Система государственных учреждений пореформенной России

Н.И. Хроменкова, Омский государственный технический университет

1. Государственный строй России пореформенного периода и высшие учреждения государства

Реформы Александра II ввели в государственный строй некоторые элементы буржуазной государственности: органы местного самоуправления (земства и городские думы), выборные органы суда и основы буржуазного судопроизводства, более гибкие формы финансового контроля и цензуры, принцип всесословности в народном образовании и военном деле. Несмотря на подобные новшества основы государственного строя не изменились. Россия осталась абсолютной монархией с неограниченным императором во главе, опорой его власти по-прежнему было дворянство. Сохранилась прежняя система государственных учреждений. При Александре III некоторые буржуазные преобразования были отменены, усилилась репрессивная деятельность государства, т. е. выросла роль соответствующих государственных органов. Сохранились формализм и бесконтрольность бюрократии. Появились черты разложения государственного аппарата.

Высшие государственные учреждения в основном сохранились прежние, новым органом стал Совет министров и некоторые комитеты. Государственный Совет сохранился как законосовещательный орган с прежним организационным устройством, его роль значительно возросла в 1860-е гг. при проведении реформ, т.к. император был заинтересован в выявлении воли и интересов высшей бюрократии. В его департаментах и на общих собраниях обсуждались все законопроекты, а его комитеты и комиссии участвовали в их разработке. В 1880-е гг. роль этого органа упала, но он остался важным звеном государственного аппарата.

По составу, делопроизводству и характеру деятельности к Государственному совету были близки высшие комитеты. Продолжали действовать некоторые комитеты, созданные в первой половине XIX в. (Второй Сибирский комитет, Кавказский комитет) и был создан ряд новых: Западный (1862-1865 гг.), Комитет по делам царства Польского (1864-1881 гг.). Действовал особый Комитет по делам Дальнего Востока (1903-1905 гг.). С железнодорожной политикой было связано существование Комитета железных дорог (1859-1874 гг.) и Комитета Сибирской железной дороги (1892-1905 гг.). 19 февраля 1861 г. Главный комитет по крестьянскому делу был преобразован в постоянно действующий Главный комитет об устройстве сельского состояния, который наблюдал за проведением крестьянской реформы и обсуждал связанные с ней законопроекты и административные меры.

Вся деятельность Комитета министров была направлена на охрану и укрепление позиций дворянства в экономике, на поощрение промышленности и предпринимательства. Одновременно с этим через него проводилась карательная политика. Неофициально с 1857 г., а официально с 1861 г. действовал Совет министров. Он состоял из министров, главноуправляющих, председателей Комитета министров и Государственного совета и ряда близких к царю лиц. Его председателем был сам император, которому принадлежало право выносить на рассмотрение Совета министров все вопросы. Совет министров рассматривал и обсуждал мероприятия общегосударственного значения: материалы и заключения о работе комиссий, комитетов и учреждений, разрабатывавших законопроекты реформ, годовые отчеты министров и их доклады с предложениями преобразований. Делопроизводство Совета министров велось управляющим делами Комитета министров. СЕИВ канцелярия продолжала играть значительную роль в государственном аппарате в 1860-1870-е гг., сохранив дореформенную обособленность, функции и устройство. Активной была деятельность II отделения, которое с 1862 г. стало важнейшим звеном законодательства: здесь предварительно рассматривались все законопроекты перед внесением в Государственный совет. Иногда отделение самостоятельно разрабатывало какие-либо законы (Устав уголовного судопроизводства). Оно продолжало готовить очередные тома Свода законов Российской империи и Полного собрания законов. В 1882 г. отделение было упразднено, а его функции переданы Государственному Совету. III отделение в условиях массового революционного движения с трудом справлялось со своими обязанностями. Летом 1878 г. создается «Особое совещание» под руководством министра внутренних дел П.А. Валуева, которое разработало программу мер по усилению полиции, по надзору за печатью и учебными заведениями. В феврале 1880 г. была создана «Верховная распорядительная комиссия» во главе с генералом М.Т. Лорис-Меликовым, в ведение которой поступили все политические следствия в Петербурге и военном округе, а так же верховный надзор за политическими следствиями по всей стране. Ей подчинялось III отделение и Отдельный корпус жандармов. По докладу Лорис-Меликова летом 1880 г. Верховная распорядительная комиссия и III отделение были закрыты, а дела III отделения сосредоточены в Департаменте государственной полиции МВД. Весь пореформенный период функционировало IV отделение, которое в 1880 г. было преобразовано в самостоятельную СЕИВ Канцелярию по учреждениям императрицы Марии. После ликвидации II и III отделений, I отделение стало именоваться СЕИВ канцелярия с сохранением значения канцелярии царя по различным вопросам.

Правительствующий Сенат сохранил функции высшего органа суда и надзора, но в ходе судебной реформы претерпел серьезные изменения. По судебным уставам 1864 г. высшими апелляционными инстанциями стали судебные палаты и уездные съезды мировых судей и поэтому по мере распространения судебных уставов на отдельные губернии апелляционные департаменты Сената ликвидировались. В 1866 г. были открыты кассационные департаменты – Уголовный и Гражданский, которые рассматривали жалобы и протесты на решения судов и отменяли последние при обнаружении нарушений форм судопроизводства. Сохранился первый департамент, он давал толкование законов, восстанавливал нарушенные права учреждений, лиц, сословий, осуществлял надзор за местным управлением и судом. В 1884 г. создается второй департамент, который занимался крестьянскими делами.

Преобразования почти не коснулись Святейшего Синода, сохранившего свои функции и аппарат. Он лишь номинально числился высшим учреждением, фактически приближаясь по своему значению к министерствам. В 1885 г. в его составе был создан Совет по церковно-приходским школам.

2. Особенности функционирования системы центральных ведомств

В пореформенный период существовали все прежние министерства, структуру и деятельность которых по-прежнему определяло «Общее учреждение министерств» 1811 г. Кроме департаментов в министерствах создавались главные управления, управления и отделы, при этом начальники главных управлений и управлений имели больше прав и самостоятельности, чем директора департаментов. Выросло значение общеминистерских советов, особенно как органов надзора за учреждениями ведомства. Несколько ослаб бюрократический централизм, т. к. исполнительные и распорядительные дела были переданы местным учреждениям, а за центральным аппаратом остались общее руководство и надзор.

После 1861 г. выросло значение МВД, главными функциями которого становятся не административно-хозяйственные, а административно-полицейские. В МВД было создано Главное тюремное управление и Главное управление по делам печати, в 1890-е гг. - Главное управление почт и телеграфов, Переселенческое управление и Управление по делам воинской повинности. На МВД было возложено проведение аграрной реформы и управление крестьянством. В 1880-е гг. оно превращается в важнейшее ведомство, а его руководитель становится первым министром при императоре. После 1861 г. Министерство юстиции сохранило прежний состав и функции. Оно слабо участвовало в подготовке судебной реформы и проводило курс на стеснение судебных уставов. В 1895 г. ему было передано Главное тюремное управление. Крестьянская реформа и выкупная операция, рост государственного аппарата, быстрое развитие экономики повысили значение Министерства финансов. В нем было создано Главное выкупное управление, Департамент неокладных и окладных сборов, Горный департамент, а в 1864 г. – Департамент торговли и мануфактур, который управлял казенной промышленностью и «попечительствовал» частной промышленности и торговле. В 1880-е гг. была создана фабричная инспекция, замененная в 1899 г. коллегиальным учреждением (Главным по фабричным и горнозаводским делам присутствием). В результате реформ 1860-х гг. выросло значение Государственного контроля в разработке и утверждении бюджета, расширилась сфера его деятельности. В нем были созданы департаменты железнодорожной и кредитной отчетности.

С развитием железнодорожного строительства высшее руководство всей железнодорожной политикой было возложено на Главный комитет железных дорог. В составе Главного управления путей сообщения и публичных зданий было создано в 1858 г. Управление главного инспектора частных железных дорог, в середине 1860-х гг. из ведения Главного управления выделилось строительство публичных зданий, управление телеграфом и «земские дороги». В 1865 г. Главное управление было преобразовано в Министерство путей сообщения. В 1899 г. аппарат МПС был перестроен, департаменты преобразованы в управления. С 1860-х гг. главной задачей Министерства государственных имуществ стала эксплуатация незаселенных территорий, его аппарат был сокращен. В середине 1890-х гг. министерство было преобразовано в Министерство земледелия и государственных имуществ. Главной его задачей стало улучшение состояния сельского хозяйства путем государственной опеки. Министерство императорского двора и уделов сохранило роль ведомства, подчиненного только императору и обслуживавшего «императорскую фамилию». Сфера деятельности министерства сократилась после проведения удельной реформы. Скромной оставалась роль Министерства народного просвещения. В 1880-е гг. с развитием системы образования его устройство стало меняться, при ученом совете министерства было создано отделение по техническому и профессиональному образованию, в 1893 г. – отделение по заведованию промышленными училищами, в 1900 г. – отдел по женскому образованию.

Значительные изменения произошли в Военном министерстве. С начала 1860-х гг. его департаменты преобразуются в главные управления, в 1865 г. создается Главный штаб. В 1867 г. был реформирован военный суд. «Положение» о Военном министерстве 1869 г. расширило его права, в составе министерства создаются новые управления. Изменения в Морском министерстве были вызваны попытками преодолеть отсталость России в военно-морском деле. Накануне русско-японской войны министерство представляло собой громоздкое ведомство, основными структурными частями которого были Главный морской штаб, Главное управление кораблестроения и снабжения, Адмиралтейский совет и Морской технический комитет. Они занимались в основном военно-хозяйственными делами, а военно-оперативное руководство осуществлял лично генерал-адмирал. МИД претерпело незначительные изменения, направленные на сокращение аппарата, более четкое разделение дел между структурными частями и расширение числа местных органов. С конца 1850-х гг. оно освободилось от управления национальными окраинами страны.

3. Местные государственные учреждения

В пореформенной России существовало прежнее административно-территориальное деление. Государственный аппарат на местах изменился незначительно. Главой местной администрации оставался губернатор, компетенция которого несколько сузилась: он потерял право «ревизии» судебных дел, вне его ведения находились контрольные палаты и губернские акцизные управления. По-прежнему губернатор возглавлял губернское правление, комитеты, комиссии и присутствия. С их помощью он осуществлял свои функции, в том числе надзор за новыми учреждениями. В 1860-е гг. значение губернаторов усилилось, они получили право ревизии всех гражданских учреждений, не зависимо от ведомственной подчиненности, право влияния на суд через просмотр списков кандидатов в мировые судьи и присяжные заседатели. В начале 1860-х гг. была проведена полицейская реформа: в 44 губерниях старые полицейские органы в уездах были объединены в уездные полицейские управления во главе с исправником, назначаемым губернатором из местных дворян, в губернских городах создавались городские полицейские управления. В 1878 г. в станах, на которые делились уезды, вводилась должность полицейского урядника как помощника станового пристава, в подчинение которого были поставлены сотские и десятские. В 1903 г. при становых приставах и полицейских урядниках учреждалась уездная полицейская стража. В конце XIX в. управы благочиния были заменены канцеляриями обер-полицмейстеров, градоначальников, в составе которых появились сыскные отделения. В 1880-е гг. появились секретно-розыскные отделения, позднее именовавшиеся охранными отделениями. В городах появились управления городским полицейским телеграфом, медицинские полицейские управления, адресные столы и бюро, управления речной и фабричной полиции.

После 1861 г. для бывших крепостных крестьян были созданы сословные учреждения по образцу существовавших среди государственных и удельных крестьян. Они были дополнительным административно-полицейским звеном, облегчавшим правительству сбор налогов и выкупных платежей, осуществление повинностей, комплектование армии и др. Опасаясь самостоятельности этих органов, правительство поставило их под опеку государственных и дворянских учреждений. Новыми были должности мировых посредников и земских начальников. В 1860-е гг. вырос местный жандармский аппарат, основным звеном которого было губернское жандармское управление.

Значительное место в местном аппарате заняли земские и городские органы самоуправления. Аппарат земств состоял из губернских и уездных земских собраний и управ. Во главе них стояли предводители дворянства. В городах действовали думы и управы во главе с городскими головами. С 1890 г. усилился надзор за земствами и городскими думами, председатели управ были приравнены к чиновникам.

Серьезно изменилась система судопроизводства и судоустройства. Судебные уставы 1864 г. ввели несменяемость судей и независимость суда от администрации, гласность и публичность заседаний, состязательный процесс, институты адвокатуры, присяжных заседателей, выборный мировой суд, нотариат. Появились две системы судебных учреждений – мировые судьи и общие суды. На несколько уездов создавался окружной суд. В его аппарат входила прокуратура, нотариусы, присяжные приставы и другие должностные лица. Большое значение в уголовном судопроизводстве окружных судов имели присяжные заседатели, определявшие виновность подсудимых. Они комплектовались из всех сословий по возрастному, имущественному, оседлому цензам земскими и городскими управами. Апелляционной инстанцией стала судебная палата, аппарат которой был аналогичен аппарату окружного суда.

В пореформенный период изменилась структура и функции местных органов Министерства финансов. Кроме казенных палат и казначейств появились губернские акцизные управления, финансовые присутствия. Казенные палаты занимались только прямыми налогами, акцизные управления – косвенными. Контрольные функции перешли к специальным контрольным палатам. С 1885 г. при казенных палатах стали создаваться сберегательные кассы и учреждается должность податного инспектора, который надзирал за уплатой налогов. Имели свои отделения на местах Государственный, Дворянский и Крестьянские банки. В 1882 г. появилась фабричная инспекция для надзора за соблюдением рабочих законов и к 1886 г. в каждом фабричном округе было несколько инспекторов, подчиненных окружному инспектору, возникли губернские по фабричным делам присутствия. В середине 1860-х гг. была проведена реформа государственного контроля, она привела к созданию контрольных палат на местах, которые осуществляли ревизию казначейств, касс, всех местных оборотов. Местный аппарат Министерства государственных имуществ значительно сократился и свелся к губернским управлениям государственного имущества, которые заведовали лесами, землями, недрами и др. Это же произошло с учреждениями Департамента уделов. Удельные конторы преобразовывались в окружные управления удельными имениями.

Значительно изменился состав местных учреждений Министерства народного просвещения. Уменьшилась роль попечителей учебных округов, которые остались главными администраторами над учебными заведениями. В 1864 г. были созданы губернские, уездные и иногда городские училищные советы из чиновников, духовенства и представителей земских органов. Они управляли начальными учебными заведениями и согласовывали деятельность ведомств по народному образованию. В 1869 г. вводится должность инспектора народных училищ, он контролировал всю учебную и воспитательную работу, подбирал учителей, был ответственен перед училищным советом. В 1874 г. появились директора народных училищ в губерниях для заведывания учебной частью, инспектора стали их помощниками. Для управления церковно-приходскими школами создавались училищные советы из представителей духовенства, ректора и преподавателей духовных семинарий, директора и инспекторов народных училищ.

В 1860-е гг. страну разделили на военные округа (внутренние и пограничные). В каждом округе было создано военно-окружное управление во главе с командующим войсками округа. С 1867 г. создаются военно-окружные суды, а для учета запасных – должность губернского воинского начальника.

В 1860-1880-е гг. монархия сделала шаг к буржуазному строю. В государственном устройстве появились новые черты: элементы буржуазной государственности в аппарате, изменения в деятельности старых высших и центральных учреждений, направленные на поощрение капитализма и его «насаждение»; новые прослойки бюрократии (плутократия, «третий элемент»); рост влияния на политику самодержавия дворянско-буржуазной общественности; приспособление карательного аппарата к борьбе с массовым революционным движением. Усилились централизаторские тенденции в управлении и уменьшилась самостоятельность местных органов самоуправления. Правительственный аппарат сохранил много элементов феодальной государственности (самодержавие, господство дворянской бюрократии, грубые приемы управления). Этот аппарат не смог противостоять росту революционного движения и предотвратить революцию в России.