с поста министра народного просвещения известного реакционера графа Д. Толстого и возобновления занятий в высших учебных заведения. Он прекратил практику массовых высылок студентов в отдаленные местности под гласный надзор полиции, что вызы­вало наибольший гнев молодежи и родителей. Более того, он поразил общество, опубликовав «Обращение» к населению, в котором дал понять о возможности принятия конституции. Впоследствии такой проект был разработан и даже утвержден Александром II и только убийство императора 1 марта 1881 г. помешало его введению в действие. Вместе с тем он не останав­ливался перед применением самых жестких мер в отношении захваченных полицией видных деятелей революционного под­полья. Так, он лично обезоружил и арестовал покушавшегося на его жизнь поляка Млодецкого и добился его осуждения к смертной казни и приведения ее в исполнение в трехдневный срок. Меры, предпринятые Лорис-Меликовым, настолько снизи­ли накал общественных страстей, что он посчитал возможным обратиться к императору с предложением распустить Верховную распорядительную комиссию. Однако опыт объеди­нения в одном органе руководства всеми видами полиции, накопленный комиссией, был положен в основу реорганизации МВД, проведенной 6 августа 1880 г. Суть этой реорганизации сводилась к упразднению III отделения собственной царской канцелярии и возложению общего руководства политической полицией и корпусом жандармов на министра внутренних дел, получившего звание Шефа жандармов. Соответственно корпус жандармов был передан в состав МВД. Таким образом, в ведении МВД было сосредоточено руководство как политической, так и общей полицией. В составе министерства для руководства полити­ческой полицией был учрежден департамент полиции государст­венной, который вскоре был объединен с департаментом полиции исполнительной в единый департамент полиции. Объединение всех полицейских служб под единым руководством дало свой результат. Уже к февралю 1881 г. было арестовано большинство членов Исполнительного комитета «Народной воли», в том числе и его руководитель Андрей Желябов. Лорис-Меликов надеялся завершить разгром «Народной воли» в кратчайший срок, а пока просил царя воздержаться от поездок по городу. Однако вопреки просьбам министра и даже своей молодой жены (Екатерины Долгорукой) Александр II поехал на развод гвардей­ского караула в Михайловский манеж и был убит. Новый император Александр III отклонил подписанный его отцом проект конституции и принял курс на усиление самодер­жавия и силовые методы укрепления власти. Одним из первых мероприятий в русле этого курса было издание 14 августа 1881 г. Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия. Оно определяло правовой режим усиленной и чрезвычайной охраны, объявляемый в случае необходимости в отдельных местностях или на территории всей империи. При этом серьезно расширялись права полиции. Так, правовой режим чрезвычайного положения предусматривал предоставление гене­рал-губернаторам на местах фактически прав главнокомандую­щих армиями для прифронтовой полосы в военное время. По их указанию любое уголовное дело могло быть направлено в воен­ный суд. Они получали право ареста или высылки любого лица в административном порядке, закрытия учебных заведений, временного прекращения деятельности выборных учреждений (городских дум и земских собраний) и т.д. Практически вплоть до 1917 г. почти не было ни одного года, когда в той или иной местности не объявлялось бы состояние усиленной или чрезвы­чайной охраны. Имелось в Положении и еще одно новшество. Учреждено Особое совещание при министре внутренних дел, наделенное правом ссылки под административный надзор полиции или высылки из определенных местностей на срок до 5 лет в административном порядке (т.е. без суда и следствия). Предметом особой заботы правительства стало укрепление политического сыска. Слабым местом жандармских органов была оперативно-ро­зыскная работа. Объяснялось это тем, что корпус жандармов как воинское соединение комплектовался офицерами, переводивши­мися из других армейских частей. Но в армии по законам офицерской чести общение офицера с агентом-доносчиком счи­талось делом предосудительным. Армейский офицер, заподоз­ренный в доносительстве или в общении с доносчиком, изгонял­ся из полка. Кстати, должностные инструкции по работе с агентурой запрещали вербовать в качестве секретных агентов потомственных дворян и офицеров. Когда офицерам, переведен­ным на службу в корпус жандармов, приходилось иметь дело с агентурой, они шли на это крайне неохотно. К тому же, жандар­мам запрещалось переодеваться в гражданское платье, что тоже затрудняло оперативно-розыскную работу. Бывший начальник Киевского жандармского управления, а затем личной охраны императора генерал Спиридович в своих мемуарах писал о том, как жандармские унтер-офицеры, отправляясь на задание по наружному наблюдению (т.е. на слежку), одевали поверх воен­ной формы гражданское пальто, из-под которого были видны сапоги со шпорами и сабля. Учитывая неприспособленность жандармов к розыскной работе, по инициативе снизу стали создаваться новые независимые от жандармерии розыскные органы. Впервые, еще в 1866 г. сразу после покушения Карако­зова на Александра II, такой специализированный розыскной орган — Отделение по охране государственного порядка и обще­ственного спокойствия — был образован при петербургском градоначальнике, а затем аналогичный орган возник и при московском обер-полицмейстере. Отделения, именовавшиеся в обычном обиходе «охранными» (или «охранкой»), имели своей задачей борьбу при помощи секретной агентуры с подпольными революционными организациями. Деятельность этих отделений распространялась далеко за пределы столичных губерний. Со­зданный при Московском охранном отделении «летучий отряд филеров» преследовал революционеров на большей части терри­тории империи. Характерно, что отряды филеров как при петер­бургском, так и при московском охранных отделениях состояли не из жандармов, а из вольнонаемных сотрудников. В 1883 г. по докладу министра внутренних дел Д.А. Толсто­го было утверждено Положение об устройстве секретной полиции в империи, в котором предусматривалась возможность создания сети охранных отделений по всей стране. Граф Дмитрий Толстой (который в 1880 г. по настоянию Лорис-Меликова был смещен с поста министра народного просвещения, а теперь стал министром внутренних дел) попытался организовать общеимперский орган секретной полиции, независимой от жан­дармских управлений, который руководил бы сетью охранных отделений. Однако поставленный во главе секретной полиции подполковник Судейкин в декабре 1883 г. был убит своим же агентом штабс-капитаном Дегаевым. После гибели Судейкина попытка создания независимой от жандармов секретной полиции провалилась, тем более что для ее осуществления требовались новые бюджетные ассигнования, которые так и не были выделены.
Начавшийся в 80-е годы промышленный переворот в России и последовавший затем промышленный подъем 1893—1900 го­дов, охвативший все отрасли промышленности, в том числе тяжелую промышленность, привел к изменению социальной структуры общества: бурному росту городского населения и в особенности слоя индустриальных рабочих. Именно эта соци­альная группа превращается в главный объект политического сыска.
Глава 3. Полиция в конце XIX – начале XX века. Однако быстрый рост промышленности и развитие рыноч­ных отношений сочетались с сохранением многих феодальных пережитков как в сельском хозяйстве, так и в государственном строе. Важнейшие из них — сохранение помещичьих латифун­дий и полуфеодальных кабальных методов эксплуатации кресть­янства и абсолютной царской власти. Дальнейшему обострению социальных противоречий способствовал мировой экономиче­ский кризис 1900—1903 гг., больно затронувший Россию и перешедший затем в длительную депрессию, растянувшуюся до 1909 г., и поражение в русско-японской войне 1904—1905 гг. В соответствии с новой расстановкой сил в стране изменя­лась и организация полиции. Прежде всего надо указать на создание специальной фабрично-заводской полиции согласно принятому 1 февраля 1899 г. закону «Об усилении состава полиции в районах промышленных заведений». В связи с обострением социальной напряженности в деревне и крестьянскими выступлениями в 1903 г. была проведена час­тичная реорганизация сельской полиции. Вместо выборных от крестьянства сотских, которые по традиции несли вспомогатель­ную полицейскую службу в порядке повинности под руководст­вом урядников, были учреждены штатные должности сельских стражников. Стражники были государственными служащими, низшими чинами полиций. Иными словами, расширен был аппарат полиции в его низшем звене. Деньги на оплату сельских стражников поступали в казну за счет того, что натуральная полицейская повинность для крестьян была заменена специаль­ным денежным сбором. Из сельских стражников в случае необ­ходимости могли быть сформированы отряды сельской стражи, составлявшие вооруженный резерв в распоряжении уездных исправников. Эта мера объяснялась ненадежностью сотских — выборных от крестьян, так как многие из них сами участвовали в крестьянских бунтах. В связи с участившимися открытыми массовыми антиправительственными выступлениями, главным образом крестьянскими, в том числе вооруженными, правитель­ство в помощь полиции стало более широко привлекать войска, преимущественно казачьи части. В этой связи был уточнен порядок привлечения войск для содействия гражданским вла­стям. Увеличение численности городского населения сопровожда­лось ростом уголовной преступности, что вынуждало власти предпринять также некоторые организационные меры. В част­ности, еще в 1868 г. при петербургском градоначальстве создает­ся сыскное отделение как специализированный орган уголовно­го розыска. Но первоначально это отделение влачило жалкое существование, и лишь в 1887 г. были увеличены штаты отделе­ния и повышены оклады сотрудников, так как ранее эти оклады были значительно ниже, чем в других службах. Начиная с 80-х годов XIX в. сыскные отделения создаются и в других крупных городах (Москве, Киеве, Варшаве, Риге, Одессе и т.д.). Но единой системы уголовного розыска так и не возникло. Формы и методы работы сыскных отделений не регламентировались. И только 6 июля 1908 г. принимается закон «Об организации сыскной части». В развитие этого закона в 1910 г. утверждена Инструкция чинам сыскных отделений. Для общего руководства сыскной полицией в составе Депар­тамента полиции создается специальное подразделение — вось­мое делопроизводство. Однако серьезным недостатком в органи­зации сыскных отделений являлось то, что они строились по децентрализованной системе, т.е. каждое отделение входило в полицейское управление города или уезда и замыкалось в рам­ках подведомственной территории. При необходимости розыска преступника за пределами этой территории начальники сыск­ных отделений должны были сноситься с Департаментом пол­иции через начальников уездных полицейских управлений, полицмейстеров и губернаторов. Штаты сыскных отделений были невелики (от 8 до 20 человек). Все это сказывалось на эффективности их работы. Царизм направлял все силы и средст­ва на усиление политической полиции. Кроме того, как свиде­тельствуют отчеты начальников сыскных отделений (в частно­сти, Киевского сыскного отделения), все силы полиции, в том числе и сыскной, были сориентированы на борьбу не только с уголовной преступностью, но и с революционным движением. Важным направлением деятельности полиции являлось про­ведение паспортного режима. В данном издании приводятся извлечения из Закона о паспортах и видах на жительство 1895 г. Выше уже говорилось о введении паспортов и обязатель­ности их регистрации в полиции еще при Петре I. В 1833 г. был введен Свод уставов о паспортах и беглых, подробно регламенти­ровавший порядок выдачи паспортов и их регистрации. Свод Уставов носил ярко выраженный феодально-сословный харак­тер. Закон о паспортах и видах на жительство 1895 г. внес в паспортный режим некоторые коррективы в связи с отменой крепостного права и предоставлением крестьянам ряда граждан­ских прав. Однако в паспортном режиме сохрани­лись пережитки феодализма. По-прежнему существовали для разных сословий и лиц различных вероисповеданий разные виды паспортов и различный порядок их выдачи. Для лиц податных сословий в паспорт вносились отметки об уплате податей и сборов. Указ «Об отмене некоторых ограничений в правах сельских обывателей и лиц других бывших податных сословий» (октябрь 1906 г.) отменил обязательное получение разрешения от общины для поступления на службу или учебу, отменил и обязательное их исключение из общины при произ­водстве в чин, получении ордена и т.д. Это существенно облегчило для крестьян получение паспортов. Их стали выдавать по месту прописки волостные правления, по месту нахождения собственно­сти (если таковая была) — местные полицейские органы[13]. Однако и после этого все же полного равенства перед зако­ном и судом для крестьян достигнуто не было. Как и раньше, замужняя женщина не могла получить без согласия мужа самостоятельный вид на жительство и записыва­лась в паспорт мужа, а незамужняя в паспорт отца. Жесткий паспортный режим служил целям административно-политиче­ского надзора за населением. Революция 1905—1907 года серьезно напугала правительст­во. Она поколебала самые основы самодержавного строя в Рос­сии. Сил полиции и жандармерии для ее подавления оказалось недостаточно, поэтому царизм с целью подавления революцион­ного движения широко использовал войска. Так, для расстрела мирного шествия к зимнему дворцу 9 января 1905 г., когда было убито 1200 человек и ранено свыше 5 тыс. человек, использовались гвардейские и казачьи части Петербургского гарнизона. Крупные воинские соединения использовались для подавле­ния вооруженных восстаний на Черноморском флоте (в Севасто­поле, броненосце «Потемкин», крейсере «Очаков» и др.), крепо­стях Кронштадт и Свеаборг, вооруженного восстания в Москве.
В регионах, где революционное движение было наиболее сильным, учреждались должности генерал-губернаторов, и объ­являлось военное положение. В руках генерал-губернаторов сосредотачивалась и командование войсками соответствующих военных округов. На основании закона о военном положении 1892 г. в местностях, объявленных на военном положении, военные власти получили право передавать дела гражданских лиц на рассмотрение военно-окружных судов, которые решали их по законам военного времени. Был организован ряд каратель­ных экспедиций под командой генералов А.Н. Меллер-Закомельского, П.К. Рененкампфа, А.А. Орлова и других, которые соревновались в числе расстрелянных и повешенных без суда и следствия, громили деревни, где бунтовали крестьяне, артилле­рийским и пулеметным огнем, сжигали дома «агитаторов». На рапорте командира карательного батальона капитана Рихтера, который больше других расстрелял без суда и следствия «бун­товщиков», а «активных агитаторов» также без суда приказал повесить, царь Николай II написал резолюцию: «Молодец». Всего по официальным (весьма неполным) данным, по распоря­жениям генерал-губернаторов и командиров карательных отря­дов без суда и следствия было расстреляно и повешено 1172 человека.
Полиция и жандармские органы в местностях, объявленных на военном положении, были подчинены военным властям. 29 ноября 1905 г. царским указом местным властям было предо­ставлено право самим вводить на подведомственной территории положение чрезвычайной или усиленной охраны, существенно расширявшее полномочия полиции. 19 августа 1906 г. по ини­циативе только что назначенного премьер-министра и министра внутренних дел П.А. Столыпина были учреждены военно-поле­вые суды для гражданских лиц. Они создавались приказами командиров воинских частей в составе 5 офицеров и рассматри­вали дела, по которым «очевидность» преступления «не требова­ла проведения следствия». Дела должны были рассматриваться в срок не более 48 часов с момента совершения преступления, приговор не подлежал обжалованию и должен был приводиться в исполнение немедленно. Всего в 1906—1907 годах по пригово­рам военно-полевых судов было казнено 1102 человека, а по приговорам военно-окружных судов — 6193 человека, к каторж­ным работам по приговорам этих же судов приговорены 66638 человек[14]. Однако столкнувшись со всероссийской политической заба­стовкой в октябре 1905 г., правительство обнаружило, что про­тив забастовки войска бессильны (да и значительная часть армии и флота оказалась политически неблагонадежной). Все­российская забастовка парализовала транспорт, почту и теле­граф, многие государственные учреждения (вплоть до Государст­венного банка), что лишило правительство основных рычагов управления страной и вынудило пойти на уступки. Царский Манифест «Об усовершенствовании государственного порядка» от 17 октября 1905 г. провозгласил «незыблемые основы граж­данской свободы на началах действительной неприкосновенно­сти личности, свободы совести, слова, собраний, союзов». О том, как именно царизм собирался гарантировать непри­косновенность личности, достаточно красноречиво свидетельст­вуют факты и цифры, приведенные выше. Что же касается иных свобод (слова, собрания, союзов), то их реализация регламенти­ровалась Временными административными правилами об обще­ствах и союзах (4 марта 1906 г.), Изменениями и дополнениями правил о периодической печати (18 марта 1906 г.). Практически обязанности по регулированию реализации указанных консти­туционных прав и свобод возлагались на МВД, губернаторов и местные органы полиции. Так, к примеру, о предполагаемом собрании его организаторы должны были не позднее чем за три дня испросить разрешение у местной полицейской власти, сооб­щив о месте, времени, организаторах, числе участников и теме собрания. Причем на санкционированном собрании должен был присутствовать представитель полиции, который при отклоне­нии от темы собрания, мятежных выкриках и т.д. обязан был закрыть собрание и при невыполнении приказа разойтись — применить силу. На МВД и губернаторов возлагалась регистрация обществ и союзов. Для этого под председательством губернаторов создава­лись особые присутствия по делам обществ и союзов. Надзор за деятельностью обществ и союзов возлагался на полицию. Хотя предварительная цензура повременных изданий отме­нялась и заменялась последующей судебной ответственностью за нарушение административных правил о печати, за министром внутренних дел все же сохранялось право приостановки тех или иных изданий. Сразу же после подавления революции начинается поиск путей совершенствования и усиления полиции. Прежде всего расширяется сеть охранных отделений, а в целях координации деятельности низовых охранных отделений образуются район­ные охранные отделения, каждое из которых руководит работой охранных отделений в нескольких губерниях. Иными словами, возникли своеобразные «охранные округа». 14 декабря 1906 г. было принято Положение о районных охранных отделениях. Вслед за тем в 1907 г. принимается Положение об охранных отделениях (низовой охранке). Общее руководство деятельностью охранных отделений осуществлял Особый отдел Департамента полиции. Он же руководил и опера­тивной деятельностью жандармских управлений, хотя админи­стративное руководство по-прежнему сохранялось за штабом Корпуса жандармов. Для борьбы с революционными центрами за рубежом Департамент полиции активизирует свою загранич­ную агентуру. В российское посольство в Париже, где находился заведующий заграничной агентурой, стекалась вся информация о деятельности революционной эмиграции. Царская охранка активно сотрудничала с органами политического сыска Фран­ции, Англии, Германии и других государств. Однако стало ясно, что необходима коренная реформа полицей­ской системы. Первым с проектом полицейской реформы в 1907 г. выступил премьер-министр и министр внутренних дел Столы­пин. Ее содержание он изложил в своей речи на заседании II Государственной думы. Столыпинский проект содержал ряд положений. Во-первых, это усиление взаимодействия различ­ных полицейских служб как на министерском, так и особенно на губернском уровне. Дело в том, что корпус жандармов, хотя и был передан в 1880 г. в состав МВД, а его оперативной деятельностью руководил Департамент полиции через свой Осо­бый отдел, однако в строевом, административном и финансовом отношении все жандармские органы (в том числе и губернские жандармские управления) подчинялись не Департаменту полиции, а штабу Корпуса. Кадровая политика также была сосредоточена в руках штаба Корпуса. Департамент полиции, руководя оператив­ной деятельностью жандармских управлений, не мог перемещать жандармских офицеров, награждать или наказывать их. Еще большая разобщенность имела место на губернском уровне. Достаточно сказать, что в губернии так и не было создано какого-либо органа, объединявшего деятельность губер­нской полиции. Все полицмейстеры городов и исправники уезд­ных управлений подчинялись губернатору напрямую. Кроме того, губернские жандармские управления были независимы от губернатора. Они должны были лишь взаимодействовать с ним. Вместе с тем независимость жандармских органов от губернских властей имела и свои плюсы. Правительство стремилось через местные жандармские органы контролировать губернаторов и местную администрацию. Однако в кризисных ситуациях рево­люционных событий разобщенность действий губернаторов, ме­стной полиции и жандармских органов играла негативную роль. Еще большую разобщенность внесло создание охранных отделе­ний. Ведь они были независимы не только от губернаторов, но и от жандармских управлений. Хотя в правовых актах, регламен­тировавших деятельность охранных отделений, достаточно чет­ко была распределена компетенция охранных отделений и жан­дармских управлений, соперничество между ними нередко вело к конфликтным ситуациям, которые не мог разрешать на месте губернатор, так как ни те, ни другие органы в губернии ему не подчинялись.
Еще в конце XIX в. была сделана слабая попытка объеди­нить деятельность губернской полиции, когда начальники гу­бернских жандармских управлений получили звания инспекто­ров губернской полиции, но их инспекторские функции распро­странялись только на строевую часть (проведение строевых смотров). В связи с этим Столыпин предлагал следующие меры.
Во-первых, ввести на местах должности помощников губер­наторов по полиции, которым подчинить как общую, так и жандармскую полицию и охранные отделения. Губернские жан­дармские управления подлежали, согласно этому плану, ликви­дации, а на их базе Столыпин предполагал учредить губернские полицейские управления, подчиненные губернаторам, через их помощников по делам полиции. Во-вторых, свести все многочисленные правовые акты в единый «Устав полицейский», в котором учесть новые моменты в жизни Российского государства и, в частности, особенности полицейской службы в условиях принятия Основных законов Российской империи (конституции) 1906 г., многопартийности, разрешения, хотя и ограниченной, свободы слова, печати, сою­зов и т.д. В-третьих, создать сеть полицейских учебных заведений для подготовки работников полиции, так как переводимые в жан­дармские органы и общую полицию армейские офицеры и чиновники, как правило, не знали особенностей полицейской службы и не были к ней готовы, особенно в новых условиях. В-четвертых, увеличить оклады служащим полиции и жан­дармерии в три раза, так как только при достаточной оплате труда возможна борьба с коррупцией в полиции. Столыпин доказывал, что невозможно добиться, чтобы околоточные надзи­ратели при окладе 600 рублей в год не брали взяток. Однако реформа, предложенная Столыпиным, так и не была проведена. Это объяснялось косностью и консерватизмом бюрок­ратического аппарата и нехваткой финансовых ресурсов. Кроме того, либеральная общественность требовала прежде чем прово­дить полицейскую реформу, принять законы, гарантирующие права и свободы личности, что было неприемлемо для самодер­жавия. Разрабатывались и другие проекты. Но все они имели целью создать единую стройную систему полицейских органов, особен­но в губернском звене. Показательны в этом отношении проекты комиссии под председательством сенатора Фриша и особенно комиссии сенатора Макарова. Проект Макарова опять-таки предполагал создание должности помощника губернатора по полицейским делам. Хотя этот проект был скромнее проекта Столыпина и требовал меньше средств, но и он в конце концов был отклонен. В конечном счете правительство ограничилось небольшим увеличением штатов губернских жандармских управлений. В годы первой мировой войны полиция в местностях, объяв­ленных на военном положении, была подчинена военным вла­стям, которые получили чрезвычайные полномочия, в том числе и высылки из прифронтовой полосы нежелательных элементов. В порядке осуществления этих полномочий в 1915 г. по приказу Верховного главнокомандующего великого князя Николая Ни­колаевича с территории Прибалтики (главным образом из Лат­вии) было депортировано на Алтай около 100 тысяч человек. Списки депортированных лиц пронемецкой ориентации состав­лялись по данным полиции. Сама депортация также осуществ­лялась полицией с помощью войск. И лишь 23 октября 1916 г., по существу накануне революции, было принято постановление Совета министров «Об усилении полиции в 50 губерниях Импе­рии и об улучшении служебного и материального положения полицейских чинов». В нем устанавливалось соот­ношение численности полиции с численностью населения горо­дов и уездов, увеличивались штаты полиции и несколько увели­чивалась зарплата служащих полиции. Учитывая нехватку мужчин, годных к службе, в связи с их призывом в действую­щую армию, постановление разрешало принимать на службу и женщин, но только на канцелярскую работу, не связанную с допуском к секретным документам и на должности не выше 8-го класса Табели о рангах. Женщины, принятые на службу в полицию, несли все обязанности и имели служебные полномо­чия одинаковые с мужчинами в одинаковом ранге, за исключением права производства в классные чины и награждения орденами. И здесь сказались пережитки феодально-сословного подхода. Но это постановление запоздало. Его так и не успели провести в жизнь. Практика показала, что сохранить правящий режим только лишь силовыми, полицейскими мерами невоз­можно. 27 февраля 1917 г. восставший народ смел самодержа­вие. Следует отметить, что полиция до конца осталась верна свергнутому режиму. Петроградское жандармское управление и ряд полицейских участков были разгромлены и сожжены, мно­гие полицейские были арестованы. Временное правительство из­дало постановление об упразднении Департамента полиции, а 19 марта 1917 г. был распущен Отдельный корпус жандармов. Его дела были переданы военному ведомству. Таким образом, российская полиция не только фактически, но и юридически прекратила свое существование. Заключение. В 2002 году исполнилось 200 лет со дня учреждения в России МВД. Это крупная историческая веха на пути развития полицейской службы нашего Отечества. Министерство дел внут­ренних (в отличие от министерства дел иностранных) сосредота­чивало в своих руках все нити внутреннего управления страной. МВД через подчиненных ему губернаторов осуществляло адми­нистративно-политический контроль за населением и террито­рией всей Российской империи, охраняло общественный поря­док и безопасность, боролось с преступностью. Но этим задачи министерства не ограничивались, оно должно было заботиться о промышленности (за исключением горной и военной), о торгов­ле, принимать меры по предотвращению недостатка продоволь­ствия и контролировать цены на него, контролировать строи­тельство и архитектуру, исправность дорог, санитарную безопас­ность, медицину и ветеринарию, благоустройство городов, заботиться о развитии «добрых нравов». Ясно, что столь многочисленные и многообразные обязанно­сти по мере развития экономики, увеличения численности насе­ления, роста городов, и усложнения общественной жизни дела­ли МВД чрезмерно громоздким и трудноуправляемым ведомством. Поэтому МВД постепенно освобождалось от многочисленных по­бочных обязанностей. Так, департамент промышленности и торговли передается в состав министерства финансов, почто­вый департамент превращается в самостоятельное министерство почт, местное благоустройство, дела продовольственные, меди­цина, контроль за состоянием дорог местного значения перехо­дят в ведение органов земского и городского местного самоуп­равления, следствие после судебной реформы 1864 г. передается в компетенцию судебных следователей, места заключения в 1895 г. — министерству юстиции. Все это позволило МВД сосредоточить свое внимание на охране общественного порядка, безопасности и борьбе с преступностью. Эту главную свою функ­цию МВД достаточно успешно осуществляло при довольно скромной численности полицейского аппарата и сравнительно ограниченных материальных ресурсах. МВД представляло собой главное «силовое» ведомство, осу­ществлявшее необходимое государственное принуждение, без которого невозможно обеспечение исполнения законов и закон­ных предписаний органов власти. Без такого государственного принуждения не может существовать ни одно государство.
Но и освободившись от ряда побочных функций, МВД сохраняло свою роль как одного из важнейших органов в государственном механизме, по существу главного рычага внут­реннего управления в царской России. Достаточно сказать, что МВД принимало деятельное участие в подготовке и проведении крестьянской реформы 1861 г. В аппарате МВД и под руководст­вом министра внутренних дел подготавливались законопроекты о земской и городской реформах 1864—1870 гг. По инициативе министров внутренних дел П.А. Валуева и М.Т. Лорис-Меликова в 60—80-е годы XIX века разрабатывались проекты конститу­ционных реформ, правда, не получивших в силу разных причин своего воплощения в жизнь.
МВД сохранило в своих руках ряд функций, хотя и не являвшихся часто полицейскими, но тесно с ними переплетав­шихся, в частности, цензуру, регистрацию и надзор за деятель­ностью религиозных конфессий, чьи религиозные и политиче­ские центры находились за пределами российских границ. Для этих целей в МВД существовали Главное управление по делам печати и Департамент духовных дел иностранных вероисповеда­ний. Наконец, после принятия в 1906 году Основных законов Российской империи — первой российской конституции, про­возглашавшей ряд политических прав и свобод (слова, собра­ний, союзов), именно на МВД и полицию было возложено их обеспечение. Список использованной литературы: 1. Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. Ростов-на-Дону, 1995. С. 266; 2 Верт Н. История советского государства. М.,1994. 3.Гуценко К.Ф., Ковалев М.А «Правоохранительные органы», М.,2000. 4. Исаев И.А. История государства и права России. М., 1994. 5. История полиции России: краткий исторический очерк и основные документы под. ред. Курицына В.М. М.1998. 6. Орлов А.С., Георгиев В.А., Георгиева Н.Г., Сивохина Т.А. История России, М.,1998. 7. Платонов С.Ф. Лекции по русской истории. М., 1994. 8. Российское законодательство X – XX веков под. Ред. О.И.Чистякова М.1985. 9. Титов Ю.П. Хрестоматия по истории государства и права России. М., 1997. 10.Хрестоматия по истории государства и права СССР. Дооктябрьский период. М., 1990. 11. Чибиряев С.А. История государства и права России. М.,1998. 12. Чистяков О.И. История отечественного государства и права. М.,1996. 13. Захарова Л.Г. Освободительные реформы в России. //Знание сила. –1992.-№2. 13. Новицкая Т. Великие реформы Александра II (от ликвидации тайной полиции к введению суда присяжных). // Российская юстиция. –1998.-№4. [1] История полиции России: краткий исторический очерк и основные документы под. ред. Курицына В.М. М.1998. с.7 [2] История полиции России: краткий исторический очерк и основные документы под. ред. Курицына В.М. М.1998. с.10 [3] История полиции России: краткий исторический очерк и основные документы под. ред. Курицына В.М. М.1998. с.13 [4] Гуценко К.Ф., Ковалев М.А «Правоохранительные органы», М.,2000.с.195. [5] Исаев И.А. История государства и права России. М., 1994.с.301. [6] Орлов А.С., Георгиев В.А., Георгиева Н.Г., Сивохина Т.А. История России, М.,1998. С.398. [7] История полиции России: краткий исторический очерк и основные документы под. ред. Курицына В.М. М.1998. с.21 [8] Новицкая Т. Великие реформы Александра II (от ликвидации тайной полиции к введению суда присяжных). // Российская юстиция. –1998.-№4.с15. [9] Чибиряев С.А. История государства и права России. М.,1998. С.295. [10] Исаев И.А. История государства и права России. М., 1994.с.345. [11] Захарова Л.Г. Освободительные реформы в России. //Знание сила. –1992.-№2. с.17 [12] История полиции России: краткий исторический очерк и основные документы под. ред. Курицына В.М. М.1998. с.32 [13] История полиции России: краткий исторический очерк и основные документы под. ред. Курицына В.М. М.1998. с.37-38. [14] Гуценко К.Ф., Ковалев М.А «Правоохранительные органы», М.,2000. с.210