Методы государственного управления

Содержание Введение 4 1. Государственное управление и разнообразие его методов 7 1.1. Государственное управление как система и как процесс 7 1.2. Роль метода в государственном управлении современной России 8 2. Правовое положение методов государственного управления
в выработки политических решений 9 2.1. Понятие административно-правовых методов, как методов государственного управления 9 2.2. Выработка политических решений с помощью методов государственного управления 13 3. Классификация методов государственного управления в России 16 3.1. Виды методов государственного управления 16 3.2. Методы государственного управления в экономике 24 Заключение 27 Библиографический список 30
Введение Формационные преобразования в развитии российского государства - смена общественно-политического строя и социально-экономического уклада, внедрение рыночных отношений, темпы и масштабы мирового научно- технического прогресса - приобретают особое значение для науки и практики управления. Они обусловливают необходимость кардинального изменения принципов, функций, форм, методов и средств государственного управления. Поэтому требуется решительный пересмотр стереотипов мышления, сложившихся в прошлые десятилетия, значительные перемены в мотивах и стимулах субъектов и объектов управленческой деятельности. В настоящее время, говоря о ситуации в этом плане в стране, приходится констатировать, что люди имеем дело с глубоким и беспрецедентным управленческим кризисом. Он приобрел всеобщий характер, задев основы управленческой вертикали, горизонтальных связей и информационных потоков. Это нарушило принципы стимулирования, ответственности и дисциплины, четкого исполнения принятых решений, строгого контроля и санкций, государственно-административной этики и культуры. Все цивилизованные государства в современном мире, не зависимо от их естественных различий, сходятся сегодня в едином мнении, что достичь достойного качества жизни каждого члена общества можно только лишь за счет правильной и рациональной организации управления этим обществом. Это доказывает пристальное внимание любого здравомыслящего правительства к проблеме организации государственной службы. Россия в этом плане не является исключением. Однако, наше государство достаточно тяжело двигается к цели, т.е. находится на начальном этапе своего развития, и для того, чтобы правильно и наиболее полно выполнить задачу построения и организации государственного управления в стране, необходимо, первую очередь, учитывать исторические особенности нашего государства и методы государственного управления, с помощью которых осуществляется власть в стране. В общепринятом понимании метод означает способ, приём практического осуществления чего-либо. Применительно к государственно-управленческой деятельности под мето­дом понимается способ, приём практической реализации задач и функций испол­нительной власти в повседневной деятельности исполнительными органами (должностными лицами) на основе закреплённой за ними компетенции, в устано­вленных границах и в соответствующей форме. В подобном виде "метод" позво­ляет получить необходимое представление о том, как функционирует механизм исполнительной власти, как практически осуществляются управленческие функ­ции, с помощью использования каких средств. Данная категория имеет в силу этого прямое отношение к характеристике сущности процесса реализации испол­нительной власти, являясь одним из её непременных элементов. Она служит так­же целям придания управлению динамики. Следовательно, метод государственного управления есть средство практического осущест­вления функций государственно-управленческой деятельности, достижения её целей. Методы любой деятельности разнообразны. В равной степени это отно­сится и к методам управления, ибо различны по своему назначению субъекты ис­полнительной власти, различны и находящиеся под их воздействием объекты. Но это не исключает возможности определённым образом титуировать в их интере­сах присущие им наиболее значимые свойства и специфические черты. Хотелось бы отметить актуальность рассмотрения проблемы методов государственного управления. Она обострена в настоящее время в связи с постепенным переходом к рыночным отношениям, с серьезными изменениями в механизме государственного управления и в организационно-правовом статусе многих субъ­ектов, и, что особенно важно, объектов (например, резкое усиление самостоя­тельности предприятий и территорий), и с известным развитием договорных свя­зей в сфере государственного управления. Активность и эффективность экономических и иных факторов реформ во многом определяется характером воздействия со стороны государства на разви­тие прежде всего экономических процессов. Оно находит свое выражение не только в законодательстве, но и в управ­ленческой деятельности, методах ее практического осуществления. Соответ­ственно в еще большей степени актуализируются проблемы методов государственного управления. Целью исследования является изучение и характеристика понятия и отдельных видов методов государственного управления. Для достижения поставленной цели, автор ставил следующие задачи: - охарактеризовать государственное управление как систему и как процесс; - сформулировать роль метода в государственном управлении современной России; - раскрыть понятие административно-правовых методов, как методов государственного управления; - проанализировать правила выработки политических решений с помощью методов государственного управления; - классифицировать методы государственного управления; - выявить и рассмотреть методы государственного управления в экономике. Безусловно, настоящая работа посвящена сложной, но интересной проблеме. При написании теоретической части данной работы были сравнены точки зрения как юристов, так и правоведов, произведены подробные разъяснения основных положений государственного управления и его методов, дана детальная классификация методов государственного упраувления и их характеристика. Всесторонне рассмотрены различные точки зрения ученых на проблему методов государственного управления. Изложена и проанализирована система взглядов, отражающих концепцию исторического становления и выработки методов государственного управления в России и за рубежом. Изученные материалы, используемые в написании курсовой работы, посвящены лишь отдельным моментам, касающимся темы исследования и прием с правовых, социологических позиций. Комплексное изучение всех понятий и видов методов государственного управления сделано еще не было. При написании дипломной работы автором изучены и проанализированы нормативно – правовые акты, научные статьи, монографии, учебные пособия, статьи периодических изданий. Кроме того, большое количество нормативной базы использовалось в данной работе, начиная с Конституции РФ и заканчивая всевозможными правилами различных органов власти.
Новизна исследования состоит в построении комплексной характеристики научных основ метода государственного управления и его видов, в выявлении основных проблем, связанных с предложенной темой «Методы государственного управления: понятие и классификация», обобщены и сформулированы основные выводы, которые даны в заключение работы.
При написании данной работы автор применил следующие методы научного исследования: Общенаучный метод познания – диалектика, а также специальные методы исследования: сравнительного правоведения при анализе основных методов в России и за рубежом в сфере экономики; конкретно – исторический при рассмотрение вопроса о историческом пути развития и становления основных методов государственного регулирования; социологический при рассмотрение вопросов, касающихся мер по решению проблем, связанных с методами государственного управления и другие методы.
1. Государственное управление и разнообразие его методов
1.1. Государственное управление как система и как процесс С научных позиций рациональное объяснение природы и сущности государственного управления предполагает его всестороннее рассмотрение как системы и процесса во взаимодействии с окружающей социальной средой. Система государственного управления образуется подсистемами целей и принципов осуществления государственно-властного воздействия на общественную жизнедеятельность. Данное воздействие выражается обычно в правовых формах. Оно включает организационные структуры государственного аппарата (госорганы), систему государственной бюрократии (персонал), совокупность реализуемых ими функций, комплекс используемых методов, средств и ресурсов, а также прямые и обратные взаимосвязи между субъектами и объектами управления, необходимые при этом информационные потоки, документооборот и т.п. Процесс государственного управления представляет собой сознательную и целенаправленную деятельность, связанную с реализацией государственно-властных полномочий субъектами публичной власти и регламентированную юридическими нормами, вследствие чего происходит непосредственная смена общественных состояний, событий и явлений. Иными словами, в процессе государственного управления выполняется определенная совокупность действий, приводящая к желаемой динамике управленческих результатов. В частности, проводятся в жизнь принятые законы и политика, провозглашаемая высшей публичной властью. Изучение социальной среды, в которой реализуется государственное управление, на которую оно влияет и которое в свою очередь оказывает на него взаимообратное воздействие, означает поиск ответов на вопросы о том, каковы характеристики гражданского общества и способы влияния последнего на властно-управленческую деятельность государства. Фактически решается проблема соотношения публичной власти, государственной администрации и гражданского общества, т.е. взаимодействия политических институтов при реализации государственного управления. Гражданское общество - не что иное, как свободная и относительно независимая от государства общественная жизнь, включающая не только экономическую сферу, но и источники культурной инициативы людей[1]. Демократизация является классическим шагом на пути к его автономии от государственного аппарата. Подтверждением данного положения является то, что самые различные течения общественной мысли доказывают невозможность демократии, если гражданское общество неавтономно по отношению к государственному аппарату. Однако это, хотя и необходимое, но само по себе недостаточное условие демократии. В то же время полная автономия здесь практически невозможна.
1.2. Роль метода в государственном управлении современной России Применительно к современной России в государственном управлении можно отметить причудливое переплетение двух противоречивых тенденций. Первая заключается в сокращении директивного начала управления, уменьшении государственного сектора экономики, превращении государства в одного из - хотя и наиболее влиятельного - субъектов регулирования общественных процессов. Вторая тенденция реализуется в расширении и усложнении задач государства в силу создания рыночной инфраструктуры, формирования новых законодательных и иных нормативно- правовых процедур социальных, экономических и политических отношений, необходимости регулировать становление разных форм собственности и их взаимоотношений. Поэтому нельзя однозначно приветствовать призывы к сокращению объема государственного управления, особенно если он не замещается самоуправленческими механизмами гражданского общества. В таком случае может усилиться состояние неуправляемости, произвола и хаоса, элементы чего в той или иной степени всегда присутствуют в переходном обществе[2]. В РФ конца 90-х годов государственное управление имеет объектом общество переходного типа. Для него характерны социальное напряжение и конфликты, рост недоверия к социальным институтам и быстрое увеличение проявлений отклоняющегося от социальных норм поведения. В этот период нарушается баланс интересов различных социальных (профессиональных, региональных, национальных, демографических, имущественных и т.д.) групп, ломается усвоенная обществом модель социальной справедливости. Отсюда в ряду первоочередных, требующих государственного решения стоят проблемы нестабильности и кризисов, слабой управляемости, снижения эффективности социального управления[3]. Государственное управление на основе беспристрастной законодательно выверенной системы и современных технологий является для России желаемой целью. Это весьма сложный и протяженный во времени процесс. Он имеет много различных аспектов. Один из них - развитие теории государственного управления, способной не только дать научно обоснованную методологию изучения этого важнейшего вида социальной деятельности, но и определить верные ориентиры системной, последовательной, реалистичной реформы государственного аппарата и обеспечивающих его институтов и механизмов.
2. Правовое положение методов государственного управления в выработки политических решений
2.1. Понятие административно-правовых методов, как методов государственного управления В общепринятом понимании метод означает способ, прием практического осуществления чего-либо. Применительно к государст­венно-управленческой деятельности под ним понимается способ, прием практической реализации задач и функций исполнительной власти в повседневной деятельности исполнительных органов (должностных лиц) на основе закрепленной за ними компетенции, в уста­новленных границах и в соответствующей форме. В подобном виде «метод» позволяет получить необходимое представление о том, как функционирует механизм исполнительной власти, как практически осуществляются управленческие функции, с помощью использования каких средств. Данная категория имеет в силу этого прямое отно­шение к характеристике сущности процесса реализации исполнитель­ной власти, являясь одним из ее непременных элементов. Она служит также целям придания управлению динамики.
Следовательно, метод управления есть средство практического осуществления функций государственно-управленческой деятель­ности, достижения ее целей[4]. Методы любой деятельности разнообразны. В равной степени это относится и к методам управления, ибо различны по своему назна­чению субъекты исполнительной власти, различны и находящиеся под их воздействием объекты. Но это не исключает возможности опреде­ленным образом типизировать их в интересах выявления присущих им наиболее значимых свойств и специфических черт[5].
Наиболее характерно для методов государственного управления следующее. Во-первых, они органически связаны с целевым назначением это­го вида государственной деятельности как особого варианта практиче­ской реализации единой государственной власти. Во-вторых, они выражают управляющее (упорядочивающее) воз­действие субъектов исполнительной власти на соответствующие объекты. В-третьих, они непосредственно выражаются в связях между субъектами и объектами государственного управления как формы практической реализации исполнительной власти. В-четвертых, они используются субъектами исполнительной власти в качестве средств реализации закрепленной за ними компе­тенции. В-пятых, метод управления всегда имеет своим адресатом соот­ветствующий объект (индивидуальный либо коллективный). В-шестых, с учетом многообразия приемов и способов реализации управленческой компетенции метод управления есть определенная возможность решения управленческих задач, стоящих перед субъек­том исполнительной власти. В-седьмых, в методах управления в соответствующем объеме на­ходит свое выражение государственный (публичный) интерес, управ­ляющая воля государства. В-восьмых, метод управления всегда непосредственно выражает принадлежащие государству и его исполнительному аппарату полно­мочия юридически-властного характера. В-девятых, для методов управления характерна правовая форма их непосредственного практического выражения. Свое наиболее ощутимое проявление они получают в правовых актах управления. В-десятых, выбор конкретных методов управляющего воздействия, находится в прямой зависимости не только от особенностей организационно-правового статуса субъектов исполнительной власти, но прежде всего - от особенностей объекта управления (например, от формы собственности, от его индивидуального или коллективного ха­рактера и т.п.)[6]. Итак, по главным своим показателям метод государственного управления есть средство целенаправленного управляющего воздействия. Такой под­ход к его пониманию сближает его с методом правового регулирования управленческих общественных отношений. Общее для них - и тот, и другой являются регулирующими средствами, т.е. выступают в роли «носителей» административно-правовых дозволений, запретов и предписаний. Однако акценты при этом различны: либо речь идет о механизме правового регулирования, в принципе едином для всех отраслей права, либо об управленческом «инструментарии», используемом конкретными исполнительными органами (должностными лицами) для решения стоящих перед ними повседневных задач. Методы правового регулирования распространяются на всех участни­ков регулируемых общественных отношений, включая и эти органы (должностных лиц), в то время как методы управления используются только ими. Конечно, в них находят соответствующее выражение ме­тоды административно-правового регулирования, что, тем не менее, не приводит к их отождествлению, хотя в своем правовом выражении метод управления может совпадать с методом правового регулирова­ния. Но для этого он должен, во-первых, быть обязательно юриди­чески оформленным и, во-вторых, иметь нормативное выражение, ибо правовое регулирование всегда нормативно. Методы же управления в наиболее типичном варианте - индивидуализированы. Налицо опре­деленная степень производности методов государственно-управленче­ской деятельности от методов административно-правового регулирования этой деятельности. С другой стороны, нельзя отрицать и тот факт, что, например, целенаправленное управляющее воздействие со­ставляет содержание как нормативных, так и индивидуальных юриди­чески-властных волеизъявлений. Однако не все методы управления правовые, что также следует учитывать. Тем не менее, тесная связь двух вариантов понимания категории «метод» применительно к адми­нистративно-правовому воздействию на сферу государственного уп­равления налицо. Главный критерий, необходимый для разграничения названных вариантов, в методологическом смысле следующий: метод правового регулирования - функция административного права; метод управ­ления - функция субъекта административного права, причем не всякого, а лишь того, который одновременно является субъектом исполнительной власти (государственного управления). Метод управления, будучи способом непосредственного управля­ющего воздействия со стороны исполнительного органа (должностного лица) на соответствующий объект, несет в своем содержании опреде­ленный «заряд» юридически-властных полномочий, совокупность ко­торых непосредственно предопределена сущностью административно-правового регулирования. Метод управления фактически выражает различные аспекты практической деятельности того или иного исполнительного органа (должностного лица), т.е. помогает получить ответ на вопрос - как они действуют. Однако при этом появляется возможность значитель­ного расширения его понятийной характеристики. И широкая трак­товка методов управления встречается довольно часто, причем без должных оснований. Действительно, в практической работе исполнительных органов (должностных лиц) используется богатый арсенал различных средств, совокупность которых служит интересам осуществления управляюще­го воздействия. Однако далеко не во всех этих средствах такое воз­действие находит свое прямое выражение. Тем не менее, они также квалифицируются в качестве методов управления. Важность иных средств, используемых в работе органов управ­ления, несомненна, но связываются они с решением задач иного по­рядка. Так, очевидно, что для принятия управленческого решения в виде правового акта субъект исполнительной власти предварительно проводит значительную работу, как-то: проведение определенных расчетов, создание схем возможных взаимосвязей, вызываемых дан­ным решением, изучение результатов, достигнутых исполнением пре­дыдущих решений по аналогичным вопросам и т.п. В этих целях используются разнообразные средства - социологические, математи­ческие, графические и т.п. Все эти и подобные им действия выполняются до принятия решения в целях выработки его наиболее эффек­тивного варианта. Но самого управляющего воздействия еще нет; оно найдет свое выражение в будущем управленческом решении. В равной мере можно характеризовать и иные действия управлен­ческого характера, например, способы принятия управленческих ре­шений (коллегиальный, единоличный, по согласованию, совместный и т.п.). В аппарате органов управления происходит распределение компетенции и ответственности между его структурными подразде­лениями и отдельными должностными лицами и т.п.
Несомненно, что налицо определенные приемы или способы уп­равленческой работы. Но для того, чтобы признать их методами уп­равления оснований не имеется, так как все они не выражают непос­редственное управляющее воздействие. Нет здесь и отношений между субъектом и объектом управления, ибо все действия замыкаются в рамках аппарата данного исполнительного органа. Но, если нет уп­равляющего воздействия, нет и собственно методов управления[7].
Вот почему не следует выделять в качестве самостоятельных ме­тодов управления математические, графические, социологические, исследовательские, воспитательные и прочие средства, ни в коей мере не умаляя при этом их значимости и для обеспечения нормальной работы аппарата управления. Подобного рода действия можно отнести к так называемым организационным мероприятиям (операциям), на­ходящим свое внешнее выражение, как правило, в неправовых фор­мах государственно-управленческой деятельности и не вызывающих прямых юридических последствий внешнего характера, т.е. не оказы­вающих влияние на объект управления. Таким образом, следует различать: а) методы управляющего воздействия - они всегда имеют внеш­нее юридически-властное значение и выражение и являются собствен­но методами управления; б) методы организации работы аппарата управления; они име­ют чисто внутриаппаратное значение; в) методы совершения отдельных управленческих действий - это методы процедурного характера[8]. Таким образом, административно-правовые методы, как методы государственного управления - в них проявляются все основные качества, присущие государственно-управ­ленческой деятельности, в рамках которой реализуется исполнитель­ная власть. С помощью такого рода методов, имеющихся в том или ином наборе в распоряжении каждого субъекта исполнительной влас­ти, управляющее воздействие на объект практически осуществляется путем использования административно-правовых форм управления. Налицо - прямая связь между административно-правовыми формами и административно-правовыми методами. Практически тот или иной метод управления находит свое выражение в нормативных либо индивидуальных правовых актах управления.
2.2. Выработка политических решений с помощью методов государственного
управления Важное место в политико-управленческой деятельности отводится процессу принятия решения. В зарубежной науке управления понятие "решение" имеет несколько смыслов: 1) отыскание стратегии действия, ожидаемая ценность которого не меньше ценности любой другой стратегии из заданного набора; 2) набор поведенческих реакций в пользу чего-то; 3) волевая готовность к совершению действий, несомненных для субъекта; 4) заключение о должном способе действий в определенной ситуации после сравнения альтернатив. В процессе решения отмечают три основных технологических этапа: обоснование, принятие, реализация. Особая роль в процессах решений отводится технологическому прогнозированию, прогнозам. Прогноз включает набор различных путей и вариантов развития. Он необходим, желателен, но не обязателен для решения и действия. Характерной чертой решения является его ориентация на цель, целенаправленность. Цели должны ставиться, исходя из трех важнейших принципов: а) это должны быть объективно созревшие цели (соответствующие реальным возможностям и потребностям общества и властных субъектов); б) эти цели должны быть поняты обществом и достижимы, доступны ему для практического осуществления; в) цели должны быть приняты обществом, нечужеродны. Итак, принятие решения связано со сбором и анализом исходной информации, проверенной на достоверность, и моделированием поведения объекта. До того, как будет сделан выбор, то есть, принято данное решение, определяется стратегия действий, варианты исходов, критерии выбора[9]. Для принятия оптимального решения в государственной политике существуют два основных способа выбора альтернативного варианта и определения согласованного решения: консенсус и голосование. Первый из них - способ консенсуса весьма эффективен в тех случаях, когда интересы участников принятия решения частично совпадают и лишь незначительно расходятся, поэтому решение принимается как компромисс между различными альтернативами, поддержанный всеми сторонами. Именно принцип "согласия всех" используется для принятия ключевых решений в Совете безопасности ООН и ОБСЕ. Но в то же время еще более распространенной является практика применения в государственной политике способа голосования для принятия стратегических решений. Этот способ выбора решений не ограничивается лишь формальной процедурой и техникой голосования, но включает в себя выяснение сильных и слабых сторон разных вариантов решения, уточнение позиций лиц, принимающих решения. Нельзя не заметить, что в механизме принятия политических решений выделяются формальные и неформальные звенья, официальные каналы его выработки и подготовки. В качестве иллюстрации можно привести процесс принятия решений на высшем уровне в современной России. Правила игры и социальные факторы в процессе подписания президентских указов примерно уже определились: тут и лоббистское давление, и психологический настрой Президента, и процедура длительных согласований, которая может заморозить на полгода - год подписание документа, а то и просто, образно говоря, "спустить его с рельсов". Руководители администрации, премьер, его заместители, а также другие высшие государственные руководители, согласование с которыми считается необходимым для визирования проекта указа, получают решающую возможность затормозить, а то и вообще остановить процесс принятия решений по тому или иному важному вопросу. В некоторых случаях для виз требуется несколько страниц. Таким образом, даже на первый взгляд сугубо персональные решения государственных деятелей несут и коллективно-групповой отпечаток (например, интересов и ориентаций семьи Президента) и предполагают порой не один уровень проработки и согласования[10]. Процесс принятия государственных решений распадается на отдельные этапы и функциональные фазы. В обобщенном плане можно было бы выделить следующие основные этапы в целостном процессе принятия государственных решений: определение приоритетных проблем и формирование политической "повестки дня". На этом начальном этапе собирается, селектируется и анализируется предварительная информация, необходимая для принятия политического решения. Изучаются интересы, запросы и требования отдельных индивидов, социальных групп и общественных объединений, отбираются приоритетные проблемы; разработка и рассмотрение альтернативных вариантов политического решения общественных проблем; окончательный выбор, формулирование и легитимация государственного решения. Это, по сути дела, и есть основной этап в процессе принятия решения, технологически осуществляемый субъектами государственного управления в демократических странах при помощи выясненных выше способов голосования или получения консенсуса; реализация и проведение в политическую практику принятых государственных решений. Управленческое решение практически внедряется и претворяется в жизнь на данном этапе; контроль за ходом осуществления решения и "обратная связь" с его результатами. Это завершающий весь цикл принятия решения этап. Отсутствие контроля и "обратно связи" приводит к тому, что государственное решение либо искажается, либо просто перестает выполняться, либо даже приносит обратные исходному замыслу результаты. Английский социолог П. Геддс в своей работе "Города в процессе эволюции" сформулировал два существенных принципа обратной связи в ходе выработки решений, касающихся городского развития: а) принцип двойного информирования (специалисты информируют граждан о целях разрабатываемых планов городского развития - жители городов информируют специалистов об условиях жизни в городах и о своих запросах) и б) принцип взаимодействия в проектировании (специалисты разрабатывают базовые варианты проекта - жители оценивают эти варианты и выдвигают альтернативные предложения). Ясно, что в этом случае имелось в виду право граждан участвовать в формировании их жизненной среды, защищая таким образом свои насущные интересы от произвола властей и капитала[11].
В условиях стабильного, интегрированного общества политические решения, основанные на стратегиях социального партнерства или конкуренции, могут сохранять адресность, принудительную силу, но они не вызывают остро конфликтной реакции тех групп населения, чьи интересы оказались обойдены или несколько ущемлены. Апробированная временем процедура снятия и предупреждения напряженности позволяет вносить поправки, корректировать ход исполнения решения, амортизировать его отрицательные последствия.
В современной российской действительности решающим при согласовании интересов для принятия государственных решений становится групповой сговор административно-элитарных кругов, клиентарный тип кооперирования интересов, приоритет персональной лояльности над интересами дела. Раскол между властью и обществом углубляется: политико-управленческая сфера становится еще менее понятой и принятой рядовыми гражданами, что способствует их отчуждению от власти. Перебороть устоявшиеся ментальные реакции на процесс преобразований и на условия профессиональной деятельности чиновничества возможно лишь в процессе радикального изменения институциональной среды, формирования нового типа организации властных отношений.
3. Классификация методов государственного управления в России
3.1. Виды методов государственного управления Средства реализации управленческих задач и функций разнооб­разны, что дает основу для их классификации. Подобный подход к проблеме методов государственного управления допустим как с общете­оретических, так и специальных позиций; последние основываются на первых и являются их конкретизацией с учетом особенностей сферы применения методов. С общетеоретических позиций проявляется действие универсаль­ных методов любой деятельности - убеждения и принуждения. Это - два взаимосвязанных «полюса» единого целого, т.е. механизма обес­печения должного поведения и правопорядка. Они взаимно дополня­ют друг друга. С помощью средств убеждения, прежде всего, стимулируется долж­ное поведение участников управленческих общественных отношений путем проведения воспитательных (включая правовое воспитание), разъяснительных, рекомендательных, поощрительных и иных мер преимущественно морального воздействия. Принуждение традицион­но рассматривается в качестве вспомогательного метода воздействия, используемого в силу нерезультативности убеждения. В случае нару­шения требований административно-правовых норм оно выражается в применении дисциплинарной или административной ответственности. При необходимости в обеспечении общественной безопасности дейст­вует особый комплекс принудительных мер, в совокупности с юридической ответственностью обозначаемых как административное принуждение. Специальный подход к проблематике видовой классификации административно-правовых методов исходит прежде всего из характе­ра (содержания) управляющего воздействия. Из множества классифи­кационных вариантов, как правило, наиболее распространенным яв­ляется выделение двух групп методов, а именно - админист­ративных и экономических. Акцент именно на этих вариантах порож­дает до сегодняшнего дня немало противоречивых суждений, разно­чтений, а потому проблема методов управления нуждается в деталь­ном освещении[12]. Административные методы обычно квалифицируются в качестве способов или средств внеэкономического или прямого управляющего воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой де­ятельности на соответствующие объекты управления независимо от конкретной области общественной жизни. Свое выражение они нахо­дят в совершении субъектом управления таких управленческих дейст­вий, в содержании которых проявляется властное обеспечение долж­ного поведения управляемых объектов. Прямой их характер означает, что субъект управления в рамках своей компетенции принимает управленческое решение (правовой акт управления), юридически-обя­зательное для объекта управления, т.е. адресата. Налицо - прямое предписание («команда»), ибо управляющее воздействие предполага­ет императивный (директивный) вариант волеизъявления субъекта управления. Такой характер управляющего воздействия вытекает не­посредственно из властной природы управления, являющегося одним из существенных каналов практической реализации государственной власти. Подразумевается реализация исполнительной власти. Внеэкономический характер данных методов означает, что реаль­ным объектом управления является сознательно-волевое поведение управляемых (будь то гражданин или предприятие и т.п.). Должное поведение в сфере государственного управления обеспечивается через волю и сознание управляемых («соподчинение воль»). При этом используются в необходимой мере средства убеждения и принуж­дения. Допускается возможность юридического принуждения к долж­ному поведению, что, однако, не дает оснований для отождествления прямого управляющего воздействия с принуждением. С учетом названных качеств административных методов очевидно, что без их использования невозможно достижение целей упорядочивающего воздействия на поведение различных участников управленческих общественных отношений. Кто-то должен решать повседневно возникающие в этой сфере вопросы, для чего и необ­ходимы соответствующие рычаги юридического властвования. И они находятся в руках субъектов государственно-управленческой деятель­ности, которые осуществляют администрирование, т.е. управление. На этой базе и возникло наименование наиболее характерных для этих субъектов методов - административные. Экономические методы обычно характеризуются в качестве спо­собов или средств экономического или косвенного воздействия со сто­роны субъектов государственно-управленческой деятельности на соот­ветствующие объекты управления. Главное при этом заключается в том, что с их помощью субъект управления добивается должного пове­дения управляемых путем воздействия на их материальные интере­сы, т.е. опосредствованно в отличие от способов прямого властного воздействия[13]. Последние здесь отсутствуют. Объект управления ставится в та­кие условия, когда он сам начинает действовать должным образом не под влиянием директивных предписаний субъекта управления, а в силу того, что такое его поведение материально стимулируется. Чаще всего стимулирующие средства сводятся к экономическим (например, материальное поощрение, предоставление имущественных льгот и т.п.). Тем самым стимулируется экономическая (материальная) заин­тересованность объекта в выполнении поставленных перед ним задач. Управляющее воздействие осуществляется не прямо на поведение (это можно делать, а это нельзя и т.п.), а косвенно (опосредствован­но), т.е. через воздействие на материальные (имущественные) инте­ресы объекта управления. Должное поведение последнего достигается перспективами материальных выгод, равно как и угрозой материальных санкций. Следовательно, экономические рычаги, используемые в процессе решения управленческих задач, устанавливают систему ма­териальных стимулов. Однако управляющее воздействие составляет содержание и таких рычагов, что сближает их по конечной цели с рычагами прямого (административного) характера.
Проблема методов государственного управления диалектична. Это означает, что недопустимо антагонистическое противоречие между методами пря­мого и косвенного воздействия. И для этого имеются соответствующие причины. Во-первых, поскольку управленческая деятельность по своей природе административная («административное» суть «управленче­ское»), постольку любые методы, используемые в процессе ее прак­тического осуществления, не могут не быть административными. В силу этого выделение административных и экономических методов управления алогично; буквально имеются в виду «управленческие ме­тоды управления», независимо от того, какое содержание в них вло­жено, т.е. единые по своей сути методы управления.
Во-вторых, средства прямого (административного) и косвенного (экономического) назначения используются с единой конечной целью - реализации управленческого воздействия субъекта управления на поведение объекта управления. В-третьих, эти средства практически используются одними и теми же, а не различными, субъектами исполнительной власти. В-четвертых, они используются в отношении одних и тех же объектов управления; не существует таких объектов, которые нужда­ются исключительно в косвенном управляющем воздействии. В-пятых, прямые и косвенные средства используются в практиче­ской деятельности соответствующих исполнительных органов (долж­ностных лиц) в рамках единого варианта, а именно - как односторон­нее и властное волеизъявление субъекта управления. Например, поощрительные или стимулирующие меры (премии, материальные льготы и т.п.) оформляются в виде соответствующих управленческих решений (приказ о премировании, решение о предоставлении кредит­ных или налоговых льгот и т.п.). В-шестых, для реализации прямого и косвенного управляющего воздействия требуется, как правило, единая правовая форма. Между тем нередко при выделении административных и экономических ме­тодов исходят из того, что первые регламентированы правом, а вторые базируются непосредственно на объективных экономических законо­мерностях общественного развития. Подобная аргументация глубоко ошибочна. Методы управления в обобщенном виде могут быть пред­ставлены только как административно-правовые. Без правовой рег­ламентации и юридической формы невозможно осуществлять эффективное, рациональное и грамотное управление вообще. Тем более, что речь идет о самом существенном - о непосредственном (или опос­редствованном) управляющем воздействии на объект управления. В-седьмых, практически в правовых актах управления можно обнаружить органическое сочетание экономического содержания и административно-правовой формы. Так, указы Президента Россий­ской Федерации о повышении уровня заработной платы отдельным категориям работников, о материальных компенсациях в связи с инфляцией, несомненно, затрагивают материальные интересы, явля­ясь в то же время юридической формой реализации государственно-управленческих функций. Экономические рычаги управляющего воз­действия, следовательно, приобретают жизненность не сами по себе, а с помощью административно-правовых средств[14]. Изложенные позиции свидетельствуют о том, что распространен­ное конструирование особых экономических методов, противополож­ных административным, неправомерно. В работе А.А. Дегтярева "Основы политической теории" (1998г.) дается классификация методов государственного управления. Во-первых, наиболее радикальным приемом управления является открытое насилие и применение карательно-силовых средств. Когда-то на начальных этапах политической истории человечества этот метод был одним из доминирующих. Например, этот метод активно использовался в восточных деспотиях, захватывающих новые территории и вплоть до полного уничтожения притеснявших при помощи грубой силы их население. На современном же этапе инструменты насилия преобладали в основном в тоталитарных государствах, как, к примеру, в фашистской Германии и СССР в 30-е годы или в Кампучии в 70-е годы нынешнего века. Во-вторых, возможно такое применение принудительной мобилизации и административной регламентации населения, когда органы государства обходятся и без регулярного насилия и открытого террора. При этом в качестве опоры используется вполне реальная угроза использования административных санкций со стороны государства (например, в ряде арабских и африканских авторитарных режимов, а при определенных кризисных ситуациях и в условиях переходных обществ становящейся демократии). В-третьих, одним из главных методов современного государственного управления выступает правое регулирование на базе законодательных норм и судебно-арбитражной системы. Конечно же, данные методы используются прежде всего в правовых государствах, где норма закона становится основным регулятором жизни граждан. В-четвертых, эффективным методом управления в условиях стабильного общества является систематическое социально-политическое маневрирование, включающее в себя инструменты компромиссов между правящей и оппозиционными группировками, уступки и повороты в социальной и экономической политике, связанные с перегруппировкой сил и перераспределением ресурсов. Например, в случае, если консервативная модель политики правительства не дает ожидаемых результатов, то последнее может усилить социальные программы и перебросить на их осуществление определенные ресурсы. И, наконец, пятым основным средством управления можно назвать идейно-политическое манипулирование, действующее в "мягких" формах на механизмы сознания и установки поведения граждан, то есть, прежде всего, на "голову" людей, в отличие от грубой силы, действующей на их "тело". На ранних этапах государственного развития подобную роль инструмента идейно-политического и морального воздействия на массы выполняла религиозная проповедь. Сегодня же на первый план выдвигаются средства идейно-политического и социально-психологического манипулирования со стороны "масс-медиа". Средства телекоммуникаций и массовой информации (СМИ) в конце XX века стали приоритетными и эффективными инструментами манипулирования народными массами, играя в особенности заметную роль в структуре демократических режимов Запада (одним из методов манипулирования общественным сознанием в России являются, например, рейтинги политических лидеров и общественно-политических организаций)[15]. Конечно, не следует забывать о том, что в структуре средств и методов практически каждого государства имеется весь арсенал упомянутых выше инструментов в той или иной пропорции и комбинации, которые используются в зависимости от конкретной ситуации (кризис, война и так далее), типа режима и фазы его становления, воспроизводства или трансформации. В любом случае методы государственного управления подвергаются пересмотру, модернизируются, изменяются. Усложнение социально-экономических и политических отношений в период проведения в стране кардинальных реформ повышает необходимость использования всей совокупности ресурсов, обеспечивающих модернизацию политико-управленческой деятельности.
Что же можно считать критериями эффективной модернизации политико-управленческой деятельности? Во-первых, углубление и расширение обратной связи с электоратом органов власти и аппарата управления, и, прежде всего, предоставление гражданам реальной возможности принимать участие в обсуждении через средства массовой информации законопроектов, разрабатываемых верховной властью, а также вносить свои замечания и предложения по этому поводу в специальные отделы государственного аппарата и местного самоуправления; во-вторых, создание не только равных возможностей, но и равных условий всем желающим для получения образования, приобретения профессии, обеспечивающих социальный престиж и благосостояние на уровне среднего класса; в-третьих, пропуск всего управленческого аппарата через тренинг с наглядным показом работы по-новому и формированием у каждого внутренней психологической установки на длительное и бескомпромиссное преодоление стереотипов прежнего труда; в-четвертых, формирование принципа ответственности власти, который включает: а) комплекс политико-юридических норм, требований, установок, определяющих ответственность субъектов власти за качество политики, за принимаемые решения, действия и поведение; б) государственные и общественно-гражданские институты, обеспечивающие контроль и способность добиться от власти выполнения установленных для нее требований; в) систему развития духовно-нравственных мотивов, стимулов, побудителей к добросовестному выполнению долга у субъектов власти; г) способность общества предупреждать и устранять безответственность, произвол и беззаконие из действий и поведения власти; д) сама ответственная деятельность субъектов власти, обеспечивающая наибольшие результаты на благо общества и граждан.
Проблема методов государственно-управленческой деятельности или административно-правовых методов состоит в обеспечении разум­ного сочетания в механизме управляющего и властного по своей изна­чальной природе воздействия на управляемые объекты, на их пове­дение и взаимоотношения средств (рычагов) прямого и косвенного ха­рактера. Задача такого рода, в смысле ее последовательного решения, во многом зависит от субъективных факторов, т.е. от профессиональ­ного уровня подготовки управленческих кадров. Не меньшее значение имеет и содержание законодательных и административно-правовых норм, регламентирующих взаимосвязи между субъектами исполни­тельной власти и управляемыми. Современное их состояние далеко от совершенства. Конкретное содержание методов государственного управления до­статочно разнообразно. Это - установление правил поведения в сфе­ре государственного управления общеобязательного или частного ха­рактера; утверждение конкретных (адресных) заданий; предписания о совершении определенных действий; назначение на должности; удовлетворение законных притязаний участников регулируемых отношений; запрещение определенных действий; выдача разрешений различного рода; осуществление регистрационных действий; прове­дение контроля и надзора; материальное и моральное поощрение; применение материальных санкций; разрешение споров между участниками управленческих отношений; установление стандартов; оформление государственных заказов; применение административно-принудительных мер и т.п. На эффективное решение проблемы методов управления несом­ненное влияние оказывает то обстоятельство, что в сфере государственного управления все более четко обозначаются три группы общест­венных отношений, требующих различного подхода в плане обеспе­чения в их рамках должного поведения и порядка, отвечающих обще­ственным интересам. Имеются в виду: а) управленческие отношения, в рамках которых государство в лице исполнительной власти сохраняет свои монопольные позиции (армия, транспорт и связь, атомная энергетика и космос и т.п.); б) управленческие отношения, в рамках которых наблюдается со­четание государственной инициативы и самодеятельности тех или иных объектов управления (системы здравоохранения, культуры, об­разования, жилищный фонд, общественные объединения, граждане, государственные предприятия и т.п.); в) управленческие отношения, в рамках которых преобладают не публично-правовые, а частные интересы (как правило, коммерческие структуры негосударственного характера). Очевидно, что механизм государственного управления должен перестраиваться с учетом осо­бенностей названных групп отношений и потребностей «вмешательст­ва» исполнительной власти в их развитие с помощью использования административно-правовых методов управления в том или ином их объеме. Последний вопрос, связан с оценкой двух вариантов средств уп­равляющего воздействия. Очевидны сильные стороны так называемых административных методов, без которых практически невозможно обеспечить должную упорядоченность управляемой сферы, быстрое и эффективное решение всех возникающих в ней индивидуальных проблем. Именно в силу этого их качества они отличаются живуче­стью. Однако их безграничное использование таит опасность их пере­рождения в волюнтаристско - бюрократическую опеку над объектами управления, что и было характерно для многолетнего периода сущест­вования строго централизованной системы управления. Значит, важ­нейшим условием обеспечения их разумного применения является высокий профессионализм управленческих работников (субъектив­ный фактор), научная, информационная, экономическая (в необходи­мых случаях) и, наконец, правовая обоснованность юридически-вла­стных волеизъявлений субъектов управления. Особенно важно это для процесса практической реализации исполнительной власти. Что каса­ется так называемых экономических методов, то их стимулирующее назначение очевидно. Однако нельзя ограничиваться лишь подобной констатацией, ибо все зависит от практики их использования. А она свидетельствует о том, что с помощью таких методов далеко не всегда достигаются стимулирующие цели. По существу ориентация на их широкое применение, на вытеснение ими административных методов ничего существенного не дала в 60-е - 90-е годы. Как самоцель, эко­номические методы должным образом, не срабатывали и не срабатыва­ют сейчас, ибо иное с неизбежностью повлекло бы за собой эффек­тивное решение всех задач, стоящих, прежде всего, в сфере экономики. Стимулирующее воздействие этих методов с должной результативно­стью не проявляется. Практика свидетельствует об обратном, а имен­но о крайней деформации сути экономического стимулирования как такового. Мало того, практически экономическое состояние производ­ственных и непроизводственных объектов, как правило, резко ухуд­шается, хотя в административном порядке используются именно эко­номические средства воздействия на их работу (например, налог, кредиты)[16]. Следовательно, экономические рычаги управления нередко ут­рачивают свой стимулирующий характер и превращаются в чисто конфискационные средства. При этом резко возрастает роль в их ис­пользовании отдельных ведомств (например, энергетики, связи), при­чем без должного контроля со стороны правительственных служб. А административные же рычаги управления практически бездействуют в отношении самой системы государственно-управленческой деятель­ности, но в отношении граждан, да и многих негосударственных фор­мирований (прежде всего коммерческого профиля) они все в большей степени ужесточаются. Подобная ситуация подчеркивает необходи­мость, во-первых, отказа от излишне прямолинейных трактовок проб­лемы методов управления и, во-вторых, учета как позитивных, так и негативных их проявлений.
Негативное отношение к административным рычагам управления не преодолено и в наши дни, когда проводится, хотя и непоследова­тельно и болезненно, хозяйственная реформа. Опять то и дело звучит угроза господства административно-командной системы. Все это, в ко­нечном счете, как показывает практика, находится в прямом противо­речии с реальным положением вещей в сфере реализации исполни­тельной власти.
Таким образом, в принципе при выделении административных и экономических методов по существу имеются в виду одни и те же ка­чества, присущие управляющему воздействию, но выраженные по-разному, а нередко весьма противоречиво.
3.2. Методы государственного управления в экономике Процессы трансформации экономик бывших советских республик привели к тотальным преобразованиям всего общественного уклада жизни, включая и общественное сознание. Превалирующая среди экономистов и политиков на начальном этапе реформирования точка зрения, опирающаяся на неолиберальные взгляды относительно минимизации роли государства сыграла, на мой взгляд, отрицательную роль. Это проявилось прежде всего в формировании тенденциозных взглядов по поводу идеи реформирования, путей и методов осуществления реформ. Рынок и государство рассматривались как антиподы. В действительности же это не так. В сущности взгляды неолибералов сходны со взглядами консервативных западных экономистов, утверждавших, что кроме экономических издержек, связанных с расширением государственного сектора, есть и другие, касающиеся ограничения индивидуальной свободы. Однако, даже при высоком уровне демократии государственному сектору присущи подчинение и принуждение и именно от эффективности государственного управления зависит насколько целесообразно государство использует предоставленные ей возможности. Наряду с традиционными экономическими функциями государства, которые позволяют освободиться обществу от невежества, безработицы, бедности, болезней, преступности, дискриминации и других бед, в переходный экономический период, в период становления новых экономических отношений, когда кардинально меняются формы и методы управления, у государства возникают новые функции и задачи. Основные функции государства заключаются в проведении институциональных преобразований, в отработке законодательства, отвечающего рыночной системе, обеспечении условий для его обязательного исполнения, содействии в формировании рыночных институтов, разработке и проведении социально-экономической политики. Для нормального функционирования рынка это более важные и значимые вопросы, чем проведение собственно структурных преобразований, таких например, как приватизация, реструктуризация отраслей, предприятий. При таком рассмотрении переходных процессов, происходящих в обществе особое значение приобретает активная государственная политика, которая должна быть нацелена на создание институциональных возможностей для продвижения реформ и развития экономики. Естественно, что суть переходного процесса предполагает, прежде всего, переход от командных принципов управления экономикой к принципам управления в свободной экономике. Свободной прежде всего от бюрократического администрирования. Свобода экономической деятельности должна дать новые стимулы для производительного труда и весь опыт человечества показывает, что чем меньше бюрократических препятствий на пути создания и продвижения товара и услуг, тем более эффективнее и выше производительность труда. Частные сектор считается более эффективным, чем государственный не из-за того, что в государственный сектор попадают более ленивые и некомпетентные работники, а в силу того, что у менеджеров частных предприятий есть сильный личный стимул – получение дохода с прибыли. В государственном секторе меньше стимулов сокращать издержки. И в этом различии заложен рыночный принцип эффективности управления, критерием которой являются прибыли и убытки. В этой связи актуальна задача искоренения повсеместно используемых властями методов управления экономикой, основанных на создании искусственных преград на пути предпринимательства, увеличивающих издержки производства. Такие приемы бюрократического администрирования несовместимы с природой рыночной системы[17]. Идеи экономического либерализма являются первенствующими и незыблемыми при выборе модели экономического развития в развитых и новых индустриальных странах, но пути осуществления либерализации могут различаться. Степень участия государства в экономике принципиально определяется не только политическими режимами, крайними полюсами которых являются авторитаризм и демократия, но и развитостью рыночных институтов. Развитые страны со сложившейся рыночной инфраструктурой и имеющих крепкое рыночное законодательство более привержены к минимизации государственного регулирования, и только в той части экономического организма где существуют барьеры на пути либерализации отношений. В целом же существует прямая зависимость между экономической политикой государства и уровнем развития рыночных отношений, что достаточно убедительно доказано в экономической науке. Об этом свидетельствует опыт послевоенного развития большинства промышленно развитых стран и особенно опыт новых индустриальных стран Юго-Восточной Азии. Анализ показывает, что эта зависимость носит прямо пропорциональный характер, что выражается в усилении государственного влияния на развитие и формирование рыночных механизмов и регуляторов по мере развития рыночных отношений. Именно государство должно создавать условия по развитию институциональных основ рыночной экономики – свободного предпринимательства и добросовестной конкуренции. Как убедительно показывает успешная практика новых индустриальных стран, государство должно быть инициатором, регулирующим формирование рыночной среды, обеспечивать динамизм и устойчивость экономического роста. Естественно, что “при сохранении основных принципов государственного регулирования, формы и методы воздействия государства на экономические процессы значительно изменились, модифицировались. Опыт промышленно развитых и новых индустриальных стран свидетельствует о длительной эволюции политики государственного вмешательства от жесткого контроля к либеральному монетаризму, к созданию механизмов саморегуляции”. Было бы неправильно говорить, что преградой на пути институциональных преобразований являются только коммунисты и неумение правительства регулировать переходными экономическими процессами. Опыт реформирования показывает, что не менее значительным тормозом являются олигархи, банки и другие монополисты, которые прежде всего из-за своих экономических интересов (получения сверхприбыли) не хотят устанавливать равные правила игры для всех экономических субъектов. Такая ситуация опять же явилась следствием отставания институциональных преобразований в обществе в результате чего произошло прежде всего неравномерное распределение собственности. Еще одной причиной неэффективного государственного регулирования является отсутствие транспарентности в работе государственных органов. Наряду с созданием рыночного законодательства, повышением эффективности исполнения законов за счет включения в законы четких норм их выполнения, транспарентность работы государственных органов позволит избежать многих негативных моментов, связанных с коррупцией и экономическими преступлениями[18].
Проведение институциональных преобразований предполагает наличие механизмов государственного регулирования экономикой. Весь мировой опыт (не только опыт новых индустриальных стран) показывает эффективность применения инструментов государственного управления в рыночной экономике, как индикативное планирование, активная бюджетная политика, инструменты контроля за экономической безопасностью. Опыт проведения реформ в Российской Федерации с очевидностью показал, что негативы в реформировании зачастую связаны с недостаточным пониманием механизмов регулирования. Нередко, к сожалению, рыночные реформы осуществлялись и осуществляются правительством старыми «коммунистическими» методами. Такой подход дискредитирует идеологию реформирования, также как и принцип «переходной» демократии или «ограниченной» свободы. Непонимание этого для экономики гораздо хуже, чем любая другая идеология.

Заключение На рубеже третьего тысячелетия идет переосмысление парадигмы государственного управления, что вызвано глобальными социальными реформами, осуществляемыми в разных странах. Процессы трансформации привели к переходу цивилизации на постиндустриальные рельсы. Общество становится все более информационно открытым, при этом происходит принципиальное обновление понимания роли государственного управления, его социальной обусловленности, масштабности и эффективности, а самое главное методов государственного управления. Определяющим фактором обеспечения рациональности, т.е. целесообразности, обоснованности, результативности и эффективности государственного управления выступает социальность - насыщенность, «наполненность» государственного управления общественными запросами и ожиданиями, реальным бытием людей. Если нет соответствия государственного управления и его основного проявления - управляющих воздействий – потребностям жизни, а наоборот, оно оторвано от нее, замкнулось в своих искусственных конструкциях, более того, противостоит естественности общественных процессов, то трудно да и напрасно надеяться на то, что государственное управление, несмотря на всю силу государственного механизма, способно придать общественному развитию демократизм и гуманизм, гармоничность и динамику, справедливость и бескризисность. Государственное управление, которое мы получили в наследство от предыдущих этапов социалистического строительства, не удовлетворяет общественным запросам и ожиданиям, во многом оторвано в собственно социальном отношении от трудящихся масс, глубоко поражено вирусом бюрократизма, корпоративно замкнуто и не оказывает должного влияния на общественную жизнедеятельность. Более того, оно нередко противостоит естественно-историческому движению, пытается его тормозить, а если это не удается, придает ему извращенный, неполноценный вид. Под воздействием подобных негативных моментов, длившихся десятилетиями, родилось настороженное, в известной мере отчужденное отношение к аппарату государственного управления, его решениям и действиям. Поэтому перестройка государственного управления требует, прежде всего, восстановления отношений доверия, взаимопонимания, искренности и честности между государством и гражданами, между государственными органами и всеми общественными структурами. Необходимо достигнуть разумного соответствия между государственно-правовым регулированием и естественностью жизни, ее опытом и традициями, устойчивостью и адаптивностью, многослойностью и самоуправляемостью. Короче говоря, речь идет о широкой социализации государственного управления, в процессе и результате которой оно сблизится, сольется с обществом, станет общественно актуальным компонентом его свободной, демократической и эффективной организации и функционирования. Представляется, что государственное управление не может быть просто изжито, отброшено в условиях углубления социалистического самоуправления народа, а должно быть трансформировано в него, стать его составной частью и занять то место, которое объективно обусловлено современным уровнем общественного развития и его собственными организующе - регулирующими возможностями. Вопрос о методах государственного управления, как средствах достижения правителями своих политических целей, всегда интересовал ученых философов и социальных мыслителей. Если попытаться кратко определить понятие методов государственного управления, то они представляют собой, во-первых, средства осуществления государственных целей и управленческих решений, во-вторых, способы поддержания стабильности политической системы и воспроизводства институционального порядка в обществе и, в-третьих, инструменты мобилизации ресурсов и руководства людьми. Исторический опыт политического развития подводит к выводу о том, что существует два базовых типа методов государственного управления: убеждение, опирающееся в основном на манипулирование механизмами сознания и установками поведения граждан, и принуждение, в целом основывающееся на использовании силы, а то и крайних форм насилия. Эти два "идеальных типа" образуют двухполюсную шкалу "принуждение-убеждение", на которой располагаются все промежуточные оттенки применения инструментов руководства людьми со стороны государственной администрации. Происходящее в наши дни убедительно подтверждает подобный вывод: отсутствие должной управляемости, государственной дисцип­лины и должного надзора за ее соблюдением. Административно-уп­равленческий аппарат на всех уровнях постоянно расширяется. Доста­точно сказать, что сейчас в Российской Федерации значительно боль­ше министерств и других федеральных органов исполнительной власти, часто «скрытых» под различными мало понятными наимено­ваниями (службы, ассоциации, комитеты, комиссии, советы и т.п.), чем их было в бывшем СССР. Соответственно, несмотря на неодно­кратно декларируемые сокращения, непомерно возросло и количество чиновников различного ранга. Если при этом учесть широкую (иногда беспредельную) самостоятельность регионов, предприятий и организаций, станет очевидным, что реальная борьба с бюрократичес­кой административной надстройкой носит призрачный характер. По-прежнему из федерального центра исходит поток различного рода правовых актов чисто директивного характера. Но не обеспечивается должный уровень их практической реализации. Чаще всего они не исполняются, что влечет за собой новый поток директив. И подобные яв­ления наблюдаются не только на уровне федерального центра, а прак­тически на всех уровнях существенно ослабленной управленческой вертикали. Директивы налицо, но характер их таков, что реакция на них да­ет весомые основания для сомнений в работоспособности государст­венной администрации в целом. Она как бы живет своей собственной жизнью, почти полностью игнорирующей то, что происходит в управ­ляемой сфере. Все что делается сейчас в сфере государственно-управленческой деятельности, несмотря на многочисленные и очевидные изъяны, все, что находит свое прямое выражение в решениях, принимаемых раз­личными звеньями системы исполнительной власти, свидетельствует о следующем. Именно «команды» составляют содержание всех управ­ленческих действий, что неизбежно отражается на используемых исполнительными органами (должностными лицами) методах управ­ления. Это находит свое выражение, например, в закрепленных за Правительством Российской Федерации полномочиях (ст. 20 Закона о нем), в полномочиях краевой, областной администраций и т.п. Соот­ветственно любое правительственное постановление, любой правовой акт исполнительных органов субъектов федерации содержат выражен­ные в мягкой или жесткой форме те или иные запреты, разрешения, дозволения, предписания, адресуемые тем или иным управляемым сторонам (объектам). Например, установление системы налогов, пен­сионного обеспечения, решения о выдаче ваучеров, о свободной тор­говле, о приватизации предприятий, учреждений и жилых поме­щений, о таможенных правилах, о порядке оформления предпринима­тельской деятельности, об оплате жилищно-коммунальных услуг, о свободных и фиксированных ценах и т.п. (этот перечень может быть бесконечным) - все это отражение тех методов, без которых нет уп­равления, нет административной системы, нет и «административно-командной системы» в ее правильном понимании.

Библиографический список 1. Конституция Российской Федерации. - М., «Юридическая литература», 1993. 2. Федеральный Закон от 3 января 1995г. "Об органах Федеральной службы безопасности Российской Федерации" // СПС Мастер – ГАРАНТ, октябрь, 2005г.
3. Приказ Минтранса РФ от 6 марта 2003 г. N 20 "Об утверждении Положения о государственной службе гражданской авиации Министерства транспорта Российской Федерации" // СПС Мастер – ГАРАНТ, октябрь, 2005г. 4. Распоряжение Минтранса РФ от 24 июля 2002 г. N СФ-45-p "Об утверждении Положения об Управлении экономики и прогнозирования речного транспорта Министерства транспорта Российской Федерации" // СПС Мастер – ГАРАНТ, октябрь, 2005г. 5. Постановление Правительства РФ от 13 августа 1996г. N994 "Об утверждении Положения о Федеральной авиационной службе России" (утратил силу) // СПС Мастер – ГАРАНТ, октябрь, 2005г. 6. Комментарий к Конституции Российской Федерации – М: БЕК, 1994 – 52с. 7. Комментарий к Кодексу об административных правонарушениях / Под ред. И.И. Веремеенко, Н.Г. Салищевой, М.С. Студеникиной. - М., ООО "Издательская группа ПРОСПЕКТ", 2004г. – 850с. 8. Атаманчук Г.В. Управление: социальная ценность и эффективность. М.: РАГС, 1995. – 390с. 9. Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М.: Юридическая литература, 1990. – 485с. 10. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. М.: ЗЕРЦАЛО, ТЕИС, 1996. – 762с. 11. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федера­ции. Часть 1. Учебник. - М.: "ТЕИС", 1994г. – 685с. 12. Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. Часть общая. - М.: Изд-во БЕК, 1993г. – 802с. 13. Белолипецкий В.К. Профессиональная культура и профессионализм государственной службы. - Ростов-на-Дону, Издательский центр “МарТ”, 2000. – 618с. 14. Василенков П.Т. Советское административное право: Учебник под редакцией. - М. Юрид. лит., 1990. – 515с. 15. Калинина Л.А. К вопросу о функциях исполнительной власти / Из сборника "История становления и современное состояние исполнительной власти в России". - М.: Новая Правовая культура, 2003. – 220с. 16. Пикулькин А.Б. Система государственного управления. М., 1997. – 365с. 17. Сухарев А.Я. Правовые системы стран мира: Энциклопедический справочник. - "НОРМА", 2003г. – 990с. 18. Титов Ю.П. История государства и права России. Учебник. Изд. Былина. М. 1996. – 520с. 19. Чибиряев С.А. История государства и права России. Учебник. Изд. Былина. М. 1998. – 380с. 20. Алексеев С.В. Маркетинговая деятельность: некоторые правовые аспекты // Журнал российского права. – 2003. - N9. – С.21-22 21. Зинченко Г.П. От администрирования к менеджменту // Политические исследования. - 1996.- №1. – С.28-29 22. Игнатюк Н.А., Шептулина Н.Н. О государственном управлении охраной труда // Журнал российского права. – 2003. - N5. – С.28-29 23. Карачун В.Д. Административная юрисдикция и гражданские правоотношения: пределы и основания разграничения // Журнал российского права. – 2004. - N2. – С.42-43 24. Комаров Е. Социальная политика как инструмент менеджмента // Управление персоналом. - 1997. - №6. – С.43 25. Лебедева М., Исраэлян В. Переговоры - искусство для всех // Международная жизнь. - 1991. - №6. – С.22-23 26. Лебедева М.М. От конфликтного восприятия к согласию // Политические исследования. - 1996. - №5. – С.17-18 27. Лупарев Е.Б. Понятие и признаки административно-правового спора // Журнал российского права. – 2002. - N2. – С.45-46 28. Нереш Я. После битвы - стол переговоров // Мировая экономика и международные отношения. -1998. - №3. – С.22-23 29. Ноздрачев А. Ф. Основные характеристики исполнительной власти по Конституции РФ. 1993. // Государство и право. - 1996. - №3. – С.18-19 30. Петрова Г.В. Концептуальные проблемы теории и практики правового регулирования налоговых отношений // Законодательство и экономика. – 2002. - N7. – С.22-23 31. Ростиашвили К.Д. Государственное регулирование в либерально-демократической системе // Политические исследования. - 1996. - №6. – С.23-24 32. Телицин В.Л. Новая экономическая политика: взгляд из Русского зарубежья // Вопросы истории. – 2000. - №8. – С. 30-42 [1] Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. Часть общая. - М.: Изд-во БЕК, 1993г. – с.65-66 [2] Карачун В.Д. Административная юрисдикция и гражданские правоотношения: пределы и основания разграничения // Журнал российского права. – 2004. - N2. – С.42-43 [3] Василенков П.Т. Советское административное право: Учебник под редакцией. - М. Юрид. лит., 1990. – 26с. [4] Пикулькин А.Б. Система государственного управления. М., 1997. – 112с. [5] Телицин В.Л. Новая экономическая политика: взгляд из Русского зарубежья // Вопросы истории. – 2000. - №8. – С. 30-42 [6] Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федера­ции. Часть 1. Учебник. - М.: "ТЕИС", 1994г. – 98-102с. [7] Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. М.: ЗЕРЦАЛО, ТЕИС, 1996. – 182-183с. [8] Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М.: Юридическая литература, 1990. – 77с. [9] Игнатюк Н.А., Шептулина Н.Н. О государственном управлении охраной труда // Журнал российского права. – 2003. - N5. – С.28-29 [10] Петрова Г.В. Концептуальные проблемы теории и практики правового регулирования налоговых отношений // Законодательство и экономика. – 2002. - N7. – С.22-23 [11] Комментарий к Кодексу об административных правонарушениях / Под ред. И.И. Веремеенко, Н.Г. Салищевой, М.С. Студеникиной. - М., ООО "Издательская группа ПРОСПЕКТ", 2004г. – 39с. [12] Атаманчук Г.В. Управление: социальная ценность и эффективность. М.: РАГС, 1995. – 54-55с. [13] Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М.: Юридическая литература, 1990. – 118-119с. [14] Лебедева М.М. От конфликтного восприятия к согласию // Политические исследования. - 1996. - №5. – С.17-18 [15] Лупарев Е.Б. Понятие и признаки административно-правового спора // Журнал российского права. – 2002. - N2. – С.45-46 [16] Пикулькин А.Б. Система государственного управления. М., 1997. – 99с. [17] Лебедева М.М. От конфликтного восприятия к согласию // Политические исследования. - 1996. - №5. – С.17-18 [18] Ростиашвили К.Д. Государственное регулирование в либерально-демократической системе // Политические исследования. - 1996. - №6. – С.23-24